农村社会救助管理论文

农村社会救助制度，是农村居民因各种原因导致难以维持其最低生活水平时，由国家和社会按照法定程序给予款物救济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。以下是小编精心整理的《农村社会救助管理论文 (精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

农村社会救助管理论文 篇1：

我国农村社会救助制度的完善建议

摘要　农村社会救助制度是我国农村社会保障重要组成部分，对促进我国农业和农村经济发展具有重要作用。我国农村社会救助制度经过多年的发展取得一定的成就，但存在许多缺陷，应当建立完善的法律体系，完善农村社会救助运行中的不足，促进农村社会救助进一步发展。

关键词　农村社會救助　问题　完善建议

一、农村社会救助的概念及现状

(一)农村社会救助的概念。

社会救助是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。农村社会救助制度是指国家和集体对农村中无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、因灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，给予现金物质帮助或者扶持他们的生产，使他们能够维持最基本的生活条件。目前，我国农村社会救助制度的项目比较多，主要有五保供养、农村最低生活保障、自然灾害救助以及医疗救助等等。

(二)农村社会救助的现状。

目前我国农村社会救助项目范围不断扩大，我国政府先后制定了大量的关于农村社会救助的法律法规，主要有　2003年《关于实施农村医疗救助的意见》，2006年《农村五保供养工作条例》，2007年《关于在全国建立农村最低生活保障的通知》，以及2011年《国家自然灾害救助应急预案》。目前我国农村社会救助项目包括五保供养、最低生活保障、自然灾害救助以及医疗救助，教育救助，司法救助等等。我国农村社会救助最基本也是最重要的制度是农村最低生活保障。农村最低生活保障制度(简称“农村低保”)是在2007年在全国范围内建立的。2007年温家宝总理在《政府工作报告》中提出要全国范围内建立农村最低生活保障制度，随后国务院发出了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》明确要求要2007年在全国建立农村低保制度。我国农村社会救助的资金投入和标准也不断提高，越来越多的人被覆盖进来。随着我国农村低保标准的不断提高，全国农村低保人数2004年到2007年间翻了三番，2009年达4700万人，到2011年底农村低保人数已达5300万。其它农村社会救助项目也取得了很大的发展。

二、农村社会救助存在的问题

(一)缺乏完善的法律体系。

目前，国务院及有关部门对一些救助项目制定了专门的法规和规章，尚未颁布农村社会救助的基本法，另外忽视专项救助项目的建设，不同制度间缺少衔接，此外一些社会救助立法方面还存在很大的空白，实施救助时无法可依，在农村社会救助具体的操作层面上，缺乏标准的入户调查、救助实施程序等。

(二)农村社会救助水平低。

我国农村社会救助不论一般项目还是专业项目，都存在救助水平低，救助严重不足。在农村社会救助中的专项项目方面，农村居民没有能受到有效的救助。贫困人口的患病率较高，其中相当一部分人因病致贫，得不到及时的医疗救助，有些人甚至根本得不到医疗救助，另外其它专业救助也满足不了实际的需求。即使比较广泛建立的五保供养，最低生活保障，它们所确定的救助标准也很低。由于我国地方政府财力有限在制定标准时，把标准压的很低，许多对象被排除在外，实际操作中又存在很多不确定因素，救助对象难以得到理论上的救助标准。　就农村最低生活保障而言，调查的低保对象所在家庭上个月领取的低保平均为138.8元，而维持家庭生活一个月最少需要406元，两者之间还有很大的距离。

(三)专业化程度不高。

1、农村社会救助基层管理力量薄弱。

我国农村社会救助主要是由基层的干部来负责，但是没有足够专职民政人员，每个村子有一名到三名人员来协助管理。许多地方社会救助岗位兼职现象十分严重，有些岗位形同虚设，并且人员经常变动，这些人员不熟悉农村社会救助的专业知识和法律法规。他们在工作中不能对那些需要救助的人及时统计，不能得到准确的数据，以及对农村社会救助工作理解有偏差，不能使需要救助的人及时得到救助。

2、农村社会救助的管理形成了“多龙治水”的格局。

我国目前社会救助资源安排在许多部门，各个部门管理各自负责自己的那一部分，不同部门缺乏协调性，有些社会救助需要不同部门协作运行，但是没有建立统一的管理机构，也没有制定规范性文件来规范这些内容，这严重影响农村社会救助制度实施的成效。

(四)农村社会救助资金缺乏。

我国地方政府随着农业税的取消，财力也日趋紧张，加上农村社会救助主要来自政府的投入，筹资渠道的单一化使得农村社会救助资金严重匮乏。财政投入资金的匮乏使部分地区尤其是中西部地区农村的低保只覆盖到了绝对贫困人口，相当多的相对贫困人口还未能享受到低保待遇。

另一方面用于发放这些救助资金所需的工作机构人员编制、待遇和工作经费的缺乏也制约着农村社会救助的发展。

(五)农村社会救助缺乏有效监督。

现行农村社会救助还未做到完全公开和透明，有些地方出现了人情保、关系保的现象;有些未达到条件的人员，伪造有关材料进行骗保;全国很多地方出现了政府官员截留、挪用、贪污农村社会救助资金的案例。政府监督部门监督农村社会救助具有滞后性，缺乏严厉的惩罚措施，使得监督显得无力，以及缺乏相关渠道，社会公众对农村社会救助工作不能进行有效监督。

