“谁来监督纪委”：监督制约纪检监察机关机制的特征分析
摘 要：纪检监察机关是党和国家的监督专责机关，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着重要作用。进入新时代以来，纪检监察体制改革不断深化，明显呈现出权力集中、权限扩大的趋势。由是，“谁来监督纪委”成为一个更加迫切的议题。本文根据习近平总书记“各级纪委要强化自我监督，自觉接受党内和社会监督”的要求，在系统梳理现有监督制约纪检监察机关制度和模式的基础上建立了一个分析框架。监督制约纪检监察机关制度的发展呈现间断平衡性特征，党的十九大时期是制度发展的“关键期”。当前，已经构建起以党内监督为主，多主体各有侧重的制度框架;未来，监督制约具体模式仍需探索并不断充实。
关键词：监督制约;制度;机制;纪检监察机关;监察权
纪检监察机关是党和国家的监督专责机关，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着重要作用。进入新時代以来，纪检监察体制改革不断深化，明显呈现出权力集中、权限扩大的趋势。当前，纪检监察机关已经整合成为一个具有极高政治权威的“单头制”反腐败工作领导机构。1一方面，改革加强了党对反腐败工作的集中统一领导，强化了纪检监察机关的权威，提升了运作效率。另一方面，权力的过分集中往往易于导致权力滥用。监督权同样存在被滥用和发生腐败的可能。因此，如何对纪检监察机关进行监督制约2，逐渐成为一个更加迫切的议题。
中央对权力制约与相互监督的态度是非常明确的。2016年12月，时任中央纪委书记王岐山首次直面“谁来监督纪委”的问题。他表示，纪委要以身作则，把监督执纪的权力关进制度笼子，对纪委的监督首先在于各级党委。纪委要把自我约束同接受党内监督、民主监督、群众监督和舆论监督结合起来。[1]2017年1月，习近平总书记在党的十八届中央纪委七次全会上指出：“各级纪委要强化自我监督，自觉接受党内和社会监督，建设一支让党放心、人民信赖的纪检干部队伍，为全党全社会树起严格自律的标杆。”[2]习近平总书记的重要讲话为解决“谁来监督纪委”问题指明了方向。由是，“谁来监督纪委”被列入正式议题。此后，一方面，学术界开展的相关研究日渐增多;另一方面，纪检监察机关积极研究、实施具体接受监督的方式和举措。
对监督者进行监督的议题早已有之，但囿于种种原因实务界对此鲜有置评，学术界亦对此关注不高。新时代以来，随着纪检监察体制改革的不断深化，关于如何有效监督纪检监察机关(权力)的议题逐渐开始发酵，研究开始逐渐增多。早在纪检监察体制改革之初，即有学者前瞻性地提出该议题。郭文亮[3]认为，随着党内监督机构地位和作用的提升，更需要加强对其监督;可以适度分离，建立相对独立、相互制约的权力结构与运行机制。童之伟[4]认为，被监察者权利的保障与监察者权力的运用需要达成均衡;现有监督制约其他国家机关依法行权的路径几乎都可用来监督制约监委，但需充实和革新。国家监察体制改革试点开始后1，关于监督监察权的研究进入到了新阶段。谭世贵[5]、高越[6]、龚举文[7]等认为，国家监察权存在被滥用和发生腐败的可能，须以制约和监督，并提出了党的监督，国家权力机关[8]、司法机关制约监督，社会组织和社会舆论、公民监督，监察机关自身监督等多种方式。熊丝语[9]、曹亘平[10]、刘素梅[11]、南杰·隆英强等[12]、吴国斌等[13]认为，内外部的多元监督主体应相互配合，构建形成内外结合、衔接顺畅、互相配合的全方位监督制约体系。周智博[14]进一步提出了在人大设立专门委员会，监委会内部设立调查委员会，建立监察诉讼制度等较为具体的思路。林晨等[15]、秦前红[16]着重探讨了人大监督监委的方式与途径。雷连莉等[17]、伍洪杏等[18]探讨了检察监督监委的方式方法。龚保霖[19]从人才选拔、培养和考核等视角思量对监委的监督。潘春玲[20]重点关注监委自我监督，并提出完善建议。纪检监察机关也就如何加强自我监督表达了明确态度。[21]任建明[22]指出，鉴于组织监督的局限性，在顶层权力监督方面只能依靠权力制约和民主监督，尤其需要切实强化同级相互监督。由此可见，尽管对于具体的监督方式方法有不同观点，但无论是专家学者还是纪检监察机关都认为，被关进制度笼子的也应该包括监督者和监督权。这些成果为本研究奠定了坚实基础，提供了重要参考。
尽管现有研究已经清楚阐述了监督监督者的重要意义，并从不同视角提出了一些很有见地的具体建议，但是，对这些监督制度的有效性没有进行过具体分析，对于制度的发展空间和可能也没有深入探讨。因此，本文在系统梳理现有监督纪检监察机关制度和模式的基础上，一是根据一般性监督要素结合实际情况，建立监督有效性的分析框架;二是从制度主义视角，对监督制约纪检监察机关制度和模式的发展空间与可能进行了探讨和展望。
一、纪检监察体制特征与监督制约机制分析框架
(一)纪检监察体制特征
纪检监察体制通过“政党-国家”复合结构对党和国家的监督权进行整合，产生事实上的权力混同。因此，对于一体两面的纪检监察机关应进行整体观察和分析，不能割裂。
一是纪检监察体制的结构、职能与领导关系。现行的纪检监察体制是在“政党-国家”框架下，以中央纪委为核心建立的具有中国政治特色的监督体制。首先，中央纪律检查委员会由党的全国代表大会产生，中央纪委机关是中央纪律检查委员会的办事机构;纪委系统实行“双重领导”。2其次，国家监委不设党组，与中央纪委合署办公，一套机构、两个名称，履行纪检、监察两项职能;监委系统实行“上级监委领导下级监委”。1由此可见，纪检监察体制是党和国家监督机关一体化的复合体制，纪检监察机关首先是政治机关，本质上就是党的工作机构。
二是纪检监察权的属性与分布。首先，党的纪检权和国家的监察权，都是监督权。其次，深化纪检监察体制改革后，中央重新修订和制定了一系列法律法规，在调整范围上按照“政党-国家”的逻辑对党的纪律检查权和国家的监察权划出了相对明晰的边界，因而呈现出纪法分离的分布状态。再次，从监察法和相关配套规定的文本来看，法律法规对监察机关在监督调查措施的规定和授权上，没有超出行政监察机关和检察院反贪污贿赂部门原来的范围。但权力的集中度提升了——原来由几家分别行使的权力，现在集中到了监察机关一家。当前，在纪检、监察合署办公体制下，纪检、监察权能够被一体行使，在内部实现纪法贯通[23]，实际上大大强化了纪检监察机关的监督权。
(二)监督制約机制分析框架
我们遵循习近平总书记关于各级纪委加强“自我监督”，自觉接受“党内监督、社会监督”的三项要求;根据党章2和党内法规3关于党内监督的有关规定;根据宪法和法律中关于国家机关监督和制约的有关规定4;引入监督所需四项条件[22]，建构起一个监督纪检监察机关的“二三四”分析框架：两个维度、三种类型、四项条件(图1)。对纪检监察机关监督的两个维度：纵向监督、横向监督;三种类型：组织监督、权力制约，社会监督;四项条件：能力、信息、资源、问责。该框架是一个开放式的结构，各种类型的监督方式都可以纳入其中，具有良好的兼容性和分析功能。
1.两个维度。“纵向监督”主要指自上而下的监督，例如党中央对中央纪委国家监委的监督，中央纪委国家监委对本系统内设机构和分支机构的监督等。
“横向监督”主要指法律意义上处于平等政治生态地位的主体之间的权力制约，以及体制外的社会监督等。
2.三种类型。“组织监督”或称党内监督。本文重点关注党中央对中央纪委国家监委的监督，中央纪委国家监委系统内部的自我监督。
“权力制约”既是对西方分权制衡(Separation of Power;Check and Balance)观念的中译，也是中国共产党主流话语自我演化的新词。[24]当前，在中国国家权力横向配置层面形成了“一会一府一委两院”结构。在这一新的五元结构中[25]，人民代表大会行使立法权，政府行使行政权，监察委员会行使监察权，法院和检察院共同行使司法权1。由是，各国家机关之间构成了新的协调与制约的权力关系。本文重点关注人大常委会、检察院和监委之间的权力制约关系——人大常委会对监委的监督，以及检察院对监委的法律监督。
“社会监督”没有统一的定义，大体是指由党和国家机关以外的社会组织和公民对公权力的监督。该意涵范畴内还包括“民主监督”“群众监督”“舆论监督”2“媒体监督”等各有侧重的类型。尽管体制外的社会力量是否能够成为一种相对独立且有效的监督主体还有待商榷。但从形式上，本文还是设定了两个观察对象：特约监察员监督、媒体监督。
3.四项条件。“能力”是指监督主体或监督者必须要具备相应的监督知识和能力，能达到专业水准为佳。
“信息”是指监督主体或监督者必须要能获取进行监督所需的信息，如达到信息对称是理想状态。规定监督客体或被监督者主动公开信息，是满足信息条件的普遍方式。
“资源”是指应当为监督主体或监督者充分授权，并提供充足的人力和预算等。
“问责”是指监督主体能够对纪检监察机关履行其监督责任实行严格的问责。“问责”是对“Accountability”的中译3，其意为“当一个人处于某职位时，公众有权对其进行批评，并要求其对有关事情向公众作出解释”[26](P10)。由于中西方政治体制的差异，在中国的政治实践中很难完全套用西方既有的“问责”的理论。因为，“一切政治都具有本土性”4，所以中国的“问责”定义需要基于本土政治现实来建构。根据我国现行法律法规以及规范性文件等官方文本，当前中国政治实践中的问责制度大致可以分为三类：行政问责5、党内问责6、监察问责7。总体而言，无论是行政问责、党内问责，还是监察问责，本质上都属于同体问责(内部问责)——即组织凭借自身权力建立的一种内控(监督)机制，其目的是追究责任、规范行为或提高效率等。
尽管我们还可以开列出更多的条件清单，但无论如何以上四项条件对于监督者来说是缺一不可的——如果监督者不具备相关的专业知识和技能，或无法获得被监督者的关键信息，或资源严重缺乏，或无法对其履职情况进行问责，都不可能有效履行监督职责。
二、监督制约机制分析：
能力、信息、资源、问责
本节我们对党和国家已经建立的监督机制进行梳理和分析。一是观察当前已经建立的监督制度和实行的监督举措，二是对监督的有效性进行分析(表1)。
(一)党中央对中央纪委国家监委的监督
首先，根据党章和《中国共产党中央委员会工作条例》1规定，中央纪委受党中央领导，中央纪委国家监委向党中央报告工作、对党中央负责，接受党中央的领导和监督，接受习近平总书记、中央政治局、中央政治局常委会的直接领导和监督。其次，中央纪委国家监委内部的领导关系体现了党中央对纪检监察工作的集中统一领导和监督。一是党章中并未规定中央纪委书记负责制2，中央纪委实行的是集体领导和个人分工相结合的制度3——常务委员会集体领导，常务委员会委员各有分工。二是监察法中明确了党对国家监察工作的领导，但并未规定国家监委主任负责制[27]。再次，由于国家监委委员同时也是中央纪委常务委员会委员，因此在分工安排中表现为，“(中央纪委书记)负责中央纪委全面工作;(中央纪委副书记、国家监委主任)协助(中央纪委书记)主持中央纪委日常工作;主持国家监委全面工作;协管……，分管……。(某常委)协调……。(某常委)分管……。(某常委)协助……”。[28]需要注意的是，分工意见中的“负责”是指分工负责，而非明确中央纪委书记在合署体制中的绝对领导权。这种制度安排，一方面保证了纪检监察体制的“权威高效”;另一方面中央纪委书记、国家监委主任形成了一种实质上的相互制约关系，强化了中央政治局的领导权威，体现了党中央对纪检监察工作的“集中统一”领导和监督。
党中央对中央纪委国家监委的监督，具备能力、信息、资源、问责四项条件。根据党章和党内法规相关规定，党的中央委员会及其领导机构作为党的最高领导机关，在能力、信息、资源、问责四个方面具有制度性保障。
(二)纪委监委的自我监督
国家监委成立以来，中央纪委国家监委领导同志多次强调，纪检监察机关要依法开展工作，严守权力边界，慎用权力，维护党中央权威。纪检监察机关在加强自身监督方面做出很多努力，如建立纪检监察干部监督室，创立特约监察员制度;制定《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定(试行)》《关于加强新时代纪检监察干部监督工作的意见》等，以规范执纪执法行为和加强案件监督管理等内控机制。
纪检监察机關在加强自身监督方面也采取了很多举措。一方面，党中央和纪检监察机关通过制定一系列法律法规，构建了监督制约制度的“四梁八柱”;通过开展一系列具体举措，打通了体制机制的实践模式。一是中央纪委国家监委机关党委设有机关纪委对机关干部监督。二是设立纪检监察干部监督室(2014年)加强对本系统干部监督。三是以立法立规加强监督，用制度建设回应“谁来监督纪委”的关切。2017年，中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》，将中央纪委的工作规则上升为党中央制定的党内法规。[29]2020年，中央纪委国家监委办公厅印发《关于加强新时代纪检监察干部监督工作的意见》，是加强纪检监察干部监督工作的基础性、规范性指导文件。[30]四是强化案件监督管理室职能，对监督检查、审查调查工作全过程进行监督管理，着力加强纪检监察机关内部监督。五是通过采取组织分设、相互监督等制度设计，优化内部工作流程，实现相互制约。此处的纪检监察工作流程指监督检查、审查调查等相关部门为了完成工作目标而开展的一系列逻辑相关行动的集合。中央纪委国家监委机关在内设机构改革中对工作流程进行再造，将以往集中于某一个纪检监察室的工作拆分为监督检查、审查调查两部分，实行前后端各管一段的工作流程，以权力分解进行内部制衡。新的工作流程防止执纪监督部门权力过于集中，有效降低了工作人员进行机会主义行为的可能，避免了管理失序;同时加强了监督工作，有利于履行好监督第一职责。党的十九大以来，纪检监察机关坚持刀刃向内，持续强化自我监督、坚决防止“灯下黑”取得明显成效——2019年，全国谈话函询纪检监察干部9 800余人，组织处理1.3万人，处分3 500余人，移送检察机关150人;[31]2020年，全国谈话函询纪检监察干部8 781人，组织处理9 573人，处分3 117人，移送检察机关121人。[32]
中央纪委国家监委的自我监督，具备能力、信息、资源、问责四项条件。根据党章和党内法规有关规定，纪委系统实行“双重领导”体制，纪委对下级纪委领导“两为主”1，对派驻机构领导“三为主”2，理顺领导关系的同时强化了监督关系。根据宪法和监察法有关规定，监委系统实行上级监委领导下级监委。在纪检监察合署体制下，中央纪委国家监委可以在本系统内对内设机构和下级机构问责，使自我监督具有刚性约束力。
(三)人大常委会对监察机关的监督
2018年修改宪法后，国家权力横向配置层面形成了“一会一府一委两院”结构。在五元结构中[25]，人民代表大会行使立法权，政府行使行政权，监察委员会行使监察权，法院和检察院共同行使司法权3。在人民代表大会根本政治制度下，国家监委接受全国人民代表大会及其常委会监督，是完善和健全人民当家作主制度体系的应有之义。根据宪法、监察法及实施条例等规定，人大对监委的监督形式包括听取并审议专项工作报告、进行执法检查、就有关事项询问和质询、进行合宪性审查和备案审查等。当前，全国人大已经实行的相关监督举措包括：一是全国人大常委会设立监察和司法委员会4以加强对监察工作的监督，具体监督模式尚在探索中。5二是根据监察法规定，监察委员会向人大常委会作专项工作报告。62020年8月10日，全国人大常委会听取了国家监委专项工作报告。国家监委主任杨晓渡向全国人大常委会作了关于开展反腐败国际追逃追赃工作情况的报告[33];2021年4月15日，北京市监委主任陈雍向市人大常委会作专项工作报告。[34]
