大调解背景下基层检察机关刑事和解工作实证研究
[摘 要]在司法大调解的大背景下，作为恢复性司法之一的刑事和解成了在宽严相济刑事司法政策中新兴的刑事案件处理机制，较好地实现了被害人、加害人、国家及社会利益的契合，对于化解社会矛盾、促进社会的和谐有着积极的意义，得到社会各界的广泛认同。
[关键词]刑事和解;实证研究
由于人口众多、犯罪形态的多样化，传统办理刑事案件的方式虽然在维护社会秩序、有效打击犯罪的方面起着积极的作用，但是也面临不少的问题。针对这些问题，在构建和谐社会与宽严相济刑事政策的背景下，我国的公检法机关在办案的过程中开始探索在公诉案件中鼓励当事人和解的办案方式即刑事和解，取得了一定成效。笔者通过对其四川阿坝地区的检察机关进行实地的调研，对其调研结果进行分析，并在此基础上提出对策建议。
一、刑事和解概述
刑事和解，我国诉讼法学界是认同广义的概念，将司法机关对当事人和解案件的处理也纳入刑事和解的概念之中，认为“刑事和解是一种以协商合作形式恢复原有秩序的案件解决方式，它是指在刑事诉讼中，加害人以认罪、赔偿、道歉等形式与被害人达成和解后，国家专门机关对加害人不追究刑事责任、免除处罚或者从轻处罚的一种制度”。
刑事和解作为新兴的刑事案件处理机制，有其理论基础的支撑。首先，和谐理论。刑事和解符合当前我们构建和谐社会的理论需求，解决社会纠纷最大限度地减少了不和谐的因素，刑事诉讼中被害人和加害人的关系虽然处于对立状态，但在一定条件下是可以化解、缓和，甚至在一定程度上消除这种对立的状态。其次，宽严相济的司法政策。十六届六中全会对当前司法工作提出明确的要求，其实质就是对犯罪区别对待，做到宽严适度，对轻微犯罪案件依法予以从宽处理。宽严相济刑事政策是我国现阶段适用的基本的刑事司法政策，体现了刑法以人为本与公平正义的司法理念，对于有效打击和预防犯罪、化解矛盾、维护稳定具有重要意义，很好地契合了宽严相济的司法政策。最后，刑事和解正义的效率价值。恢复正义理论在其强调被害人利益保护，同时兼顾了犯罪人的社会复归，刑事和解理论试图在刑罚制度之外探讨有回旋余地的纠纷解决机制，在一定程度上消解了刑法的强制性，有利于效率的提升。
刑事和解在其实践中有着特有原则。其一，自愿合法原则。强调在遵循平等、合法原则的基础上，在符合案件事实清楚、加害人认罪且双方的当事人自愿和解等条件的前提下，双方进行刑事和解。其二，真心悔过。刑事和解原则是建立在加害人真心悔过的基础之上，而不是简单地以经济赔偿、赔礼道歉、提供劳务等换取宽缓处理，是在其自愿的平等的基础上进行对话，加害人通过经济赔偿、赔礼道歉、提供劳务等取得被害人谅解，被害人对加害人表示宽恕达成和解。
二、刑事和解实证研究
在构建和谐社会与贯彻宽严相济刑事政策的背景下，我国检察机关积极探索在公诉案件中鼓励当事人和解办案，并取得了一定的成效。笔者立足于实证对其四川省阿坝州的六个县的基层检察院进行实地的调研。
(一)适用刑事和解案件的基本条件及数量
根据对四川省阿坝州的六个县的基层检察院的实地调研，检察机关适用刑事和解具有以下的条件：第一，犯罪人是初次犯罪的自然人。第二，犯罪嫌疑人有认罪悔过的实质行动和表现。第三，犯罪嫌疑人所犯的罪行属于实质一罪，并有明确的被害人。第四，犯罪嫌疑人为犯罪情节轻微，人身危险性小，法定刑为3年有期徒刑以下刑罚，在此条件下对其案件进行刑事和解。
表一显示，在对四川阿坝的六个基层检察院刑事和解成功的案件总数量从2009年的7个案件到2010年的17个案件到2011年的26个案件呈逐年递增的趋势，但是和解成功的案件还是占总案件的少数部分。究其原因是多方面的：第一，当前执行的规范性文件对刑事和解案件有严格限制，使绝大多数案件不能进入刑事和解程序。第二，相关承办人员存在思想顾虑，担心案件和解之后承担定罪不捕、相对不诉的错案追究责任，特别是在考核指标要求的环境下，对于刑事和解兴趣不大，缺乏动力。第三，检察环节办案时间有限，而且案多人少矛盾突出，承办人很难在法定办案期间内达成刑事和解，特别是审查批捕阶段，如果犯罪嫌疑人处于羁押状态，很难在七天办案期限内促使双方达成和解协议。第四，由于涉案犯罪嫌疑人中外来人员居多，而他们中的多数缺乏经济赔偿能力，难以满足被害人的赔偿要求，因而无法达成和解协议。
(二)适用刑事和解案件的类型分析
在针对司法工作人员的问卷中，最终能成功和解的案件类型是最常见的几种犯罪案件，而这些案件占所有犯罪案件的比例较高，这些案件的犯罪嫌疑人的主观恶性较小，社会破坏性小，并且被害人和加害人系亲友、邻里、同事等。
数据表明，故意伤害案件、盗窃案件、交通肇事案件适用和解比例较大，这三类案件共占所有和解成功案件的70%。这三类案件容易和解成功的原因在于：第一，这三类案件当事人之间本无仇怨、或者是没有深仇大恨，这样容易消除心结，达成和解。第二，故意伤害、交通肇事犯罪案件中民事赔偿是个很关键的问题，并且赔偿额度一般较大，而刑事和解的初始目标正是弥补被害人的利益损失，因此通过刑事和解可以有效地改善被害方的经济困境，易于为被害人接受。至于刑事和解中的盗窃案件，且有些发生于亲友、同事之间，只要犯罪嫌疑人能弥补被害人损失，被害人也就无意追究。第三，盗窃和交通肇事案件暴力色彩不明显，社会接受度相对较高，故易和解。
(三)刑事和解案件处理方式结果分析
在针对司法工作人员的问卷调查中，有50%的被调查者认为，在审查起诉阶段刑事和解成功后应该以不起诉结束诉讼程序;有21%的被调查者则认为，应该以撤案方式结束诉讼程序。由此可知，多数的办案人员推许对不起诉在刑事和解成功案件中的运用，且实际的处理的刑事和解案件的方式大部分也是以不起诉来处理。
从处理结果来看，审查批捕阶段刑事和解案件全部作出定罪不捕决定，2009年为5件19人，2010年为10件21人，2011年为21件39人。究其原因在于：第一，刑事和解条件与司法实践中定罪不捕即针对可能判处三年以下有期徒刑刑罚的轻微刑事犯罪有一定的重合;第二，工作人员在适用刑事和解前已对案件进行过审查，只有基本确认符合定罪不捕条件的才启动和解程序;第三，如果在批捕期限内就达成刑事和解，这说明案件情节轻微、被害方无意究其犯罪嫌疑人刑事责任，决定定罪不捕的风险小。在当前司法逮捕措施泛化的情况下，刑事和解后作出定罪不捕所占比例在逐步提高。
审查起诉阶段案件刑事和解后，撤案数量逐年下降，不起诉的案件数量逐年增加，从中可看出刑事和解后犯罪嫌疑人基本得到从轻处理或不再追究刑事责任，一方面是因为公诉阶段对可以适用刑事和解的案件是慎重审查过的。一般是符合相对不诉条件的案件才会进入视野，而且被害人往往要求检察机关不再追究犯罪嫌疑人刑事责任，体现出刑事和解对于解决社会矛盾的价值。而另一方面说明刑事和解成为对犯罪嫌疑人相对不诉的重要依据之一，刑事和解的适用对贯彻宽严相济刑事司法政策有积极意义，同时拓展了检察机关加强法律监督的空间，增强了办案的灵活性、效率性。
三、刑事和解工作中存在的问题及完善
从对四川阿坝的六个基层检察院的调研来看，刑事和解是新型刑事处理模式，在国外有成熟法律制度，但是我国来说还在探索阶段，不管是在理论还是实践都尚有不足。笔者就其刑事和解工作中存在的问题提出几点建议。
(一)转变司法理念，适当扩大刑事和解案件范围
在当前的经验基础上，实践部门提出适当扩大刑事和解案件范围，以取得预想中的法律效果。根据现实情况适当拓宽轻微刑事案件和解适用范围，对可能判处三年有期徒刑以下刑罚，犯罪嫌疑人真诚悔罪的案件，可以通过排除适用的方法确定范围，而对未成年人犯罪在适用范围上要相对更宽。排除适用条件包括危害国家安全犯罪、职务犯罪以及累犯、数罪并罚等。此外，我们可以局部性地进行重罪和解的尝试，在严格限定案件范围和适用条件的情况下，进行局部性的尝试是可行的。当然，对此类案件适用刑事和解不会产生与轻微刑事案件和解相同的处理结果，但公诉机关应当以此作为一个重要的从轻处罚(在符合条件情况下应作为减轻处罚)的事由，并在量刑上得到体现。
(二)正确对待损害赔偿，有效发挥刑事和解的功能
损害赔偿和损害恢复在刑事和解过程中占据重要地位，但并不是刑事和解的最终目的。还有一些犯罪案件中的被害人利用加害人不希望被判处刑罚提出不合理的赔偿要求，将刑事和解当作敲诈钱财的手段，使刑事和解修复社会关系、促进社会和谐等功用价值受到严重削弱。为解决这个制约刑事和解制度价值能有效发挥的不足，有必要对刑事和解制度进行限制。对那些认罪悔过、积极赔偿被害人损失、社会危险性已经消除，但无法满足被害人无理要求的犯罪嫌疑人，即使未达成和解，检察机关仍可按照《刑事诉讼法》第142 条第2 款的规定，作出不起诉决定。这样既符合《刑事诉讼法》关于相对不起诉规定的一般条件，还可使被害人的无理行为受到一定制约，从而更好地发挥刑事和解制度的功能。
[参考文献]
[1]宋英辉.公诉案件刑事和解实证研究[J].法学研究,2009,(3).
[2]陈光中,葛琳.刑事和解初探[J].中国法学,2006,(5).
[3]宋英辉.刑事和解实证研究[J].北京大学出版社,2010.
[4]宋英辉,袁金彪.我国刑事和解的理论与实践[M].北京大学出版社,2009.
