教育财政预算管理模式改革论文

［摘要］在我国高等教育财政制度的改革中，保障公平已经成为改革的主要目标。高等教育财政要体现公平，就涉及高等教育政策的调整、教育资源的分配、教育法规的完善等一系列问题。促进公平要求政府对高等教育财政政策进行有效选择和适时调整。文章指出了我国高等教育财政公平方面的主要问题，提出了促进高等教育财政公平的对策选择。下面是小编为大家整理的《教育财政预算管理模式改革论文 (精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

教育财政预算管理模式改革论文 篇1：

“省管县”体制下的县级政府预算管理研究

摘要：县级政府预算直接关系到基层政权的稳定和社会经济的发展。我国县级政府预算管理模式与手段较为粗放，“省管县”体制的改革将对县级预算管理产生重要影响，导致其预算决策自由裁量权呈现扩张与收缩的双向张力。就改革思路而言，需要构建“城乡双元式”的预算治理框架，在县乡财政中广泛引入参与式预算管理方式。

关键词：县级预算；省管县；城乡双元式；参与式预算

长期以来，县级政权始终作为我国政治稳定、经济发展和社会进步的基本单元。而县级政府预算作为基层财政管理的核心环节，直接影响到基层社会稳定和经济社会发展，居于“牵一发而动全身”的地位。

一、当前我国县级政府预算管理较为粗放

尽管财政精细化管理已成为我国公共财政建设的方向，但在县级预算管理中，这种趋势并不明显。就大多数县级政府预算而言，其管理模式与手段较为粗放，县级部门预算改革的进展并不理想。有两方面因素影响县级预算的行为模式、作用机制及运行效果：一是在宏观经济政策或预算管理制度层面，来自中央政府或上级政府的强制性制度变迁力量。无论是部门预算改革、国库集中收付制度、政府采购等核心预算改革的主体框架，还是预算基本流程、权力分布及职责划分等，均作为重要的强制性外生变量，约束和影响着县级预算过程中的行为模式。二是县级政府基于当地经济社会发展水平的限制、要求，有一定自主性的预算管理制度创新(如源自浙江温岭的参与式预算改革)。但在我国县级预算管理现实中，这种具有一定自主性的改革亮点相对较少。概括起来，我国县级预算管理相对粗放的主要表现有以下几点：

(一)预算编制和决策过程较为粗放

大多数县级预算编制较为粗放，缺乏严谨、科学的方法。预算编制细化不够，透明度不高。大多数县级预算的编制采用功能预算形式，仅列出收支大类，财政资源配置不能显示具体的使用状况。预算编制方法主要采取“基数加增长”的渐进主义决策方式，在未对经济形势和增支因素科学分析的情况下，可能会随意确定收支增幅。其实，根据零基预算在市场经济国家从施行到失败的过程看，鉴于零基预算导致的预算决策成本骤增，在基层预算管理中实施零基预算，会存在得不偿失的问题。从发达国家预算管理实践看，其较低层级政府的预算管理也是相对粗放的。仅就预算收入的预测而言，尽管正规预测方法的效果要好于简单的经验预测，但较高层级的政府往往可应用较为科学的预测方法，而较低层级政府的收入预测则未必如此。如，美国除较高层级的政府外，地方政府中的财政预测往往非常不正规，一般只是在预算或财政办公室中进行。同时，复杂模型由于数据支持和经济结构的变化，在现实中的实际效果也未必更佳。

(二)预算执行较为随意

县级预算的编制通常在每年第四季度才完全启动，距离新预算年度仅两个多月时间。由于预算编制时间过短、不可预期因素较多，使年初预算形同虚设，预算追加和调整较为频繁。而且不少预算调整未按照法定程序批准，仅凭领导“批条子”，预算执行随意性大。加上一些专项补助的不确定性，为提供上级指定项目的配套资金，不得不在年终对预算进行频繁的调整和变动。