全国人大常委会对监察机关的监督制约，具备能力、资源条件，限制性具备信息条件，不具备问责条件。全国人大常委会作为国家最高权力机关，在能力、资源方面具有制度性保障。信息方面，因为是否采取报告工作的方式，以及采取何种报告工作的方式，应根据不同国家机关的职权性质和具体情况来确定。[35]由于纪检监察体制是合署体制，纪检监察机关并非单纯的国家机关，也是党的政治机关，必须自觉把工作置于党中央集中统一领导之下，旗帜鲜明讲政治。[36]因此，作为最高国家权力机关的全国人大，不具有监督党的纪检机关和纪律检查权的主体资格。在“政党-国家”框架下，这种方式虽非独有1，但在一定程度上是否可能减弱对监察机关和监察权的监督?尽管监委已经开始实行向人大常委会作专项工作报告制度，但报告内容的选择权在监委，是否可能一定程度上使审议报告的形式大于实质?问责方面，宪法和法律未授予其对监委的问责权。
(四)检察机关对监察机关的监督
检察机关是国家法律监督机关[37]，是国家监督体系重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥重要作用。对监委进行法律监督具有充分法理依据，既符合检察机关的宪法定位，也是“尊重和保障人权”的法治精神的具体体现。根据宪法、监察法及实施条例、人民检察院刑事诉讼规则2等，检察机关对监察工作的法律监督主要体现在法法衔接环节——行使审查起诉权、调查监督权等[27]，并在权力分工、衔接、制衡中实现对监察机关司法监督[38]。对此，纪检监察机关表示要进一步完善涉嫌职务犯罪案件的协作机制。加强与司法执法机关的相互配合和相互制约，做好涉嫌职务犯罪案件的移送审查起诉工作，坚决防止设定不切实际的工作目标。积极配合检察机关退回补充调查工作等。[39]
检察机关对监察机关的监督制约，具备能力、资源条件;限制性具备信息条件;不具备问责条件。作为专门的法律监督机关，检察机关在能力、资源方面具有制度性保障。信息方面，以最高人民检察院为例，第三检察厅(职务犯罪检察厅)主要负责办理国家监委移送的职务犯罪案件，在审查逮捕、起诉、出庭支持公诉、抗诉等方面，开展相关审判监督以及相关案件的补充侦查等。但检察机关只能根据宪法和法律授权，在法法衔接环节进行法律监督，对于违纪相关情况无权过问。问责方面，宪法和法律未授予其对监委问责权。
(五)特约监察员对监察机关的监督
特约监察员制度是一项具有多重属性，历久弥新的政治制度。1989年监察部创立了特邀监察员制度，2018年国家监委成立后传承并新建了特约监察员制度，以《国家监察委员会特约监察员工作办法》(下称《工作办法》)回应关于“谁来监督监察机关”的关切，体现了纪检监察机关主动接受外部监督的意愿。2019年1月11日，13位特约监察员列席了党的十九届中央纪委三次全会[40]，这是特约监察员制度建立以来的首次，也是中央纪委全会历史上的首次。此举向外界清楚地展示了纪检监察机关主动接受外部监督。[41]
特约监察员对国家监委的监督，限制性具备能力、信息条件;不具备资源、问责条件。能力方面，特约监察员中的一部分是资深相关领域学者及专业人士，具有较高的相关素养和能力。信息方面，并非所有特约监察员都对监察机关的工作十分了解。尽管监察机关提升了服务意识，主动创造了一些条件帮助特约监察员履行监督职责。例如，邀请列席中央纪委全会，进行业务培训，邀请调研、座谈、授课等。但这些选择性供给的信息是否有利于监督，还有待商榷。资源方面，特约监察员都是自然人且是兼职，基本上不可能具备丰富的监督资源。问责方面，法律和《工作办法》未授予其对监委的问责权;赋予的建议权和批评权是一种弱约束。
(六)媒体对纪检监察机关的监督
一般意义上，媒体监督或舆论监督属于社会监督范畴。加强媒体舆论监督对改善党的领导，提升国家治理水平，监督公权力正确使用，促进依法治国等方面，都能发挥积极作用。一方面，媒体是受到高度管控的行业。党管媒体是中国媒体管理的根本特征[42]，也决定了媒体并非独立的社会监督力量。换句话说，当代的“媒体监督”本质上是一种党政权力的延伸行为[43]。尽管在自媒体时代，社会舆论或个体的力量能够借助新媒体平台和新型传播方式有所扩大，但总体上舆论还是受到高度管控的，这也是世界各国的普遍做法。另一方面，进入新时代以来，纪检监察传媒强势崛起，形成了一报两刊，一网一微一端一号，纸网深融的战略布局。[44]因此，对于媒体监督，我们应该将其作为一种组织监督的延伸，或是纪检监察机关自身的一种窗口指导。
媒体对纪检监察机关的监督，限制性具备能力、信息条件;不具备资源、问责条件。能力方面，作为被称为“无冕之王”的媒体进行监督的专业能力毋庸置疑，但受各方面诸多限制。信息方面，尽管媒体行业在信息收集、加工和传播等方面具有明显的专业性优势，但由于纪检监察系统的相对封闭性和工作内容的高度保密性，使媒体获得进行监督的有效信息并不容易。资源方面，媒体不具备监督资源。问责方面，法律未授予其对监委的问责权。
三、监督制约机制特征：党内监督为主，多主体各有侧重
结构功能主义认为，监督制约是组织不可或缺的内控机制。进入新时代以来，纪检监察体制改革不断深化，纪检监察机关的监督对象进一步明晰——实现对公权力監督全覆盖。新的体制机制显著扩张了纪检监察权力的边界，因此必须有合适的监督制约机制与之配套，规范党和国家监督权的运行，确保“党之利器、国之利器”不至失序失控。具有中国政治特色的纪检监察合署体制兼有“政党-国家”两重属性，这使得对其进行监督制约的制度设计和实践，成为一项需要统筹考虑多维关系的复杂工作。党中央在深化纪检监察体制改革中，进行了通盘规划并做出有效制度安排，构建起以党内监督为主，多主体各有侧重的监督制约制度框架。
第一，党内监督是主要方面。其中，党中央的监督是组织内控的结构性要求，是最高监督，最为关键。纪检监察机关自我监督既是接受中央集中统一领导和对中央负责的具体体现，也反映了纪检监察机关对自身建设的高度自觉。党中央监督的优势在于最高权威性。纪检监察系统自我监督的优势在于，一是中央纪委国家监委的权威性;二是信息的对称性。局限性也很明显，一是监督成效取决于监督者的决心和态度，自我监督往往是一把双刃剑;二是自上而下的监督，无法实现全覆盖。
第二，在国家权力结构中，国家机关按宪法法律规定各司其职、相互监督，是不可或缺的法定功能。人大常委会监督、检察机关监督的优势，一是在于权力法定;二是在专业能力、信息获取方面具有制度性保障。局限性在于监督动力不足，二者在创新监督制约模式与方法等方面没有展现出明确的主动意愿。
第三，社会监督方式方法有限，具有参与和象征意义，但实际作用比较有限，是重要补充。历届特约(邀)监察员中的专家学者往往把工作重点放在一些政策问题的调研上，为监察机关提供专业咨询、出谋划策。此外，特约监察员的产生方式是否能使其具有积极的监督意愿和动力也需要探讨。从性质上看，我们可以将特约监察员监督作为“群众监督”的代表机制。一般来看，个体对于组织进行监督是很困难的，这也是本文没有将“群众监督”单列分析的原因。进入新时代以来，纪检监察系统运用媒体进行“窗口指导”开展自我监督已常态化，但鲜见系统外媒体对纪检监察机关监督的案例。
以党内监督为主，多主体各有侧重的监督制约制度框架，从结构上看与中国特色社会主义政治体制是对应的，反映了“党要管党”“全面从严治党”的高度自觉;与“全面依法治国”指导思想是一致的，反映了对党章和党内法规、宪法和相关法律的遵循。从关系上看，在党和国家监督实践关涉的各利益相关者(Stakeholder)1中，蕴含着从“影响”“参与”到“共同治理”的内在逻辑关系1。中国共产党所秉持的人民至上，没有自己特殊利益的超然立场[45]，使其能够统合“政治监督—相互监督”相关者的利益，是中央集中统一领导的具体体现。
四、探讨与建议
(一)监督制约制度框架已经形成并保持稳定
监督制约纪检监察机关的议题是伴随着纪检监察体制改革进程的深化而逐渐发酵并进入学界和公众视野的。换句话说，监督制约纪检监察机关制度是纪检监察制度改革的衍生品并与之相适应。因此，对于该制度的观察与分析要放在新时代以来深化纪检监察制度改革的大背景下进行。
改革开放以来，纪检监察制度变迁呈现出明显的间断平衡性特征(Punctuated Equilibrium)2。纪检监察制度变迁的内在逻辑是连续的，但在“关键期”(Conjuncture)3受内外部因素的影响，使制度产生阶跃式变化。“关键期”不是指瞬间发生的事件，而是一段相对较短的期间，当时行动者所作的选择对于后续的结果具有较强的决定性[46]。党的十八大至十九大期间，党中央主导的纪检监察“三项改革”4完成了基础建构。因此，党的十九大以来——以国家监察委员会的成立为起点——是监督制约纪检监察制度建构的“关键期”。制度发展初期的路径选择会对未来产生关键性影响。决策者一旦做出选择，其后的发展路径就被锁定，制度必然沿着此时确定的大方向不断向前延伸、自我强化。国家监委成立至今的近五年是建构监督制约纪检监察机关体制机制的“关键期”。这一时期建构起的党内监督为主、多主体各有侧重的制度框架已趋近稳定，为未来具体模式的探索框定出一个较为明确的范围。
(二)监督制约具体模式仍需探索并不断充实
党的十九大以来，监督制约纪检监察机关模式的一系列探索与实践，为规范监督权运行提供了切实可行的解决方案。未来监督制约模式还需进一步探索，方式方法还有进一步调适的空间，但总体上不会突破现有制度框架。现有的监督制约机制中，只有党内监督的两种模式具备“能力、信息、资源、问责”四项条件，其他模式在监督条件上各有缺项。尤其是“问责”条件的缺项，使其监督缺少了刚性约束。问责本质上是一种内部责任追究制度，具有“上问下责”特征，而不是平行的诘问。因此，党中央可以对中央纪委国家监委问责，纪委监委系统内可以实行问责，但系统外的监督制约主体无法对纪检监察机关问责。一些学者就此提出了比较具体的改进建议：如在加强人大监督方面，可以在法定职责内对法律未明确规定的问题进行监督探索，还可以通过加强对检察机关的监督，倒逼其加强对监委的监督。[15]加强检察监督方面，可以通过强化立案监督，防止选择性执法;强化调查监督，规范使用强制措施[18];在监委留置场所设立派驻检察室，落实调取核实证据制度;严格适用非法证据排除规则;赋予检察机关留置审批权、留置期间审查权;对监察人员职务犯罪的侦查权等[17]。加强特约监察员监督方面，可以通过加强独立性[47]、搭建形式多样的活动平台等方式[48]，改进当前存在的职责不明、边界不清、渠道不通、合力不足等问题[49]。还有学者提出加强监察信息公开，保障律师在监察调查中依法执业的权利等建议。[5]当然，纪检监察机关应以“打铁必须自身硬”的政治自觉，不断强化自身权力监督制约。一是牢固树立法治、程序、证据意识，严格依纪依法合规开展工作。二是贯彻落实《关于加强新时代纪检监察干部监督工作的意见》，落实“一岗双责”，开展“一案双查”，聚焦“关键少数”，对执纪(法)违纪(法)者坚决“零容忍”。三是定期更新纪检监察干部廉政信息，研判风险点、排查问题线索。在可预见的未来，监督制约纪检监察机关的具体模式仍会向前探索并不断充实，但总体上会在党的十九大以来建构的制度框架下不断调适。
在权力的分散与集中、平衡与效率之间如何取舍，一直以来是困扰政治制度设计者的难题。因为“监控監督者”这个问题还没有令人满意的解决办法。[50](P123)对纪检监察机关的监督制约应当遵循有利于党风廉政建设和反腐败斗争大局，有利于监督权依规依法独立行使、依规依法制约与监督，党内监督、国家制约与社会监督并重，内、外部监督制约相结合的原则，并依据不同主体，采取不同方式和程序。我们期待今后党的监督制约能够更加完善，纪检监察机关的自我监督能够进一步健全;纪检监察机关能够更加主动地接受外部监督，确保监督执纪执法权始终在制度的笼子里规范有序运行。因为，对纪检监察机关的有效监督制约将使其更具权威和公信力。
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作者：王冠 任建明
摘 要：
监察委员会的监察权与人民代表大会的监督权同属监督权体系。这是否打破了人大单向监督模式的平衡状态，学界尚存异议。人民代表大会制度是我国根本政治制度，监察体制改革需在人民代表大会制度框架内进行，方可确保我国民主政体的稳定。监察委员会的监察权来源于人民代表大会的监督权，为监察权注入了民主因素。基于此，区分人大监督权与监察委监察权并明确两权关系的意义凸显。首先，需明确监察权独立的法律地位及其保障，以保证监察委员会欲达监察之目标的实现。其次，以“公职人员为中心”及“以国家机关为中心”的标准，试图为人大监督权与监察委监察权的权限范围划出界限。第三，基于“人大主位监督、监察委次位监察”的论断，理清人大监督权下监察委监察权的行使，主张监察委需纳入人大的规范性文件备案审查与法律法规实施情况检查的监督范围之中。此外，人大特定问题调查权与监察委调查存在一定的重合，故需对两种调查权的行使进行疏通，以发挥我国监督体系的整体实效。
关键词：人民代表大会；监察委员会；监督权
作者简介： 靳海婷，中南财经政法大学博士研究生，主要研究方向：宪法学与行政法学（湖北 武汉 430074）。
基金项目： 中南财经政法大学博士研究生创新教育计划资助项目“个人信用信息的国家尊重与保护义务”（201710607）。
引 言
目前，我国实行以人民代表大会为核心的一元二级单向监督模式。《宪法》规定，国家机关由人民代表大会产生，并对其负责，受其监督。人民代表大会行使宪法赋予的监督权，以监督国家机关依法行使职权。监察体制改革的实质是对国家监督权的重新配置。通过机构和职能的调整，并设立了监察委员会，形成人大下的“一府一委两院”的权力格局。监察委员会的监察对象为所有行使公权力的公职人员。这与人民代表大会的监督权范围有所重合。对此，有学者提出监察体制改革有颠覆人民代表大会制度的危险。因为监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察，突破了我国人民代表大会单向监督模式。但也有学者认为，监察委员会实际上的监察对象是国家机关中的公职人员，并不影响人民代表大会的监督权的有效行使。两种观点各执一词，尚无定论。
诚然，人民代表大会制度是我国根本政治制度，不容动摇。人民代表大会行使的监督权是人
民主权的体现，不容侵犯。故笔者以监察委员会监察权的行使必须在人民代表大会制度框架下运行为宗旨，分别就监察委员会监察权的权力来源问题，监察权独立的法律地位问题、人大监督权与监察委监察权的界限问题及监察委监察权在人民代表大会制度框架下如何运行的问题进行研究，以期规范监察委员会监察权的运行。
一 监督权体系的构成及内在逻辑
（一）监督权体系的构成
1人民的监督权
我国依人民主权理论建立国家，意味着国家权力来源于人民主权。如施米特所言：“在民主国家中，国权必须出自人民，而不能出自一个处在人民之外、凌驾于人民之上的人或机构。” [德]卡尔·施米特：《宪法学说》，刘锋译，上海：上海人民出版社，2005年，第254页。 马克思在《法兰西内战》中强调，“无产阶级的权力属于人民，权力的行使是为实现人民的利益” 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《马克思恩格斯选集（第3卷）》，北京：人民出版社，1995年，第57页。 。这表达了政府权力必须接受人民监督的思想。列宁同样重视权力监督问题，并认为“人民是国家权力和国家机构的基础，人民监督权是人民天然的权利” 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《列宁全集（第26卷）》，北京：人民出版社，1995年，第202页。 。此外，我国《宪法》第2条规定：“国家的一切权力属于人民”。不论从理论上还是法律文本上，人民始终是国家权力的民主正当性基础。监察权归属于国家权力体系，理应源自于人民权力。具体而言，监察权来自于人民的监督权。 权力产生于人民，权力需要人民的监督。原因在于：第一，马克思指出，“社会为了维护共同利益，最初通过简单的分工建立了一些特殊的机关” 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《马克思恩格斯选集（第3卷）》，第12页。 。权力的真正拥有者是人民，机关只不过是权力的行使者，双方必须按照“契约”的规定行事。人民服从政府的统一管理，同时权力的行使者应当接受人民的监督。第二，在由人民产生的诸多国家权力中，一般使用权力制约权力的方式达到平衡。但是，在权力的运行中力图达到绝对平衡无疑是艰难的。人民监督权相较之下具有广泛性，提供了权力制约的新路径。显然，国家权力与人民监督权力之间是“一体两面”的关系。国家权力和监督权力同属于人民主权。两者在“脱离”人民之前，属于人民主权的“权力束”，表现为内部制约关系。可一旦国家权力与人民主权相离，则必须同时产生监督权力以防止国家权力的滥用。