[作者简介]陈付芳(1983—)，女，四川阿坝州金川人，西南民族大学法学院诉讼法学硕士在读;王晶晶，女，山西左权人，西南民族大学法学院诉讼法学硕士在读。
[基金项目]本文获西南民族大学2012年研究生创新型科研项目资助(项目编号：CX2011SP32)。
作者：陈付芳 王晶晶
[摘 要]当今社会不断发展，基层社会矛盾日益尖锐复杂。如果对基层社会矛盾不加以重视和及时的协调处理，很容易使其演变为激烈的对抗性矛盾，从而引发更严重的社会不良后果。调解作为化解基层社会矛盾纠纷的一种方式，在中华民族“以和为贵”的传统思想基础上发挥了相当重要的作用。本文通过阐述基层社会矛盾的新特点，分析了大调解机制在化解基层社会矛盾中的作用和长处，同时指出了现行大调解模式存在的问题，根据这些问题针对性、创新性地提出了完善大调解机制的对策，以期探讨完善多元化的矛盾调解机制，提高化解基层社会矛盾冲突的能力，构建社会主义和谐社会。
[关键词]基层社会矛盾;大调解机制;社会矛盾;多元化;多元纠纷解决机制
[
改革开放几十年来，人们的经济水平不断提高，思想观念和生活方式有了很大的转变，这些变化不仅带来了社会环境的改变，同时也激发了一些基层社会矛盾。这些基层社会矛盾主要来源于民生领域，例如征地拆迁问题、企业改制问题、食品和药品安全问题、社会治安问题等。当下的基层社会矛盾逐渐呈现出不同于传统矛盾纠纷的特性，变得更为复杂化、利益化、多发化。如何及时有效地化解基层社会矛盾，是社会利益多元化的新形势下所面临的问题。
一、基层社会矛盾的新特点
(一)利益性
现阶段的基层社会矛盾虽然表现形式多样，涉及到社会不同范畴，但究其本源来看都离不开利益的主导。绝大部分的基层社会矛盾主要来源于民生领域，而民生领域的矛盾都源于公民的合法利益遭到不同程度、不同形式的侵犯，自身的合理利益诉求不能完整表达和恰当满足，从而导致的冲突和纠纷。
(二)复杂性
当今大部分的基层社会矛盾并不是单纯地由某个因素导致，一个基层社会矛盾纠纷的产生酝酿发酵可能是由于多种因素造成的，例如政治因素、历史遗留因素、人为处理因素等，这使得现形势下的基层社会矛盾更为复杂棘手、难以处理，对矛盾化解的方式提出了更高的要求。另外，近年来发生的基层社会矛盾不仅有个体矛盾纠纷，群体矛盾纠纷也占了很大的基数，例如征地拆迁矛盾纠纷、企业改制矛盾纠纷等，群体矛盾纠纷更容易造成矛盾尖锐化、激进化，进而演变成暴力对抗事件。
(三)多发性
我国在经济迅速腾飞的同时发展不平衡、不协调、不可持续的问题仍然显著，政府职能转变不到位、产业结构不合理、城乡收入差距明显、经济发展与资源冲突等各方面因素都影响着群众的切身利益，使得各个领域的基层社会矛盾层出不穷。中国社会科学院社会学所所长陈光金在“2016《社会蓝皮书》发布会暨中国形势报告会上”明确指出，中国社会仍处于矛盾多发、频发阶段，根据社科院的调查结果显示主要存在于贫富以及干群之间，以及劳动关系也有所加剧〔1〕。
二、我国“大调解”机制在化解基层社会矛盾中的作用及存在问题
目前我国的“大调解”模式主要包括人民调解机制、行政调解机制和司法调解机制，这三个调解机制互相协调配合，构成了一个综合的、多元的调解平台。这种大调解机制实质上是将不同部门的调解资源进行整合，并强化放大各部门调解资源的整体效应。通过整合联动人民调解、行政调解和司法调解这三种主要的群众诉求表达渠道，当事人能够更简捷、便宜地寻求适合自身的解决纠纷的方式，防止矛盾纠纷积聚，使矛盾纠纷得到良好的化解效果。大调解机制作为一种联合的调解机制，具有调解主体多元性、调解范围广泛性、调解手段综合性的特点，在定纷止争和社会综合治理方面取得了显著的效果。但是我们不能否认这种模式存在一定的局限性，还有待完善和成熟，需要我们不断思考和探究。
(一)人民调解机制
近年来，人民调解在化解基层社会矛盾纠纷方面发挥了十分重要的作用。所谓的人民调解，在2011年1月1日颁布实施的《中华人民共和国人民调解法》中有了法律层次的定义，即“人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”人民调解制度带着充分的中国特色，其调解主体是人民调解委员会，而人民调解委员会是依法设立的定纷止争的群众性组织，因此人民调解的性质很显然带有群众性。同时人民调解委员会也是一种建立在群众进行自我管理、自我教育、自我服务基础之上的群众性自治组织，其性质也带有自治性和民主性〔2〕。
从实效作用来看，人民调解制度作为非诉讼纠纷解决机制，在处理矛盾、化解纠纷方面具有及时高效的特点，可以用相对较短的时间来完成纠纷化解过程，降低纠纷解决成本，并且人民调解相对于行政调解和司法调解来说具有温和性，在调解委员会的主持劝说下，双方当事人更容易消除隔阂，防止矛盾激化。
随着我国基层社会矛盾纠纷发生了深刻的变化，人民调解在实践操作中体现出了一些局限性。首先，人民调解法规定的调处纠纷范围是“民间纠纷”，随着经济社会的不断发展，民间纠纷不再仅仅是婚姻、家庭、个人的人身、财产利益等传统矛盾，而是延伸到公民与企业、经济组织、政府管理部门之间的社会热点问题层面的矛盾纠纷，这给人民调解工作增加了难度;其次，人民调解更倾向人性化调解，调解过程中不可避免地涉及到人情关系，可能会造成调解结果的偏倚失正。并且由于我国并不承认判例法，一些相同性质的调解案件根据实际情况不同可能会有不同的调解结果，这就使部分群众难以接受落差，造成调解僵局甚至矛盾激化;最后，基层调解员队伍数量和素质不能适应快速发展的新形势，法律专业知识和调解业务经验存在很大不足，调解员队伍不稳定，这些都会导致人民调解工作流于形式，无法发挥最大的实效。
(二)行政调解机制
行政调解是我国政府部门管理社会公共事务和经济活动的一种手段，主要指国家行政机关根据法律行政法规的相关规定，对一定领域内的矛盾纠纷进行化解，通过对双方当事人耐心地说服教育及释法，使双方当事人在平等协商的基础上互让互谅、达成一致的协议。这种特殊调解方式的对象既包括自然人与自然人之间的矛盾纠纷，也包括自然人与法人及其他社会组织之间的矛盾纠纷，涉及的领域主要是民事纠纷和行政纠纷。
行政调解相对于其他调解方式来说，有其自身相对的优势和特点。首先，行政调解具有公信性。长期以来就有“有困难找政府”的俗语，可见人民群众对于政府机关有着强烈的依赖性，在发生矛盾纠纷的时候更倾向于寻求政府部门的帮助。有学者通过调查研究发现，“在自律地解决问题的能力较低的阶层中，这种依赖政府机关的倾向更明显。”〔3〕其次，行政调解具有简捷性。与法院诉讼相比，行政调解不需要当事人花费过多的诉讼费用和律师费用，也不需要走一系列的法院程序，大大节省了时间成本和金钱成本，这也是当事人选择行政调解的缘由之一。再次，行政调解具有专业性。行政调解的主体一般是行政机构的职能部门，工作人员都具备相关领域的专业知识和业务经验，并且对相关的法律法规、政策熟悉了解，因此能够更高效高质地实现纠纷化解，这一点是人民调解和司法调解所无法与之相衡的。另外例如征地补偿纠纷、劳资纠纷、企业改制纠纷等潜伏着激烈群体矛盾可能的，行政调解显然是最适合的调解方式。最后，行政调解具有和谐性。利用行政调解这种手段，及时解决发生在人民群众之间的基层矛盾纠纷，可以大大提高人民群众对政府的信任感，增强政府综合治理能力，着力打造服务型政府，促进社会和谐稳定。
当然，行政调解也存在着不容忽视的问题，首当其冲的就是其缺乏统一的行政调解法律制度。人民调解、司法调解、行政复议、仲裁信访等方式都有与之配套的法律体系，而行政调解却迟迟没有出台相应的基本法来统领，这就容易导致行政调解主体上模糊、程序上有漏洞、调解协议无强制约束力等弊端的出现，制约行政调解机制的完善发展。
在实践方面，最为突出的一个问题就是行政调解协议的法律效力低，执行效果差。行政调解是在双方当事人自愿的基础上达成的平等协议，主要靠当事人自觉履行承诺来维持。当事人如果反悔不履行，从法律责任上来讲并没有措施来强制履行，因此行政调解协议从本质上看类似于民事关系里的合同，而不具备强制约束力的作用。
(三)司法调解机制
司法调解是指双方当事人在人民法院审判组织的主持下，就权益争议平等协商、达成协议来解决纠纷的司法活动。司法调解包含着调解的灵活性和司法的权威性，能够有效地化解社会的公共利益与公民的私权利之间的矛盾〔4〕。从调解结果的效力来看，司法调解的主体由于本身具有行使审判权的权利，其促成的调解结果和判决具有同等的效力，这种确定力和执行力是其他调解方式所不能完成的。从调解人员的专业素质来看，一般主持调解的人员为审理案件的法官，既熟悉矛盾纠纷内容又具备专业法律知识和审判经验。从调解的公信力来看，法院的本职工作就是处理各种纠纷，司法也被称为“社会正义的最后一道防线”，广大人民群众对司法调解的结果接受和认可度较高。
从目前的司法实践来看，司法调解机制在“大调解”机制中面临的挑战主要有两个方面，一个是司法调解本身存在的不足，由于实际审判中遵循“调解优先、调判结合”的原则，法官为了完成调解率和结案率的工作要求，会加大促成调解的力度，有时会过于强调调解而忽视当事人的整体利益诉求，背离司法调解的初衷主旨。另一个是人民法院与人民调解组织、行政调解组织工作配合不够紧密，缺乏高效联动的衔接机制。作为“大调解”机制中的“规范标杆”，司法调解如果不能发挥中坚作用和联动主导作用，必然会影响整个“大调解”模式的实际效果。
三、创新“大调解”机制，构建多元化基层社会矛盾调解机制
创新大调解机制，有利于维护社会和谐稳定，为推动我国经济发展打造良好平衡的社会环境，对解决我国社会矛盾纠纷的治理模式创新具有重大意义。
(一)完善人民调解机制
1.规范调解程序，明确调解范围和内容
在摸清事实的基础上，人民调解员要以法律法规、规章政策和社会公序良俗为依据，参考矛盾纠纷的具体实际情况认定双方责任，对涉及赔偿的金额标准进行严格审核测算，必要时建立统一的调解赔偿评估标准，做到中立、合法、合情、合理。调解过程中要以法律为底线，消除“大闹大解决，小闹小解决”的错误观念，对于不适合人民调解的，要向双方当事人释明并建议司法诉讼途径解决。
2.抓好队伍建设，提高调解员素质
对人民调解员进行定期培训，增强法律专业知识和调解矛盾水平。可以聘请一些律师、法官或其他法律相关从业人员作为咨询顾问，听取他们的法律专业意见，也可以聘请离退休教师、干部等知识分子加入到调解员队伍中来，充实人员力量。
3.加强群众法制宣传教育
人民调解工作要充分利用贴近群众生活的优势，发挥普法宣传的积极作用。人民调解组织可以定期开展普法宣传教育，并在调解过程中讲解说明法律的基本规定，通过教育人们学法用法，增强群众的法治观念和法律意识，这也可以很好地将基层矛盾纠纷在无形中化解，减少矛盾发生的几率，促进社会和谐稳定。
(二)创新行政调解机制
1.加快行政调解立法进程
尽快建立统一的行政调解法律制度，完善行政调解法律体系的系统性。虽然我国部分地区已经出台了一些有关行政调解的地方性法规，例如无锡市曾出台《无锡市行政调解实施办法》，对行政调解程序作出一定的解释和规定，但仍缺乏细致全面的具体操作程序，比如有关行政复议方面的调解，法规中并没有明确关注，又比如行政调解中可能涉及到的问责制度，条文中缺少相应的操作规定，因此需要国家层面制定统一的行之有效的上位法来加以规范。关于立法的主体，有学者认为应当以单独的立法形式呈现，可以参照《行政复议法》由全国人大常委会来制定《行政调解法》〔5〕，但笔者认为这种立法形式有待商榷，针对行政调解内容的专业性、复杂性，由全国人大授权国务院来立法或者由国务院来制定相关条例或办法更为合理科学。
2.加强行政调解组织机构建设
目前我国大多数行政调解组织都是临时设立的机构，极少有专门的工作机构。要想使行政调解工作全面细致的展开，行政调解机制更加完善，就需要尽快在行政机关的名义下组设固定的、专业的行政调解机构。一方面政府要将行政调解工作经费纳入财政预算，以保障行政调解工作中的资金需要;另一方面各级别的行政机关要落实建立行政调解组织机构，配置相关负责人和工作人员，定期加以教育、管理和培训。同时行政机关可以面向社会招聘一批具有相关法律知识、专业能力和调解经验的调解员，配合行政部门内部的工作人员共同处理行政矛盾纠纷。
3.明确行政调解协议的效力
关于行政调解协议的效力，笔者认为可以比照《人民调解法》中的有关规定来确认，即经行政调解机构调解达成的调解协议具有法律约束力，双方当事人认为有必要的，可以向人民法院申请司法确认来确定调解协议的效力。经法院确认有效的行政调解协议，若一方当事人没有依约履行，另一方当事人可以向法院申请强制执行。
(三)改进司法调解机制
1.调审适当分离
根据我国司法工作实际情况以及群众的利益需求来看，改变“调审合一”的模式更有利于促进司法调解机制的良好运行，更有利于实现公平正义。有的学者对此提出了“法院调解自身功能性障碍导致目的落空，淡化了权利意识，应摒弃司法调解或者将其剥离出去”的看法〔6〕，笔者认为这种观点过于偏激，对于司法调解和审判应当适当分离，考虑将司法调解在不脱离法院系统的基础上改为非诉讼解决纠纷方式，赋予其在诉讼程序中独立地位，具体实施的方式可借鉴美国的法院附设调解制度。
2.着重发挥司法调解的对接联动作用
司法调解机制在整个“大调解”机制中一个及其重要的作用是使诉调对接机制更加完善有效。诉调对接，顾名思义，就是诉讼与调解互相衔接，具体内容可以包括立案引导、业务技能培训、开展委托调解与诉讼调解、开展巡回审判、强化对接网络模式、执行对接、诉后回访等。可以考虑把人民调解或行政调解作为诉讼的隐性前提程序，建议当事人先通过这两种调解方式处理纠纷，宣传其特点长处，以求将基层矛盾纠纷通过多种渠道解决。另外加强完善人民调解协议及行政调解协议的司法确认机制，增强二者的法律效力，使这两种调解方式最大限度地发挥各自优势，优化资源配置，实现“大调解”模式所追求的调解功能互补、调解机制联动、维稳资源整合的最终目标。
〔参 考 文 献〕
〔1〕中国专家：中国社会处于矛盾多发频发阶段〔EB/OL〕.http：//sptnkne.ws/atF5.