三、农村社会救助制度的完善建议

(一)加快农村社会保障制度的立法进程。

我国应当建立完善社会救助法律体系，包括出台《社会救助法》、出台单项救助项目新的法律法规、修订已有法律法规。目前我国急需一部《社会救助法》这样的基本法，对社会救助的对象、范围、社会救助资金的管理、社会救助机构的设置、公民享受社会救助权利、程序等做出规定，使农村社会救助得到最基本的规范。2008国务院法制办公室公布了《中华人民共和国社会救助法》草案。这部建议稿很好，规定了农村社会救助包括：农村最低生活保障、专项救助、自然灾害救助、临时救助、其它救助。五保供养制度可以归入农村最低生活保障制度，因为两者都是保障农民最基本的生活，这两项制度不能同时适用，对于符合五保供养条件的人应当适用《五保供养条例》，农村扶贫是国家的一种政策，不宜归入农村社会救助法律制度层面。我国应当尽快完善此法，使此法早日出台。在基本法的基础上，制定和完善农村社会救助各个项目的规章制度，以及专项救助项目的建设，制定规范的社会救助程序，尽快弥补一些社会救助项目的空白，同时把一些能够从政策上升到法律项目提升到法律的轨道。

(二)加强农村救助的专业化建设。

目前农村社会救助项目分散在多个部门，必须建立综合协调管理体制，统筹社会救助管理，整合救助资源，将各部门的救助资源进行统筹规划和安排，建立有效的运行机制，使救助资源得到科学的使用。由于民政部门掌管着许多农村社会救助项目，对农村社会救助项目比较熟悉，农村社会救助应当尽快建立以民政部门为主管部门，各个部门协助运行，社会参与的农村社会救助机制。

另外加强对农村社会救助工作人员培训，使他们掌握专业的知识，熟悉有关法律法规和政策，熟练掌握有关技能，加强对农村社会救助理念的宣传，树立国家责任，公民权利的观念，消除他们思想中的恩赐观念。政府应当在农村社会救助工作中，确定一定数额的工作经费，使农村社会救助工作人员积极开展工作，使社会救助资金有效运行。

(三)提高农村社会救助的透明性，提高农村社会救助的有效监督。

农村社会救助应当是一项阳光透明的工程，有效的监督机制是整个农村社会救助的关键。首先，运行机制要公开透明。相关部门对农村社会救助资金的收支，各个项目内容，救助人数定期予以公布，使農村社会救助每一分资金都是透明的。其次，完善政府监督。政府农村社会救助监督部门特别是审计部门应当对农村社会救助及时监督，监督工作应当贯穿农村社会救助工作的全程，而不仅仅是事后调查，并定时公布监督的结果。最后，完善社会监督。农村社会救助应当发挥社会公众的力量，使群众和媒体通过相关平台了解社会救助工作，有效监督社会救助工作

(四)加强农村社会救助资金筹集。

社会救助资金的筹集是农村社会救助制度的一个不可忽视的关键要素。目前农村社会救助的大部门资金都是政府投入的，社会资金只占很小的一部分。首先政府应当继续发挥主要作用，加大对农村社会救助资金的投入，科学合理确定各级政府资金投入比例，确保基层财政有足够的资金进行及时的配套。其次鼓励更多的非政府组织参与农村社会救助，吸纳更多的社会资金参与到农村社会救助工作中　，弥补农村社会救助资金的不足。

(五)发挥非政府组织的作用。

农村社会救助工作开展最大障碍是能够利用的资源严重不足，社会救助资金严重缺乏。应当充分发挥非政府组织更加具有公益性，更好吸纳社会资源，社会救助更加专业化，在社会救助中更加具有针对性，提供高质量服务的优势，弥补政府在资金、精神救助及其他专业服务等方面的不足。非政府组织在管理上具有优势，在社会救助上可以做到公开透明，能够消除政府在工作上的贪污和浪费，可以更好的建立透明的社会救助机制，形成示范带头作用，提升公众的信心，也有利于其充分利用社会资源，吸引更多的力量为农村社会救助进行捐赠，提供高质量和规范化的服务。我们应当鼓励和支持成立更多非政府组织，有条件的政府通过政府购买服务的方式支持非政府组织的发展，同时政府发挥好沟通协调机制，让非政府知悉更多的农村社会保障信息，减少行政干预。非政府组织应当有自己独立的资金，科学合理规划自己的农村社会救助计划。非政府组织自己应当建立完善的运行机构，增强自己的专业性，提高在农村社会救助透明性，发挥自己在农村社会救助的带头示范作用，为农村社会救助的健康发展贡献自己的力量。□

(作者：广东商学院2010级民商法研究生)

参考文献：

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[10]关丽苹.传统农村社会救助与农村最低生活保障制度的比较.江苏工业学院学报社会科学版，　2008，(1).

作者：杨紫

农村社会救助管理论文 篇2：

完善农村社会救助 促进农村社会和谐

农村社会救助制度，是农村居民因各种原因导致难以维持其最低生活水平时，由国家和社会按照法定程序给予款物救济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。近年来，重庆市农村社会救助体系逐步完善，农村困难群众的基本生活、医疗、教育、住房等基本民生得到进一步保障，在保障农村困难群众基本民生，缩小城乡居民收入差距，维护农村社会和谐稳定等方面发挥着越来越重要的作用

一、重庆市农村社会救助制度建设现状

直辖以来，全市农村社会救助制度着力于健全完善、保障有力、公平公正，农村困难群众的生活、医疗、教育等基本民生保障水平显著提升。

(一)制度体系不断完善，农村社会救助大格局基本形成。经过近几年的努力，全市已经建立起以农村最低生活保障为核心，以灾害救助、农村五保、孤儿(事实孤儿)福利生活保障为重点，以临时救助为补充，与医疗、教育、司法、殡葬等专项救助相衔接的农村社会救助制度体系，农村困难群众基本民生保障网编织成形。