(三)预算管理不规范

一些县级政府为完成上级布置的收入任务，各种非规范的情形层出不穷，甚至以虚列收入的方式来平衡预算。“财政空转”、“买税”、“垫税”等现象在基层预算管理中并不鲜见。造成县级预算管理粗放的原因是多方面的，除自身管理不科学、不严谨外，现行财政管理体制造成的县级预算收入难以准确预测及垂直管理等带来的负面效应，也是加剧县级预算管理无序的客观原因。首先，现行财政体制的财权与事权配置结构不完善，导致县级预算收入难以准确预测。由于财权上移、事权下移，使县级政府作为低层权威主体缺乏必要的主体税种，加之近年来税费改革、取消农业税等举措，更加难以保证县级政府稳定且可靠的收入来源。另外，省以下分税制体制改革严重滞后，转移支付制度缺乏透明度和规范性。上级政府对下级政府的各种专项补助不是经常性的，不可预见因素较多。这种体制障碍影响了县级预算稳定预期的形成，严重制约了其预算安排的独立性。其次，县级政府有些部门的垂直管理和财力匮乏，制约了县级预算管理水平的有效提升。就县级层面的部门预算改革而言，由于近年来工商、地税、药监、质监等职能部门纳入垂直管理的框架中，县级政府预算提供公共服务的完整性被严重肢解，县级政府在基本处于“吃饭财政”和“有责无权”的窘境下，其推进部门预算改革的动力和财力明显不足。以辽宁省为例，在全省范围内选择的13个样本县120个乡镇中(好中差各三分之一)，56.3％的被调查者认为垂直管理的模式“弊大于利”，而认为“利大于弊”的仅为36.6％。

二、“省管县”体制对县级政府预算管理的影响

“省管县”作为健全中央和地方财力与事权相匹配体制的重要内容，将对县级政府预算管理产生重要影响。在政府治理的纵向权力配置中，将财力和责任下放给具有比较优势的县级政府，有一定必然性。然而这种从“财政省直管县”到“行政省直管县”的改革尝试，构成了改革开放以来我国地方财政改革最为重要的外部冲击变量。这对县级预算管理将产生何种具体影响，则需要加以辩证分析。

(一)省级财政的直接管理半径增加，县级预算的自主性将有所提升

就预算资源结构配置的自由裁量权而言，分税制改革以来，我国财政资源的纵向配置结构呈现日趋明显的集中倾向，财权逐步向上级政府集中。县级财政基本上处于“吃饭财政”状态，资金主要用于提供维持性的公共产品。其发展性资金来源主要有三方面：一是本级预算超收收入。这部分收入主要用于应付预算追加和“领导批条子”，县级财政的自主配置空间并不大。二是来自上级政府的转移支付资金。这些资金大多属于专项转移支付，甚至还要求地方财政按比例配套资金，这在一定程度上剥夺了县级财政资金使用的自主权。三是土地出让金收入。这部分资金的制度约束不甚完备，管理也较为混乱，使县级财政部门具有较多的自由裁量空间。

就自由裁量权的扩张而言，除上述土地财政的支出裁量权外，在县级政府治理结构中，作为县级财政部门资金配置权重要竞争对手的县级发展与改革委员会，因为项目审批权和资金充足性的局限，已不具备同县级财政部门竞争的优势，县级财政部门拥有的预算资源配置的自由裁量空间，至少在本级政府层面上更显著。尤其是近年来中央和省级财政对县级财政的一般性财政转移支付资金比重趋于上升，也为今后县级财政部门作为核心预算机构提供了一定的自由裁量空间。

就“省管县”模式而言，最早是从浙江省开展的，“扩权强县”的浙江版本无疑对行政改革起到了示范作用。然而，浙江实行“省管县”模式的重要先决条件是，浙江是我国大陆(不包括直辖市)的省份中地域面积最小的一个省份。这既是其能够顺利推行省直管县的重要外部约束条件，也是当前在探讨“省管县”改革的可行性过程中，被普遍忽略的一个常识性问题。①将一个地域面积较小省份的经验，在国家层面上加以推广，必然带来省级财政管理半径过大而可能引发的诸多问题。在既有的“市管县”模式下，省级财政直接管理大约是10个地级市，通过地级市再管理10个左右的县，这大体符合管理学中最优管辖宽度条件。省管县模式的推广，将进一步导致省级财政管辖半径的增大，省级财政很可能会面临“管不过来”的窘境。特别是一些中西部省份，交通不便、信息不畅，由省直接管理县将面临许多困难和问题。因此，省级管理机构将不得不向县级政府下放大量权力，这有可能拓展县级政府预算的自主空间。同时，在省管县后，县级财力衰竭的状况通过减少管理层级的方式也将适当缓解。至少在短期内，县级政府预算管理的自主性将可能有所增强，这为进一步发挥县级预算管理的积极性和主动性、暂时缓解基层财政困难创造了外部条件。