〔2〕夏杰.人民调解制度研究〔D〕.河北大学，2010.
〔3〕〔日〕棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度〔M〕.王亚新，译.北京：中国政法大学出版社，1994：223.
〔4〕刘永红.论构建以司法调解为主导的多元化纠纷解决机制——以化解维权与维稳之矛盾为视角〔J〕.西华师范大学学报(哲学社会科学版)，2015，(02)：80.
〔5〕刘永红，李仁汉.社会矛盾化解视野下我国行政调解制度探究〔J〕.四川文理学院学报，2015，(01)：97.
〔6〕程凯，吴大华.论调解的运用与改造——以司法调解为例〔J〕.学术论坛，2013，(08)：105.
〔责任编辑：张 港〕
作者：赵继颖 郭桐林
[摘 要] 调解矛盾纠纷在我国具有深厚的传统和丰富的实践。当前,囿于立法滞后和机构制约,各项调解制度之间仍然缺乏行之有效的衔接机制,严重制约了矛盾纠纷调处的效率。尽快建立并完善人民调解、行政调解、司法调解有机结合的大调解格局是关系到实现社会和谐的迫切任务。
[关键词] 调解矛盾纠纷 人民调解 行政调解 司法调解 大调解格局 和谐社会
对矛盾纠纷的调解,在我国具有深厚的传统和丰富的实践。国际社会将“中国式调解”美誉为“东方经验”。从我国现有法律规定看,与基层政权密切相关的调解制度主要有人民调解、行政调解和司法调解,但囿于当前立法滞后和机构制约,各项调解制度之间仍缺乏行之有效的衔接机制,严重制约了矛盾纠纷调处的效率。十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求“健全社会舆情汇集和分析机制,完善矛盾纠纷排查调处工作制度,建立党和政府主导的维护群众权益机制,实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合,更多采用调解方法,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法,把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”,从而“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件,维护群众利益和社会稳定”。因此,尽快建立并完善人民调解、行政调解、司法调解有机结合的大调解格局是关系到实现社会和谐的迫切任务。
一、更多地采用调解方法化解社会矛盾是构建和谐社会的必然要求
1.当前我国社会生活中矛盾的主要类型及其性质。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性,是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。当前,我国社会现状总体上是和谐的。但是,任何社会都不可能没有矛盾,在矛盾运动中发展进步是社会发展的规律。改革开放三十年,我国社会取得巨大的历史进步,但也不可避免地产生和积累了诸多的社会矛盾。笔者在湖口县政法委调研时了解到,近几年来,该县的矛盾纠纷主要集中在:一是土地征用和房屋拆迁等问题引发的矛盾纠纷。如该县在彭湖高速、铜九铁路、金砂湾工业园区等基础建设过程中发生不少此类矛盾纠纷。二是企业改革职工安置问题和企业劳资矛盾引起的纠纷。三是因城市管理而引起的纠纷。四是因土地、山林、矿山、农田耕地、宅基地使用权属不清引发的纠纷。这类纠纷一般产生于历史上土地界划时未能准确清晰界定“四至”,未做永久性界线标记或因土地使用证不完善引发,其争议利益大,涉及人员众多,矛盾较为尖锐。五是传统型纠纷。以房屋、宅基地、邻里、婚姻家庭纠纷较普遍。其他一些地区还存在诸如环境污染、高校学生就业以及涉法涉诉等问题引发的纠纷。
探究上述矛盾的成因,既有由于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化,从而在客观上产生并凸显的大量社会矛盾和问题,也有因国家工作人员未能严格依法行政或公正司法导致的积累甚至加剧的社会矛盾和问题。此外,少数群众法律意识淡薄,在出现争议时不能客观冷静分析,片面追求自身利益的最大化,不遵循正当法律途径解决问题,这也是当前社会矛盾产生的原因之一。考察我国现实生活中的矛盾,我们注意到:社会生活中矛盾主要集中在民生领域,相当一部分是民众利益争议引发的。在现实生活中,国有企业的改制重组破产所引发的职工下岗失业、农村土地征用所造成的农民失地、城市房屋拆迁所形成的居民失房等问题引发的群体性矛盾纠纷突出。而失业、失地、失房都是与群众切身利益相关的民生问题。这些问题的性质都属于人民内部矛盾。如何以和谐的理念和实践来协调和化解这些人民内部矛盾,从而促进社会良性、有序和可持续发展,是构建和谐社会过程中需要解决的重要课题之一。
2.采用调解方法化解社会矛盾是贯彻和谐理念的具体表现。当前社会诸多矛盾产生于改革开放和社会发展过程中,解决这些矛盾的根本途径在于进一步深化改革、完善体制和不断发展。但在现实生活中,坐等矛盾的自行化解既不现实,也是荒谬的。和谐社会并不是没有矛盾的社会,相反,构建和谐社会的过程实际上就是一个持续的化解矛盾的过程。我国新时期矛盾主要涉及的是民生问题,属于人民内部的、非对抗性的矛盾。人们内部矛盾应当用民主的、非对抗的方式来解决。调解方法就是一种较为典型的民主的、非对抗的纠纷处理方式。
调解的法律概念是:由第三方出面,依据一定的道德和法律规范,对发生纠纷的双方当事人进行劝说,使之达成谅解和让步,从而消除争端、改善关系的活动。较之于其他的矛盾纠纷解决处理方式,调解更充分的尊重和体现争议主体的意愿,更有利于消除争议主体的心理对抗,所达成的调解协议也更容易得到争议双方的贯彻落实,从而更快地恢复和稳定社会秩序。构建社会主义和谐社会需要树立和谐的纠纷处理理念,和谐理念要求我们在认识和处理各种矛盾时,以实现社会和谐发展为根本目标,尽可能采用和谐方式和手段。我们认为调解方式是和谐理念在矛盾处理领域的具体表现,强化调解在矛盾纠纷解决机制中的作用,尽可能地将矛盾纠纷消灭在萌芽状态、化解在基层,对于社会和谐具有重要现实意义。
二、构建矛盾纠纷大调解格局目前存在的主要障碍
对和谐的不懈追求是中国传统文化的核心理念和重要的价值取向,调解作为和谐理念的具体表现形式,在我国具有深厚的社会基础。我国现行调解体系中,司法调解、行政调解、人民调解已经制度化并积累了丰富的实践经验。但在推进法治化进程中,我们对于本土法律资源的开发和利用未能予以足够重视。目前,三大调解制度自身还有待于进一步完善,而三大调解制度单兵作战、各自为政,相互之间缺乏有效的衔接机制,未能在社会矛盾纠纷处理中形成的合力效率。具体表现在:
1.改革改革开放以来,在法治观念上过于片面强调西方法治经验,在矛盾处理机制中忽视中国传统和谐理念的创新性继承。相当长一段时间以来,我们在推进社会主义法治化的进程中,片面依赖西方法治经验,对中国传统法律资源的开发和利用未予以足够重视。其后果是一方面基于西方法治经验的诉讼明显增加,司法资源负担沉重;另一方面,我国民众基于传统道德、伦理而形成的价值取向与诉讼所强调的程序正义还存在理解上的偏差。当事人对法院判决有时不能充分理解,诉讼之后,社会矛盾仍不能及时平息,并导致司法公信力下降,我国目前大量的涉法涉诉纠纷即源于此。
2.有关三大调解制度相关立法滞后,现行法律中存在一些不利于构建大调解格局、整合调解资源的法律规定。《人民调解委员会组织条例》制定于20年前,已经难以适应形势发展和人民调解实践的需要。相关的其他规章或司法解释对人民调解问题虽有补充性规范,但由于立法不统一,存在一些不利于整合调解资源的规定。如根据司法部的《人民调解工作若干规定》第22条,国家法律、法规明确规定由司法机关、行政机关处理的纠纷人民调解组织是不得调解的,对司法机关、公安机关或者其它行政机关已经受理的纠纷,也禁止人民调解组织调解。这一规定导致人民调解组织对大量发生在基层的纠纷如劳动争议、治安纠纷难以发挥作用。但实践证明,该类型矛盾通过人民调解的形式解决易受当事人信服。有关司法调解的法律规范主要见之于《民事诉讼法》及最高人民法院的司法解释,在司法调解的原则和操作程序上也存在一些缺陷。如《民事诉讼法》第85条强调:人民法院进行调解,必须建立在事实清楚、分清是非的基础上。对此,我们认为,强调调解必须查明事实、分清责任,将调解与判决设置同一前提条件,是对调解和判决本质的混淆,实践中弊多利少。因为对于有些纠纷,就是由于案件事实模糊,责任不易明确,因此在调解中鼓励当事人互谅互让,达到解决纠纷的目的。对于当事人而言,调解是能提高纠纷解决效率又不伤和气,实现双赢的方式。若所有案件都要求在查明事实、分清责任的前提下进行调解,就会丧失调解固有的优势,甚至不如判决更简便、快捷。所以,过分片面强调查明事实、分清责任,是对当事人的处分权的忽视,耗时、费力,又浪费审判资源。至于行政调解,虽然在现实中为人们普遍接受和认可,但目前还缺乏对行政调解予以系统规范的法律,其独立性和公正性难以得到保障。
3.三大调解之间缺乏有效衔接的制度保障。长期以来,司法调解、人民调解、行政调解各自为政,单兵作战,在调解的工作程序、法律效力、人员流动等方面未能形成有效衔接,这种现状使得调解制度的应有效益无法得到充分发挥。诸如资源权属、生态环境、拆迁安置引发的社会矛盾,单一的人民调解已无法胜任时代的要求。而行政调解由于调解对象的局限性、效力不具有强制性,所发挥的作用也很不理想。司法调解因具有严格程序和较高的成本,大量的民间纠纷处于法院的管辖之外。因此,有效整合三大调解,改变他们各自为阵的现状,使之优势互补、形成合力,是当前调解制度创新的迫切要求。
三、对构建矛盾纠纷大调解格局的若干思路
构建人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的大调解格局是有效化解社会矛盾纠纷,构建社会主义和谐社会的需要。
1.在矛盾处理机制中树立和谐的纠纷处理理念。在社会矛盾处理机制中秉持和谐理念,突出强调矛盾处理的目标价值就是为了实现社会和谐,实现社会成员共同发展。和谐理念要求在处理矛盾过程中尊重全体社会成员的权利和利益,在矛盾中寻找利益共生点。中国传统历来注重“以和为贵”,以和谐理念来处理当前社会生活中的矛盾,与中国文化传统一脉相承。
2.加快调解制度的立法建设步伐,对调解组织的性质、地位作出明确界定。目前,为适应新时期的形势需要,很多地方出台了一些关于人民调解的地方性法规。但我们注意到,现有立法未能较好地解决人民调解组织性质、地位与上位法一致性等问题。目前,《人民调解法》立法准备工作已在2008年正式启动,新的《人民调解法》应对这些基础性问题做出界定,因为这些问题决定了人民调解组织的架构,决定了人民调解今后的发展空间和方向。也只有解决了这些问题,矛盾纠纷大调解格局的构建才会有坚实的基础。
3.注重调解人员队伍建设,提高调解人员调处纠纷、化解矛盾的素质和能力。当前基层调解组织的队伍建设薄弱,人员素质普遍不高。据笔者在湖口县调研了解:由于调解队伍准入制对从事调解工作的文化水平、法律知识、工作经历等没有过多的要求,该县调解人员文化素质普遍偏低,该县共有987名人民调解员,其中高中文化程度仅有320名,占总数的32.42%,多数以下是初中以下文化程度。因此,在面对复杂、疑难、大型的矛盾纠纷时,调解人员往往显得力不从心。同时,调解机构及工作经费紧张,无法保证人民调解工作的运转经费,更难以实现提高调解队伍的相关培训,这些客观困难都严重影响了调解人员在工作中的稳定性、积极性和主动性。因此,构建大调解格局还需要尽快加强调解队伍的素质建设。另一方面,行政调解和司法调解具有专业性的特点,其人员素质较高,在构建大调解格局中,注重三大调解的人力资源优势互补,从整体上提升调解人员素质,提高调解案件的质量。