(二)农村社会救助水平不断提升，困难群众基本权益得到较好保障。一是农村低保标准逐步提高，分类重点救助更加有力。2012年底，全市农村低保标准为月人均185元，城乡低保标准差距从2007年的2.7：1降低为2012年的1.78：1。二是灾害救助标准逐年提高，救助更加及时有力。全市建立完善了自然灾害救助最低补助标准。救灾资金年支出从2004年的1.24亿元增长到2012年的4.99亿元，年均增幅14.9%。三是农村五保供养水平逐步提升，供养服务条件明显改善。加大敬老院新建和改扩建力度，实现了农村敬老院乡镇全覆盖。四农村孤儿救助纳入福利制度保障。2012年全市集中和分散供养孤儿基本生活费为每月1000元和600元，较2002年孤儿供养标准增长了11倍以上，年均增幅为28.63%。五是农村医疗救助惠及范围和救助力度更大。2012年，全市农村医疗救助211.41万人次，比2007年全面建制时增长52.7%。六是农村教育和司法专项救助稳步推进，困难群众基本权益得到保障。全市累计办理农村法律援助案件238421件，解答法律咨询、代书733600人次，受援人数280757人，为受援人挽回和避免经济损失22.86亿元，较好地维护了农村困难群众的合法权益。七是殡葬救助切实减轻了农村困难群众殡葬负担。全市按照殡葬救助政策规定，共为30537名农村困难群众免除基本丧葬费2644.4万元。八是农村临时救助作用逐步增强。实施临时救助39.3万人次，支出救助资金4.6亿元，为解决农村困难群众临时性的生活困难发挥了重要作用。

(三)农村社会救助管理体制和运行机制日趋规范，社会救助公信力逐步提高。一是农村社会救助管理体制逐步健全。建立健全了政府领导、民政主管、部门配合、社会参与、纵向统一、横向协调、运转联合的新型社会救助工作领导体制和工作机制，农村社会救助工作在各级党委政府工作中的地位得到了提升，制度得到完善，资金得到落实，人员得到强化。二是农村社会救助运行机制逐步规范。建立农村低保申请审核审批“九步流程”工作运行规范，出台农村社会救助资金管理办法，推行农村社会救助资金银行代发制度，确保了农村社会救助制度运行程序公平公正。三是农村社会救助工作手段逐步提升。在市、区县、乡镇和村基本建立起了包含低保、医疗救助、孤儿、五保、临时救助等社会救助数据信息库，全面实现了农村医疗救助与新型农村合作医疗及医疗机构的同步结算，市级已建立低保申请家庭与劳动保障信息和机动车车辆信息的及时比对机制，部分区县还与工商、税务、国土房管等部门建立起了家庭经济状况定期比对机制，为提高农村低保救助对象家庭确定的客观性和准确性发挥了重要作用。

二、农村社会救助制度存在的主要问题及原因分析

近年来，虽然重庆市农村社会救助制度不断健全完善，但仍然存在着亟待完善改进的地方，比如在农村救助对象选择、标准确定、运行模式、程序设定、能力建设等方面都需要进一步研究完善。

(一)农村社会救助在缩小城乡居民收入差距方面，作用发挥仍然不够。农村社会救助对农民人均纯收入的贡献率也由2006年1.5%提高到2012年的3.9%，呈逐年递增之势，但总的来看，贡献率仍然不高，需要各级政府继续加大对农村社会救助的投入。

(二)农村救助对象确定存在偏移现象，影响农村社会和谐稳定。由于家庭收入难以核查准确，申请家庭经济状况难以做到客观真实的掌握，存在“人情保、关系保”问题，影响了农村社会救助制度的公正性和生命力。

(三)农村救助标准总体偏低。目前，全市农村低保标准为月人均185元。低保家庭基本生活消费支出每月318元，低保标准仅占实际支出水平的58.2%，表明农村低保家庭的生活水平还比较差。在五保供养、医疗救助灾害救助等标准上也偏低。

(四)农村社会救助制度相互衔接不畅，影响农村社会公平公正。现有的农村社会救助政策以农村低保制度为基础，凡农村教育救助、农村医疗救助、农村殡葬救助等专项救助，基本上都以是否为农村低保家庭作为享受的基本条件，造成了其他低保边缘群体在面临看病难、看病贵和教育经费负担重等问题时，因为没有低保“身份”，享受不到医疗、教育等相关救助，导致他们的实际生活水平往往还要低于农村低保户。

(五)农村救助程序复杂，不利于救助效率提升。农村低保工作程序为九步流程，复杂且期限冗长的审核审批程序，影响了农村社会救助的效率。特别是救助申请审核审批关口主要集中到村一级，导致村干部审查权力过大，人情保、错保、漏保等现象就很容易发生，社会救助的公正性也往往大打折扣。

(六)农村救助运行模式存在体制机制性障碍，整体效应发挥不足。目前农村社会救助工作项目繁多，分别由多个职能部门承担，社会救助政策执行机构间的信息及时交换、共享机制还没有形成，在实际救助操作中往往出现重救、错救和漏救的现象。

(七)农村社会救助基层工作力量薄弱。农村社会救助工作对象数量的快速增长和工作要求的不断提高与薄弱的基层力量之间的矛盾日益成为制约全市农村社会救助工作健康发展的“瓶颈”。