(二)组织结构的扁平化有助于减少预算决策信息传递的耗损和扭曲

根据公共经济学的基本原理，过多的政府层级会带来高昂的管理决策成本和信息扭曲成本。基于组织扁平化的省直管县财政改革，是减少信息扭曲成本等非生产胜交易成本的重要举措。在委托——代理理论中，当权利可以沿着组织阶梯上下移动时，每一个体(除了在最末水平上的之外)往往既是委托人又是代理人。在原有的财政管理层级架构中，从基层县乡财政到中央财政，行政组织的层级过多，导致预算决策过程的信息耗损和扭曲十分严重。通过“省管县”的组织结构的扁平化改革，将有助于减少县级预算管理中的委托——代理环节，减少预算决策过程中的信息耗损。

(三)县级预算管理模式的多样性将有所增强

我国县域经济发展的非均衡性是制度长期演化的结果，在短期内难以得到根本扭转。从世界范围看，区域发展不均衡也是一个普遍问题，各国缩小地区差距大多需要相对漫长的过程。即使美国这样的发达国家，其南部崛起也经历了从二战后到20世纪70年代中后期，大约三十年时间才大体完成。这种区域经济发展的非均衡现象在实行“省管县”改革后仍将存在，甚至或许会因减少地级市范围内的统筹均衡而在短期内更加突出。这将导致县级预算管理模式选择上的多元化趋势增强，县级预算在诸多管理真空领域可获得更多的自主决策空间，从而因地制宜地选择“如何吃好蛋糕”的预算改革方式和路径。

三、我国县级政府预算管理改革的基本框架：城乡双元式

就县级政府预算管理的发展而言，我国城乡经济二元结构的特征在县级政府层面上表现得尤为显著。在五级预算层级中，中央、省(自治区、直辖市)、设区的市(自治州)这三级预算涵盖的范围，既包括城市也包括农村，但其本级预算更具城市财政管理的特征(施行“省管县”后，主要体现为省级预算具有相对典型的城市财政管理特点)；县(自治县、旗)、乡(民族乡、镇)这两级预算涵盖的范围主要是广大农村(施行“省管县”后，主要体现为县级财政预算更具农村财政管理的特点)。

“城乡双元式”预算管理模式是指：从我国城乡二元经济结构的特点和城乡管理模式的差异出发，县以下级次(包括县级)的政府预算管理适宜施行比较直接民主的形式，由全体民众循着“一致同意”的宗旨与目标，采用“参与式预算”等民主决策方式，决定本级政府预算的规模与结构；县以上级次的政府预算(主要是指其本级预算)管理则采用间接民主制的方式，以公民有序参与的方式，以公共偏好为决策依据，最终确定政府预算的规模与结构。

我国政府预算管理之所以需要选择“城乡双元式”的发展道路，大体有以下几方面原因：第一，现阶段我国城乡之间在生产力水平、就业结构、收入水平和消费方式等方面差异很大，加之农村人口占总人口的四分之三，具有典型的城乡二元经济特征。现实国情决定了城乡间的政府预算管理模式应有所差别。“城乡双元式”的预算管理模式更符合我国的现实国情。通过引入公民的广泛参与，也有助于在一定程度上克服县级预算管理粗放的弊端。第二，在我国现行选举制度下，县及县以下人大代表是直接选举产生的，具有直接民主制的某些基本特征。立法监督机构形成机制的直接民主特征，也使得在更加广泛的民意基础上审议和讨论政府预算问题具有相应的组织基础。第三，作为当前县级财政重要支出项目的义务教育支出(在部分县级预算中占有将近一半的比重)，尽管是否应由县级财政负担的合理性有待深入考察，但其管理模式与更高层级负担的高等教育财政投入也存在诸多差异。义务教育财政预算管理的特殊性，也同样具有更多引入参与式管理的制度基础。通过城乡双元式预算治理框架的构建，还将从公共产品有效决策的视角，填补“省管县”后所引致的预算管理真空。第四，预算管理直接民主制从基层政权的逐步推广。也体现了现代政治文明的现实要求。改革开放以来，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基本内容的农村基层民主建设全面推进，尤其是农村基层组织开展的政务公开实践，使广大农民真正成为本辖区公共事务的决策者，培养锻炼了民主理财的参与能力。这为在农村基层政权组织中引入预算管理的直接民主决策机制提供了必要的实践准备。