2人民代表大會的监督权
国家权力为人民所有，即全体人民享有管理国家事务的权力。然而，因“人们的知识、文化、技能不足，直到今天还未能达到使劳动人民能够参与管理的地步” 王建国：《列宁一般监督理论的制度实践与借鉴价值》，《法学评论》2013年第2期，第55—63页。 。对此，密尔提出代议制的方式，以弥补人民参政能力的不足。他认为，“全体人民或一大部分人民通过由其定期选出的代表行使最后的控制权”，以此保证人民有效参与国家管理。 [英]JS密尔：《代议制政府》，汪瑄译，北京：商务印书馆，2014年，第65页。 我国建立人民代表大会制度，通过人民选举代表代为行使人民权力，以此方式实现人民管理国家。 我国《宪法》第3条与第27条分别规定了人民代表大会对国家机关的监督权与人民对国家机关的监督权。 《宪法》第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。 可知，人民代表大会虽拥有监督国家机关的权力，但是人民代表大会作为国家机关之一，同样在人民监督权的监督范围之中。此外，依据“宪法是人民的授权书”的一般理论，人民授权人民代表大会以监督“国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院”的职权， 《宪法》第67条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（六）监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。” 可知，各国家机关同样应在人民的监督之下，以《宪法》第41条规定的“批评、建议、申诉、控告、检举”等监督方式体现。
人民代表大会监督权是保障国家法律实施和维护人民根本利益的权力，同时也是对国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，北京：法律出版社，2003年，第21页。 实践中，人大监督按照内容划分，可分为法律监督和工作监督两部分。 刘政、程湘清：《人大监督探索》，北京：中国民主法制出版社，2002年，第18页。 法律监督是对宪法、法律法规实施情况进行的监督。主要针对“一府一委两院”的规范性行为或实施行为进行审查处理。 《监察法》第53条规定，“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。” 工作监督是对“一府一委两院”的工作是否符合宪法和法律赋予的职责，及其组成人员是否尽职尽责等进行监督。 《人大及其常委会的监督权如何行使？》，中国人大网， http：//www.npc.gov.cn/npc/sjb/2011-03/01/content_1628199.htm， （2011/03/01）[2017/09/22]。 不论是法律监督或者工作监督，其核心都是保证国家机关及其人员行使国家权力的行为合法、合规。这恰好与监察委员会 “对所有行使公权力的公职人员，进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作”的监察职能存在重合。
3监察委员会的监察权
中共十八届六中全会公报指出，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督” 《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》，载《人民日报》，2016年10月29日02版。 。中共十九大报告进一步强调“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会” 《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，载《人民日报》2017年10月29日02版。 。以上两份报告内容可解读为：第一，从横向上看，监察委员会与政府、司法机关并列的提法，意味着监察委员会与政府、司法机关的地位相等，由此形成“人大下的一府一委两院”的权力格局；第二，从纵向上看，在国家、省、市、县组建监察委员会，意味着监察权是贯穿于中央到地方的权力，由此形成中央到地方的全覆盖的监督体系。
《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》（简称《方案》）及《监察法》中详细规定了监察委员会的筹建脉络。首先，在监察职权的整合上，《方案》将“县级以上地方政府的监察厅（局）、预防腐败局和检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”。其次，在监察委员会的机构产生上，《监察法》第8条及第9条规定了“监察委员会由本级人民代表大会产生”及“监察委员会的人员构成由本级人民代表大会选举、任免”，分别从机构组织与人员配置上明确了监察委员会的组建模式。人大选举其机构、任命其人员，给予监察委员会以民主基础。第三，在职权范围及履职方式上，监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监督，实现国家监察全面覆盖，并监督公职人员“依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守”等情况。 《监察法》第11条规定：“对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。” 同时《监察法》第11条明确了监察委员会的“监督、调查、处置”等职责。此外，十九大报告确定实行“监察委员会同党的纪律檢查机关合署办公”，是监督形式的整合，增强了监督的合力。
（二）监督权体系中各监督权的内在逻辑
1人民监督权与人大监督权的关系
阿克曼认为，“‘人民’并不是超人的代名词，而是一个能有效促进政治精英和人民大众进行有效互动的程序。” [美]布鲁斯·阿克曼：《我们人民：宪法变革的原动力》，孙文恺译，北京：法律出版社，2003年，第187页。 在代议民主的框架下，人民所拥有的政治权利具有三种程序功能，即构成性功能、参与性功能及监督性功能。“人民”通过“代议民主”机制的转化进而隐退，代之以选民、公众及公民三种身份。其中，选民通过选举组成人大，实质是“人民”向人大的授权；公众通过汇聚形成公共意志的载体，产生对公共决策和国家机构的压力；公民作为政策的体验者，可对人大代表与人大积极履职施加压力，也可对国家机构的履职提出批评和建议。 秦小建：《论公民监督权的规范建构》，《政治与法律》2016年第5期，第61—70页。
一切权力属于人民。不论是代人民行使权力的人大机关还是进行国家和社会管理的国家机关，都是人民权力的作用对象。可见，人民监督权必须是一种单向的监督，人大监督权的行使也应属于人民监督的范围。基于人民的三种转化身份，人民的监督权与人大监督权的单向监督具体表现在三个方面：其一，选民对人大的监督。选民可以通过定期选举或罢免等方式监督人大履行职责；其二，公众对国家机构的监督。依据《宪法》第2条第3款：“人民通过各种途径和形式管理国家事务”，意味着属于人民概念下的公众这一群体当然可以依据某种合法身份在国家治理中发挥监督的作用；其三，公民对国家机构的监督。《宪法》第41条规定公民可通过“批评、建议、申诉、控告、检举”等监督方式，在国家机构侵害其权益时寻求救济。
2人大监督权与监察委监察权的关系
在权力来源上，监察委员会的监察权源于人民监督权和人大监督权。人民监督权由人大代为行使，而人大授权监察委员会行使国家监察权。由此形成监督权“一脉相承”的两层内在逻辑，表现为：其一，人大代为行使人民监督权逻辑。即在现代民主国家，人民监督权由制度化的民意机关代为行使。同理，我国属于人民主权国家，通过宪法赋予职权的形式，人民的监督权由制度化的人大代为行使。其二，人大授权行使监察权的逻辑。即人民代表大会通过授权的方式，将国家权力分别配置到不同的国家机关，履行不同的国家职能。其中，人大的监督权以国家职权的形式授予监察委员会，其监察权得以成立。
监察权得以通过“国家职权”形式脱离人大监督权，原因在于，其一，从实质上看，人民代表大会监督权分为法律监督与工作监督，其中法律监督属于宪法保留职权，具有共同体不可转让的属性。 陈端洪：《制宪权与根本法》，北京：中国法制出版社，2010年，第119页。 工作监督不在宪法保留之列，且工作监督具有维护良好秩序之目的，可以作为被授予的权力分配到指定机关，履行国家监督职能。按照授权原理，授权者需要具备相应权力方产生授权效果。人大监督权中的工作监督与监察委员会的职能定位存在一致性。这说明人大将监督权授予监察委员会确符合实质要件。其二，从程序上看，《宪法》第3条规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。可见，人大将监督权配置到具体的国家机关具备宪法上的程序要件。综上，监察委员会的监察权基于人民监督权和人大的监督权而产生。该逻辑可表述为，“人民监督权由人大代为行使后，由人大授权监察委员会行使监察权”。可见，监察委员会的监察权具有民主基础，符合我国民主宪制。
3监察权民主基础的证成
监察委员会监察权遵循“人民监督权由人大代为行使，其后由人大授权国家机关履行国家监察职能”的逻辑而产生。其中存在着一个“权力赋予与监督的链条”，即从人民—人民代表大会—具体国家机关。 翟志勇：《监察委员会与“八二宪法”体制的重塑》，《环球法律评论》2017年第2期，第105—114页。 监察委员会监察权来源于人民的赋权，由此为监察权的正当性提供了民主基础和效力基础。
首先，监察权由人民与人大赋予，为监察权提供了民主基础。马克思主义代议制理论认为，“人民是国家权力的终极来源，而一切权力集中于代议机关。人民选举产生代议机关，并由代议机关产生并监督其他国家机关。由此形成以人民为出发点和落脚点的闭合环路，保证人民当家作主管理国家权利的实现。” 李忠：《国家监察体制改革与宪法再造》，《环球法律评论》2017年第2期，第83—92页。 显然，民主与监督的相互支持，共同构成代议制的两大支柱。其次，监察权由人民与人大赋予，为监察权提供了效力基础。依据《宪法》第3条规定，全国人大产生行政机关、监察机关、审判机关、检察机关。这说明监察委员会与全国人大产生的其他国家机关处于同一权力层级，行政权、监察权、司法权具有相等的宪法效力。所以，为保证监察委员会权力的有效性与相等性，形成对其他国家机关的监察权威，那么监察委员会必然应由人民代表大会创设并赋予监察权，否则不利于监察权的独立及有效行使。
二 监察委员会监察权的法律地位
（一）监察权行使上的独立地位
《宪法》第127条规定，监察委员会依照法律独立行使监察权。《监察法》第4条同样规定，监察委员会依法独立行使监察权，而且不受行政机关、社会团体和个人的干涉。一般而言，权力反映的是人与人之间的支配与服从关系。马克斯·韦伯认为，权力是把一个人的意志强加在其他人行为之上的能力。 [德]马克斯·韦伯：《经济与社会（下卷）》，林荣远译，北京：商务印书馆，1997年，第246页。 从形式上来看，权力是被赋予的，代表公共利益的名分、主体资格和行为的正当性条件。从实质上来看，权力是一种以组织系统及其辅助设施为载体，可展示为控制力、支配力和强制力的力量。 魏宏：《权力论：权力制约与监督法律制度研究》，上海：上海三联书店，2011年，第27页。 控制力表现为对权力对象意志上的主导，支配力表现为对权力对象行为上的影响，强制力则表现为对权力对象的意志主导和行为影响上的实际效果。这三种权力效果集中表现为权力的独立性。
尽管监察权源自人民监督权和人大监督权，监察权行使上仍然具有独立的法律地位。监察权应当是一项独立的整体性权力。原监督权在配置上表现为“一体多极”的形式，即除人大及其常委会的监督权外，其他监督权都分散在纪委、行政、司法等部门，各自在内部发挥自我监督的效用。然而，监察委员会的建立，将分散的监督权整合起来，达到监督合力，利于监督权威的形成。
依据《宪法》规定，监察委员会由人大产生并对人大负责，与政府及司法机关的产生方式相同。这意味着监察委员会与政府与司法机关处于相等的宪法地位，其权力也应当平等于行政權与司法权。因此，监察委员会应具有独立行使监察权的能力。以此保障监察权力的控制力、支配力和强制力等权力效果的实现。首先，监察委员会行使监察权力，是对所有公职人员依法行使职权的监督和管控，从意志上需要给予其以威慑，保证监察权力的有效性。其次，监察委员会的监察权产生的威慑效果，对所有公职人员的行为产生影响，规范其履职行为。最后，监察委员会拥有监督、调查、处置的职责和谈话、讯问、搜查、留置等调查权限。此代表监察权的权力强度，以保障权力的强制效果。总之，监察委员会是否能独立行使监察权，直接影响其存在价值与意义。所以，监察委员会应当具备在宪法、法律范围内独立行使监察权的地位和条件。
（二）监察权独立地位的保障
1监察委员会的组织的独立性
现代社会中，组织是最重要的权力来源。通过组织可以产生一种坚定的信念和对组织目标的服从。 [美]约翰·肯尼思·加尔布雷思：《权力的分析》，陶远华、苏世军译，石家庄：河北人民出版社，1998年，第43页。 此时，行使权力的组织的独立性就显得尤为重要。组织的独立预示着其信念和目标的明确性，是保障权力强度的必备要件之一。
依据《监察法》第8条及第9条的规定，监察委员会由本级人大产生，其主任由本级人大选举。此外，《监察法》还明确规定了监察委员会的产生及组成的程序事项。这意味着监察委员会具有特定的组织形式。监察委员会是由人民代表大会产生的独立的国家机关，与政府、法院、检察院等其他国家机关在组织上是相互分离的，客观上形成“一府一委两院”且各司其职的权力结构。由此构建起一个完全的异体监察模式。 王春业：《论法治视野下监察委员会体制的构建》，《江海学刊》2017年第5期，第142—148页。 中央纪委在十九大报告中指出，“将行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等职能整合至监察委员会，同时探索纪律检查委员会和监察委员会合署办公下执纪监督与执纪审查、依法调查的部门分设，形成与司法机关既衔接又制衡的工作机制” 《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》，新华网， http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-10/29/c_1121873020.htm ，（2017/10/29），[2017/10/30]。 。对此，有观点认为，监察委员会与纪律检查委员会的合署办公方式，有可能影响监察委员会在组织上的独立性。 王春业：《论法治视野下监察委员会体制的构建》，《江海学刊》2017年第5期，第142—148页。 然而，合署办公并非合并，而是在思想观念、方式方法上的深度融合。 张硕辅：《坚持首善标准 构建党统一指挥全面覆盖权威高效的监督体系》，《中国纪检监察报》2017年11月13日。 具体而言，是以坚持党的领导为前提，权力上的整合，具体工作上的分工。通过部门分设确保两者的分工，协调内部工作确保形成监督合力。诚然，权力的背后是组织，权力整合也是组织整合的表现，我们应在关注监督合力效果的同时，还需关注整合后内部的部门分设问题。
2监察委员会的财政独立性保障
加尔布雷思认为，财产或财富会带来的某些方面的权威，引起一定的目的，且财产还能引起有条件的服从。 [美]约翰·肯尼思·加尔布雷思：《权力的分析》，第37页。 可见，财产和权力之间形成的是直截了当的关系。所以财富是权力强度的另一保障条件，具体到各国家机关的权力上，就是其国家机关的权力强度受财政独立程度的影响。