4.切实建立人民调解、行政调解、司法调解的联动机制,优化三大调解之间的对接配合。自2006年以来,全国不少地方着手对三调联动机制进行很多有益的尝试,也取得了很多有益的经验。考察一些地方的三调联动机制,目前的主要做法有:
一是建立三调联动工作平台。如设立联调中心,通过中心平台,及时将信息分流,相关机关互相配合。
二是加强工作程序对接。(1)建立诉前调解机制。在法院设立庭前调解窗口,选择调解能力较强的法官或者调解员负责庭前调解。该制度为人民调解与诉讼调解衔接提供坚实的平台。(2)建立诉讼内委托调解制度。有些地方法院在案件进入诉讼程序后,对于有可能通过人民调解解决的案件,委托人民调解组织调解。调解达成协议后,当事人既可以要求人民调解组织出具人民调解协议书,也可以要求人民法院出具民事调解书。(3)对于经人民调解的案件,实行优先立案制度。对经人民调解委员会调解但未达成协议的案件,当事人要求诉讼的,法院优先立案,优先审理、执行,以引导群众选择调解作为调处矛盾纠纷的首要方式。(4)建立矛盾纠纷调处工作移送制度。对行政机关受理的民间矛盾纠纷,可以由人民调解委员会调解的,由行政机关移送人民调解委员会进行调解。笔者在调研中了解到,有些地方法院积极践行“三调联动”,努力构建多元化纠纷解决机制,把调解工作贯穿于案件立案、审理、执行全过程,力争实现案结事了,取得了良好的社会效果。
三是注重对调解协议的法律效力衔接。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中明确了人民调解协议具有民事合同的性质,这一定性为人民调解协议书确立了实体法根据。但笔者认为,在完善人民调解组织建设、制度建设的前提下,在具体操作层面,有必要对人民调解协议书法律效力作进一步的提升。如调解协议达成后,人民法院可以依据当事人的申请对在人民调解委员会主持下达成的人民调解协议书,经审查其自愿、合法等要素后,出具调解书,这在一定程度上赋予人民调解协议具有强制执行力,加强了调解协议的权威性。就行政调解协议而言,目前法律对其效力还没有明确规定,当事人不履行经行政机关调解所达成的调解协议,无需承担任何责任。这种状态显然不利于大调解格局的构建。笔者建议,在立法或司法解释增加有关行政调解协议书法律效力的保障制度,同时对行政机关在调处纠纷中的正当程序作出具体规范,对其调解结果设立司法审查制度,确立司法最终救济原则等,以制约行政机关权力滥用,保障行政机关在调解过程中依法行政。
四、总结
改革开放三十年的成就,使我国当前既在经济社会发展的重要战略机遇期,又处在社会矛盾凸显期,各种利益诉求导致的社会矛盾纠纷日益突出,对社会稳定构成威胁。我们要充分认识到,完善矛盾纠纷排查调处工作,着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题,事关改革发展稳定大局,事关党的执政能力建设、和谐社会建设和人民安居乐业。就排查化解社会矛盾纠纷而言,其中,排查是前提,调处是关键,责任制是保证。而调解作为化解社会矛盾纠纷最直接最有效的调处方法,对建设和谐社会具有突出意义。以和谐理念为指导,在立法对三大调解制度作进一步的完善,并对我国现行的调解资源进行优化整合,是构建矛盾纠纷大调解格局的重要途径。○
参考文献:
[1]何兵.和谐社会与纠纷解决机制[M].北京大学出版社,2007.
[2]房茂利、武光太.法院调解的重构[J].法制与社会,2009年(14).
[3]赵明霞、吴孝卿.浅议民事纠纷委托人民调解[J].中国司法,2007(6).
[4]张华、赵可.人民法院诉前调解制度的初步建构:司法ADR模式诉前调解制度合理性、可操作性探究[J].法律适用,2007(11).
责任编辑 张荣辉
作者：詹 明 蒋 权
一、 人民调解工作基础知识
(一) 人民调解的概念
人民调解工作是“大调解”工作的基础工作，它是指人民调解委员会根据有关法律、法规和政策，遵循社会公德，对矛盾纠纷当事人进行当事人进行规劝疏导，促使当事人互谅互让，自愿达成调解协议，妥善解决矛盾纠纷的活动。人民调解也是一项有中国特色的诉讼外纠纷解决机制，它不同于司法调解和行政调解，他们在机构、性质、效力等方面都不一样，但三种调解是我国调解社会矛盾纠纷和维护社会稳定促进社会和谐的“三驾马车”，在新的历史时期，社会矛盾凸现的情况下，我县率先建立了“大调解”工作格局及衔接工作机制。
(二) 人民调解的范围
人民调解委员会调解的社会矛盾纠纷包括民事纠纷、轻微刑事违法引起的民事纠纷以及违反社会公德引起的纠纷。
人民调解受理范围是指人民调解组织负责调解哪些类型、哪种性质、什么内容的纠纷。明确人民调解组织受理纠纷的范围，可以确定人民调解组织解决纠纷的职责界限，使各种社会矛盾纠纷在不同的组织范围内具有明确的归属，使不同的问题在各自范围内有一种合理解决的具体途径，从而更好的发挥人民调解组织的作用。
条例第六条规定，人民调解委员会的任务为调解社会矛盾纠纷。条例第二条进一步对矛盾纠纷的范围作出了明确的界定:“本条例所指的矛盾纠纷，是指发生在公民、法人和其它社会组织之间的民事争议”。公民与法人和其它社会组织之间的纠纷，一般是指发生在家庭成员邻里、同事、居民、村民等社会成员与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务关系的纠纷，十分广泛，例如，征地拆迁安置、医患纠纷、工伤索赔以及农村村民与农村合作组织、经济组织、乡镇企业之间因土地承包、农业产业化服务中的合同、划分宅基地、财务管理等方面的纠纷。企业职工与所在企业之间，因企业转制、租、兼并、收购、转让、或者因企业拖欠职工工资、医疗费等发生的纠纷。城市居民与城市市政管理组织、施工单位、企业事业单位等因城市街道市政建设、危险房屋改造等引发的纠纷等等。
人民调解委员会不得受理调解的纠纷有那些?
条例第二条第四款规定：人民调解委员会不予受理调解下列纠纷：
法律、法规规定只能由专门机关管辖处理的，或者法律、法规规定不适用于调解方式解决的。
不属于人民调解委员会调解的纠纷有：
1、法律有明文规定由有关部门管辖或处理的。
(1)具体行政行为引发的纠纷，如工商管理引发的纠纷、税务纠纷等等。 (2)已构成犯罪的刑事案件。
(3)构成违反《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称治安管理处罚法)。 但是，以上(2)、(3)种情况，如果司法机关或行政机关认为以人民调解方式解决更好，移交或委托人民调解委员会进行调解的除外，如自诉案件(有的案件通过作思想工作，把赔偿问题解决好了，自诉人大多要主动撤诉的)，治安案件中金钱赔偿问题(治安管理处罚法第九条规定，积极赔偿后可以不给予治安处罚)。
2、人民法院已经审理完毕的。
3、已经申请基层人民政府处理或处理完毕的。
4、一方当事人不同意调解的。
5、在集贸市场因摆摊设点，强买强卖等引起的斗殴、伤害及损害赔偿的纠纷，由工商行政管理部门会同当地派出所调处。但在个体协会中已成立调解委员会或工商、人民调解委员会共同组织联合调解委员会的，亦可调解此类纠纷。
6、涉及违章建筑引起的民事纠纷，由规划、城建、房管、公安部门按各自分工范围负责处理，都不属人民调解委员会调解职权范围。但在城镇因搭建房舍而引起的相邻关系纠纷、人民调解委员会应配合房管部门进行调解。
(三)人民调解协议具有民事合同性质
人民调解委员会主持下达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。当一方当事人不履行调解协议时，另一方当事人可以向人民法院起诉请求对方当事人履行调解协议。当出现法律规定的特殊事由时，当事人才可以向法院请求变更或撤销调解协议或请求确认调解协议无效。
当事人请求确认调解协议无效的情形是：
1、损害国家、集体或者第三人利益;
2、以合法形式掩盖非法目的;
3、损害社会公共利益;
4、违反法律、行政法规的强制性规定。
当事人请求变更或者撤销调解协议的情形是：
1、因重大误解订立的;
2、在订立调解协议时显失公平的;
3、一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的调解协议，受损害方有权请求人民法院变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院不得撤销。
这里简单介绍一下《中华人民共和国合同法》(以下简称合同法)，合同一般讲平等、自愿，只有少数合同要受公权的干预，如关系到国家声誉、自然资源的合同、中外合资合同、中外合作经营合同、外商独资合同，这些合同有的事关国家主权、国家声誉，有可能损害国家利益，因此法律法规作了强制规定，一律要经批准程序。合同法第五十二条规定了五种情形是无效合同，即：
1、一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;
2、恶意串通。损害国家、集体或者第三人利益;
3、以合法形式掩盖非法目的;
4、损害社会公共利益(公序良俗);
5、违反法律、行政法规的强制性规定。实际工作中，当我们遇上因重大误解订立的合同，显失公平的合同，一方以欺诈、胁迫、乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，是不是一律无效呀?根据合同法规定，只要不是损害国家利益的合同，其他无效合同的效力完全取决于当事人，当事人不请求变更或撤销，就有效，反之，就无效。当事人行使撤销权要受到一定的限制，合同法第五十五条和《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》(以下简称司法解释)第七条有完全一致的规定，即有下列情形之一的，撤销权消灭：
1、具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销之日起一年内没有行使撤销权;
2、具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。
回到前面讲，当事人也可以以原纠纷向人民法院提起诉讼，当然另一方当事人可以调解协议具有民事合同性质为由抗辩，只要符合司法解释第四条规定的条件，调解协议就有效，人民法院就会认可人民调解协议的效力。要注意的是人民调解达成的调解协议不能作为强制执行的依据;而人民法院调解达成的协议或形成的调解书是国家审判机关审判权所形成的司法文书，一旦履行或送达立即生效，任何一方当事人不得以同一诉讼标的再向法院起诉。它与生效判决具有同等的法律效力，是人民法院强制执行的依据。
(四)人民调解具有自愿性的特点
人民调解必须当事人自愿，不得强制进行调解。表现在：
1、调解是纠纷当事人自愿提起的，人民调解委员会应根据纠纷当事人的申请受理调解纠纷。当事人没有申请，也可以主动调解，但当事人表示异议的除外。
2、调解是否达成协议以及达成的协议内容必须由当事人双方的意愿决定。
3、调解协议不具有强制执行力，由负有义务的一方当事人自愿履行。
(五)人民调解委员会的设立与人民调解员的组成
根据条例第五条规定，人民调解委员会的设立形成有以下几种：
1、村民委员会、社区居民委员会设立的人民调解委员会。
2、乡镇、街道设立的人民调解委员会。
3、企业事业单位设立的人民调解委员会。
4、区域性、行业性和其它社会组织设立的人民调解委员会。