在我国政府预算管理的“城乡双元式”模式下，就乡镇预算管理而言，可从基层预算开始，尝试引入参与式预算等比较贴近直接民主决策的实践。随着经验积累和民主决策能力及预算管理水平的提升，在时机成熟时，可在县级政府预算管理中逐步推广直接民主决策机制。

在“城乡双元式”的预算治理结构框架之下，随着参与式预算和部门预算管理模式的有机结合，我国县级政府预算治理结构会不断优化和完善。

作者：马蔡琛 李 璐

教育财政预算管理模式改革论文 篇2：

关于我国高等教育财政公平问题的探讨

［摘要］在我国高等教育财政制度的改革中，保障公平已经成为改革的主要目标。高等教育财政要体现公平，就涉及高等教育政策的调整、教育资源的分配、教育法规的完善等一系列问题。促进公平要求政府对高等教育财政政策进行有效选择和适时调整。文章指出了我国高等教育财政公平方面的主要问题，提出了促进高等教育财政公平的对策选择。

［关键词］高等教育财政 公平问题 对策

［作者简介］黄波（1979- ），女，陕西咸阳人，咸阳师范学院教育科学系讲师，主要研究方向为高等教育管理、教育经济。（陕西 咸阳712000）韩欣欣（1980- ），女，内蒙古赤峰人，云南中医学院教务处，主要研究方向为高等教育管理、教育法学。（云南昆明650200）

［基金项目］本文系咸阳师范学院专项科研基金资助项目的阶段性研究成果。（项目编号：07XSYK233）

［

我国在教育资源有限的条件下，高等教育财政一直倾向于效率优先的原则，以加快重点大学和一流学科的建设，来带动整个高等教育的发展。然而，这种效率原则并未实现财政资源收益的最大化，却成为高等教育迈向大众化的瓶颈。实现高等教育大众化的目标，高等教育财政在改革过程中面对公平和效率这一对矛盾，如何在提高效率的同时体现公平，以下就这个问题进行了探讨。

一、我国高等教育财政公平问题的主要表现

尽管近十几年来，我国高等教育财政制度改革取得了很大进展，但是仍存在一些问题，在拨款方式、收费标准、教育投入以及预算管理方面都有不合理的地方，这些都严重制约着我国高等教育发展。为了促进高等教育改革，积极探索具有中国特色的教育财政之路，有必要解决好当前所面临的主要问题：

（一）高等教育财政拨款方式不合理

由于高等教育经费拨款机制缺乏效益观念，财政在安排教育经费时不考虑教育对社会进步和经济发展的贡献情况，这对高等教育事业的发展无疑是不利的，对社会进步和国民经济发展也不是一件好事。我国的高校财政拨款采用“综合定额加专项补助”的方式，综合定额基本上依据在校生数和生均成本来确定，专项补助依据学校特殊需要，经学校申请，教育主管部门批准确定。在这种拨款制度中，在校学生数量是拨款的基本依据，生均成本并不是实际教育成本，而是往年的决算数加上物价上涨因素的资金增幅。特别是专项资金的安排，并非依据资金配置的效益性，而具有一定的随意性。同时，教育经费不合理还体现在对重点高校的拨款中，国家为了建设一批重点大学，将大量的经费划拨给几所大学，这些高校获得了远比普通高校更多的教育财政拨款，拉大了不同高校获得教育经费的差距，这对高等教育事业的发展是无益的。

（二）高校收费标准的非市场化

我国现行《教育法》和有关行政规章均未对学费标准作出明确规定，《高等教育法》虽然提出了应按国家规定缴纳学费，但对学费的明确原则、程序、基本依据等重要问题却没有明确规定，这就导致了操作上的主观性和随意性，而且在收费政策上还存在着较大非市场因素的影响。其表现有：一是本、专科学费由政府统一定价，无质量差异和地区差异，成本与收费价值背离；二是研究生教育与本专科生教育实行双轨制，既不符合教育公平的原则，也不符合成本回收原则。在一些实行高等教育收费的国家中，成本回收是按市场化原则来实行的，个人收益率和成本回收率成正比。学习层次越高，学费越高，学校越好，学费越高。按照“受益原则”，不仅谁受益谁付费，而且受益高也应付费高。由于中国高等教育收费标准的非市场化，造成了价格机制不能合理地调节高等教育这一特殊产品的供求。