三、进一步完善农村社会救助制度建设的对策建议

紧紧围绕“科学发展、富民兴渝”总任务，坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，以保障和改善民生为主线，不断加大投入，进一步完善以农村低保制度为核心，以农村五保供养、灾害救助、农村医疗救助和其它专项救助为主要内容，以临时救助为补充，与慈善事业相衔接的农村社会救助体系，切实保障农村困难群众基本民生，确保农村困难群众共享改革发展成果。

(一)不断提升农村社会救助保障水平，努力缩小城乡居民收入差距。一是有计划有步骤地提升保障水平。坚持尽力而为、量力而行和当期可承受、长期可持续的方针，有计划、有步骤地提升农村社会救助保障水平。短期而言，围绕“十二五”民生事业发展规划目标，确定全市农村社会救助保障水平提升幅度。长期而言，围绕党的十八大关于“两个翻番”目标来制定全市农村社会救助保障水平的提升幅度，确保农村困难群众共享改革发展成果，在西部率先实现全面建成小康社会目标。二是不断提高农村社会救助对农民人均纯收入的贡献率。加大对农村困难群众的救助力度，努力让他们的生活水准达到当地农民平均生活水平，携手共奔小康。

(二)推进社会救助均等化服务，促进城乡统筹发展。

1. 推进社会救助均衡化发展。要加大社会救助的城乡区域统筹力度，从根本上建立起城乡一体化的社会救助制度体系。一是实现城乡贫困居民社会救助制度和政策一体化，整合现有制度，加快医疗、住房、就业扶助等制度在农村的普及推广。二是逐步实现城乡救助标准的一体化，按照制度统一、标准有别的思路，科学制定城乡社会救助标准，缩小城乡社会救助标准差距，逐步实现社会救助城乡一体化。三是资金保障一体化。改善城乡社会救助财政资源配置，遵循社会救助发展规律，把资金投入固化为正式的制度安排，坚持各级财政合理分担，城乡一视同仁。

2. 加强社会救助政策统筹安排。一是建立统筹协调机制。探索建立市、区县跨部门的社会救助委员会，负责社会救助工作的统一领导、物资调配、目标考核、督促检查;探索建立乡镇社会救助综合协调组织，推动各单项救助制度的有效衔接。二是进一步规范工作制度。建立健全农村低保管理、责任追究等工作制度，把落实各项农村社会救助政策的重点放在规范操作上，努力解决操作难题，做到权责分明、程序合理、管理规范。三是建立多重监督机制。加强财政监管、纪检审计和社会舆论监督，确保社会救助工作健康发展。

(三)加快构建社会救助法规体系，提升“三农”工作法制化水平。加快推进国家层面的《社会救助法》尽快出台，为社会救助工作开展提供更有力的法制保障。进一步健全完善居民最低生活保障条例、农村五保供养工作条例、医疗救助条例、临时救助条例，制定完善法律援助、教育救助等方面的政策法规制度，加快完善社会救助各项单项救助政策制度，使各项社会救助政策相互衔接、各具功能、运转协调、高效便民，共同架构起困难群众基本民生的制度保障体系。

(四)建立科学合理的社会救助运行模式，确保救助程序公平公正。一是完善农村救助对象选择机制。实行精确化选择，建立居民收入核对中心，全面掌握了解申请救助的人员家庭收入、财产、支出情况，重点监测家庭收入易于发生变化的家庭情况，及时清查不符合条件的对象。实行模糊化选择，不以家庭收入是否低于最低生活保障标准为唯一条件，更多关注其家庭是否有教育、医疗、受灾等刚性的大额支出，以家庭收支平衡比例来界定贫困程度和救助需求。专项救助时，重点考虑申请人在遭遇疾病、突发事件以及接受高等教育等特定境况下的实际救助需求。二是进一步优化农村社会救助程序。按照有利于强化责任、促进公平、增强刚性、易于操作的原则，优化最低生活保障审核审批流程，强化各个环节的责任主体、工作内容和操作规范，最大限度地减少自由裁量空间，提高政策的约束力。三是推进工作手段现代化。进一步加大农村社会救助信息化建设的投入，逐步建成市、区县、乡镇、村的社会救助信息系统，全面提升社会救助的时效和水平。加快建立跨部门、多层次、信息共享的最低生活保障申请家庭经济状况核对机制。

(五)构建农村社会救助保障支撑体系，确保惠民政策落到实处。

一是完善公共财政投入机制。根据经济社会发展趋势和农村社会救助事业发展的实际需要，结合财政收入水平，建立与经济发展水平和公共财政能力相匹配、与社会发展和人民生活水平相协调、与物价指数变动相衔接、动态增长、制度规范的农村社会救助资金投入机制和农村社会救助标准调整机制。加大对贫困地区、民族地区、边远地区倾斜力度和资金管理使用的监督力度，畅通资金发放渠道。

二是扩大社会力量参与。大力发展慈善公益事业，按照“政府推动、民间运作、社会参与”的原则，积极培育发展慈善和公益性民间组织。积极开展经常性社会捐赠活动，开展社工或志愿者活动，开展各种扶危、济困、安老、助残等社会互助活动。政府有关部门应进一步转变职能，采取政府购买服务等方式，将条件成熟的农村社会救助和社会服务的事务性工作，委托给慈善和公益性民间组织来承担，充分发挥他们在参与农村社会救助服务中的积极作用。