人民调解委员会的设立及其组成人员，应当向县级司法行政机关备案。
人民调解委员会由委员3-9名组成，设主任一人，必要时可以设副主任，人民调解委员会应当有妇女委员。
人民调解员除由村民委员会成员，社区居民委员会成员或者企业事业单位有关负责人兼任的以外，一般由本村民区、居民区或者企业事业单位的群众选举产生，也可以由村民委员会、居民委员会或者企业事业单位根据工作需要聘任。
乡镇、街道人民调解委员会委员由乡镇、街道辖区内设立的村民委员会、社区居民委员会、企业事业单位的人民调解委员会推举。
企业事业单位、区域性组织、行业性组织和其他社会组织人民调解委员会委员由本单位、本组织职工(会员)代表大会或者职工(会员)大会选举，或者组织群众推举。
人民调解员任期三年，每三年改选或者聘任一次，可以连选连任或者续聘。 人民调解员不能履行职务时，由原选举单位或者聘任单位补选、补聘。 人民调解员严重失职或者违法乱纪的，由原选举单位或者聘任单位撤换。
(六)人民调解委员的基本调解方法
这里简述全国司法行政系统一级英雄模范汤群芳人民调解工作十三法：
1、准绳裁量法。是指人民调解员在调解纠纷过程中以事实为依据，法律为准绳进行调解的方法。
2、穷根寻据法。是指人民调解员在调解纠纷过程中对案件深入调查，实地搜集相关证据，最终化解纠纷的方法。
3、排异求同法。是针对一些没有或很难取证的案件，只能根据当事人的具体情况，即一方的最大承受能力与另一方的最低接受意愿进行调停，最终达成协议，化解纠纷，使当事人双方握手言和的方法。
4、心理疏导法。是指调解员在调解纠纷过程中对当事人的心理进行沟通，解开当事人的“心结”，让一方当事人得到一定心理安慰，消除双方之间的障碍或误解，从而快速化解纠纷的方法。
5、趁热打铁法。是指人民调解员在调解纠纷过程中，洞悉、诱导并抓住有利时机，趁热打铁，及时进行调解的方法。
6、降温冷磨法。是指针对当事人需要一定时间反省的案件，而采取不急于解决的方法。
7、中立公正法。是指人民调解员在调解纠纷时，不偏不袒，居于中立，公正处理纠纷的方法。
8、换位思考法。是指人民调解员在解决纠纷时，一方面要求当事人双方换个位置，即站在对方的立场，多为对方想一想;另一方面就是当人民调解员受到当事人的埋怨的时候，要置身于当事人的角度，客观思考，从而促成问题解决的办法。
9、利弊权衡法。是指通过处理纠纷的各种方式的利弊进行比较，让当事人自愿选择某种方式或方案解决问题的方法。
10、刚柔相济法。是指人民调解员在调解过程中，根据情况当硬则硬，该软则软，做到“软硬兼施”，以彻底地化解矛盾的方法。
11、粗细结合法。是指调解员在调解过程中，对案件的陈述和处理，宜粗则粗，当细则细，促使矛盾纠纷解决的方法。
12、避锋防撞法。是指调解员在调解中，巧妙地使当事人避开对方激烈的情绪和锋芒，已达到化解矛盾纠纷的方法。
13、异地化解法。是指当调解员遇到有些难于调解的群体性纠纷的时候，将当事人双方代表从纠纷发生现场转移到干扰小和无刺激的地方去调处的方法。
(七)人民调解员的职业道德和职业纪律
条例第二十一条规定：人民调解员调解矛盾纠纷，不得有下列行为：
1、徇私舞弊，偏袒一方当事人;
2、压制、侮辱、处罚、打击报复当事人;
3、泄露国家机密、商业秘密或个人隐私;
4、索取、收受当事人财物或者谋取其他不正当利益;
5、损害当事人合法权益;
6、其他违反调解相关规定的行为。
违反上述规定的，由司法行政部门或者人民调解委员会予以纠正，触犯法律的，依法追究其法律责任。
人民调解员作为最基层的法律工作者，应当维护法律的尊严，维护社会公平正义，这就要求他们必须坚持原则，诚实守信，廉洁自律。既为广大人民群众做个遵纪守法的表率，又可以得到广大人民群众的信任，为人民调解工作的顺利进行奠定基础。
人民调解员除了要做个遵纪守法的带头人外，还应当珍惜和维护人民调解员的声誉，诚实守信，举止文明，模范遵守社会公德，注重陶冶品行和职业道德修养。
人民调解工作是一项艰苦的工作，同事，又是一项直接服务予广大人民群众的基层工作，只有真正热爱人民调解工作的人才能长期坚持下去，全心全意为人民服务，使人民调解工作真正成为化解社会矛盾纠纷的坚实可靠的“第一道防线”。
人民调解工员主要依据法律、法规、规章、政策和社会主义道德开展调解工作。调解社会矛盾纠纷的过程中实际上也就是对人民群众进行社会主义法治和社会主义道德的宣传教育的过程。因此，人民调解员仅仅有为人民服务的一腔热情是不够的，必须有为人民服务的技能。这就对广大人民调解员提出了学习的要求，不仅要学习法律知识，道德知识，还要学习调解技巧和方法，不断提高自身的法律水平、道德素质和调解技能。
调解工作要得到群众真心诚意的拥护和帮助，调解结果要得到纠纷当事人心悦诚服地接受，调解人员要得到群众发自内心的尊敬和理解，人民调解员就必须做到待人公平、执法公正。具体的来说就是以下五个“不得”：
(1)不得徇私舞弊，偏袒一方当事人。这要求人民调解员在调解工作中必须不偏不倚，不得偏袒自己的亲友、朋友和乡亲;不能为谋私利或畏惧权势而区别对待，损害另一方当事人的合法权益。
(2)不得对当事人压制、打击报复。在调解纠纷过程中，当事人有时因为情绪激动，对人民调解员恶言恶语，甚至拳脚相加。如果未对人民调解员造成重大伤害，人民调解员应本着全心全意为人民服务的思想，对当事人进行说服教育。如果对人民调解员造成重大伤害，人民调解员应通过合法途径解决，切不可通过工作机会打击报复当事人以泄私愤。对于与自己曾起冲突的当事人，也绝不允许采取各种方式进行威胁、压制和报复。
(3)不得侮辱、处罚纠纷当事人。人民调解员调解纠纷时只能通过说服教育的方式，帮助当事人提高认识，增强法制观念，使双方自愿接受调解和调解结果，不能使用侮辱或处罚的手段威胁、强迫当事人接受调解和调解结果。
(4)不得泄露国家机密、商业机密、个人隐私。人民调解员在调解社会矛盾纠纷的过程中，总是能接触到国家机密、商业机密和个人隐私。人民调解员在调解过程中和调解结束后都应尊重当事人的意愿，绝不泄露秘密和个人隐私的一点一滴，既不泄露给其他人，也不能当闲话泄露给自己的亲友。
(5)不得索取、收受当事人财物或谋取其他不正当利益。这是维持人民调解员作为居中调解者地位的需要，是人民调解员公平、公正调解的保障。无论是为了使人民调解员为自己说好话，在调解过程中偏袒自己，还是为了感谢人民调解员的公正调解，人民调解员都应婉言谢绝。
(八)有关人民调解协议的几个问题
1、什么是人民调解协议?其形式有几种?
人民调解协议是在人民调解委员会的主持下，纠纷当事人依照国家的法律、法规、规章、政策和社会主义道德，在查清事实、分清责任的基础上，通过平等协商，互相谅解，对纠纷的解决自愿达成一致意见的意思表示。
人民调解协议有两种方式：一是口头协议。对于简单的纠纷，在当事人同意的情况下可以达成口头协议。二是书面协议。
2、调解协议有效应具备的条件有哪些?
司法解释为有效的人民调解协议规定了三个实质性要件：第一，当事人“具有完全民事行为能力”。所谓当事人具有完全民事行为能力，是指当事人具有能够独立实施任何民事法律行为的资格。依《中华人民共和国民法通则》第11条规定：“18周岁以上的公民是成年人具有完全民事行为能力，可以独立进行民事活动，是完全民事行为能力人。16周岁以上不满18周岁的公民，以自己的劳动收入为主要生活来源，视为完全民事行为能力人。”第二,“意思表示真实”，即调解协议正确反映当事人的意志，并非因重大误解、欺诈、胁迫或者乘人之危订立的调解协议或者订立调解协议时显失公平的。第三。“不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益”。人民调解协议必须同时具备司法解释规定的三个条件才有效。另外，司法解释第五条作出了关于人民调解协议无效的情形的实质性规定：“(1)损害国家利益、集体或者第三人利益;(2)以合法形式掩盖非法目的;(3)损害社会公共利益;(4)违反法律、行政法规的强制性规定，人民调解委员会强迫调解的，调解协议无效。”
3、人民调解协议书应包括哪些内容?
根据条例第二十二条的规定，调解协议应当载明下列事项：
(1)双方当事人基本情况。包括当事人的姓名、性别、民族、年龄、职业、单位或住址等自然情况。
(2)纠纷简要事实、争议事项。即当事人双方产生纠纷的主要原因、过程，所争议的具体事项及内容，以及在该纠纷中双方当事人各自承担什么样的责任。
(3)当事人解决纠纷的约定内容。即通过人民调解委员会的调解，当事人在互谅互让、平等协商的基础上，就如何解决纠纷所达成的一致意见。
(4)履行协议的方式、地点和期限。明确写出调解协议的履行方式、地点、期限、有利于协议的实际履行，保护当事人的权益。
(5)当事人签名，人民调解员签名，人民调解委员会印章。这样表明双方当事人对该协议的认可，是双方真实意思的表示，表明该协议是在人民调解委员会的主持下达成的。调解协议制作完成后，由纠纷当事人各执一份，人民调解委员会留存一份。
4、履行调解协议有哪几种方式?
履行调解协议的方式，可以分为自觉履行和督促履行两种：
(1)自觉履行。就是在调解协议中负有义务的一方当事人(简称义务人，下同)，不需要人民调解委员会的督促和享有权利的一方当事人(简称权利人，下同)的督促，自觉主动履行协议中确认应尽的义务事项和具体要求，使协议得以全面履行。
(2)督促履行。就是在协议确认的履行义务的实践已到或者已经超期，而义务人还没有履行或没有完全履行义务的情况下，人民调解员去提醒、催促义务人履行义务。督促不是强制，而是促使当事人在自愿的前提下，积极履行应当承担的义务。
5、对于拒不履行已达成的协议或者达成协议后有反悔的该怎么办?
人民调解的一个突出特点，就是自始至终没有国家权力强制性，这就意味着人民调解不存在进入执行程序的问题。它只有履行，而履行是出于当事人自觉自愿的行为。条例第二十九条规定：“一方当事人不履行调解协议的，另一方当事人可以向有权机关请求处理或者向人民法院起诉”，同时，条例第三十条、第三十一条及依照司法解释相关规定规定了人民法院审理“人民调解协议纠纷”案件的原则。
6、对调解协议的效力应如何理解?
效力一词的含义，是指使一种行为或文件发生一定的效果，也就是该行为或文件在社会上所产生的作用。一种行为或文件能否在社会上发生效力，是由它自身的性质决定的。因此，不同性质的调解协议有不同的效力。例如，人民法院主持协商达成的调解协议它的性质是国家审判机关审理案件所作出的一种具有法律效力的法律文书，所以合法送达当事人后，既不允许反悔，也不允许以同一诉讼标的再向人民法院起诉或上诉，它就具有不可争议和强制执行的效力。
人民调解委员会主持下达成的调解协议，它的性质是群众自治组织的调解文书，具有民事合同性质的法律约束力，但不等于强制执行力。调解协议主要靠当事人的诚信自觉履行，只有经过人民法院确认的调解协议，才具有法律强制执行力。
8、调解协议书的法律约束力表现在哪些方面?
首先表现在，它是由国家法律规定设立的人民调解委员会的主持下达成的解决纠纷的协议，作为法定的调解组织主持达成的协议，对当事人应当有约束力，当事人应当履行。
其次表现在，协议是依法达成的，对有过错的当事人来说，具有依法履行法律规定的义务的约束力。
再次表现在，如果义务人既不履行法律规定的义务，又不向其他国家机关申请解决，那么该当事人要承担由此造成的一切法律后果。
条例第二十八条规定：“经人民调解委员会调解达成的有民事权利义务内容的调解协议具有民事合同性质，当事人应当自觉履行”;合同法第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力”。
9、怎样做好回访工作?