（三）地区间高等教育投入不均衡

由于经济发展不平衡，各级政府和各地政府在财力上存在差距，导致不同管理体制与不同类型高校的教育财政投入差距很大。据教育部、国家统计局、财政部《2005年全国教育经费执行情况统计公告》，2005 年全国普通高校生均预算内事业费最高为北京市的17036.5元，最低为四川省的2076.1元，相差7.2倍。而中央财政又没有建立相应的协调政策,宏观调控能力减弱，致使地区教育投入增长差距呈扩大化趋势。中央较多地注重于对中央部委所属高校的投入，从“集中力量办好一百所大学”的“211工程”，到“建设世界先进水平的一流大学”的“985工程”，都体现了一种非均衡的发展策略。这些政策从总体来看，其效果是锦上添花多于雪中送炭，未能很好地反映出财政转移支付制度的“公平与效率”取向。因此，中央财政不但没有有效缓解地区差距，反而还加大了不公平程度。特别是现在，教育主要由地方政府提供，而地方政府在资金投入及引入社会投资方面能力有限，加之其本身又不能很好地平衡本地区的教育投入差异，这对于地方教育事业发展相当不利，所以，建立合理的中央财政转移支付制度十分必要。

（四）教育预算管理制度不科学

我国教育经费的预算编制、拨款和使用管理权一直归属财政和计划部门，政府有关部门只注重根据财力大小编制教育预算，这种预算是一种维持性而非发展性的教育预算，而作为统管教育事业发展的教育行政部门几乎没有参与教育经费预算编制和经费分配、管理的权力，造成事权和财权的分离，教育行政部门即使有部分分配和管理权，其分配和管理范围也很小，使教育经费支出和管理的效益难以得到保障。教育行政部门未能实际参与教育经费预算的制定工作，也无权统筹管理和直接安排被批准的预算内教育经费，违背了《教育法》的有关精神。因此，现行教育预算管理制度是我国财政预算管理中的一大弊病，亟待改革。

二、促进我国高等教育财政公平的对策选择

（一）制定和完善高等教育财政法规

由于现行教育财政法规政策不配套，对教育财政的一些重大问题没有作出规定，或是规定不具体。因此，应完善我国教育财政法规，使高等教育经费的筹集、负担、分配、使用都有法可依，责任明确，使教育财政决策法制化。

首先，要明确规定高等教育财政的决策程序。应规定教育经费在预算支出中的比例，以及教育经费在地区和学校之间分配等重大事项决策权在人大领导下的拨款委员会，改变现行财政与教育部门权力过大、财政资金分配不透明的现状。要对高校学费标准的制定程序进行规范，各校应对教育成本进行核算，由有关部门进行审核，经过价格听证会听证，再由高校向社会公布实施。

其次，要规定各级教育部门的财政责任。政府必须保证教育经费支出的额度，财政部门应保证教育经费的供应，保证贫困大学生得到必要的资助。还要有相应的检查和监督机制。

（二）科学界定中央和地方的投入责任

按照中央财政和地方财政分权的规范，中央财政的事权范围是“全国性事务”或受益范围遍及全国的公共物品的提供，地方政府的事权范围是“地方性事务”或受益范围在某一区域内的公共物品的提供。在这一理论框架下，中央财政和地方财政的高等教育事权范围也需要重新认定。高等教育具有很强的地方性事务的特征，它的受益范围也主要在特定区域范围，在此前提下，地方政府负责本地区高校的财政责任具有相对合理性。需要指出的是，尽管高等教育主要是地方性事务，但某些事务却又超出了地方性事务的范围，如地区差异的协调、教育公平保障等，应视为“全国性事务”，由中央政府承担。即中央政府和地方政府的投入责任不应当根据学校行政隶属关系来划分，而应当根据高等教育事务的具体特征来划分，属于地方性事务的由地方财政承担，属于全国性事务或地方不便履行的事务由中央财政承担。可以预计，未来高等教育财政投入责任分担重心将下移，地方政府将负担起高等教育财政投入的主要任务。为此，建立科学合理的转移支付制度，是中央财政不可推卸的职责。通过转移支付弥补地方财力薄弱地区高等教育对公共资源的需求，是扶持经济不发达地区高等教育发展的重要措施，也是平衡公共教育资源分布的重要途径。笔者认为，中央政府应主要负责学生资助和科研资助，不论是中央和地方院校，还是公立和私立院校，都应得到资助，使教育公平得到更为切实的保障，更为有效地对弱势群体进行积极的补偿；地方政府则应负责经常性教学投入，促使效率目标的有效实现。