国家机关能够独立行使权力的有效保障就是财政的独立。原有的监察职能由行政监察部门履行。行政监察机关属于政府序列，是政府的职能部门。行政监察机关的人事、财物等都由地方政府控制，导致行政监察机关缺乏独立行使监察权的条件。且极易形成“同体监督”的困境，削弱监察权的权威与力度。现今的监察委员会也可能面临财政独立的问题。目前，就监察委员会的财政供给方式为何并未明确规定。即使是合署办公的纪律检查委员会，也存在财政不独立的情况。 各级纪委的人员配备、福利待遇、办公条件及经费开支等自身利益掌握在被监督对象即同级党委行政手中，人财物权力的依附性，必然导致纪检工作的依附性，这是我国纪检效率低下的根本原因之一。参见何政、郝俊杰：《中国共产党纪检体制机制创新》，《人民论坛》2016年第20期，第108—110页。 有学者从试点情况中总结出“地方财政保证监察委员会的正常运行”的做法。 王春业、王晨洋：《论监察委员会体制的异体监察模式》，《天津行政学院学报》2017年第5期，第48—54页。 实际上，以地方财政供给方式对监察委员会进行保证，易生依附关系，难以保证监察效果。有关此方式弊端的论述多见于司法体制改革的讨论中，不再赘述。在此需要明确的是，监察委员会的建立不应重蹈覆辙。在监察体制构建中需格外注意其人、财、物的独立性，以此作为监察委员会独立行使监察权的物质保证。
3监察委员会的人员独立性保障
阿道夫·贝尔指出，“任何阶级、阶层或群体本身离开了组织这个因素，都不可能有效地掌握和运用权力。” [美]阿道夫·贝尔：《没有财产权的权力》，江清译，北京：商务印书馆，1989年，第63页。 其中，此“组织”一词专指个体的集合。此处的“组织”可视为个体集合概念，即为某一目的或工作而联合在一起的人。任何权力的有效掌握和运用，皆依靠人员因素才能顺利展开。加尔布雷思亦认为，“组织只有赢得内部对其目标的服从才能赢得外部的服从，其外在的权力大小和可靠性取决于内部的服从程度” [美]约翰·肯尼思·加尔布雷思：《权力的分析》，第64页。 。内部人员对权力目的的服从程度直接影响着外在的权力大小。所以，人员的独立意志及独立的行为能力是保证权力有效行使的又一保障。
依据《监察法》第8条及第9条的规定，监察委员会主任由本级人大选举产生。监察委员会副主任、委员分别由主任提请本级人大常委会任免。据此，监察委员会的副主任及委员由监察委员会主任提请任免的规定，保证了监察委员会相对独立的人事权。《宪法》第126条与《监察法》第8条及第9条规定了“监察委员会对本级人大及常委会和上一级监察委员会负责”的双重领导制。可见，除此之外监察委员会的人员在行使监察权的过程中不受其他机关及其公职人员的干预，确保其内部人员对监察权行使目的的一致认同与服从，保障监察权的有效行使。监察委员会行使监察权时需要整体运作，关键时人人都需要独当一面，所以监察人员的独立性就显得尤为重要。
三 人大监督权与监察委监察权的界限
（一）现有观点的评议
针对监察委员会的设立是否会动摇我国人民代表大会制度的问题，学界现存肯定说与否定说两种观点。肯定说认为，按照我国宪制，本级人大选举产生同级国家机关，同级国家机关对本级人大负责并受其监督。这是一种一元二级单向监督的监督模式。国家监察体制改革的实质是要求权力一元二级转变为权力多元同级。这打破了人大的单向监督模式，颠覆了人大制度。 秦前红、刘怡达：《监察全面覆盖的可能与限度——兼论监察体制改革的宪法边界》，《甘肃政法学院学报》2017年第2期，第17—26页。 否定说则针对监察体制改革对人大制度的动摇的可能性，提出了不同的解释路径。第一种解释认为，人大制度构成修宪改革国家监察体制的限制，一元二级单向监督的权力结构是国家监察体制改革的边界。监察权只能限缩为对人大工作人员的法纪监督，不宜渗入民主立法领域。 叶海波：《国家监察体制改革的宪法约束》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2017年第3期，第14—24页。 第二种解释认为，从人大与监察委员会的关系来看，后者决不可能监督前者。若将监察机关的监察对象限定为权力机关的工作人员，而非机构本身，则可避免宪法理论上的逻辑悖论。 秦前红、刘怡达：《监察全面覆盖的可能与限度——兼论监察体制改革的宪法边界》，《甘肃政法学院学报》2017年第2期，第17—26页。 诚然，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国宪法的核心内容，不可突破、不可偏离。监察委员会的设置必须严格限制在人大制度框架内，才能避免监察体制改革的违宪风险。因此，明确人大监督权与监察委监察权的界限是避免此类风险的关键。
从历史角度审视，监察委员会与人大制度实际存在相容的历史时刻，并以中央与地方两级监督模式呈现。1954年《宪法》第31条规定，全国人大常委会行使“监督国务院、最高人民法院、最高人民检察院工作”的职权，属于人大监督权在中央层面的行使。1954年《宪法》第81条规定，检察院对国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律行使检察权，该检察权因涵盖了“部分监察权”的职能，属于监察权在地方层面的行使。 建国初期的人民检察院实际上行使部分监察权。1949年《中央人民政府组织法》和1951年《中央人民政府最高人民检察院署暂行组织条例》规定，最高人民检察院是国家的检察机关，最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高之检察责任。参见朱福惠：《國家监察体制之宪法史观察——兼论监察委员会制度的时代特征》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2017年第3期，第25—35页。 检察院行使的“部分监察权”与人民代表大会的监督权同时规定于1954年《宪法》中，分别从中央和地方两个层面构成了我国建国初期国家权力监督体系。可见，监察权与监督权在我国宪法体系上具备相融的可能性。
监察委员会可融入人大制度，监察委员会的监察权也能与人大监督权共处。但需指出，这样的融合仅仅是制度上的共存状态，两者权力在具体运行中仍可能存在重合。一般而言，监督可分为“对人监督”和“对事监督”两个维度。前者是指“以公职人员为中心”的监督；后者指“以国家机关为中心”的监督。人大监督与监察委监察在以上两方面存在重合之处。诚然，人大的监督是以国家机关为中心的监督，但不乏对特定公职人员的监督。 《宪法》第67条规定，全国人大常委会行使“监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”的职权。及宪法第63条规定了全国人民代表大会有权罢免的人员。 而《监察法》第1条规定监察委是对“所有行使公权力的公职人员”的监察，属于对公职人员的监督。但是有学者提出，“监察委应具备有限的‘对事监察’的监察权” 魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辨正：属性、职能与职责定位》，《法学》2017年第3期，第3—15页。 。综上，在对公职人员与国家机关的监督问题上，两者出现了权力范围的重合。为达两者和谐共处之目的，需要进一步界定两者权力作用之具体对象范围。
（二）人大监督权与监察委监察权之权力范围重合表现
1对国家机关的监督维度
（1）人大对国家机关的监督
依据《宪法》规定，人大选举产生国家机关，人大及其常委会有权对国家机关进行监督。《各级人民代表大会常务委员会监督法》第5条同样规定了人大常委会对国家机关的工作实施监督，促进依法行政和公正司法的目标。但是，人大对国家机关行使监督职权，其监督范围缺乏法律明确规定。也就是说，人大的监督是针对国家机关的监督，还是对其公职人员的直接监督？
笔者认为，人民代表大会的监督主要属于对国家机关的监督，而非对公职人员的“直接”监督。原因在于：第一，人大一般通过“听取和审议工作报告”“审查和批准计划和预算”及“备案审查规范性文件”的方式行使监督权。三种形式指向的都是以国家机关为监督对象的整体性工作监督，并未涉及国家机关公职人员的具体工作监督。第二，人大针对具体公职人员行使的权力主要是罢免权。其中，罢免权针对的是特定的公职人员，主要指通过人大程序任命的公职人员，而非一般国家机关的公职人员。如全国人大选举产生的主席、副主席、总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长、最高院院长及最高检检察长等。人大依据《宪法》第63条行使对以上人员的罢免权。此处罢免权可理解为，选民或代表机关依法撤销其所选出的人员的职务资格的权力，实质上是一种掌握被选举人政治命运的权力。所以，罢免权是选举权行使正确性与正当性的有力保障。罢免为选举提供了一种可反复的机制，以便在被选举人不适格的情况下及时更换，还可为选举提供一种对被选举人的制约机制，迫使其正确履行职权。可见，罢免权属于选举权的范畴，并非单纯属于监督权的范畴。 有观点认为，“罢免权是监督权权威的基本保障。人民监督权的权威是由罢免权来支撑的，罢免权是保证人民选出的代表或机关工作人员，依法办事，尽职尽责，防止腐败的一种最有力的制约手段。”参见李翔宇：《代表罢免权的理论与实践张力》，《岭南学刊》2016年第6期。但笔者认为，这不能证明任免权属于监督权范畴，仅仅是方式与效果的关系。不论是监督权亦或任免权，都应当属于选举权体系下的并列权力，共同承担维护选举制度的作用。 据此，人民代表大会的监督主要是针对国家机关的监督，而非对公职人员的监督。
既然人大对国家机关的监督是整体性的工作监督，那么作为国家机关的监察委员会自然应当纳入人大的监督范围，以向人大作工作报告为主要方式，接受人大监督。《监察法》第53条虽规定，监察机关应当接受本级人大及其常委会的监督，却未明确规定监察机关需要向人大进行工作报告，仅作“各级人大常委可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告”的规定。此种规定易导致人大对监察机关监督虚置问题，有违人民赋予其监察权的初衷。
（2）监察委对国家机关监督的可能
《监察法》明确监察委员会的监察对象是“所有行使公权力的公职人员”。这也是对监察委员会的反腐败机构定位的考量。 蔡乐渭：《国家监察机关的监察对象》，《环球法律评论》2017年第2期，第136—140页。吴建雄：《论国家监察体制改革的价值基础与制度构建》，《中共中央党校学报》2017年第2期，第53—63页。 任何国家机关都需要通过其公职人员行使公权力。有学者指出，“虽然不提对组织的监督，但实际上通过对公职人员的监督，也达到了对公权力组织监督的效果” 马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》2016年第6期，第15—21+125页。 。笔者认为，通过公职人员的监督产生对组织监督的实际效果的观点虽逻辑通顺，却忽略了公职人员具体工作的展开须受国家机关组织上的领导。当公职人员与国家机关在观念、行权上产生背离，就会导致以上逻辑的断裂。实际上，在原有的行政监察体制中，已有将国家机关纳入到监察范围之中的先例。《行政监察法》第2条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和行政机关任命的其他人员实施监察。”可见，国家机关（行政机关）也属于行政监察对象。由此，监察委员会的监察权行使范围是否应当包含对国家机关（特指除人大以外的国家机关）的监察？
笔者认为，为保证监察权的全面覆盖，有必要将公权力机关纳入监察的范围。首先，将公权力机关排除在监察范围之外，似乎是基于监察委员会的反腐的定位。按照我国《刑法》，贪污罪的主体是自然人而非法人组织，进而不必对组织进行监察。诚然，反腐应是监察委员会所必达之目标。但监察委员会设立的实质是党内监督与国家监督的集中统一，以实现全面依法治国和全面从严治党的有机统一。十八届四中全会公报指出，法治政府建设要求为“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。” 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中国经济网，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201410/28/t20141028_3795791.shtml，（2014/10/28），[2017/10/10]。 十八届六中全会指出，“各级党委必须坚持集体领导制度，领导班子成员必须增强全局观念和责任意识，党委主要负责同志必须发扬民主、善于集中、敢于担责，领导班子成员必须坚决执行党组织决定。” 《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》，《人民日报》2016年10月28日。 总之，不论是政府等国家机关还是党委，法治国家的建立对组织整体性履行职权方面都有所要求。可见，依法治国与从严治党，并非仅指公职人员和党员的个人依法履职程度，还包括国家机关及党委整体上的依法行权程度。其次，就监察委员会职权范围而言。监察委员会除反腐职能之外，监察事由还包括“公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况” 《中共中央办公厅印发<关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案>》，中华人民共和国中央政府网， http：//www.gov.cn/zhengce/2017-10/29/content_5235245.htm， （2017/10/29），[2017/11/09]。 。《监察法》第11条明确了监察机关监察公职人员行使公权力的具体情况，其中包括“调查职务违法和职务犯罪”。根据刑法规定，职务犯罪分为“貪污贿赂犯罪、渎职罪、侵犯公民人身权利民主权利的犯罪”三类。但诸如私分罚没财物罪（《刑法》第396条）、单位受贿罪（《刑法》第387条）、单位行贿罪（《刑法》第393条）等皆是单位犯罪。所以，以组织形态呈现的国家机关也应纳入监察范围。 对于国家机关是否构成单位犯罪主体存在争议。但依据单位犯罪概念，即单位犯罪是指公司、企业、事业单位、机关、团体实施的依法应当承担刑事责任的危害社会的行为。其中“机关”指的正是国家机关。
2对公职人员的监督维度
（1）监察委内部的人员监督问题
既然人大的监督属于对公权力机关的监督，那么谁来监督监察委员会的公职人员？中央纪委十九大报告重申，着力解决“谁来监督纪委”的问题，防止“灯下黑” 《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》，新华网， http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-10/29/c_1121873020.htm， （2017/10/29），[2017/10/30]。 。权力缺乏有效监督会导致腐败。监察委员会的公职人员是监察权的直接行使者，为防止监察权蜕变成腐败之源，更应加强对其公职人员的有效监督。
近年来，监察权失控导致的贪腐案件时有发生。例如2014年12月，山西省纪委常务副书记杨森林巨额贿赂案；2015年7月，广东省监察厅原厅长钟世坚严重违纪违法案等。监察委员会公职人员的监督问题成为保证监察权有效行使的关键。对此有学者提出“在层级较高的各级人大内增设对应的常设机构，对口加强对监察委员会监察工作的监督”及“在相应级别的政协也应增设常设专门机构加强对监察委员会监察工作的监督”的措施。 童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，《法学评论》2017年第1期，第1—8页。 以此监督监察委员会公职人员的履职行为。