三是加强农村基层保障能力建设。要加强人员配备，尤其在村一级需要配设专职的从事社会救助工作的人员或通过政府购买服务等多种方式保证基层工作力量。提高工作人员素质，在新进人员时，尽量选择专业比较对口，或者具有社会救助工作经验的人员。注重在职人员培训，提高工作人员的综合素质和业务水平。采取措施落实农村社会救助工作经费，保持农村社会救助工作人员相对稳定，逐步提高农村社会救助服务人员的待遇，让农村社会救助工作在基层有必要的人员、经费、场地、设施和条件。

作者：重庆农委专题调研课题组

农村社会救助管理论文 篇3：

刍议我国农村社会救助制度的运行与完善

摘要：我国农村社会救助制度自新中国成立后经历了改革开放之前和之后两个阶段的政策嬗变。21世纪以来，针对农村贫困群众的基本生活问题，国务院先后出台农村最低生活保障、农村医疗救助、农村“五保”供养等一系列农村社会救助制度。但其在运行中仍存在救助标准偏低、救助覆盖面不足、救助配套政策缺乏、救助资源整合不到位、救助管理服务不规范等问题。为提高农村社会救助水平和扩大农村社会救助范围，应从规范与整合救助项目、优化制度设计、增加资金来源、理顺管理体制、健全法律法规等方面完善我国农村社会救助制度。

关键词： 农村社会救助; 运行; 完善

文献标识码：A

社会救助是国家和社会通过国民收入的分配和再分配，运用资金、实物或服务等手段，依据法律规定对无收入、无生活来源、无劳动能力、生活在最低生活标准以下的个人或家庭，以及因自然灾害、不幸事故而陷入生活困境的人，提供一定物质帮助以保障其基本生活而摆脱其生活困境的一种社会保障制度。[1]社会救助是社会保障的最后一张“安全网”，对保障个人的基本生存权，维护社会秩序稳定和促进社会政治、经济、文化等方面持续、全面的发展具有重要意义。

国外对于社会救助的研究主要集中于贫困问题，从一般贫困入手，根据实际情况开展社会救助的理论和政策性研究。对于具体政策性的研究主要集中于社会救助的结构、标准及管理层面，并已形成理论体系。相对于国外而言，国内对于农村社会救助的研究集中于体系建设、具体内容、救助模式和政府责任等方面，但对于如何完善农村社会救助体系、提高救助效率和效果等的研究还明显不足，这些问题都需要进一步地深入研究。

一、我国农村社会救助制度的运行状况

21世纪以来，为解决农村贫困群众的基本生活问题，国务院先后出台农村“五保”供养、农村最低生活保障、農村医疗救助、流浪乞讨人员救助、农村住房救助等一系列社会救助政策法规，救助内容日益丰富，资金投入大幅增加，救助范围不断扩大，社会救助由单项救助逐步转向全面救助、体系化发展。

1.农村救助体系基本建立

我国大多数省份都出台了建立健全社会救助体系的政策性文件，分别由中央和地方制定发布并贯彻实施，各项农村社会救助制度互联互补，从不同的方面为困难群众提供支持。其中农村低保是我国农村一项最基本的社会救助制度，为农村贫困家庭提供维持其最低生活水平的救助，其他特定困难群众可获得灾害、教育、住房等其他的专项救助。另外，农村一些救助制度还从“兜底保障”向上延伸，发挥部分社会福利、社会保险的职能，如农村“五保”供养、医疗救助等。社会救助满足了救助对象基本生存和发展等不同层次需要，在解决温饱问题的同时，也帮助他们提高了生存能力和自我发展能力。各项救助制度共同构成了保障农村困难群众基本生活的最后屏障和安全网。

2.社会救助资金投入较快增长

近年来，中央和地方各级财政对农村社会救助的资金投入逐年增长，有力地推进了社会救助工作的开展。农村低保方面，2013年各级财政共支出农村低保资金866.9亿元，比上年增长20.7%，其中中央补助资金6123亿元，占总支出的706%;农村“五保”供养方面，2013年各级财政共支出农村五保供养资金1723亿元，比上年增长189%;农村医疗救助方面，2013年各级财政共支出资助参合资金300亿元[2]。同时，国家还建立健全了专项资金管理制度，将社会救助资金实行专项管理、专款专用，较好地保证了资金的落实。

3.社会救助的覆盖范围稳步扩大

进入21世纪以来，随着各级政府对农村社会救助制度建设的支持力度不断扩大，各专项社会救助覆盖范围也不断扩大。从农村最低生活保障制度上看，民政部门发布的数据显示，2006～2013年，全国农村低保对象由1 5931万人增加至5 3880万人，增长了2382%，其中2013年比2012年同期增加435万人，增长了08%;农村得到“五保”供养的人数也有所增长，由2006年的5033万人增加到2013年的5372万人，增长了67%。[2]在教育救助上，我国部分省份扩大了教育救助的覆盖范围，除了低收入家庭的就学子女可以获得相应教育救助，也将一些特殊类型的人员，如福利机构监护的未成年人、五保供养的未成年人、烈士子女、残疾人，以及因贫困没有其他渠道解决教育问题的，纳入了教育救助的范围。

4.运行机制逐步形成，组织服务网络初步构建

在农村社会救助的运行机制方面，主要涉及到社会救助资金的筹集、管理、发放与使用等方面。社会救助资金有财政拨款、社会筹集、信贷扶贫和国际援助等渠道，其管理机构主要是各级民政部门，救助资金的发放与使用必须兼顾专款专用和重点使用的原则。在组织服务方面，政府在各乡镇、街道搭建起社会救助信息服务平台，向下收集困难群众需要救助的信息，向上引导各施救部门或组织按照困难群众的需要合理、有序地开展救助活动。从而使各地形成了以乡镇、街道为平台，救助活动“一个口子上下”的运行模式，社会救助各项资源得到进一步开发、整合和合理配置，救助效率得到显著提高。