（三）改革高等教育经费财政拨款方式

目前，我国高校经费拨款实行的是“综合定额加专项补助”的分配方式，教育部直属高校和中央各部委所属高校的拨款由财政部划拨给教育部和其他各部委，再分别由它们分配给各高等学校，地方所属高校拨款由省级财政部门划拨。这种教育财权和事权的分离以及政府教育投资的条块分割、部门分割的高等教育经费分配体制，实际上是一种资源约束型的体制。它的不足在于不能够较大程度地把拨给学校的资金同学校的资金使用效益和按社会需要办学挂起钩来，难以发挥政府通过财政拨款调节教育供求关系的能力，在提高资金的使用效益上更是难以有所作为。在新形势下，我国的高等教育财政拨款模式必须依据公开、公平和效率的原则进行改革，要加强绩效评价，增强拨款的科学性和透明度，促进公平和效率，鼓励创新与进步，减少盲目性和固定化因素，使有限的资源发挥出更好的效益。

（四）科学确定高等教育成本补偿政策

无论从公平的角度还是效率的角度考虑，高等教育都应实行成本补偿制度。高等教育成本补偿对实现教育机会均等、公平与提高高等教育系统资源配置效率都有积极的意义。适度的收费，可在一定程度上缓解公共财政的压力，增加高校收入，扩大高等教育规模，更大限度地满足社会与个体对高等教育的需求。因此，应该成为高等教育财政的一个长期策略。

（五）教育预算管理制度化

教育预算的主要功能是保证财政性教育经费供给和资金的使用效率。教育预算管理的制度化就是建设规范的教育财政管理制度，在制度中，应明确显示教育经费收入的渠道和支出的范围；规定教育预算在各院校之间的分配原则及人员经费和公用经费的分配比例；明确教育预算的执行和审计细节，如资金支付时限、手段和方法等。我国教育财政支出结构中存在人员经费挤占公用经费、大量消耗财政资源的状况。从高校人员结构上看，行政人员和教学人员比例失调，有必要调整人员配置和结构，提高教育经费使用效率。

［参考文献］

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作者：黄　波　韩欣欣

教育财政预算管理模式改革论文 篇3：

努力建设我国公共教育财政体制

我国公共教育财政体制的现状和挑战

一、改革开放以来，我国教育财政体制发生了深刻变化。表现为以下四个方面：

第一，教育投入大幅度增长。前20年中央制定了一系列明确的指导方针，出台了具体的教育投入政策，尤其是制定了关于教育投入目标的法律法规，为保障教育投入增长打下了法制基础。

第二，建立了多元化的教育经费筹措体制。我国政府于1988 年开始实施多渠道筹集教育经费的政策，1995年通过的《教育法》进一步明确了这种以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的多元化经费筹措体制。

第三，实施非义务教育成本分担机制。长期以来，我国一直实行免费的高等教育制度。1994 年后，又逐步形成了义务教育阶段不收学费，非义务教育阶段按培养成本收取一定比例费用的学费政策。

第四，民办教育快速发展，多形式的办学体制初步形成。1992 年，党的十四大指出，要鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法。2002 年12月，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《中华人民共和国民办教育促进法》，必将极大促进民办教育的发展，促使教育的社会性投资增长。

二、现有教育财政体制还存在着一些体制性障碍问题。

第一，教育经费依然短缺。虽然《中国教育改革和发展纲要》中提出了到2000年底教育财政性经费要达到国内生产总值4%的目标，但是该目标至今仍然没有能够完成。

第二，县乡公共财政困难影响农村教育发展。目前县乡两级政府的财政责任和财政能力严重失衡。这种失衡导致农村教师工资拖欠现象严重，农村学校基本办学条件也得不到保障，这在很大程度上影响了我国农村教育的投入和发展。