要做好回访工作，必须坚持以下几点：第一，必须坚持实事求是原则，认真负责，讲求实效，不走过场。第二，回访必须及时，以便及早发现和解决出现的情况和问题，减少工作中失误的影响扩大。第三，回访要有重点地进行。对那些比较复杂、疑难的纠纷，或者协议的履行有一定难度的纠纷，或者当事人思想情绪不稳定、容易出现反复的纠纷，要列为重点回访的对象，坚持适时回访。第四，回访过程中要注意发现问题，加强对当事人的说服教育工作，有针对性的采取措施解决实际问题。
(九)反映人民调解委员会规范化建设和工作的具体内容 条例第三十八条第二款规定：“乡镇人民政府、街道办事处、村民委员会、居民委员会、企业事业单位和其他社会组织，应当为人民调解委员会提供相对的场所和其他相关的必要工作条件”。
反映人民调解委员会规范化建设和工作的具体内容应当是：
1、“六有”：(1)有相对固定的办公场所;(2)有人民调解委员会吊牌、坐牌、印章;(3)有人民调解标识牌、人民调解员徽章;(4)有规范的人民调解文书;(5)有统计台帐;(6)有人民调解工作业务学习资料。
2、“六统一”：(1)人民调解委员会标牌;(2)人民调解委员会印章;(3)人民调解标识;(4)人民调解工作程序;(5)人民调解工作制度;(6)统一的人民调解文书。
3、“四落实”：(1)人民调解组织落实;(2)人民调解制度落实;(3)人民调解人员落实;(4)人民调解员报酬落实。人民调解委员会应当规范下列资料反映工作情况：
1、纠纷排查、登记资料;
2、人民调解案卷资料;
3、纠纷信息传递和反馈资料;
4、纠纷统计资料;
5、回访资料;
6、业务学习记录资料;
7、调解纠纷的经验总结及交流资料;
8、上级表彰的相关资料。
(十)涉法矛盾纠纷
这里所说的“涉法矛盾纠纷”，是指以法律权利义务为争议焦点，主要依靠释法析理的方法进行调解，基本不涉及道德等因素的矛盾纠纷。随着中国法治化进程的加快，法制体系不断健全，许多公共道德已经通过立法提升到法律、法规的层面，以前依靠公共道德进行调整的大量纠纷逐步转化为主要依靠法律调整的涉法矛盾纠纷。这类纠纷类型涉及合同、继承、票据、知识产权等各种法律关系，主要特征有：第一，纠纷解决依据的法律性。这类纠纷大多有明确的法律、法规进行规定，处理中有法可依;第二，纠纷内容的复杂性。由于此类纠纷涉及一个或多个法律关系，争议所涉及的内容比较复杂;第三，纠纷调处的困难性。这类矛盾纠纷往往涉及多个矛盾纠纷，涉及金额较大，当事人对立情绪严重，所以加大了调处的难度。
在调处涉法矛盾纠纷的过程中，人民调解委员会和人民调解员应遵循以下原则：一是以法律为依据的原则。调解中，要将坚持以法律为依据的原则贯穿于调解过程的始终。要做大量的、充分的案头工作，认真研究相关法律、法规，对具体纠纷进行法律分析，然后制定相应的调解方案进行调解;二是查明事实、分清责任的原则。是非曲直，明确当事人的法律权利义务，在此基础上开展进一步的调解工作。只有这样才能获得当事人的信任与认可，保证调解工作的质量和效率;三是平等自愿原则。从受理阶段开始，人民调解委员会和人民调解员要基于平等自愿原则，对当事人进行耐心细致的劝解和说服，不允许采取歧视、强迫、偏袒和压制的办法。订立人民调解协议也必须遵循自愿原则。
创新开展大调解
构筑稳定新格局
今年以来，我们坚持认真贯彻创先争优活动，认真学习党的十七大精神，按照上级的统一部署，在上级政法部门和司法行政部门的指导下，以创建平安社会，促进和谐发展为统领，以构建人民调解、行政调解和司法调解相互衔接、紧密配合、协同作战的大调解工作机制为目标，全面创新和开展了大调解工作，有效地化解了一批矛盾纠纷，维护了全区的和谐稳定，促进了经济社会又好又快发展。
一、抓住关键环节，建立大调解工作体系
建立大调解工作机制，开展大调解工作是新时期化解矛盾纠纷的有效形式。作为一项管理创新课题，市委、市政府的重大战略部署，我们始终对大调解工作予以高度重视，特别是结合全区稳定工作的新形势、新任务，更加认识到了开展大调解工作的重要性和必要性。因此，区委、区政府多次召开专题会议研究大调解工作。结合实际，确立了以“党委政府统一领导，政法综治组织协调，司法行政牵头主办，职能部门各负其责，全社会共同参与”的大调解工作思路;确立了“坚持服务大局、积极创新、优势互补、密切合作、资源共享、效率优先”的工作原则;确立了“最大限度地化解矛盾纠纷，最大限度地促进和谐发展”的工作目标，紧紧抓住关键环节，全面整合各种资源力量，推进整体联动，制定出台了《大调解工作实施意见》。
一是在组织领导上形成了“两级”领导，“四级”负责的大调解工作体系，两级领导：区成立大调解工作领导组及办公室。由政法委书记任组长，政府分管区长任副组长，区司法局局长任办公室主任，领导组全面负责全区大调解工作的组织领导，宏观决策，总体部署和对重大疑难矛盾纠纷的协调处理。办公室具体负责矛盾纠纷调处的业务指导、信息收集、分流指派、协调调度和检查督办。区级行政部门成立行政调解小组，和人民调解委员会合署办公，负责本部门、本系统的矛盾纠纷调处工作;乡镇、街道成立大调解工作领导小组。党工委书记任组长，领导辖区大调解工作。领导小组下设调处中心及联动调处工作队，中心主任由分管政法综治的副职担任，工作队长由司法所长担任，具体负责辖区内矛盾纠纷调处的组织协调，上下联系和突发性矛盾纠纷的快速处置。四级负责：区、乡(镇、街道)、村(社区)、驻地企事业单位全部成立了调解组织。分别负责本单位、本系统、本地区的矛盾纠纷调处工作。在组织领导上，明确全区人民调解、行政调解、司法调解统一接受区大调解领导组的领导;明确驻地企事业调解组织统一接受乡镇、街道大调解领导小组的领导，接受司法所和基层法庭的业务指导的“两明确、两统一”领导机制。
二是在工作体制上形成了信访调解、人民调解、行政调解、司法调解“四位一体”的大调解工作格局。围绕稳定工作大局面，坚持纵接“四条链”，横穿“三条线”，构建大调解工作新格局。
纵接“四条链”，就是自上而下层层建立调解组织。第一是区级调解链。区级行政职能部门全部建立了行政调解小组。其中劳动、交通、教育、卫生等部门以及工、青、妇等群团组织还分别建立了专业性、行业性调委会。区法、检“两院”也充实完善了调解机构。区公安分局以下属的派出所都确定了专门的调解人员。第二是乡街调解链。乡镇、街道全部建立了调解委员会，与调处中心合署办公。第三是村(社区)调解链。全部行政村、社区健全和完善了人民调解委员会。第四是驻地企事业单位调解链。百人以上的企事业单位大部分都建立了调解组织，并与大调解工作并轨。全区共建立各类调解组织300个，调解人员达到了2100多人，为大调解工作的开展提供了强有力的组织保障。
横穿“三条线”：就是积极探索和创新实中人民调解、行政调解、司法调解的有效衔接和相互联动。第一是人民调解和治安调解相联接，将派出所和司法所在工作上对接。我们针对现实生活中，群众发生矛盾纠纷找公安多，找调解组织少，在工作机制上我们大胆创新，公安牵头在源头对接，在派出所设立“社会矛盾联调服务工作室”，对接“110”等警务警情平台，把社会矛盾纠纷在源头上积极“揽”起来。第二是人民调解与司法调解相衔接，推动民调解组织与人民法院在调解工作中联动。在构建大调解工作机制中，区人民法院专门成立了调解工作领导组。在不断拓宽司法调解范围的基础上，积极探索司法调解和人民调解的有效衔接。明确法院分管民事的副院长和司法局分管调解工作的副局长为主要负责人，选聘民庭和三个派出法庭的庭长为人民调解工作指导员，分区域负责联系全区乡镇、街道司法所，负责大调解工作的业务指导。同时由乡镇、街道推荐，区法院和区司法局共同选聘优秀调解员为区级特邀调解员，参与法院和区级行政部门的有关调解工作。这种联动机制建立以来，区人民法院的法官坚持深入一线，指导基层调解组织开展调解工作，特别是对一些疑难复杂矛盾纠纷做到了提前介入，积极引导当事人通过法律渠道解决问题，有效减少了许多可能引发的非正常上访。同时，积极邀请特邀调解员参与司法调解，坚持诉前和庭审前的调解，促进执行案件的和解。对于些适用简易程序的民事纠纷案件，尝试由特邀调解先行调解。推动了人民调解与司法调解在解决矛盾纠纷机制上的互补和协调发展。
第三是调解与信访工作相对接，切实解决群众关注的热点难点问题。在构建大调解工作机制中，我们始终坚持把减少非正常上访作为工作重点。明确提出了大调解工作实行“分级管理、归口管理、依法处理、限期力理”和“一般矛盾纠纷不出村(居)、复杂矛盾纠纷不出乡(街)、疑难矛盾纠纷不出区”的工作要求，有效整合资源，强公整体力量，增强工作效果。区大调解办公室吸引综治办、区大调解办、区信访局的工作人员实行联合办公。各乡镇、街道信访办、综治办、司法所实行一体化运行。全区上下坚持分级负责与联合调处相结合，坚持调处矛盾纠纷与解决信访问题相结合，推行访调协办制和重点案件督办制，加大矛盾纠纷的调处力度，有效解决了一批上访老案。
二、突出基础建设，搭建大调解工作平台
在开展大调解工作，我们注重加强了三大建设。加强制度建设。在大调解工作中，根据工作需要，区大调解办细化完善了六项制度。一是矛盾纠纷排查制度。全区各级调解组织在排查中，将社会矛盾纠纷排查和信访问题排查结合起来，实行定期排查并逐级上报。切实做到每月必查，敏感时期必查，普遍性问题必查。二是受理登记、分流移交、办结报告制度。各级调解组织都建立了台帐，完善纠纷登记、移交、办结等程序，在受理、移交、调处等各个环节中搞好衔接，形成了排查、发现、调处、归档一体化的工作机制。三是检查、督办制度。区委、区政府授予区大调解领导组办公室检查督办权和责任追究建议权。定期检查大调解工作运行情况，及时掌握重大矛盾纠纷的调处情况，对故意拖延、借口推辞不及时调解矛盾纠纷的进行督办，对因延误时机、事态扩大的报区委、区政府进行追究责任。四是纠纷信息互通制度。各级各类调解组织及时互通有关纠纷信息，对本单位所受理的涉及其他部门调解内容的相互通报，对调解组织受理的有可能上升为信访问题的纠纷及时向信访部门通报，对受理的突发性、易激化矛盾纠纷，在控制局面的同时，及时向党委、政府报告。五是联席会议制度。区、乡两级大调解工作领导组，区每月，乡、街每半月召集有关单位和部门召开联席会议，分析辖区稳定工作形势，研究疑难矛盾纠纷的解决办法，提出各个阶段的工作重点烽工作目标。六是考核奖惩制度。对调处化解矛盾纠纷工作成绩突出的乡镇、街道、部门、单位和个人进行表彰奖励;对调处化解工作不力，致使社会矛盾纠纷高发的部门和单位予以责任追究，实行社会治安综合治理一票否则。
加强队伍建设。主要是抓了三支队伍。指导员队伍，全区从机关共选调法官、律师、法律工作者、公安派出所民警共180人担任大调解工作指导员进驻农村(社区)，具体负责调解工作的业务指导、人员培训、法律服务等工作。调解员队伍。在加强各级各类人民调解组织队伍建设的同时，全区各行政机关和事业单位都成立了3人以上的行政调解小组，全区大调解工作人员总数达到了1130人。特邀调解员队伍。通过层层推荐和选拔，由区人民法院和区司法局共同审定，选聘52名优秀人员调解员为区大调解工作特邀调解员，参与法院和各行政机关的调解工作。
加强业务建设。主要是规范大调解运行机制，做到了“三个统一”：统一培训。公安、法院、信访、司法行政“四家”联手，区大调解办公室统一组织对全区大调解工作指导员、调解员和特邀调解员全部进行了集中培训。统一工作流程。区大调解领导组办公室统一制定了工作流程，从接待、受理、调查、调解、制作文书到协议履行及跟踪回访等方面，都做出了严格要求，并严格运作程序，克服工作中的随意性，做到既重视实体上合法规范，又重视程序上的合法规范。统一印制调解文书。对调解文书统一标准，确保了大调解工作的规范运行和有效开展。