笔者认为，在人民代表大会中设置监督部门以监督监察委员会公职人员的方式，虽能达到对监察委员会整体的有效监督，但是却陷入了“设置机构会产生权力，为达到权力监督效果，就会不断设置不同机构以监督权力”的循环往复的怪圈之中。因此，在人大中设置监督机构以监督监察机关公职人员的方式并不能解决根本问题。况且人大的监督在宪法和法律上的定位上应当是对国家机构的监督，而非针对具体公职人员的监督。由人大产生的是國家的具体机构，任命的是国家机构的特定公职人员。若人大直接对监察委员会的一般公职人员进行监督，无异于在人大中设置了又一个“监察委员会”，极易导致机构冗杂的结果。
《监察法》第54条规定：“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。”诚然，从人大与监察机关关系上看，人大对监察机关的监督为整体性工作监督。若要求人大监督监察机关公职人员既不符合人大定位也难以操作。从监察机关与其他国家机关的关系来看，其他国家机关只能通过“相互配合，相互制约”的机制规范其权力的行使。 关于《中华人民共和国监察法（草案）》的说明，参见《<中华人民共和国监察法>释义》，北京：中国方正出版社，2018年，第46页。 民主监督、社会监督和舆论监督的优势由此凸显。以上三种监督形式具有广泛性与持续性的特点，能够形成对监察机关的全方位、全天候的监督。而且此三种监督都具备向建制化转化的客观条件，如民主监督中的人民政协通道、社会监督中公民批评、建议权的行使等。若畅通以上三种渠道，保证民主监督、社会监督和舆论监督的制度构建及有效运行，实现对监察委员会公职人员的监督也并非绝无可能。
（2）人大内部的人员监督问题
《监察法》第15条规定，监察机关按照管理权限对人大机关及其常委会的公职人员进行监察，包括公务员与“参公”人员。人大及其常委会的组成人员结构复杂。全国人大下设全国人大常委和各专门委员会；全国人大常委会下设委员长会议；人大常委机构则由工作机构和办事机构组成。可见，工作机构、办事机构中的公职人员和会议中的代表共同构成了人大的组成人员。
有学者强调，监察委的监察对象不及于人大的行为，而只能针对公职身份的人大工作人员。 王旭：《国家监察机构设置的宪法学思考》，《中国政法大学学报》2017年第5期，第132—143页。 然而，监察委员会的监察对象为“所有行使公权力的公职人员”。因此，平息争议的关键在于明确“所有行使公权力的公职人员”的具体意涵。
诚然，监察权的行使对象为所有行使公权力的公职人员无疑。公职人员身份亦有相关法律法规予以认定。依据《公务员法》及《中央机构编制办公室关于地方各级党的机关和人大、政协等机关编制管理工作参照<地方各级人民政府机构设置和编制管理条例>执行的答复》的相关规定，人大工作机构、办事机构中的公职人员属于公务员的序列，自然应当属于监察对象之范畴。 中央编办函[2007]40号。
基于我国行政编制的复杂性与领导干部“兼任”的具体国情，人大中的公职人员同时具备人大代表资格的不在少数。我国《选举法》第3条中只排除了依法被剥夺政治权利人的选举权和被选举权，而年满十八周岁的公民皆享有选举权与被选举权。可见，我国法律并没有限制公职人员当选为人大代表的规定。实际上，国家公职人员同时又作为人大代表的情况已属常态。 一般地，省委书记兼任人大常委会主任，人大常委会主任同时作为本届人大代表参加会议。此时人大常委会主任具有双重身份。参考《31个省市区党委、人大、政府、政协四套班子一把手名单》，中国经济网， http：//district.ce.cn/newarea/sddy/201302/14/t20130214_24110962.shtml， （2013/02/14），[2017/09/10]。 且人大代表在任期制下，其代表身份具有持续性。这决定了人大中公职人员身份更具复杂性。虽然《监察法》第15条明确了人大机构中公职人员为监察对象。但是，学界对监察委员会是否有权监察人大代表仍存疑义。根据我国宪制，人大及人大代表可通过任免权，选举产生监察委员会及其组成人员。由此，两者之间形成“产生与被产生”的关系。基于这种特殊的关系，是否仍然存在监察委员会对人大代表的监察余地？所以，仍有必要对人大代表的具体身份作进一步分析。
第一，针对兼职人大代表的公职人员的监察问题。需要针对其双重身份予以不同对待，区分标准为监察对象行使的职权属性。若该人员代表国家行使公权力，行使的是国家公职人员的职权，自然应当接受监察委员会的监察。此监察应是“合法性”监察。因为监察公权力的目的在于规范公权力，而公权力的行使必须于法有据方可保证其正当性。若该人员在人大履职期间，代表人民行使权力，则受监察委员会及原选单位的共同监督。此时监察委员会的监察应是“违法性”监察。具体而言，只有在人大代表存在违法行为时，才能启动相应的程序，使监察权从应然效力转化为实然效力。
第二，针对人大代表的监察问题。《监察法》第15条并未将人大代表纳入监察对象。即使兜底条款规定了“其他履行公职的人员”，但判断是否属于监察对象的标准主要是公权力的行使，所涉嫌的职务违法或者职务犯罪是否损害了公权力的廉洁性。 关于《中华人民共和国监察法（草案）》的说明。参见《<中华人民共和国监察法>释义》，第114页。 鉴于近年人大代表不正当履行职权导致的贪污受贿案件时有发生且对人大代表的廉洁性造成不良影响。如“2013年12月湖南衡阳贿赂选举案”“2015年四川南充贿选案”及“2016年9月辽宁贿选案”等。“贿选”是对人民代表大会制度的挑战，同时也是对国法和党纪的挑战。 莫纪宏：《程序制度建设视角下的我国人民代表大会制度体系的完善——基于湖南“衡阳贿选事件”的制度风险分析》，《法学论坛》2014年第3期，第23—31页。 将人大代表納入监察范围似乎具有现实意义。同时，基于贿选的严峻形势，有学者主张，人大代表应当成为监察委员会的监察对象。 胡锦光：《论监察委员会“全覆盖”的限度》，《中州学刊》2017年第9期，第64—73页。 然而反对者以代议机构自治的一般原理为基础，主张不宜将人大代表纳入监察范围。 秦前红、刘怡达：《监察全面覆盖的可能与限度——兼论监察体制改革的宪法边界》，《甘肃政法学院学报》2017年第2期，第17—26页。 实际上，按照我国的具体国情，各级人大代表绝大多数都是兼职代表。秦前红教授指出，“如果一刀切地将人大代表排除出监察的范围，会使监察范围出现一个大的缺口。” 秦前红、叶海波：《国家监察制度改革研究》，北京：法律出版社，2018年。 笔者认为，将人大代表纳入监察范围有利于遏制贿选等破坏人大制度根基之行为。况且对代表进行监察同样能兼顾议会自治原则。原因在于，其一，就监察的权力性质而言，监督权属于一种被动的权力。只有在出现违纪违法情况时才发挥实然效力，否则在一般情况下，监督权的效力处于一种待定状态，不会对其他权力运行产生事实上的影响。这显然不同于行政权，行政权具有主动性，只要其权力的运行就必然产生事实上的影响，是应然效力与实然效力的结合。其二，监察委员会中包括了整合前检察院的反贪污贿赂职能。尽管其中大部分犯罪要求的行为主体为国家工作人员。人大代表是否属于国家工作人员在刑法学界仍有争议，在此不论。但反贪污贿赂中亦存在对犯罪主体身份无特殊要求的犯罪，如行贿罪等。基于此，有必要将人大代表纳入监察的范围之中。总之，监察委员会对人大代表进行监察存在理论上与实践上的可能性。此外，监察标准应以监察委员会职能为限。
四 人大监督权与监察委监督权的衔接
（一）人大监督权与监察委监察权衔接的前提
社会的权力，或者说权力的管理组织或机关，相互间必须形成一种上级和下级的等级结构，从而存在一种不可抗拒的统率所有权力的最高权力及其管理组织或机关。 王海明：《国家学原理》，北京：三联书店，2013年，第23页。 这样方能相互配合，避免权力各行其是、相互冲突。
1人大的“主位监督”地位
人民是国家权力的来源，人民代表大会制度是我国根本政治制度。人民主权与人大制度皆是我国宪法的核心。施米特认为，“原初意义上的宪法核心不可变更” [德]卡尔·施米特：《宪法学说》，第112页。 。所以，人民代表大会制度是我国民主宪法所要维护的终极价值，必须具备更强的稳定性和不可动摇性。宪法规定，国家机关由人大选举产生，对人大负责并受其监督。可见，人大具有优越于其他国家机关的宪法地位。人民代表大会行使的是人民赋予的权力，是任何国家机关权力不可对抗的权力。
首先，从机关的产生方式而言。按照凯尔森国家一般理论，一个机关由在法律上隶属于选举产生机关的那些人所组成的一个合议机关所选出，这就是通过“任命”的方式创立国家机关。 [奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，北京：商务印书馆，2016年，第288页。 任命者与被任命者之间存在客观的法律地位的差异。监察委员会由同级人大产生，监察委员会对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责并接受监督。可见，授权于人大的监察委员会，其法律地位应当在人大之下，对其负责并受其监督。人民代表大会始终居于监督的主要地位。
从权利来源方面而言。监察委员会的监察权来源于人大的监督权。故人大的监督权在效力上必然高于监察委的监察权。监察权不存在直接与监督权相抗衡的可能性。所以，在监督权力体系中，人大享有“主位监督”地位，是民主宪政国家的保障。
从国家机关权限而言。凯尔森认为，“如果一个机关能够创造使另一机关负有义务的规范，那么前一机关就高于后一机关。” [奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，第288页。 众所周知，国家机关需要依据宪法和法律的规定行使国家权力，方符合法治国家的特征。人大是我国的权力机关，是立法权的行使机关。人大依据《宪法》第62条的规定制定和修改国家机构的基本法律。即人大具有为国家机构设立权力和义务的资格。监察委员会作为国家机关，具体权责规定必须依据人大制定的基本法律。所以，人大宪法地位自然高于监察委员会，行使“主位监督”的权力。
2监察委的“次位监察”地位
不论从产生程序还是权力的来源方面而言，都决定了监察委员会的监察权的行使必须在人大的监督范围内，由此形成监察委员会的“次位监察”地位。这种监察次位主要表现在：监察委员会对人大负责接受人大监督的主要方式就是由人大听取和审议工作报告，由人大听取和审议工作报告。《监察法》第53条规定，“各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告。”
对此有学者指出，因未明确监察委员会向人大作工作报告之规定，该法有违反人民主权原则的嫌疑。 《北大法学院教授陈瑞华评监察法草案存在的七大问题》，搜狐网， https：//www.sohu.com/a/203103802_260282 ，（2017/11/08），[2017/11/10]。 另有观点称，根据《国家监察体制改革试点工作综述》中“纪委、监委合署办公，代表党和国家行使监督权，是政治机关”的论述，得出监察委员会作为政治机关无需向人大报告工作的结论。然笔者认为，尽管纪委、监委合署办公，但在工作上仍然存在区分，在工作报告制度上应区别对待。合署办公即“一套人马，两块牌子”，其中两块牌子是指该机构有两个名称，可以根据工作需要对外使用相应的名称。因此，以监察委员会名义行使的监察工作应当与纪委工作相区别，此时监察委员会仍有必要向人大及其常委会作有关监察工作的报告，对人大负责。总之，人大的监督权的内容包括对监察委员会的监察权行使的工作报告的审议，证明了监察委员会的“次位监察”地位。
（二）人大监督监察委中的权力衔接问题
依据《各级人大常委会监督法》的规定，各级人大常委的监督方式为“听取审议专项报告、法律法规实施情况检查、规范性文件备案审查、特定问题调查、询问质询及审议决定撤职案”等。依据《宪法》与《监察法》的规定，人大及其常委会对监察委的监督方式明确为执法检查、撤职案、听取和审议专项报告及询问质询。相较之下，宪法、法律并未明确人大常委对监察委以规范性文件备案审查及特定问题调查的方式进行监督。
对于法律法规实施情况的检查而言，除人大常委会组织执法检查外，《监察法》第55条规定，监察委员会以设立内部专门监督机构的方式，监督监察人员执行职务和遵守法律情况。人大常委的执法检查与监察委员会的内部执法检查之间需要予以衔接。对于规范性文件备案审查、特定问题调查的方式而言，宪法法律均未言明人大常委的以上两种监督方式适用于监察委员会。鉴于《监察法》已然颁布施行，但相关的法律法规的清理工作尚在进行，新旧交替之间存在衔接不当在所难免。笔者仅从理论上对人大及其常委会及监察委之间的部分需要衔接之权力进行分析。
1法律法规实施情况检查
法律的生命不在于逻辑，而在于经验。 丁冬：《全国人大常委会执法检查的制度自省意义——以〈食品安全法〉执法检查为切入点》，《长白学刊》2011年第6期，第67—72页。 任何一部法律，只有得到切实的实践，才能称其具有生命力。法律法规实施情况检查，又称执法检查，具体指以宪法和法律法规为依据，以人大及其常委会为主体，以国家机关为对象，以检查各执法机关实施某一法律、法规情况为内容法律监督形式。 谢慧：《人大执法检查现状与进一步规范》，《湖南行政学院学报》2007年第1期，第83—85页。 执法检查被认为是全国人大常委会最常见、最稳定的监督手段。 林彦：《从自我创设，到政治惯例，到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》，《清华法学》2009年第3期，第5—25页。 执法检查与法律的实施紧密相连，执法检查制度的建立意味着法律制定后的监督检查与制定法律同等重要。
首先，随着《监察法》的颁布，监察体制正式运转。然而，理性法律的制定是前提，法律的具体实施效果则是目的。因此，监察体制的正常运转往往受制于相关法律的实施情况。其次，监察委员会正是法律法规的具体实施机关，主要关涉职务违法及职务犯罪的诸多法律法规的实施。这些法律的实施情况直接影响到我国反腐工作的开展及实效。第三，全国人大常委会是宪法规定的履行“监督宪法的实施”职责，而监察委员会的地位与职权恰好由宪法赋予。因此，人大常委会对监察委员会进行法律法规实施情况进行检查，符合我国宪法要求。第四，《监察法》规定，监察委员会需对人大常委会做专项报告，而专项工作报告议题内容包括人大常委会在执法检查中发现的突出问题。
对监察委员会进行执法检查是一项维护法律尊严、促进法律貫彻执行的重要手段。监察委员会进行内部执法检查是自查自纠的体现。因此，正确处理好两者之间的关系应当关注两个方面：第一，因人大常委会属于集体行使权力，故人大常委会在对监察委员会进行执法检查时，可向其反馈了解的情况，但不宜提出结论性意见；第二，监察委员会在内部执法过程中发现的重大问题，可以主动向人大常委会进行专项工作报告，以实现其自查自纠。
2规范性文件备案审查
规范性文件备案审查是人大及其常委会开展法律监督的重要职权，目的在于维护法制的统一。2015 年中央办公厅下发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》中指出，“有件必备、有备必审、有错必纠” 哈尔滨市人大常委会法制工作室：《进一步加强规范性文件备案审查工作的思考》，中国人大网， http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016/09/18/content_1997518.htm， （2016/09/18），[2018/05/17] 。党的十八届四中全会强调，要将“所有的规范性文件”纳入备案审查范围。广义上的规范性文件指所有起到规范作用的行为规则。
目前，就监察委员会的相关规定而言，宪法和法律并未赋予其制定法规、规章的权限。然而，监察委员会制定相关的规范性行为规则，以实现具体工作的指导仍有可能。第一，上下级监察委员会之间是一种领导与被领导的关系，如何实现上级监察委对下级监察委的领导，通过制定相关的具体工作指导文件进行领导成为必然途径。例如检察院制定具体执行法律法规和适用司法解释的指导性文件，指导本行政区域内的检察工作。因此，国家监察委员会在作出属于监察工作中具体应用法律的解释，应当属于备案审查范围。第二，具体工作的指导性文件的制定，可能直接涉及涉案当事人的权益保障。为加强监察委员会行使监察权的过程中对人权的重视与保障，应将此类规范性文件纳入备案审查范围。以此保证监察工作一以贯之的监察权行使效果。