第三，教育资源地区间、城乡间不均衡的问题突出。我国义务教育的区域间教育投入不均衡实际上主要是由省内差距，而非省际差距引起的。另外，我国现有的义务教育投资体制存在城乡“元性”，即纳税人的义务教育负担城乡有别，这从某种程度上扭曲了实施义务教育的根本宗旨。

第四，国家财政体制的越位 和缺位 现象依然存在。我国目前的财政体制带有明显的计划经济遗留下来的生产建设财政 痕迹，财政体制的重点仍摆在经济建设方面，兼有越位和缺位现象。这是我国教育财政投入不足的主要原因。

努力建设我国公共教育

财政体制的思路和举措

建设我国公共教育財政体制的目标是建立一个似稳定增长的财政投入为基础，以更加完善合理的多元化筹资体制为支撑，重点选择政府投入范围，采取高效的政府投入措施，发挥社会力量办学积极性，注重经济和法律调控手段，鼓励学校竞争的具有高效性、公平性和给予受教育者更多选择的公共教育财政体制。

实现这一目标的主要约束条件是政府作为改革者和被改革者的角色冲突。在实施这些目标的过程中，必须在审慎分析各方利益相关者行为的基础上制定具体措施。

举措一：制定明确的财政性教育经费投入目标。鉴于我国教育投资存量微薄、教育欠债较多的现状，教育要优先发展的战略目标，以及我国政府财政收入在国民生产总值中的比例日益增长的趋势，经过严密的调查论证，我们建议，到2005年力争实现财政性教育经费占GDP4%的目标：到2010年，财政性教育经费占GDP的适当比例应该提高到4.5%;到2020年，该比例应该提高到4.5%到5.0%之间。

举措二：重新界定政府的教育投入范围和明确各级政府间的责任分工。

关于政府的教育投入范围的建议：

应该正确划分教育领域的公共物品和个人物品，将教育财政资源集中使用在公共物品的提供上。尤其是对义务教育，政府必须尽到自己的责任，必须及时和迅速地加大国家财政对农村教育的投入，实施和巩固义务教育，保障农村人口的基本受教育权利。

关于各级政府的教育责任分工的建议：

（1）中央政府的责任是：确保公平的教育机会，为基础教育提供转移支付资金，为高等教育学生资助体系提供资金：为支持高等教育中基础知识和原创知识的创造活动提供资金。

（2）省级政府有责任为平衡省内各地区之间的基础教育投入提供资金支持，为提供和保障高等教育机会给予资金支持，在财政管理上为全省的教育发展创造良好的经济条件和法律环境。以省为主导的财政体制有利于一些教育财政问题的根本解决。

（3）县级政府承担统管基础教育经费的责任，保证全县之内基础教育的基础服务。

举措三：完善公共教育预算管理制度，制定《教育预算执行条例》。

要切实贯彻《教育预算执行条例》，一些预算管理的基础性工作有待加速完成：（1）重新确定教育预算的收支分类。在未来的预算改革中，应在教育预算的支出分类中，进一步细化，使之与教育各类活动的性质和功能相一致：并且和教育服务提供机制的改革相一致。（2）制定更加完善的各级各类公办学校人员定额制度，并以此为基础，调整教育部门人员配置，提高教育经费使用效率。

举措四：建立稳定和规范的基础教育资金转移支付制度。

第一，对于义务教育，中央政府应重点支持：（1）那些具有重要的民族团结和国家战略意义的地区，如边境和少数民族地区。（2）那些处境不利的人群，如贫困人群。（3）那些在教育上需要实施追赶发展战略的省、区、市，主要是西部省区和中部省。要为这些省区提供教育转移支付资金。

第二，省政府依靠本级财力和中央的转移支付，在省内进行以各地区基础教育经费均等化为目的的转移支付，加速建立农村地区平稳化、规范化的公共教育财政体制。基本设计可以是由省一级设定省统一的成本标准和各个县所应付出的财政努力程度：省在此基础上填平补齐。