二、我国农村社会救助制度运行中存在的主要问题

我国农村社会救助制度总体上还处于发展的初级阶段，在制度的设计、体制的理顺、资金的供给、社会救助的管理与服务等多方面还存在一些缺陷与不足。

1.救助标准偏低

就农村低保来说，其标准和实际补助水平，虽然近年来呈增长趋势，但总体看还比较低。以2009年为例，该年全国农村低保的平均标准为每人每年1 210元，仅占同期全国农民人均纯收入(5 153元)的23.5%，仅是联合国人均每日1美元的最低贫困标准的一半左右;农村低保补助月人均64元，占同期城市低保水平(165元)的39%。[3]农村低保标准的确定，尽管主要考虑满足农村居民衣食等基本需求，但也要适度考虑人在社会生活方面的基本需求。目前的农村最低生活保障标准仅仅考虑前者，而且在很多地区低保标准的上涨幅度赶不上物价的上涨幅度，很难保障困难群体的最基本生活需要。

在医疗救助和自然灾害救助水平上也存在同样的问题。对绍兴、桐庐和仙居三县的调查表明，2006年三县的医疗救助对象从新农合、救助基金中获得的补偿额分别占22.18%、10.41%，两项补偿金仅占救助对象全年人均医疗费的32.65%(1/3弱)，医疗救助对象的自付比例超过2/3。[4]如此高的自付比例，即使不放弃治疗，事后也将背负沉重债务。而在自然灾害救助中，国家救灾占损失比重基本维持在2%～3%，对损失的弥补只能是“杯水车薪”。[5]

2.生活救助覆盖面不足

以农村低保救助为例，尽管在2010年，农村有5 214万人获得低保救助，获救助人口占农村人口近5%，也高于同期的农村绝对贫困线以下人口，但由于绝对贫困线定得较低，还有许多人被排除在外。据有关专家推测，若按2010年新确定的农村人均纯收入2 300元作为贫困线，农村贫困人口仍有近1.5亿人，现有的救助比例只占应救助比例的1/3左右。[6]许多地区的实地调查都显示，农村的低保率远远低于当地的贫困发生率。以山东为例，山东省贫困发生率为472%，低保率只有249%，低保人口占贫困人口的比率为529%。[6]

3.社会救助资金不足

目前我国农村救助资金缺口比较大，导致救助覆盖面不足，救助标准偏低。救助资金不足，有多种原因：一是地方政府因税收大头由中央拿走，自身缺乏财力;二是在财政支出结构中，公共财政的支出导向还不到位，许多地方政府仍把大量财政资金用于发展生产上;三是欠发达地区产业发展落后，缺乏税源基础;四是中央财政转移支付数量不足或结构不合理，如中央的转移支付中救灾款数量较充足，而医疗救助及最低生活保障补助却不够;五是政府间投入存在博弈，由于缺乏规范的社会保障预算，中央政府和地方政府的分担机制未理顺，社会救助资金的拨付存在上下级政府间互相推卸的现象。另外，由于尚未形成社会化搞慈善的氛围，来自社会的慈善捐款数量还较少。

4.社会救助标准缺乏科学性

例如，在农村低保制度框架中，保障标准处于核心和基础地位，低保人数、所需资金、救助水平都是围绕保障标准确定的。但各地在制定低保标准时，虽然运用基本需求支出法进行测算，但人为控制的财政因素影响较大，由于利益表达机制不健全，困难群体争取财政投向的话语权相对较弱。农村低保是一项选择性社会救助政策，在我国尚未实现一站式社会保障管理体系，没有居民档案和居民征信管理手段，政府缺乏对居民进行经济状况调查的权力和能力。在确认低保对象的操作上，主要靠申请人提供收入证明、低保工作人员入户调查和邻居取证、民主评议等方式，经办机构几乎无法识别和消除瞒报、少报和不报的欺诈、冒领和“搭便车”问题，这对于依据家庭人均收入核算补助金额的低保制度来说，就显得很不科学和准确。[7]

5.社会救助制度缺乏相关配套政策

在农村社会救助制度体系中，最低生活保障制度与扶贫制度、最低工资制度、医疗救助制度、就业保障制度等其他社会救助制度之间存在紧密的联系。其中，最低生活保障制度保障的只是农村居民基本的生活需求，而诸如子女教育、大病治疗以及其他难以预料的突发事件造成的生活困难问题，仅靠生活保障制度是难以完全解决的。要使农村困难群体的生活真正得到切实的保障，进而彻底摆脱贫困，必须要有与最低生活保障制度相配套的相关优惠政策和救助措施，否则，有些低保对象即使暂时脱了贫困，也会因种种其他原因而重新返贫。当前我国农村最低生活保障还未真正形成保扶结合，各部门齐抓共管，社会互助互济和增强低保群体的自我造血、自我发展能力的局面。[8]

6.救助资源整合不到位

现行的社会救助制度同其他社会保障制度一样，由于受政治体制改革滞后的制约，在执行中往往出现“多龙治水”的状况，“各吹各的号，各拉各的调”，工作不能形成整体合力。具体来说，就是在宏观管理上缺乏统一而集中的管理，没有设立权威的管理机构，导致农村社会救助缺乏统一的发展规划和工作规范。在对农村贫困救助的具体执行上，依靠基层政权组织及群众性管理组织的分级分类负责体制没有被提升到议事日程上来，而是“铁路警察，各管一段”。各级各地区社会救助事务的管理、执行、监督疏漏众多，离建成分工协作的社会化、法制化的农村社會救助网络体系还有很长的一段路要走。