三、突出机制创新，推动大调解工作健康发展。 创新矛盾排查机制。按照“排查走在调解前，调解走在激化前”的要求，立足尽早发现和及时化解，认真做好矛盾纠纷预防和排查工作，最大限度地把问题解决在基层，努力做到矛盾不上交。坚持做到了三排查：经常排查。对一般性、多发性矛盾纠纷，按照区每月、乡街每半月、村(社区)每周开展一次“拉网式”定期排查，真正做到区不漏乡街、乡街不漏村(社区)、村(社区)不漏纠纷，同时建立排查台帐，对排查出的各类矛盾纠纷进行分析梳理，落实责任，限期调处。集中排查。针对国庆、春节等重大节日和“两会”等敏感时期矛盾易发的特点，集中力量开展排查，主要查重点人员、重点部位、重点物品，努力做到问题早发现、早报告、早处置，防范于未然。联合排查。对城中村改造、重点工程、征地补偿等一些涉及面广、影响大的矛盾纠纷，组织有关部门联合开展排查，了解掌握有关政策措施的落实情况，及时采取有效防范措施，避免引发各种矛盾和问题。
创新调处化解机制。一是实行联线、联片、联合“三联并举”调处，对多发易发的矛盾纠纷，由乡镇、街道、村、社区、驻地企事业单位三级调解组织根据纠纷大小和不同性质分层联线调处;对局部区域内发生的疑难复杂矛盾纠纷，由各乡镇、街道调处中心组织有关单位联片调处;对跨区域性、跨行业性的矛盾纠纷，由区大调解办公室协调涉案单位的调解组织联合调处。二是落实责任、挂牌、包案“三个明确”。明确责任，按照“谁主管，谁负责”和“分级负责、归口管理”的原则，将调处责任细化分解，落实到岗、到人;明确挂牌督办，对发生的重大矛盾纠纷，采取会议督办，组织督导组下基层指导督办，下发督办单限期督办以及领导批示的重大事项实行挂帐督办等办法，确定专人负责，限期调处;明确领导包案，对一些情况复杂、沉淀时间长、调处难度大的矛盾纠纷，实行领导包案制，做到包力量组织、包情况调查、包措施落实、包结果反馈。三是建立和完善预警、控制、处置突发事件的领导机制和工作机制。一旦发生突发性事件，所在乡镇、街道调处中心的人员要迅速赶到事发现场，控制局势，及时化解。涉及到的有关部门积极参与，就地召开联调会议，依法积极稳妥地进行处置。
创新配套服务机制。一是与法律服务配套。区大调解工作指导员在指导和参与基层矛盾纠纷调解工作中，普遍开展法律咨询活动。区司法局坚持送法下乡，广泛开展“法律六进”活动。区大调解领导组办公室与法律援助中心联动，设立了专门的法律咨询室，安排律师免费接待群众咨询，并积极邀请发生矛盾纠纷的当事人到法律援助中心进行调解，对要求诉讼解决并符合条件的当事人当地给予法律援助。二是与社会评价配套。对重大矛盾纠纷，实行听证制度。通过听证给予矛盾双方面对面陈述和充分申辩理由的机会，对行政行为的合法性进行集中会审和现场监督。
经过一段时间的探索和实践，我区大调解工作已经取得了初步成效，主要表现在以下几方面：
(一)、利用调解化解矛盾的意识不断增强。一是各级领导干部对大调解工作重要性的认识不断深化和强化，调解工作在乡镇、街道由过去的被动应付变成现在的主动要求，摆上党委、政府的重要议事日程。二是矛盾纠纷的当事人由过去的找领导“闹访”也开始向主动找调处中心通过调解来解决问题转变。三是人民调解也通过真心为群众排忧解难，实现了自身的价值，得到了群众的信任和好评，工作的责任感、使命感和积极性进一步增强。
(二)、构建了了解社情民意的平台。调解工作与信访工作相结合，为广大群众提供了反映诉求的平台。各级调解组织建立的纠纷档案、矛盾排查档案，成为了党委、政府了解社情民意的重要渠道，为党委、政府科学决策和依法行政提供了重要依据。
(三)、有力地促进了经济社会协调发展。大量民间纠纷和社会矛盾纠纷的及时化解，为全区经济又好又快发展营造了良好的环境。同时，全区其他各项社会事业也都取得了新的成绩。
(四)、加快推进了社会主义新农村的进程。多种形式，多种手段，多部门联动的预防和化解矛盾纠纷机制的有效运转，提升了农村矛盾纠纷的有效化解，调解成功率呈现出逐年上升的良好态势，并实现了无民间纠纷转化为刑事案件、无民间纠纷引起非正常死亡、无民间纠纷引起聚众械斗事件、无民间纠纷引起群体性上访事件的“四无”目标。逐步形成了经济发展、社会进步、管理民主、安定有序、邻里和睦、诚信友爱、充满活动、村容整洁、空气清新、环境优美的和谐友好的社会氛围。通过加强调解工作，各类社会矛盾得到了及时有效化解，群众情绪进一步理顺，社会秩序安定有序，全区上下形成了风正、气顺、心齐、劲足的良好氛围，为加快推进社会主义新农村建设奠定了坚实的基础。
我区大调解工作虽然取得了一定的成效，但由于工作开展的时间还比较短，组织建设还不够完善，业务开展的也还不够规范，特别是作为一项创新的工作，在构建大调解工作机制上，在开展大调解工作的联动上，还需要在实践中不断的探索;在进一步提高各级领导干部的认识，提高调解人员的工作积极性，以及提升广大人民群众对调解工作认同感上，还需要不断的加强，今后的工作中，我们要认真学习贯彻落实科学发展观，不断创新大调解工作的新思路，完善大调解工作的新方法，创造大调解工作的新经验，争取为某某地区构建大调解工作新机制做出新的更大的贡献。
青莲镇矛盾纠纷“大调解”体系建设工作的情况
汇报
为加快推进我镇矛盾纠纷“大调解”工作体系建设，确保全镇“大调解”网络体系建设工作任务的圆满完成。根据高坪区委、政府[2010]46号文件精神进行全面建设，建成镇、村(居)、村(居)民小组和各部门、各行各业的调解组织网络，实现了调解工作全面覆盖。现就我镇开展“大调解”体系建设工作的情况汇报如下：
一、领导重视，全面构建调解组织网络体系
1、我镇成立了矛盾纠纷“大调解”领导小组，由党委书记任组长，镇长、副书记、人大副主席任副组长，党政办、派出所、法庭等有关部门负责人为成员。主要负责全镇矛盾纠纷“大调解”的管理、协调、督促、督查、督办、考核等工作。
2、领导小组下设矛盾纠纷“大调解”协调中心，负责日常工作。矛盾纠纷“大调解” 协调中心由综治维稳专职副书记牵头，司法、信访、维稳、民政办、卫生院等有关部门从事行政执法或调解工作人员组成。成员单位按照“有事则聚、无事则散”的联动工作机制，主要根据矛盾纠纷的类别和发生地确定参与调解部门和具体负责人。主要职责：负责需要联动调处矛盾纠纷的接待、受理、调处或分流指派;协调跨村(居)、跨单位发生矛盾纠纷的调处工作;负责调解员的培训;成立人民调解督导组，加强对人民调解工作的检查、督促、指导。
二、措施具体
1、配齐人员，加强队伍建设。由综治维稳专职副书记任专职副主任，综治办、司法所、群众工作办为骨干，镇级政府内设机构和各单位负责人为成员;协调中心日常工作人员有4人，其他相关部门也遵循“有事则聚、无事则散”的联动工作机制原则。主要职责：负责辖区范围内各类矛盾纠纷的排查、调处和信息上报;加强村(居)人民调解工作检查、督促、指导。
2、建立完善村(居)、单位调解组织，确保覆盖全镇各村(居)、各单位设立矛盾纠纷调解室，每个调解室落实专门人员。主要职责：调解合同、婚姻等纠纷和其他民事纠纷，调解由民间纠纷引发的治安案件和矛盾纠纷双方当事人自愿要求行政机关调解的民事纠纷。
3、配齐配强村(居)级人民调解委员会，吸收有文化、有素质、有调解经验人员进入人民调解委员会，特别是吸收一些德高望重有群众威信、有法律、有政策水平的退休干部、基层干部等人员参加。主要职责：负责辖区内矛盾纠纷的排查、调解、信息上报等工作。
三、 制度健全
建立有七项主要制度：
1、矛盾纠纷排查和预警制度。
2、“三三”调解制度和“特邀调解员”制度。
3、定期会议制度。
4、培训制度。
5、重大事项通报制度。
6、联动协调制度。
7、协调、督促、督办制度。
四、程序完善
1、完善调解效力机制。人民调解和行政调解的矛盾纠纷，严格按照程序办理;除事由简单、能及时办结的案件外，应如实记录调解过程，达成协议的要出具调解协议书，并及时送达双方当事人，确保调解文书合法、有效。
2、矛盾纠纷调解实行“属地管理”原则。村(居)调委会、镇“大调解”协调中心等有关部门本着案结事了，便民、快捷、高效原则，实行首按负责制。由首按人负责分流、调处或跟踪矛盾纠纷的调解，随时了解动态，稳控双方当事人，不得互相推诿，防止矛盾激化。
3、人民调解程序。原则按照《青莲镇矛盾纠纷调解流程》开展工作。
4、行政调解、司法调解严格按照法定程序办理。
五、工作衔接
1、建立人民调解、行政调解、司法调解案件信息通报制度，每周镇“大调解”协调中心和综治办、司法所等部门以书面形式进行一次调解案件信息通报。
2、建立“大调解”组织之间调解员互请互聘制度。
六、管理规范
1、一般纠纷调解成功后，只填制《矛盾纠纷受理调解登记表》并归档即可;疑难重大纠纷应一案一卷。
2、调解文书制作要求：
(1)、调查笔录及相关证据事实清楚，证据充分。
(2)、调解协议书要权利、义务具体，履行时间、地点明确。
(3)、回访记录要求记载协议履行情况，当事人对矛盾纠纷调解意见。
(4)、调解案件适用法律、法规明确。
(5)、签名捺印规范。
七、效果明显
1、将调解工作纳入综合目标考核。
2、人民调解、行政调解、司法调解、主管单位层层签订责任书，层层考核，严格兑现奖惩，每年对调解工作成绩突出单位和个人实行奖励。
3、督促、督查、督办有力
(1)、镇“大调解”领导小组加强对调解工作的督促、督查、督办，对结果及时向主要领导反映。
(2)、对可能发生的群体性事件或越级上访矛盾纠纷，由镇“大调解”领导小组研究，协调落实包案单位和责任领导，限期调解结案。
通过全面构建我镇矛盾纠纷“大调解”体系，将使我镇进一步加强对社会治安综合治理工作、维护社会和谐稳定，并深化农村平安建设，为全力化解各种矛盾提供一个全新的平台，为推进我镇经济建设稳定健康可持续发展提供了全新的环境，为构建和谐平安镇镇做出了更大的贡献。
2014年，阿荣旗大调解工作将继续围绕以人为本、科学发展的思路，坚持预防为主、防调结合的工作方针，努力化解民间矛盾纠纷，减少社会矛盾纠纷的激化，维护人民群众的合法权益，维护阿荣旗的和谐稳定。现将今年的大调解工作作出如下计划：
一、时刻把握时事动态。
不定期地组织全体调解工作人员学习各种政策、法律，掌握最新的时政动态，为调解工作的深入打好理论基础，更好地学习掌握新的调解工作方式方法。
二、坚持矛盾纠纷排查分析制度。
要明确职责，落实措施，着眼于早发现、早报告、早解决，把预防工作作为关键环节来抓，重点落实好三排查：落实镇和村(社区)每月的定期排查分析制度;落实特殊时期以及重大节假日其间的重点排查;落实对矛盾纠纷重点镇、重点人群、重点行业的重点排查。在做好正常排查调处工作的同时，特别要组织好重大事件的集中专项排查活动，防范和化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定。
三、指导镇、村(社区)调解工作。
认真履行指导镇、村人民调解工作的义务，在档案、资料等方面建立一整套的规范管理模式。遵照调解组织建设标
准和要求，狠抓“硬件和软件”，同时，继续开展规范化调委会检查、整改坚持公开、公平、公正，依法调解。以防激化为重点，做到业务规范化，努力实现“四无”;不断提高镇、村调解组织调解场所、调解程序、内部管理的规范化和依法调解的水平。进一步优化调解队伍结构，从群众威信、法律政策水平、工作能力等方面选任调解员。加强对人民调解员的业务培训，着力提高各调解组织开展群众工作的能力、排查问题的能力、化解问题的能力，更好地服务于广大人民群众的需要。