举措五：灵活采用多种供给和运行机制，改善教育服务质量，提高资金使用效率。

在教育服务的提供机制上，应逐步从目前这种政府办学校、政府管学校、以公办学校为主的模式逐步向多元化安排转变，鼓励社会力量办学的积极性，强调政府和社会办学力量之间的灵活和多样化的合作，鼓励竞争，改善教育服务质量，提高资金使用效率。

举措六：加强经济手段和法律手段在教育财政管理中的作用。

努力建设我国的公共教育财政体制，政府的主要职能应该集中在宏观的管理作用上，将微观决策权还给学校。政府应该努力打造公平、公正、公开竞争的经济环境和法律秩序，促进教育体系的全面发展。因此，在教育财政管理上，须从目前对行政手段的依赖向注重经济和法律手段转变。政府在运用经济和法律手段过程中，应注意如下三个方面：

第一，应该加强法制建设，尽到政府保障受教育者权益的基本责任。政府对教育服务提供者应进行合理和完善的质量监测。可以通过逐步建立社会中介机构和行业协会，加强学校的自我管理和社会监督机

第二，对社会力量办学者，建立透明和规范的办学准入制度，对其中的营利者在税收和利润方面采取宽松政策，对其过程管理和微观管理同样采取宽松政策。

第三，对具有比较强的个人产品属性、主要由社会资金承担或由社会力量提供的教育服务，应尽量避免对其价格因素直接进行干预，应该让市场用自己的手来决定价格。

举措七：完善公办高等教育成本分担制度。

完善公办高等学校收费制度应该遵循以下原则：（1）以办学成本为依据。处于不同地区、不同专业、不同类型、不同层次的高等学校，可以根据成本的不同收取学费。（2）学费应体现出市场收益的差别。由于不同教育的未来市场收益不同，社会和个人对教育服务的期望和需求也会不同。对有的教育项目，学费增加不会引起需求显着下降，对有的教育项目，学费增加會导致需求显着下降。高等学校和教育行政部门在具体决策时需要综合考虑这方面的因素。

举措八：建立健全高等教育资助制度。

建立健全高等教育资助制度需要做好以下四个方面的工作：

第一，完善多元化的高等教育学生资助体系。拓展更多的学生贷款项目，根据目标的不同，发放不同种类的贷款。在具体实施时，可根据具体需要和目标，由不同的机构发放不同性质的学生贷款。

第二，政府应对为学生提供补贴性质的学生贷款承担更多的责任。政府可以通过以下形式为国家助学贷款更好地运作提供服务：（1）政府分担一定比例的本金。（2）政府提供风险担保或提供风险准备金。

第三，加速个人信用制度的建立，建立大学生信用档案，提高学生信用意识。应在大学生群体中率先建立信用档案，推动全社会个人信用信息系统的建立。

第四，建立有效率的、可持续的国家助学贷款回收模式。建构更符合学生贷款的还款模式，包括延长从毕业到还第一笔贷款的时限：每次还款额占总还款额的比重从较低的比率逐渐增加：建立减免贷款的特殊政策，如毕业生到边远地区或国家急需人才的地区和行业工作可考虑减免贷款。

举措九：大力加强教育财政管理基础建设。

第一，在逐步实施和完善义务教育的过程中，建立义务教育核心服务的成本认定体系。

第二，加速建设政府教育财政管理的信息系统。教育部门使用的教育财政管理信息系统应该与教育预算体系、教育事业统计和经费统计系统充分整合。

第三，进一步完善教育成本的核算体系。随着多元化教育服务提供机制的采用，在发展政府和民办学校及其他社会机构的灵活和多样化的合作关系过程中，完善教育成本的核算体系变得十分重要。

举措十：大力加强教育财政决策能力建设。

第一，认真转变观念，这是当务之急。在大力加强教育财政决策能力建设的过程中，从事公共管理的人需要树立这样的观念：在改革过程中，没有那种对原有权力放弃的观念，实质性的改革是不可能发生的。

第二，大力加强教育财政干部队伍建设，这一工作刻不容缓。必须加强对管理人员的专业化训练。完善选拔机制，并且建立常规化的再培训制度。

第三，开创锐意创新、勇于尝试的新风气。在改革过程中遭遇失败和挫折在所难免。政府提高决策水平的途径和关键在于总结成功的经验和汲取失败的教训。