7.部分基层社会救助机构工作力量薄弱，管理、服务不规范

我国各地社会救助工作发展很不平衡，部分地区，尤其是欠发达地区，基层社会救助工作力量薄弱，人手不足，社会救助工作存在经费少、硬件设施陈旧、人员缺乏培训、组织建设滞后等问题。基层监督机制不健全，工作制度和程序不完善又助长了农村社会救助工作的粗放运作，从而导致在资格申请审查、保障对象确定、保障资金发放、保障标准执行等各个环节出现了不按政策办事以及不公正、不合理、不透明等违反政策规定的问题，甚至发生挪用、截留救助金和优亲厚友等违法违规行为。

三、完善我国农村社会救助制度的思考

1.完善农村社会救助体系，规范与整合部分救助项目

农村社会救助应是一个完整的救助体系，既应包括生活救助，也应包括医疗救助、教育救助、住房救助、法律救助、灾害救助等，这是陷入困境的农民在生产生活中所具有的需求多样化的特性所决定的。当然，救助项目的完善需要一个过程，它受经济发展水平及社会救助能力的制约。目前，我国许多地区都提出了逐步构建以最低生活保障为基础，以养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充的完善社会救助体系的基本原则，这也是符合我国客观情况的。在推进农村社会救助体系的建设中，一要加快救助项目建立步伐，已经具备条件的地区要积极拓宽救助项目，暂时不具备条件的地区，也要通过向上争取支持，鼓励社会兴办等方式，创造条件将一些必需的救助项目建立起来。二要根据实际，确立本地区应建立的社会救助项目，明确救助项目建立的优先顺序。为了把有限的资金用在刀刃上，要结合地区实际确立优先建立的社会救助项目，比如，子女就学问题突出的地区，应优先考虑教育救助问题;农村危房问题突出的地区，应集中资金分批次开展危房改造工作。在完善农村社会救助体系的工作中，中央政府应承担更大责任，因为许多救助项目具有外溢效应，如教育救助、技能培训救助等。

由于农村社会救助项目设立不是“一揽子”式的，各救助项目之间缺乏有机的衔接与配合，存在重复补助以及漏补少补的情形，[9]在农村社会救助体系的完善过程中，要加以适当规范和整合。比如，農村的“五保”与其他专项制度的关系问题，单独设立“五保”制度，带有歧视性;而且同样贫困的农民有的入“五保”，有的进低保，还会增加管理与运行成本。因为多套救助制度同时运作，要求设立对应的管理机构，增加不必要的开支。可考虑在适当时机，逐步将“五保”制度并入农村各专项制度中来，以减少层次性，减少因制度过于复杂而产生的重复补助以及漏补的情形。对于在低保制度建立期间采取的一些过渡性的救助措施，比如定期定量救助，也应纳入低保制度。

2.优化制度设计，提高救助效果，增强社会救助的瞄准能力

优化社会救助制度设计中的首个要项是救助标准的确立。在我国，农村居民的生活救助、医疗救助以及其他救助项目中都普遍存在救助标准偏低、救助条件过于严苛等问题，影响了社会救助的效果。比如，在贫困标准确定上，联合国粮农组织将恩格尔系数作为衡量一个国家或地区富裕程度的标准，恩格尔系数在59%以上为贫困，而我国农村贫困线所对应的农户食物消费支出达到85%，与联合国粮农组织所确定的59%的临界线偏离较大，而且，在贫困标准设计上也没有考虑个人及家庭状况，如是否残疾人、孕妇、育儿期妇女等因素[10]。

我国在农村贫困人口生活救助标准的确立上，应考虑高于绝对贫困线。从国际经验来看，界定贫困线标准有两种：一是绝对贫困线，以保证贫困家庭及个人的基本生活需求为主;二是相对贫困线，以保证贫困家庭及个人在保证基本生活的前提下，能有参与社会生活，获得一定发展的能力。[11]前者以每人每日获得2 100大卡热量的最低营养需求为基准，后者大致相当于国民收入的一半。[11]以绝对贫困线作为低保标准一般是适用不发达国家的，由于国力及社会救助能力有限，不得不以保活为基本目标。但是随着经济的发展，对贫困的资助标准也应改变，应以促进个人发展，增进社会和谐为目标。我国近些年经济高速增长，已进入发展中国家中上等行列，在对贫困人群的救助上虽不能像发达国家那样，以相对贫困线来界定贫困人口，但也应跟上经济发展步伐，适当提高救助标准。

如何甄别被救助人群，确定哪些人应受救助、哪些人不应救助，受救助程度如何，以确保救助资金的有效使用是目前我国农村救助制度发展面临的一个难题。解决这个问题，必须尽可能设计多项筛选指标，如根据收入流、资产状况确定是否入围受救助范围。同时也可以设计一些排除选项，将不适宜的人排除在外，避免“养懒汉”“揩油”等现象的发生。在现实中可通过深入社区调查、邻里访问、信函索证、社区评议和公示，通过多部门协作的方式，以获取正确信息，确保应保者都受到保障。

3.完善救助资源供给系统，拓宽救助资金的来源渠道和数量，提高救助效率

建立有效的救助资源供给系统，是建构新型农村社会救助体系的物质保障。救助资源主要分为现金、实物和服务三类，其供给主体主要为政府、民间和国际社会。资源的短缺和不足是制约农村社会救助体系建设的瓶颈。只有解决了救助资源开发、整合和配置三方面的问题，构建起救助资源的供给系统，才能为救助工作的开展提供坚实的保障。