监察委员会所制定并具有对外效力的规范性文件，都应当进行备案审查。此外，备案审查标准的设置需从合法性及合理性两个方面进行。合法性审查是备案审查的题中之义，保证的是法制的统一性。合理性审查则是对人大常委会监督权力范围的全面性的确认。《各级人大常委会监督法》第30条规定的三项有权撤销事项中，就包括了合法性标准与合理性标准。此外，还应辅之以程序控制，建立审查公开，说明理由，听证，案例指导等制度。
3特定问题调查
特定问题调查是宪法及法律赋予人大机关的一项重要职权，通常是各级人大在职权范围内需要作出决议决定时，有关重大事实不清的可组织关于特定问题的调查委员会。 刘政、程湘清：《人大监督探索》，第37页。 实际上，人大调查权是人大各项职权正确行使的保障。按照国会潜在权力说，不论国会行使宪法赋予的何种权力，都得进行调查。因此调查权潜藏在各种权力之中。 韩大元：《中国宪法事例研究（一）》，北京：法律出版社，2005年，第242页。
目前，对特定问题调查的范围规定较为原则，主要针对“重大事实不清”的判断。具体地，在《监督法》中明确规定在撤职案中可以组织调查委员会，并以其报告进行审议。 《各级人大常委会监督法》第45条规定：“……撤职案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议；或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常务委员会会议根据调查委员会的报告审议决定。”。 各省《<监督法>实施办法》中将“执法检查中发现的重大违法事项”及“国民经济和社会发展计划、预算执行情况”纳入调查范围。 《山西省实施<中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法>办法》第23条。《海南省实施<中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法>办法》第15条。 此外，各地方人大常委会制定的《特定问题调查暂行办法》中主要将“在法律法规的贯彻执行中出现的重大问题；事关群众切身利益和社会普遍关注的重大问题和热点问题”视为人大特定问题调查对象。当然，在以上事项，特别在撤职案中，难免涉及职务违法、职务犯罪的情况，。因此，当人大在进行特定问题调查，行使其人大监督权时必然需要与监察委的监察权相融通，否则不利于我国监督体系实效的发挥。
虽然人大的特定问题调查委员会不是常设机构，属于“一问题一设立”。一旦人大启动特定问题调查，则可能存在与监察委调查的重合。以撤职案为例，主要表现为：第一，在监督的对象上存在重合。撤职主要针对有违法、违纪或者失职、渎职行为的国家机关工作人员，而监察委的监察对象为所有行使公权力的公职人员。显然，撤职案对象同时也是监察对象。第二，在监督的时间上存在重合。撤职案一般在其任期届满或者正常卸任之前，而在其任期中同样属于监察委的监察范围。因此，当人大针对撤职案启动特定问题调查时，发现被调查对象存在职务违法或犯罪，此时将面临人大监督权与监察委监察权的衔接问题。此时，需要注意的是，第一，因人大监督处于“主位监督”的地位，所以在程序设置上应将人大调查监督置于优先地位，形成由“人大调查处理—监察委调查处理—移送司法机关”的模式。第二，鉴于监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。因此，在调查方面可以为人大监督提供支持，以弥补人大调查资源的不足。
结 语
为保证监察委员会设立及行权的合宪性，将监察体制改革严格限定在人民代表大會制度框架内，以实现人大监督权与监察委监察权的相互融通。尽管两权在行使对象及范围上存在重叠甚至冲突，但因人大监督权与监察委监察权同属于一脉相承的监督权力体系，存在权力融合的可能性。因此，人大监督权与监察委监察权协调运行，最终形成监督合力，为国家治理体系和治理能力现代化提供有效的监督体制保障。
【责任编辑 龚桂明 陈西玲】
作者：靳海婷
摘要：在国家监察体制改革的重大背景下，党和国家赋予了纪检监察机关特殊的权力，纪检监察机关查人家，谁来查纪检监察机关？因此，如何对纪检监察机关实行有效的异体监督成了迫切需要解决的现实问题。针对现行的监督体制存在着同体监督不实、异体监督不力的现状。必须遵循权力制衡规律，探索多种形式的异体监督；构建人大监督纪委的体制机制；充分发挥检察院和网络媒体的监督作用；用法律规范纪检监察机关的权力，更好地实现全面从严治党，深入推进依法治国。
关键词：纪检监察机关及其组成人员；同体监督；异体监督
同体监督中监督主体与监督客体同属于一个组织或系统，是权力部门系统内部的一种自我监督。异体监督则相反，监督主体与监督客体无直接的利害关系和隶属关系，两者来自不同的组织或系统，是来自权力部门外部的一种监督。对执政党和政府来说就有来自民主党派、人大与政协、司法部门、社会团体、人民群众及新闻媒体等监督，这些都可以称之为异体监督。
任何拥有权力的机关都会产生自身的利益，都需要被监督，自然也包括监督机关，而如何监督监督者也是一个亘古不变的研究问题。我国当前监督体系中对于纪检监察机关及其工作人员的监督比较薄弱，也因此产生了一些问题。事实上，加强对纪检监察机关及其工作人员的监督，是加强其自身建设的必然要求，是健全监督体系的必然要求，更是保障公众利益的必然要求。
一、对纪检监察机关监督的现状及存在问题
在现有体制框架内，如何加强对充当监督者角色的纪检监察机关的监督，《中国共产党党内监督条例》和《党章》都作了相应的规定。其中《中国共产党党内监督条例》第六条：“党的各级委员会有权对同级纪委的领导班子及其成员进行监督。”《党章》第43条：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作，党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”《党章》第45条：“上级纪律检查委员会有权检查下级纪律检查委员会的工作，并且有权批准和改变下级纪律检查委员会对于案件所做的决定。”
那么目前已有的对纪委的监督是否确有成效呢？
纪检监察机关是党内负责监督的专门机关，由党的代表大会选举产生并对它负责，可见，党代会对纪检监察机关是负有监督责任的。但是，党代会五年才召开一次，而目前主要的监督方式就是在五年一度的党代会上对纪检监察机关工作报告的审查，这种监督周期长，且多数情况下流于形式，因此，党代会对纪检监察机关监督活动的再监督有效性不足。同时，党代会常任制在一些地区还在试行，还没有在全党全面铺开，所以党代表也很难发挥对纪检监察机关的监督作用。
从现行制度设计看，纪委由同级党委和上级纪委监督，但是目前的监督状况并不理想。首先，由于上级纪委与下级纪委相距较远，往往鞭长莫及，而纪委又受同级党委的全面领导，所以纪委会更专注于本部门的工作，上下级纪委之间平时沟通接触的机会较少，存在信息不对称的情形，很难起到监督作用。而且上级纪委和下级纪委是自身系统的上下级关系，当前上一级纪检监察机关并没有普遍建立起对下级纪检监察机关的监督机构体系，而工作上的关联性以及日常工作中建立起来的部门情感纽带，都会让上级纪委处理下级纪委的相关违法违纪的行为时存在碍于情面或者护短的情形，容易“大事化小，小事化了”，滋长不正之风。其次，就同级党委而言，一是不便监督，纪委书记本身就是党委常委，这种组织上的粘连关系决定了党委很难对纪委实行真正的监督；二是不愿监督，因为纪委是双重领导，纪委可以越过同级党委直接向上级纪委反映问题，党委往往追求相安无事、和平共处，不愿意或者说轻易不会惹纪委，对纪委的一些问题也可能因此睁一只眼闭一只眼，滋养了腐败的温床，给监督工作留下漏洞。所以现行监督体制很难真正起到监督作用。
二、加强异体监督的现实路径
有效的监督，其前提必须是不同的监督主体，这是遵循监督原理和监督规律的必然选择。所以对党内监督体系进行调整改革，在系统外、体制内多管齐下、多措并举，把异体监督落实到实处，这样才能形成有效的监督制衡力和科学的权力结构。
（一）完善同体监督制度体系
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。”这就在坚持《党章》精神的基础上，为党的纪检监察工作的开展提供了新的思路。如果明确党内监督纪委的主体是上级纪委，强化上级权力的同时，强化上级纪委的责任，在某种意义上说，上级纪委对下级纪委出现的问题承担连带责任。监督无非是对人的监督和对事的监督，既然根据十八届三中全会的精神，强化了上级纪委的人事权和查处案件的决定权，上级纪委当然就要承担相应的责任，这才符合权责一致的原则。让其想护短无法护短，不能护短，护短了就承担连带责任。
根据新修订的干部选拔任用条例，对干部选任的责任很明确：谁提名谁负责，谁考察谁负责。纪委书记的提名好人考察以上级纪委会同组织部门为主，确保上级纪委的领导权，这样有利于强化各级纪委同上级纪委的沟通、联系，各级纪委也可以更加大胆的履行监督職责。上级纪委对下级纪委的人权、事权有主导权、决定权，事实上也就很大程度上约束了下级纪委、监督了下级纪委。如果在制度上明确了上级纪委是系统内的监督主体，上级纪委就会主动解决上下级信息不对称的问题。比如，主动巡查暗访、考察、考核、责令下级述职、报告等。
（二）拓宽异体监督途径
对纪检监察机关的监督，同体监督的效果并不十分理想，所以更需要其他监督形式的协作，否则难以全面有效地发挥作用。因此，必须高度重视、充分利用好异体监督的多种形式来加强对监督者的监督，只有这样才能打造一支执行铁军，才能真正赢得人民群众的信赖。然而在我国当前的情况下，不可能在纪检监察机关外再设立一个专司监督纪检监察的专门机构，这既不可取，也不可行，这样会陷入监督的连环套，永无止境。
更好地发挥人大的监督作用，充分利用现有的制度资源，探索构建人大监督纪委的体制机制。共产党领导的人民代表大会制度是我国的根本制度，按照我国宪法设计，人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，国家行政权、审判权、检察权等一切权力由它派生并受其监督。既然所有行使公权力的机关都受人大监督，而纪委行使的权力某种意义上说比公检法的权力都大，当然应该置于人大的监督之下。且监督主体的地位高于监督客体，这符合实施有效监督最基本的前提条件。
要想加强人大对纪检监察机关的监督，首先要在体制上采取措施，在人大建立一个专门的监督委员会，一是对纪检监察机关的工作进行带有督促性质的了解、检查和审议；二是对重大违法违纪行为或其他不适当行为实施处理、纠正和制裁。人大组成人员来自于人民，服务于人民，代表人民的根本利益参与监督。其次，在各级人大组成人员中，有许多政治、经济、法律、教育、科技等社会各界的专业人才。他们在参政议政、开展监督工作中，可以充分运用自己丰富的知识和科学的思维方式，对所要决策的问题进行科学的论证，从而使作出的决策具有一定的科学依据，更加符合客观实际。同时，要在制度框架的构建中明确人大是民意代表机关，强化其最高权力机关的认识，保持其相对独立性，这样才能保证人大执行自己的监督权限，监督委员会才能更好的发挥其作用。
（三）畅通对纪检监察部门异体监督的渠道。
1. 设举报专线、举报中心等，举报中心和举报专线设在检察院，由检察院受理、接访、查处，这也没有体制障碍，因为检察院本身就是专门的法律机关。我国《宪法》第一百二十九条和《人民检察院组织法》第一条都规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”同时，《人民检察院组织法》第五条对检察机关的职权规定是：“对叛国案、分裂国家以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权；对直接受理的刑事案件，进行侦查；审查公安机关侦查的案件，决定是否逮捕、起诉、免予起诉。对公安机关的侦查活动是否合法进行监督；对刑事案件提起公诉，支持公诉。对人民法院的审判活动是否合法，实行监督；对刑事案件的判决和裁定的执行与监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法实行监督。检察院职权的这种特殊性，由它来处理涉及纪检监察的案件更专业。”
纪检监察机关与检察机关是当前我国反腐败的两股重要力量。纪检监察机关打击党员干部的违法违纪行为，而检察机关则是惩治国家工作人员的违法犯罪行为，二者运用各自的职能，在不同层面打击腐败行为。纪检监察机关监督的是行使公权力的国家工作人员，这其中包括检察机关及其工作人员，所以在检察机关设立监督纪检、监察机关的举报专线、举报中心，会促成检察院与纪检、监察之间形成相互制约的局面，权力受到制约和相互监督，这样纪检监察机关及其工作人员作为手握权力的监督者就不能肆意而为了，真正做到监督监督者。同时也能让地方检察机关能够独立的开展工作而不受地方政府的牵制，这样，就有可能在地方范围内解决腐败问题，而不是需要群众向上级直至中央反映，最后由上而下派调查组才有可能解决。
2. 充分发挥媒体和网络的监督作用。出于竞争的需要和社会责任感，新闻媒介总是会千方百计地调查各级政府官员的各种活动，对不轨行为予以曝光，同时广大网友也越发的愿意用网络等各种媒介表达自己的意愿，许多大案要案往往从网络曝光开始，这在监督上发挥了巨大的作用。可以充分利用新闻舆论监督这种时效性强、辐射面广、透明度高、威慑力大的优势，建议建立纪检监察信息监督网站，发布纪检监察信息，给广大网民提供一个监督的平台，人们随时随地关注纪检监察信息的同时，可以自由发表对纪检监察工作的批评、建议意见，并且对纪检监察机关及其工作人员的违法违纪的行为进行检举揭发。
在建立纪检监察信息监督网站的时候有一点问题需要思考，就是网民反映的意见和问题由谁来监管，本文认为应该交给上文提到的人大建立的专门的监督委员会。人大的监督委员会对网民反映的意见和问题要进行分类处置，可以分为案件线索类、批评建议类、恶意诽谤类等。针对案件线索类，要对其可信度和可查性加以分析、区别，并分类处理；针对批评建议类，要对其合理性和可行性加以分析、区别，并分类处理；针对恶意诽谤类，要及时澄清事实，并协调司法部门，肃清网络环境。
（四）将解决纪检监察机关及其工作人员的监督问题与政治制度改革、国家的法治化进程结合起来
就像十八届三中全会决定中说的“用法治思维和法治方式解决问题”。法治作为一种国家治理方式，其核心要义有二，一是限制权力；二是保障权利。由于权力具有自我扩张的本性，权力一旦失去监督和制约，必然导致滥用和腐败，进而侵犯公民权利，践踏法律权威。因此，严格规范权力的行使，防止其滥用和扩张，并充分保障人民权利，确保合法权益不受侵害，是依法治国的两个重要维度。约束权力的最好办法就是立法，只有通过立法把纪检监察机关的组织、职能、责任等全部法定化，由法律界定清楚，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，并落实责任追究制度，实现责任和权力的统一，有效防止权力的膨胀和扩张。
公权力是国家、政府及其工作人员享有的治理国家、实施公共管理的权力，党的机关不应行使公权力，那么纪检监察应该专司党风党纪问题，把党风党纪以外的问题全交给相关的国家机关来行使。用法律规范纪检监察机关的权力，并完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，如此，纪委的职责就受到了限制，局限在对党内党风党纪事项的督查，而不是行使诸如案件查处的公权力，那么，对纪委监察的监督也就更加容易了。对纪委的监督立足于健全的、强大的法制系统，任何人都不敢以身試法，促进廉洁政府的建设，同时也维护了国家的安定团结、长治久安。
参考文献：
[1]杨守鸿.强化对纪检监察领导干部的监督[J].伊犁日报（汉），2007（02）.