四、完善对接机制。
进一步完善公调、劳调、诉调、信调等机制的对接工作，加强对征地拆迁、劳动争议和民工讨薪、土地承包流转等涉及民生问题的新型矛盾纠纷的调处，按照社会矛盾纠纷大调解工作“三全”(全领域、全方位、全封闭)的基本要求，建立健全大调解组织网络。整合资源、整体联动，不断加大与有关单位、基层组织的协作配合力度。通力调处、通力合作，加大对重大纠纷、重点问题、重点人员的调处化解工作，增强化解社会矛盾纠纷的整体力量。
五、强化信访队伍建设。
坚持学习，在提高大调解处工作人员的理论水平，政策水平、文明接待水平、处理复杂信访问题水平、协调工作水平上下功夫，提高信访工作队伍的整体工作水平，适应新形
势下信访工作的需要。
新的一年，我们将以更饱满的热情、更昂扬的斗志投入到大调解工作中去，充分调动每一个工作人员的干劲，积极调动一切可以调动的力量，全力做好大调解工作，最大程度发挥大调解处的能动作用，更好更快地化解社会矛盾，消除社会隐患，为促进和谐稳定繁荣的阿荣旗贡献力量。
一、矛盾纠纷排查和预警制度
矛盾纠纷排查制度。实行定期排查和专项排查相结合。村(居)民小组实行每旬排查，村(社区)实行每半月排查，所发现的矛盾纠纷及时上报乡镇矛盾纠纷“大调解”协调中心。矛盾纠纷“大调解”协调中心组织相关单位和人员每月月底前进行一次社会矛盾纠纷综合排查分析，并报镇矛盾纠纷“大调解”工作领导小组。在社会敏感期或特殊时期要严格按照上级有关要求，认真开展专项排查，准确上报矛盾纠纷排查结果。
矛盾纠纷预警制度。突发事件、重大纠纷隐患一旦发现必须立即报告。矛盾纠纷“大调解”协调中心次月5日前对排查出的纠纷隐患进行分析，对可能出现的不稳定隐患提出处理意见后上报矛盾纠纷“大调解”工作领导小组。
二、定期会议制度
矛盾纠纷“大调解”工作领导小组每季度末要召开一次调解工作例会。主要通报矛盾纠纷排查调处情况、总结经验教训、会商重大疑难案件解决办法以及安排下一步工作。
三、培训制度
由司法所牵头，政府综治办配合，每年制定培训计划，定期组织对基层调解人员分进行培训，每年至少举办一期调解员培训班。讲解相关法律、法规及调解方法和技巧，增强调解员的法律素质，提高调解业务能力。顾县法庭负责加强对基层调委会的业务指导。
四、重大事项相互通报制度
法庭、派出所、司法所等成员单位每季度将民事案件类型、件数，治安纠纷情况、民间纠纷情况以季报分析形式报镇领导小组，镇领导小组综合通报给成员单位，并协调有关调委会参与调解。同时，镇协调“中心”要将辖区发生的重大事项、重点工作及时与法庭、派出所相互沟通，便于各方及时了解掌握矛盾纠纷发展变化，采取措施共同搞好预防。
五、建立和完善调解效力机制
人民调解组织和行政机关调解的矛盾纠纷，严格按照程序办理，除事由简单、能即时办结的案件外，应如实记录调解过程，达成协议的要出具调解协议书并及时送达双方当事人签收，确保调解文书合法、有效。调解协议书必须符合相关的文书规范，不得违反法律法规、方针政策，不得损害社会公共利益;要尊重社会主义道德和公序良俗。人民法庭在受理涉及人民调解协议的民事案件时，要按照最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，依法确认人民调解协议的性质和效力。人民法院在案件审理中要对合法的行政调解协议依法予以支持。
六、矛盾纠纷调解实行“属地管理”原则
村(社区)调委会、镇协调“中心”、派出所、人民法庭应本着“案结事了”、便民、快捷、高效的原则，实行首接负责制。由首接人负责分流、调处或跟踪矛盾纠纷的调解，随时了解动态，稳控双方当事人，不得互相推诿，防止矛盾激化。首接人不能调处的矛盾纠纷，由首接人所在的调委会及时出具《矛盾纠纷移送登记表》，由当事人签字后移交到上级调解组织调处。
七、联动调解制度
对重大、疑难矛盾纠纷，适宜通过“大调解”工作机制调解的，由镇协调“中心”或人民法庭、派出所牵头调解。镇协调“中心”调解不成功的，做好稳控;并告知双方当事人通过诉讼渠道解决。跨乡镇、跨单位、跨行业发生的矛盾纠纷，由双方当事人所属乡镇稳控，报县协调“中心”协调，启动县联动调处机制调处。对调解不成功的，告知双方当事人通过诉讼渠道解决。
八、协调、督促、督查、督办制度
由镇“大调解” 协调中心开展协调、督促、督查、督办调解工作，切实搞好“大调解”工作。建立健全“大调解”工作的责任机制和工作体系，及时化解各类矛盾纠纷。协调、督促、督查、督办的对象是各乡镇党委、政府，县领导小组成员单位。协调、督促、督查、督办的内容：各级各部门关于维护稳定、贯彻落实“大调解工作体系”重大决策和会议精神的情况;履行调解工作职责情况;建立健全调解工作机制情况;对省、市、县挂牌督办的案件的包案调处情况;其他调解工作情况。
前言：
构建“大调解”工作格局就是通过积极整合调解资源，形成化解矛盾的综合优势，有效地将矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态，维护社会和谐稳定。
全国人民调解工作会议上提出“要创新人民调解工作机制，认真研究人民调解与行政调解、司法调解的有效衔接问题，增强人民调解工作效果”。在人民矛盾高发的背景下，实现理论创新、机制创新和实践创新，整合资源，构建人民调解、行政调解和司法调解相衔接，以司法所为平台的，社会和专业力量共同参与，全方位、全覆盖的基层大调解格局，依靠基层力量，将矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态。
人民调解作为我国解决矛盾纠纷的有效方式之一，应当充分发挥其在“大调解”中的优势作用，进一步筑牢维护社会和谐稳定的“第一道防线”， 立足职能，强化优势，在构建“大调处”格局上发挥主体作用，人民调解以其组织机构的广泛性、调解领域的宽广性、调解方式的灵活性、调解效果的社会性，决定了人民调解将在构建“大调处”格局中担当重任。
(一)是在总体布局中。县、乡两级分别建立社会矛盾纠纷调处中心，办公场所设在县市区司法局和基层司法所，县、乡两级社会矛盾纠纷调处中心在化解矛盾纠纷时，采取以人民调解为主，辅之司法调解、行政调解的调解方式，特别是在调解成功后，统一使用规范的人民调解协议书来达成协议，保障调解结果有一定的法律效力，确保调解协议顺利履行。
(二)是在日常工作中。各级司法行政机关负责“大调解”格局的日常工作，具体负责来访群众的日常接待、法律咨询和案件分流等工作，安排其它成员单位指派人员到社会矛盾纠纷调处中心轮流值班，拥有对矛盾纠纷的分流指派权、协调调度权、检查督办权和责任追究建议权。
调防结合，化解纠纷，在开展“大调解”工作中发挥基础作用，人民调解组织广泛、队伍庞大，遍布城乡基层，延伸到社会的各个领域、各个角落，已形成了覆盖面广、结构严密、信息畅通、高效便捷的人民调解网络体系。因此，要充分利用调解小组、调解员和纠纷信息员的组织网络优势和人员队伍优势去开展“大调解”工作。
(一)抓信息收集，预防矛盾纠纷发生，发挥人民调解植身基层、了解民情、收集信息快的优势，组织各级调解小组、调解员和纠纷信息员在基层深入开展信息摸排工作，把调解工作的触角延伸到社会的各个角落，广泛收集社情民意和纠纷动态。健全和落实纠纷信息反馈制度、重大社情报告制度和群体性事件的快速反应制度，全面掌握真实客观的纠纷信息。加强对各类纠纷信息的收集整理和汇总分析，研究制定有效的预防、控制、处置措施，使“预测走在预防前，预防走在排查前，排查走在激化前”，从源头上减少和化解矛盾纠纷。
(二)抓排查调处，有效化解矛盾纠纷，大量的社会矛盾纠纷来自于基层，大部分矛盾纠纷主要依靠人民调解来解决，人民调解成为预防和化解社会矛盾纠纷的“主渠道”。“大调解”工作要以人民调解组织和调解员为主力军，开展经常
性的矛盾纠纷排查调处工作，落实“三个一”定期排查措施，即每月开展一次全面的排查清理，每月召开一次矛盾纠纷摸底排查例会，每月对刑释解教人员进行一次回访。同时，在“双节、两会、三夏、三秋”等重大节日期间和重要时期，开展矛盾纠纷集中排查调处活动，针对民间纠纷的多发季节开展因时预防，针对多发地域开展因地预防，针对纠纷当事人和纠纷特点开展因人预防，针对不同类型的纠纷开展分类预防，牢牢掌握矛盾纠纷排查工作的主动权，力争做到早发现、早预防、早化解。
(三)抓联防联调，妥善处置疑难复杂纠纷，处理重大复杂矛盾纠纷特别是群体性事件，在发挥“大调解”集中优势、协同作战、效果明显这一优势的同时，注重发挥人民调解发现纠纷早、调解方法活、处置纠纷快的优势，尤其是涉及干群关系的矛盾纠纷，人民调解因其“民间性”的特点，在介入纠纷时更容易让群众接受。行政接边地区、企业周边地区的矛盾纠纷因地理位置特殊、控制难度大，建立以行政接边、企业周边地区各行政村调委会、企业调委会为单位的联合调解组织，发挥“联防、联调、联治、联谊”的作用，共同治理跨地区、跨部门的矛盾纠纷，努力维护行政接边地区、企业周边地区的社会和谐稳定，促进共同发展。
加强协调，形成合力，在实现“大调解”衔接互动上发挥纽带作用，坚持以人民调解为基础和依托，发挥人民调解纽带作用，实行人民调解与司法调解、行政调解多形式、多途径的衔接互动。
(一)实现人民调解与司法调解衔接，降低诉讼成本，追求社会效果与法律效果的统一，一是诉前告知调解。人民法院在立案接待时，向当事人宣传人民调解的优势、特点，告知诉讼风险，将一些未经人民调解程序、案情简单、争议不大的民事案件，在征得双方当事人同意后，暂缓立案，先由纠纷当事人所在地或纠纷发生地人民调解组织进行调解，使更多的民事案件纠纷通过调解达成协议，使纠纷在不伤感情、不伤和气的前提下得到妥善解决。二是诉中委托调解。案件进入诉讼程序后，对于有可能通过人民调解解决的，法院在征得当事人的同意后，可以出具委托人民调解书，将案件委托给人民调解组织进行调解，经调解双方当事人达成协议的，可以向人民法院撤诉。三是执行调解。司法行政机关和人民法院联合从全市人民调解员中选聘优秀调解员担任执行联络员，配合人民法院开展执行工作，为人民法院提供信息，主动做好当事人的思想工作，进行调解和解，促进灵活执行判决，有效解决“执行难”问题。
(二)实现人民调解与治安调解对接，减少治安隐患，缓解公安工作压力，建立公安派出所与基层司法所联合调处矛盾纠纷工作机制，由派出所与司法所抽调人员在乡镇社会矛盾纠纷调处中心联合值班，联合调处矛盾纠纷。特别是对一些轻微治安案事件，主动让人民调解介入，通过人民调解组织进行调解，有效地减少社会对抗，促进人际关系的和谐，达到教育与惩罚双重的社会效果。
(三)实现人民调解与其它行政调解联动，缓和社会矛盾，为党委政府分忧解难
协助信访部门依法处理信访问题，组织有丰富经验、调解能力强的调解员定期参与信访接待，发挥人民调解程序简捷、调解灵活、处理及时的优势，正确疏导纠纷，维护信访稳定。加强与国土、林业、民政等行政机关的协作，建立联席会议制度，协调交流督促，交办解决矛盾纠纷，在实现部门联调联动、突出整体调解优势的基础上，灵活机动地发挥人民调解职能作用，做到依法依规调处和灵活应用调处相结合，妥善处理矛盾纠纷，减少行政投诉，降低行政复议率。
推荐阅读：
观阁镇大调解工作总结10-08
大调研大排查工作报告07-22
调解人员工作职责06-02
劳动争议调解工作06-19
人民调解工作调研07-12
人民调解工作汇报10-10
法院关于调解工作的报告07-06
法院调解工作的调研报告05-30
社区人民调解工作心得总结06-08
全区人民调解工作报告09-08