救助资源的开发首先要增加政府对社会救助资源的投入。近些年来，国家对农村社会救助的投入虽有一定程度的增加，但仍远不能满足需要。财政投入不足有多方面的原因。首先是在指导思想上政府对农村社会救助的重视程度不够，这一方面是因为农业在国民经济中的地位逐渐边缘化，农村问题的优先性程度相应地下降;另一方面是因为社会救助制度不属于“积极的社会保障”范畴，它的对象一般是经济活动能力较弱的人口，它在提高人力资本，促进经济发展方面的作用不如其他社会保障项目。这样即便是在政府重视农村社会保障工作的时候，优先考虑的也不是社会救助。其次是现有的财政管理体制将财政收入大头集中到了中央财政，地方财力不足，没有积极性和主动性开展农村社会救助，即使开展也因财力不足，使社会救助覆盖面不高，标准较低。最后是财政转型还不到位，财政用于经济建设的开支仍占财政支出的很大比例，再加上高额的政府运作的行政管理费，政府用于社会事业方面的支出就显得捉襟见肘。因此，要使财政对农村社会救助的投入有显著的增长，必须在指导思想、财政管理体制与财政转型上着手。

我国民间救助同国外相比差距很大，民间资源开发还有很大空间，今后应从增强企业与个人的社会捐赠意识，改进社会捐赠的税收优惠措施，大力发展民间慈善组织，以及加强对慈善组织的的监管，增强慈善组织的公信力等方面着手，壮大民间救助力量与救助资金来源。根据联合国有关规定，每年发达国家都有向发展中国家无偿援助的义务，援助资金一般应占国内生产总值的3%～5%。[12]但从实际情况看，援助资金远远没有达到这一比例。因此我们应当进一步加大宣传，争取国际组织对我们的社会救助。

整合救助资源的使用，将其用到最需要的地方是提高农村社会救助效率的一个有效途径。救助资源的配置涉及两个方面：一是国家总体救助资源的配置，即国家财政结构问题，也即国家社会保障资金中规定多大比例用于社会救助;二是救助资源本身的配置问题，即救助资源内部结构问题，也即在社会救助资源中多大比例用于东西部地区，多大比例用于生活救助、医疗救助、“五保”供养等都需要通盘考虑。社会救助资源配置必须坚持扶贫济困的基本原则和方向，不论是制度设计还是操作实践，都要切实使困难群体得到救助。[13]

4.理顺农村社会救助管理体制，加强社会救助监管，提高服务递送效率

农村社会救助涵盖众多救助项目，涉及众多部门，必须理顺管理体制，搞好工作衔接。要明确部门主管、部门设置，明确部门分工及各自职责，避免职责不清、工作推诿、重复工作、重复救助等现象。从一些地区的实践看，建立“政府主导、民政主管、部门联动、社会参与”的管理体制，[14]有较好的实施效果。

农村社会救助工作的顺利运行，离不开严格且有效的监管。完善农村社会救助工作的监管机制可从四方面着手。一是出台单项社会救助制度的操作规范、管理规章和实施细则。二是努力提高社會救助工作的公开性和透明度，按照政务公开的要求，及时向社会公布社会救助政策的相关规定以及资金安排、分配和管理使用的情况。三是切实加强社会救助资金的管理使用，做到专户专储、专户管理、专款专用，确保各项救助款项及时足额地发放到救助对象手中。四是建立对社会救助工作实施情况和实施效果进行定期检查评估的工作制度，将检查评估结果纳入政府目标考核体系，完善和落实相关奖惩机制。[15]

要提高农村社会救助递送服务的效率，首先，要搞好农村社会救助的硬件建设：一要建立健全社会救助工作机构，重点放在乡村基层，在乡镇探索建立社会救助所，在村委会设立社会救助站或救助点等;二要保证工作经费，可以按照工作量或救助资金总额的一定比例安排工作经费;三要搞好技能培训，提高工作人员的业务技能。其次，要探索社会救助工作的分工协作机制。对于社会救助工作，政府和民间应当有合理的分工。最后，要大力提升工作人员的爱岗敬业精神，通过约束鼓励、工作竞聘、有进有出等方式强化工作人员的服务意识、公仆意识，保证受助对象既能获得物质救助，又能获得精神慰藉。

5.建立健全农村社会救助法律法规，为农村社会救助工作的开展保驾护航

现阶段，我国社会救助立法层次还停留在条例、办法、决定和通知水平，没有出台统一的社会救助法，与之配套的单项社会救助法律也相对缺乏，尚未形成完备的社会资助法律体系。法律法规的不健全、不完善使得农村救助工作在很大程度上依赖于地方政府领导人对这项工作的认知和重视程度，存在随意性、不规范性、政策不连续性等问题，农村社会救助的制度化建设也因此大打折扣。而且，农村救助工作发展也面临许多新情况，还需在政策法规上加以改革、调整，这都要求我们必须把法制化问题摆在重要位置。

近期我国正酝酿出台《社会救助法》，这部法律将囊括现有的城乡低保制度、灾民救助制度、农村“五保”制度以及医疗救助、城市流浪乞讨人员救助、教育、住房等方面的专项制度[16]。《社会救助法》将对社会救助的基本原则、管理体制、资金保障、救助标准、各项社会救助制度的具体措施、管理部门对社会救助审查程序等进行界定和规范。这部法律的出台必将促进我国农村社会救助事业的健康发展，为农村社会救助工作的开展保驾护航。

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(文字编辑：邹红责任校对：徐朝科)

作者：胡绍雨