[2]刘强.如何监督制约党内权力[J].政经观察，2012（218）.
[3]刘益飞.谁来监督纪委[J].组织人事报，2005（07）.
[4]莫吉武.当代中国政治监督体制研究[M].中国社会科学出版社，2002.
[5]许连纯.新时期干部权力监督概论[M].中共中央党校出版社，2001.
[6]东方治.纪检工作[M].中共党史出版社，2011.
[7]邬思源.中国执政党监督党监督体系的传承与创新[M].学林出版社，2008.
[8]林吕健.驾驭权力的烈马[M].浙江大学出版社，2003.
（作者单位：扬州大学广陵学院）
作者：刘思琪 高洁 裴艳丽
工 作 总 结
今年是“效能制度落实年”，根据x监察局《关于对县各单位开展专项效能监察和重要岗位效能监督方案》(x监发„2012‟3号)的文件精神，x局被列为开展专项效能监察的单位，投资产业股分管领导及全体工作人员确定为我局的重点监督对象，我按照方案要求，结合工作实际，扎实开展专项效能监察。现将开展情况总结汇报如下：
一、指标完成情况
全县工业投入目标16.5亿元，增速28%;工业技术改造投资目标11亿元，增速30%。1-9月全县工业投资完成119618万元(上报数)，同比增长26.8%，完成年计划的72.4%;技改完成78992万元(上报数)，同比增长77.6%，完成计划的71.8%。
二、招商引资工作
(1)、招商引资任务完成情况
今年年初市工业招商办给我县下达的工业招商引资工作任务：新引进项目个数10个(其中5000万以上项目6个)，引进合同资金8亿元，到位资金4亿元。到目前为止我县实际引进并成功签约工业项目11个(其中5000万以上项目5个)，合同引资20.35亿元，较好完成了半年任务。全
县再谈工业项目10个，预计引进资金10.9亿元。
(2)、招商引资平台建设有序推进
继续实施园区发展战略，依托县工业园和x产业园两个园区，着力打造招商引资平台。大力投资建设两个工业园区的硬件设施，园区功能分区合理、产业定位明确、基础设施配套的园区发展格局，吸引了大批中小企业进园集聚，目前全县90%以上的工业企业均集聚园区，初步实现了经济园区化、园区产业化。县工业园、湘商文化科技产业园坚持走创新发展、特色发展之路，继续做好建材、冶炼、化工、电力四大支柱产业，积极引导发展机械制造、印刷包装、电子信息、食品加工新的四大支柱产业。
三、工业项目库建设
及时更新和完善项目库资料，准确掌握全县工业项目发展动态和信息。
四、产业政策工作
1、积极加强产业政策学习，提高自身业务素质 工作第一时间查看工业和信息化部、省经信委、市经信委等网站，及时了解和掌握国家和地方的最新产业政策和相关资讯。积极参加上级及相关部门组织的学习培训和外出参观考察，了解、学习工业发展先进地区产业政策落实情况。结合实际工作，定期讨论和研究相关产业政策工作，为局领导研究推进工业结构调整和县域经济发展做好参谋。
2、结合实际，贯彻落实国家产业政策工作 ①积极联系工业企业，加强相关产业政策宣传工作 ②依据国家产业结构调整目录，提出优化企业组织结构调整的政策性建议，积极引导和协助企业做好产品升级和产业调整。
③协助和配合相关部门制订工业经济布局规划、产业结构调整和优化升级政策措施的地方配套政策，提出重点行业、重点产品的结构调整实施意见，协调解决执行中的重大问题;
④依法组织实施国家相关行业的准入管理。 ⑤协助恒裕实业办理符合国家产业政策文件。
3、督促落实工作责任制,积极推进关闭小企业工作 在国家、省对高能耗、高污染企业进行能耗限额和限制，大力加强落后产能淘汰工作力度，不断提高其生产成本的形势下，积极推进关闭小企业工作，结合实际情况我们上报关闭中方县雪枫木材加工厂相关资料。
一 、单项选择题
1.《 劳动法》 、《工会法)和《安全生产法》 中对于( )在劳动安全卫生方面的职权和责任所作的规定实质上也是一种重要的监督。 A .社会公众 B .中介机构 C .监察机关 D .工会
2. ( )是指国家法规授权行政部门设立的监察机构，具有法律形式的监督管理。
A .国家安全生产监督管理 B .国家安全生产监督监察 C .安全生产监督体制 D .国家安全生产管理局 3.国家安全生产监督管理的权威性首先根源于( )。
A .制度的健全 B .严密的组织 C .坚强的后盾 D .法律的授权 4.人民政府有关部门对安全生产工作实施的综合监督管理和监察管理，由于是依法行使的监督管理权，它就是以国家强制力作为后盾的，这是安全生产监督监察的( )。
A .权成性 B .强制性 C ，组织性 D .普遍约束性
5.履行《 安全生产法》所规定的职责，不允许存在超越于法律之上的或逃避、抗拒《安全生产法》 所规定的监督管理，这体现了安全生产监督监察具有( )。 A .权威性 B .强制性 C .特殊性 D .普遍约束性
6.特种设备的安全监督管理、特种设备作业人员的考核、特种设备事故的调查处理由( ) 负责。
A .国家安全生产监督管理总局 B .特种设备行业主管部门 C .国家质量监督检验检疫总局 D .国家安全局
7 . ( )负责监督烟花爆竹生产经营单位贯彻执行安全生产法律法规的情况，负责烟花爆竹生产经营单位安全生产条件审查和生产安全许可证、销售许可证发放工作，组织查处不具备安全生产基本条件的烟花爆竹生产经营单位，组织查处烟花爆竹安全生产事故。
A .公安部 B .国家安全局
C .国家安全生产监督管理总局 D .国家发展与改革委员会 8 . ( )负责作业场所职业卫生的监督检查工作，组织查处职业危害事故和有关违法行为。
A .国家安全生产监督管理总局 B .卫生部 C .国家发展与改革委员会 D .公安部
9 ( )负责拟订职业卫生法律法规、标准，规范职业病的预防、保健、检查和救治，负责职业卫生技术服务机构资质认定和职业卫生评价及化学品毒性鉴定工作。
A .公安部 B .卫生部 C .国家安全生产监督管理委员会 D .国家计委 10 .技术监察是对( )的监督检查。
A .生产条件 B .技术方案 C .物质条件 D .安全措施 11 . ( )多从设备的“本质安全”入手。
A .物质监察 B .行为监察 C .意识监察 D .技术监察 12 .专业性强，技术要求高是( )的特点。
A .技术监察 B .一般监察 C .行为监察 D .特殊监察 13 . ( )是对企业日常生产活动常规的全面监察
A .行为监察 B .技术监察 C .专门监察 D .一般监察 14 . ( ) ，经国务院批准，国家煤矿安全监察局正式成立。 A . 1999 年l 月l 日 B . 1999 年12 月30日 B.1999 年12 月31 日 D . 2000年l 月l 日
15.( )是负责煤矿安全监察工作的行政执法机构,依法对煤矿履行国家监察职责。
A .公安部 B .国家安全生产监督管理总局 C .卫生部 D .煤矿安全监察机关
16 .煤矿安全监察是对涉及煤矿安全的煤矿生产建设过程进行的( )、全面地监察工作。 A .准确地 B .合理地 C .公正地 D .系统地 17 .对某些时间、某些季节加强的监察工作是( )。
A .视时监察 B .重点监察 C .一般监察 D .特殊监察
18 . ( )监察是指对特殊情况、特定的煤矿企业以及特殊的内容所进行的监察工作。
A .视时 B .重点 C .一般 D .特殊
19 .一般监察是在日常情况下进行的监察工作，这种监察具有( ) ，亦称常规监察。
A .定期性 B .经常性 C .随机性 D .个别性
20 .重点监察是对监察的不同场所和人员有所侧重，其关键问题是依据实际情况正确地确定( )。
A .监察对象 B .监察方式 C .改进措施 D .监察重点
21 .煤矿安全监察员是( ) ，履行国家煤矿安全监察职责，具有明确的法律地位，受法律保护和约束。
A .国家公务员 B .执法人 C .协会会员 D .注册安全工程师 22 .每个煤矿安全监察员都必须符合( )规定的条件，按法定程序并经考核考试录用。
A .《 安全生产法》 B .《 劳动法》
C . 《煤矿安全监察条例》 D . 《特种设备安全监察条例》 23 . ( ) ，《 特种设备安全监察条例》 颁布。 A . 1999 年12 月30 日 B . 2002 年2 月l 日 C . 2003 年12 月31 日 D . 2003 年2 月19 日
24 .按照设计、制造、安装、使用、检验、修理、改造及进出口等环节，对锅炉、压力容器的安全实施( )的安全监察。
A .全方位 B .一体化 C .全过程 D .全过程一体化 25.特种设备安全( )是保证特种设备安全运行的法律保障。 A 法律 B 条例 C 制度 D .法规体系
26 国家对特种设备实行( )监察体制。国务院、省、市(地)以及经济发达县的质检部门设立特种设备安全监察机构。
A .专项安全 B .综合安全 C .日常安全 D .强制安全
27.根据《 特种设备安全监察条例》 ，特种设备安全监察由政府设立的( )负责。
A .公安部门 B .安全部门 C .安全监察部门 D .安全监督管理部门 28.特种设备安全监察人员是指代表( )特种设备安全监督管理部门内执行安全监察任务的特种设备安全监察机构的工作人员。
A 县级以上 B .省级以上 C .国务院 D .各级政府
二、多项选择题
1 《安全生产法》 中的安全生产监督体制包括( )。 A .地方各级人民政府的监督管理
B .负有安全生产监督管理职责的部门的监督管理 C .公安机关的监督
D .基层群众性自治组织的监督 E .新闻媒体的监督
2 .国家安全生产监督管理是以国家机关为主体实施的，是以国家名义并运用国家权力，对企业、事业和有关机关程行安全生产职责和执行安全生产法规、政策和标准的情况，依法进行 ( )的工作。
A .实施 B .监察 C .监督 D .纠正 E 惩戒 3 安全生产监督监察的基本特征有( )。
A .群众性 B 权威性 C .强制性 D 多样性 E .普通约束性 4 我国安全生产监督管理的基本原则有( ) A .坚持“安全第一”的原则
B .坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则 C .坚持预防为主的原则
D .坚持行为监察与技术监察相结合的原则 E .坚持教育与惩罚相结合的原则
5 .国家安全生产监督管理总局的重要职责有( )。 A .综合管理全国安全生产工作 B .拟定安全生产科技规划
C .具体实施注册安全工程师执业资格制度 D .依法行使国家煤矿安全监察职权
E .负责监督管理中央级以下管理的工矿商贸企业安全生产工作 6 .工矿商贸企业的安全生产监督管理实行( )。
A .统一管理 B .地域管理 C .分级管理 D .分级负责 E .行业负责 7 .公安部负责烟花爆竹( )工作，管理烟花爆竹禁放工作，实施烟花爆竹厂点四邻安全距离等公共安全管理，侦查非法生产、买卖、储存、运输、邮寄烟花爆竹的刑事案件。
A.生产许可证发放 B .运输通行证发放 C .销售许可证发放 D .行业规划 E .运输路线确定
8 .国家发展和改革委员会负责拟定烟花爆竹( )。
A .行业规划 B .生产许可 C .产业政策 D .有关标准、规律 E .禁放管理
9 .安全生产监察程序是指监督检查活动的步骤和顺序，一般包括( )。 A .监察准备 B .调查用人单位执行安全生产法律、法规及标准的情况 C .调查作业现场 D .提出意见或建议
E .发出《安全生产整改通知书》或《安全生产处罚决定书》
10 .行为监察的内容主要包括监督检查用人单位安全生产的( )的实施等工作。 A .组织管理 B .安全监督 C .规章制度建设 D .职工教育培训 E .各级安全生产责任制 11 .一般监察的具体方式有( )。
A .对特种作业人员的监察 B . “三同时”监察 C .不定期地组织监察执法活动
D .按照安全生产检查考核标准进行系统地检查和评定 E .根据举报进行监察活动
12 .一般监察的基本内容是( )。
A .安全管理 B .安全技术 C .安全评价 D .劳动防护用品管理 E .职业危害管理
13 不属于专门监察的基本内容是( )。
A .未成年工特珠保护 B .女职工特珠保护 C .安全教育培训 D .防患治理 E .伤亡事故管理
14 安全生产单位必须持证上岗的人员是( )。
A .单位主要负责人 B .安全管理人员 C .特种作业人员 D .从业人员 E .行政人员
15 属于一般安全生产监察范围的是( )
A .建筑设施 B .持证上岗 C .事故统计 D .安全设施设计 E .职业病
16 煤矿安全监察实行( )的管理体制。 A .横向管理 C .分级管理 E .行业监察 B .垂直管理 D .分级监察
17 煤矿安全监察体制的特点包括( )。 A .加强执法监督，由国家对煤矿安全实行监察 B .实行政企分开，按精简、统
一、效能原则，改革现行煤矿安全监察体制 C .把安全管理和安全监察分开，实行垂直管理 D .加强“预防为主”的监察原则 E .强化有效安全管理
18 煤矿安全监察机关的职责有( )。 A .实施国家关于煤矿安全生产的方针 B .监督检查煤矿职业危害的防治工作
C .组织、指导和协调煤矿救护队及其应急救援工作 D .审核开办煤矿的安全标准
E .组织煤矿安全监察人员的培训、考察工作
19 在安全监察中，必须考虑到( )及安全状况的各异性，选择不同的安全监察工作方式。
A .行业的特殊性 B .环境与生产条件的多变性 C .工作地点的移动性 D .作业情况的不一致性 E .工作时期的长期性
20.煤矿安全监察的方式( )。
A .专业监察 B .重点监察 C .视时监察 D .一般监察 E .特殊监察
21.煤矿安全监察的内容可概括为“五查一看”, ( )属于五查的内容。 A .思想 B .制度 C .要求 D .安全设施 E .隐患 22 .煤矿安全监察的重点内容包括( )。
A .是否提取和使用安全保障基金和安全技术措施专项费用 B .是否建立、健全安全生产责任制 C .是否对各类职工进行安全教育培训 D .是否在依法批准的开采范围内进行采矿作业
E .工会是否向职工代表大会或职工大会报告安全工作，发挥职工群众的监督作用
23 .煤矿安全监察人员应履行的职责有( )。
A .监督检查煤矿企业安全技术措施专项费用提取和使用的情况 B .监督检查煤矿企业职工劳动保护、职业病防治的情况
C .依照有关规定参加煤矿企业伤亡事故的抢救和调查处理，提出事故处理建议 D .受理对煤矿安全违法行为的举报 E .依法实施行事处罚
