基层司法人员流失的现状, 彰显了现行司法官职业保障制度的现实短板, 昭示着反思与重构司法官职业保障体系的现实性和紧迫性。令人欣喜的是, 十八届三中、四中全会后, 新一轮司法体制改革正在积极酝酿。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“推进法治中国建设”部分中提出了健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度。
一系列中央纲领性的文件出台, 标志着检察官职业保障体系的反思与重构日益成为迫在眉睫需要予以关注的时代课题, 也是新一轮司法体制改革不可回避、必须面对并着力解决的战略问题。人们关注的是, 现行检察官职业保障体系的现状如何?域外检察官职业保障体系有哪些可资借鉴的经验?在新一轮司法体制改革中如何建构检察官职业保障体系?
检察官职业保障与其他行业的保障有着本质区别, 它既有上层建筑中体制、意识形态的因素, 又包含有经济基础和社会关系的根本成分。对检察官职业保障的现状予以检视, 有助于我们认清问题, 找准方向, 为完善检察官职业保障体系提供根本前提。
当前, 司法实践中普遍存在的案多人少的体制性障碍尚未破除, 基层检察官面临巨大的工作和生活压力。就地方基层司法机关而言, 各类刑事案件发案率居高不下, 伴随经济社会的快速发展, 案件性质日趋复杂, 案件难度逐渐加大, 出现了一些新的犯罪类型, 且伴随十八大以来反腐败斗争的深入开展, 职务犯罪侦查工作量呈较快增长趋势, 办案压力成倍增加。以天津市某区检察院为例, 目前反贪干警月人均加班45小时。从上面的部分数据可以看出, 检察官长期处于紧张的工作状态中。
检察官职业原本是令人尊敬、受人追捧的崇高职业, 但现实中却出现检察官职业尊荣感不强、检察官流失、检察官断层、后备力量匮乏等不正常现象。正是由于检察官工作的超负荷、高要求、高强度与低保障形成的巨大反差, 导致检察官职业吸引力下降。在实践中, 检察官的经济保障还有很多问题没有解决好。检察经费是由地方政府拨付的, 这就造成了检察官对地方政府的依附关系, 致使检察官在行使职权时容易受到地方政府的非正常干预;同时, 由于各地经济发展的不平衡, 财政状况不一, 使得同一级别检察官之间的工资待遇有很大的差异。此外, 《检察官法》规定了检察官的工资由国家特殊规定, 但《检察官法》实施以来, 检察官的工资仍然和一般公务员相同, 属于低薪待遇。检察官职业收入缺乏保障, 导致了检察官工作积极性的严重丧失, 也在一定程度上削弱了检察官面对各种利益诱惑的自律能力, 极有可能出现司法不公和司法腐败。
就检察官免除职务的限制而言, 各国通常规定, 非具有特定情形, 非依法定程序, 不得免除检察官职务。在日本, 对于检事、副检事的免职, 必须由检察官合格审查会做出决议。经该委员会审查认为检察官不适合执行职务时, 做出决议, 并通知法务大臣。法务大臣接到通知后, 认为该决议正确, 须由检事总长, 检事次长或者检事长向该检察官提出罢免劝告, 罢免其职务。检察官合格审查委员会决议以出席委员过半数的意见为准。如果该审查委员会的意见分歧, 都不能达到半数, 由主席裁决。大陆法系其他国家对于免除检察官职务, 也有相应的较严格的法律规定。
“对一国司法制度的评价, 主要是对该国司法官制度的评估。”检察官是社会的良心, 检察官对某个具体案件正确行使检察权就是社会正义的体现, 同时让人们相信通过法律手段能够得到一个符合社会公正标准的处理结果而愿意寻求法律保护。检察官职业保障体系的构建, 在我国法治建设的进程中对于实现公平正义这一司法理念具有重大意义。笔者认为, 在反思我国检察官职业保障体系现状的理性思辨之下, 以比较法视野观察并结合我国司法体制改革的实践, 借鉴域外检察官职业保障体系的先进经验, 应当从以下几个方面着力构建系统完备、科学规范、运行有效的检察官职业保障体系。
前文已经阐述, 域外法治较为成熟的国家和地区均形成了以宪法为统领的司法官职业保障法律制度体系。我国建立和完善检察官职业保障体系, 必须遵循法治, 在宪法、法律的框架下, 对检察院的人财物管理、司法行政管理和司法监督管理体制等进行改革。近年来, 检察工作改革方案、职业化建设意见、检察官职业保障措施等都是最高人民检察院内部的规范性文件, 与现行的《人民检察院组织法》、《检察官法》并不一致。由于我国是成文法国家, 法律与司法实践的冲突是必然存在的, 因此单纯依靠检察院自身的作用还不够, 必须依靠宪法、依靠人大制定修订法律来推进, 通过立法程序对现行《人民检察院组织法》、《检察官法》中关于检察官职业保障方面不完善、不配套的内容进行修订, 形成检察官职业保障法律制度体系, 反映检察院自身的合理化建议, 才能真正“以法律促变革”、“以法律统一观念和意识”。
首先, 建立主任检察官负责制度。主任检察官负责制度, 是近年来司法体制改革所探索的重大改革措施, 通过设立主任检察官凸显检察官办案主体地位。主任检察官作为优秀检察官的代表, 适应于检察队伍精英化、专业化、高素质的要求, 更应该被赋予更多的检察决定权而不是建议权, 亦即能够引起微观与宏观诉讼法律后果的检察权。其次, 建立规范的检察官免职程序, 将其程序法定化。建立合理的检察官退休制度。法律的生命并不在于逻辑而在于经验, 经验与年龄往往是成正比的。我国检察官的退休年龄可适当延长, 如男性检察官延长至六十五岁退休, 女性检察官延长至六十岁退休。
对于中国目前现状———正如有学者所说:“目前我国地方人民检察院的检察官通常由地方自己任免, 自己管理, 一切待遇都由地方提供。这一制度客观上造成了地方检察院被当做‘地方的检察院’, 地方检察院的检察官被当作‘地方的检察官’”。依照马克思经济基础决定上层建筑的政治经济学理论, 人权与财权的失缺在逻辑上就必然导致司法权的非独立性———即“司法权地方化”。基于此, 我国构建检察官职业收入保障制度, 不仅仅应当借鉴域外的高薪制、工资收入不得减少制度、优厚的退休金制度, 而亦应在体制上深化改革, 破解司法地方化的难题。
摘要：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了完善检察官职业保障体系的重大命题。建立和完善检察官职业保障制度, 对促进检察官队伍建设, 确保检察官依法独立行使检察权, 实现司法公正, 具有重要的现实意义。本文在对现行检察官职业保障体系反思的理性思辨之下, 以比较法视野观察并对域外经验予以借鉴, 进而提出重构我国检察官职业保障体系的若干建议。
关键词：检察官职业保障,比较法视野,反思,重构
[1] <中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>.
[2] <中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>.
[3] <关于司法体制改革试点若干问题的框架意见>.
[4] <中华人民共和国香港特别行政区基本法>.
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[7] 陈瑞华.看得见的正义[M].北京:中国法制出版社, 2000.
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