24 .我国对特种设备实行安全监察制度，它具有( )的特点。 A .强制性 B .科学性 C .层次性 D .体系性 E .责任追究性 25 .特种设备安全监察制度主要包括特种设备安全监察( )和责任追究等内容。
A .实施方案 B .管理体制 C .行政许可 D .监督检查 E.事故处理 26 .目前，我国安全生产监督管理实行的是( )相结合的工作体制。 A .综合监督管理 B .综合安全监察 C .专项安全监察 D .专项监督管理 E .特殊安全监察
27 .目前我国制定了一系列特种设备安全监察方面的规章和规范性文件，基本形成了“法律---行政法规---部门规章---规范性文件--相关标准及技术规定”五个层次的特种设备安全监察法规体系结构。其中法律层次主要包括( )。 A ，《劳动法》 B .《 商品检验法》
C . 《安全生产法》D . 《产品质量法》 E .《 特种设备安全监察条例》 28 .《 特种设备安全监察条例》 所称特种设备安全监督管理部门，是指( )。 A .国家质量技术监督局 B .国家质量监督检验检疫总局 C .各级地方技术监督局 D .各级地方质量监督检验检疫局 E .国家安全生产监督管理委员会
29 . 《特种设备安全监察条例》 建立了两项特种设备安全监察制度，即( )。 A .特种设备生产前备案制度 B .特种设备运行监督制度 C .特种设备保养制度 D .特种设备市场准入制度 E .特种设备安全监督检查制度
30 .特种设备安全监察的方式有( )。 A .行政许可制度 B .监督检查制度 C .事故应对措施 D .事故处理方案 E .风险预防程序
31 .特种设备的行政许可制度是对特种设备实施( )。 A .市场认证制度 B .市场认可制度 C .市场准入制度 D .设备准用制度 E .设备检查制度
参考答案
一、单项选择题
1 ~ 5 DBDBD 6 ~10 CCABC 11~15 DADBD 16~20 DADCD
21~25 ACDDD 26~28 ADA
二、多项选择题
1 BCE 2 BCDE 3BCE 4 BCDE 5 ABD 6 CD 7 BE 8 ACD
9 ABCD 10 ACDE 11 CDE 12 ABE 13 CDE 14 ABC 15 ACE
16 BD 17 ABC 18 BCE 19 ABCD 20 BCDE 21 ABDE 22 ABCD
23 ABCD 24 ADE 25 BCDE 26 AC 27 ABCD 28 BC 29 DE
30 ABC 31 CD
——长山管护区
【评估时间】2011年度
【评估对象】《阿木尔林业局纪检监察信访监督实施办法》(以下简称《实施办法》)
【评估目标】全面客观掌握贯彻执行《实施办法》的情况，了解执行中存在的问题，总结执行中的经验做法，探索提高该制度执行力的有效方法;进一步提高《实施办法》的知晓度、公开度、认同度，促进《实施办法》的落实;总结反腐倡廉制度建设规律，改进《实施办法》设计内容，提高制定规章的技术水平，为今后修改完善《实施办法》提供依据
【评估方法】采取深入基层调查、发放调查问卷等形式
【调查范围】长山管护区全体党员、干部、职工
具体评估内容及方法
根据林业局纪委的指示精神，长山管护区立足实际，充分发挥信访监督在教育、警示、监督和保护干部方面的作用，扎实推进惩治和预防腐败体系建设工作，及时成立了评估小组，对纪检监察信访监督工作展开了评估，现将评估情况汇报如下：
一、开展评估工作的基本情况
1、成立了纪检监察信访监督评估小组
2、制定纪检监察信访监督工作规程
3、多次、多级别的召开了《阿木尔林业局纪检监察信
访监督实施办法》座谈会
4、发放调查问卷20份
5、成立办公室，并派员深入基层讲解《阿木尔林业局纪检监察信访监督实施办法》的目的、意义、主要工作内容，明晰个人在在制度执行中的职责、权利、义务及违反制度应当承担的责任
6、将《实施办法》评估工作与述职述廉、班子民主生活会、民主评议党员等相结合
7、成立了督查组，深入基层调查走访，推进评估工作的深入开展。
8、将《阿木尔林业局纪检监察信访监督实施办法》具体内容在公示板进行公示
9、设立了民情信箱，受理和查处违反《阿木尔林业局纪检监察信访监督实施办法》的个人和单位
10、将《阿木尔林业局纪检监察信访监督实施办法》与强化服务六项制度的执行结合，即：首问负责制，服务承诺制、限时办结制、否定报备制、无偿代办制、失职追究制。同时在原有的基础上，重新补充完善了六大部分15条，做到了以制度管人、管事，确保了信访监督的执行。
二、对《阿木尔林业局纪检监察信访监督实施办法》评估的建议
评估工作是为了更好的为民服务，了解执行中存在的问题，使党员干部更加深入地领会《阿木尔林业局纪检监察信访监督实施办法》精神，为此提出了一些建议：
1、应该将此项工作在林业局电视台滚动播出
2、在林业局网站设立相应版块，随时随地供党员干部浏览
3、利用手机短信发送相关内容
4、大张旗鼓的营造舆论宣传氛围
三、对《实施办法》的评估结论
通过调查了解，《实施办法》的推行，有力地推动了反腐倡廉工作的深入开展，使长山管护区及基层工段单位建立了主体明确、授权清晰、责任具体的执行制度岗位责任制;接受了职工群众对《实施办法》提出的意见和建议;有效地解决了职工关注的热点和焦点问题。
中共阿木尔长山管护区委员会
2011年10月22日
日照山海天建筑安装工程有限公司
SHANHAITIAN CONSTRUCTION ENGINEERING CO.,LTD,RIZHAO
三级工会劳动保护监督检查网络
管理标准
一、适用范围
本标准适用于日照市山海天建筑安装工程有限公司三级工会劳动保护监督检查网络管理职。
二、参考文件
制定本管理标准，参照《中华人民共和国工会法》、《基层工会劳动保护监督检查委员会工作条例》等文件。
三、管理机构和职责
(一)管理机构
为了切实履行“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的工会劳动保护监督检查只能，加大工会劳动保护监督检查力度，更好地维护职工的合法权益，保障职工的安全健康，设立三级工会劳动保护监督检查管理网络。
三级工会劳动保护监督检查管理网络设置如下：企业级工会由经理助理卢绪海任工会主席，副主席由庄茂尚担任，成员由公司管理人员组成。项目级工会由项目技术负责人任工会主席，成员为项目管理人员组成。班组级工会由班组长任工会主席，成员由各班组人员组成。
(二)职责和权限
1、公司级工会
1.1 贯彻执行国家劳动保护法律、法规，督促解决劳动安全卫生日照山海天建筑安装工程有限公司
SHANHAITIAN CONSTRUCTION ENGINEERING CO.,LTD,RIZHAO 方面存在的问题，改善劳动条件和工作环境。
1.2 执行上级主管部门关于劳动保护工作的文件和指示，监督公司人员执行劳动保护责任制的落实。
1.3 监督全厂劳动保护的规章制度的制定和落实，监督有关劳动安全卫生情况，监督伤亡事故和职业病处理的有关情况，监督女职工特殊保护规定的有关情况，组织劳动保护措施计划的编制以及检查计划的执行情况。
1.4 对劳动保护监督工作作出贡献者提出表扬和奖励的建议或意见，对违反劳动保护制度的人员提出批评和处罚的建议或意见。
1.5 组织开展全公司劳动保护监督网络活动，检查各部门、各项目部的劳动保护工作情况，有效地发挥劳动保护监督员的监督管理职责。
1.6 加强劳动保护方面的宣传、教育，下发有关劳动保护法律、法规的文件和资料，表扬在劳动保护监督中出现的好人好事，批评各种不良现象。
2、项目部工会
2.1 认真贯彻劳动保护法律、法规以及责任制度的落实，积极协助公司工会做好劳动保护监督检查工作，对本部门劳动保护监督管理负直接责任。
2.2 督促本项目部的职工认真执行有关劳动保护的制度，及时组织职工学习上级有关文件。
2.3协助项目经理制定本项目部劳动保护工作制度，组织编制劳日照山海天建筑安装工程有限公司
SHANHAITIAN CONSTRUCTION ENGINEERING CO.,LTD,RIZHAO 动保护工作计划、措施并监督本工会小组的执行。
2.4 分析本工会中发生的违反劳动保护的现象，并根据情况提出整改意见。
2.5 深入施工现场，检查劳动保护方面的情况，督促有关人员及时纠正存在的不良现象。
3、各班组工会
3.1协助项目部工会进行劳动保护监督管理，对本小组的劳动保护工作负责，督促班组成员严格执行劳动保护有关规定。
3.2 发现违反劳动保护规定的现象，查明原因并及时上报项目部工会。
3.3 做好班组劳动保护的宣传、教育工作，及时组织学习有关文件及通报，不断提高班组成员的劳动保护意识。
3.4 做好劳动保护有关记录，积极协助各班组长研究解决劳动保护方面存在的问题。
3.5督促部门按时发放劳动保护用品，并监督班组人员按照规定使用，及时向工会反应板组对劳动保护方面的要求和建议。
四、监督管理内容和要求
4.1 监督和协助本企业贯彻执行国家劳动 保护法律法规和安全生产责任制，督促解决劳动安全卫生方面存在的问题，改善劳动条件和工作环境。
4.2 协助企业工会开展安全生产宣传教育活动和配合做好宣传国家劳动保护政策、法律法规和企业规章制度，提高职工的安全生产日照山海天建筑安装工程有限公司
SHANHAITIAN CONSTRUCTION ENGINEERING CO.,LTD,RIZHAO 意识和技能。
4.3 听取职工在劳动安全卫生方面的意见、建议和要求，想有关方面反映问题。
4.4 参加涉及职工安全健康的规章制度的制定，对劳动保护政策和措施提出意见和建议。
4.5 参加工伤事故调查，查清事故原因和责任，提出对事故责任者的处理意见，总结经验教训，督促、协助企业采取防范措施。
4.6 监督企业按照规定发放劳动防护用品、用具和定期对职工进行健康检查，监督和协助企业落实女工特殊保护的政策和规定，维护职工的劳动安全卫生合法权益。
五、报告和记录
5.1 本标准执行情况由企业各级劳动保护监督检查网络每年自查一次，结果报公司工会。
5.2 由公司工会建立全公司的安全劳动卫生监督检查档案，并按照本标准及有关考核制度进行检查和考核。
附：本标准自2013年1月1日起执行。
日照山海天建筑安装工程有限公司 二0一二年十二月二十三日
按照中央、省、市纪委相关精神的要求，进一步做实做细监督职责，提高监督质量，发挥统计监督作用，根据区委主要领导指示，为创新监督机制，形成监督合力，构建大监督格局，进一步推进我区党风廉政建设和反腐败工作，我局就将统计监督与纪检监察监督有效结合提出的意见建议报告如下：
一、成立联合执法机构
为进一步拓展统计执法领域，我局将进一步加强与纪检监察机关的协作配合，成立联合执法机构，建立联合执法检查和共同查办案件的工作机制，持续加大统计严重失信企业公示和联合惩戒力度。在执法检查中极配合纪检监察组开展巡察工作和作风建设督查，对提出的意见和建议及时落实整改，支持和保障纪检监察组依法查处违纪违法案件，及时协调解决重大问题。同时明确专人为联络员，主动加强与纪检监察组的日常工作联系和沟通协调，坚决履行好统计机构的工作职责，夯实统计基层基础。
二、强化统计法律法规培训
坚持依法统计，对我局统计基本工作及主要统计指标进行监督和检查，掌握经济发展真实态势，保证统计数据的精准性，是开展统计工作的重中之重。我局将定期加强对统计人员法律法规培训和职业道德教育，规范其统计行为，分阶段完成对统计人员的培训教育全覆盖，组织统计业务人员集体学习和在线网上学习，学习《省行政执法三个办法》、《省统计条例》等材料，并且做好学习笔记和学习心得总结，对学习情况定期进行监督，提高整体统计业务水平。同时加大对基层统计人员和调查对象统计法律法规的宣传，做到“四上”企业统计普法全覆盖，预防统计数据虚报、漏报、迟报、拒报等统计违法行为的发生，使统计法律法规走进企业，广泛深入到百姓家中，提高统计数据质量，营造良好的统计环境。
三、加大统计执法检查
数据质量是统计工作的生命线，随着统计执法检查所涉及的企业越来越广，所遇到的问题越来越复杂，执法工作对于执法人员业务水平和综合素质的要求也在不断提高，加强统计执法检查队伍建设，做到持证执法是必不可少的。同时要强化统计源头防控，对源头数据情况进行全面排查，发现问题及时纠正查处，配合市统计局联合开展“双随机”检查，在全区随机抽取规模以上工业、固定资产投资、贸易企业等进行统计执法检查，并安排没有抽中的企业自行做好自查自纠。加强统计执法检查，严厉查处打击统计违法行为，为提高统计数据质量，提高政府统计公信力，营造良好的统计环境提供坚强保障。
在中秋、国庆节期间，派驻市委宣传部纪检监察组组织本系统党风政风监督员分两组对8家监督单位进行了突击检查，检查内容包括“是否存在违规发放礼品礼券、是否存在公车私用、是否存在违反机关工作纪律”等几个方面，同时对各监督单位进行了节前廉政提醒，充分发挥监督作用。
自派驻机构成立以来，派驻市委宣传部纪检监察组立足日常监督工作，采取了以下四种措施：
一是制定工作清单。经过一年多的实践摸索，今年开始，为确保各监督单位纪检监察部门能够配合纪检监察组更有序地做好纪检监察工作，组里通过认真讨论研究，制定了一份翔实的工作清单，囊括了全年常规性纪检监察工作内容，为监督单位配合纪检监察工作提供了便利。
二是建立党风政风监督员队伍。由监督单位推荐、组内考核，聘请8位作风好、责任感强的党员担任党风政风监督员，参与派驻纪检监察组组织的各项专项整治与监督工作。同时在本单位收集问题线索，延长纪检监察工作手臂。
三是定期开展廉政谈话。每半年对监督单位的领导班子成员进行廉政谈话，谈话内容包括廉政提醒、主体责任落实情况、党风廉政建设情况及问题线索四个方面。同时，配合监督单位党组织，对部分单位中层干部进行廉政谈话。截止目前，在监督单位开展廉政谈话次数200余次。
四是不定期开展调研活动。为充分了解监督单位的工作状态、深入挖掘问题线索，每年组里都会深入到各监督单位，通过发问卷、开座谈会、谈话、看资料等形式开展调研工作。依据调研内容撰写报告、调整工作思路，并结合调研结果向各监督单位发送反馈意见函，巩固监督效果。
驻市委宣传部纪检监察组在日常监督方面建立了良好的工作运行机制，也赢得监督单位多数党员领导干部的充分认可。从最初廉政谈话时部分同志的抵触情绪到如今每位被谈话同志都能够敞开心扉，证明了此项工作运行机制的成效，也为纪检监察部门开展日常监督工作开拓了思路。
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