村级公共服务需求制度创新
[内容摘要]本文以成都村级公共服务改革实践为例，首先初步分析了成都市村级公共服务供给现状，然后以农村居民对村级公共服务的实际需求为研究视角，重点分析了成都市在推进村级公共服务需求制度创新方面所取得的成效。最后在总结成都村级公共服务改革实践经验的基础上，进一步提出了完善我国村级公共服务需求制度的对策与建议。
[关键词]村级公共服务;实际需求;制度创新
推进社会主义新农村建设，是我国一项长期的重要战略任务。近年来，中央政府与地方各级政府在农村公共服务方面的投入不断加大，但主要的投入方向却集中在县、乡(镇)两级层面，受益区域也主要体现在县城与乡(镇)所在地及其周边地区，最基层的村级层面的公共服务体系建设仍是一片空白。农村公共服务体系缺失一直是我国社会主义新农村建设的薄弱环节与制约因素。基于此，江苏、重庆等省(市)进行了有益的探索，在建立和完善村级组织活动场所后，开始大力推进村级公共服务中心建设，以此打造村级公共服务的新平台。然而，从江苏、重庆等地的实践经验来看，更多地将其精力放在了村级公共服务中心等硬件建设方面，在创新与完善村级公共服务需求制度等软件建设方面仍略显不足。
村级公共服务体系建设是一项庞大的系统工程，推进村级公共服务中心建设固然是我国当前破解农村基本公共服务缺失的有效手段。然而，在笔者看来，建立和完善村级公共服务需求制度是解决农村基本公共服务缺失的关键所在，同时也是完善村级公共服务体系与推进社会主义新农村建设的关键所在。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，在推进村级公共服务需求制度改革创新方面开始了大胆有益的探索，在村级公共服务需求制度安排与设计上走出了一条符合自身发展特点的道路。
一、引言：研究文献综述
从宏观层面来看，近年来我国在城乡基本公共资源配置决策中，尽量考虑到农村实际而采取了系列惠农政策，这对扭转城乡差距起到了不可估量的作用。然而，从微观层面来看，却依然存在忽视农村居民对农村基本公共服务的实际需求偏好这一问题。
由于管理体制和决策机制方面的原因，在我国农村地区，许多公共服务内容严重背离农户的实际需求，由此形成了目前农村基本公共服务供给规模不足与结构失衡。我国农村基本公共服务供求结构失衡主要表现为农村基本公共服务需求差异日趋明显，但农村公共服务的供给机制却比较单一(林万龙，2007)。[1]长期以来，我国农村基本公共服务供给主要体现的是基层政府及其职能部门的需求偏好，而不是有效地体现农村居民对农村基本公共服务的实际需求(王小林，2007)。[2]由于需求表达机制不畅，农村基本公共服务决策并未形成“自上而下”与“自下而上”的良性互动，由此造成了我国农村基本公共服务供求错位这一普遍现象(顾严，2010)。[3]政府提供农村基本公共服务，一方面由政府公共服务能力, 即供给方面的因素决定;另一方面也受农村居民对农村基本公共服务的需求程度, 即需求方面的因素决定。需求因素与供给因素的共同作用，决定了农村基本公共服务的供给效率(安体富，2010)。[4]农村基本公共服务的根本目标应该是充分满足农村居民的实际需求，因此，当前应如何保证农村居民最需要的基本公共服务供给才是最重要的。
如果把村级公共服务看作一项制度，那么从制度的参与角度来看，需要充分考虑“制度参与主体”，也就是作为目标群体的行动者。实际上，制度的目标群体并非同质性，不同主体对村级公共服务在可行能力和参与程度上，存在着千差万别。“制度”与“参与”是一个问题的两个侧面。目标群体并不是被动接受制度设定或者给定的东西，他们可以用脚投票式地不参与，或者在既定框架下对村级公共服务没有能力参与。从理论层面来看，在村级公共服务供求关系中，农村居民理应是村级公共服务需求表达的主角。然而，从农村基本公共服务供给现实情况来看，农村公共服务需求表达者和农村公共服务供应主体常常是同一的。这种远离服务主体的利益表达机制与公共服务供应机制，显然不能体现农村居民的实际需求。因此，必须通过一定的制度安排，为农村居民反映其实际需求与偏好提供适当的平台和激励，并且让农村居民的这种“声音”能够真正地影响或被纳入到政府公共资源配置的决策中。
成都市在深入推进城乡统筹发展、实现城乡一体化进程中，农村居民对村级公共服务的实际需求呈全面快速增长趋势，并且表现出不同的阶段性特征。成都市如何抓住改革的有利契机，构建以农村居民的实际需求为导向的村级公共服务体系，更好地满足农村居民日益增长的公共服务需求，进而提升村级公共服务水平与实现城乡基本公共服务均等化，已成为成都市深入推进城乡统筹发展的一项重要而又紧迫的现实课题。本文以成都为例，以期在分析总结成都村级公共服务改革实践经验的基础上，为进一步完善我国村级公共服务需求制度的提供思路借鉴与对策建议。
二、成都村级公共服务制度创新：以农村居民的实际需求为导向
根据有效需求理论，衡量村级公共服务供给效率的主要标准在于其供给能否有效满足社会需求。农村居民是村级公共服务的建设主体与受益主体，农村公共服务的提供要以农村居民的实际需求为导向。根据新公共管理理论，“以需求为导向”的公共服务模式，不同于以往的“以政府为导向”和“以市场为导向”的公共服务模式，其特征主要表现在以下几个方面：一是从动力机制来看，主要以需求信号为导向;二是从运作程序来看，主要表现为自下而上、由内向外;三是从组织模式来看，主要表现为民主制;四是从相互关系来看，主要表现为参与合作的关系;五是从资源配置来看，主要表现为多样化与个性化;六是从评估手段来看，主要表现为以群众满意度为手段。
由此看来，创新村级公共服务制度，必须高度关注农村居民对村级公共服务的实际需求及需求表达方式。基于此，成都市政府制定并出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》等文件，[5]初步提出了推进村级公共服务与社会管理改革的五大机制，其中，健全民主管理机制在一定程度上就是从农村居民对村级公共服务的实际需求角度着手进行改革。结合成都市统筹委在《村级公共服务和社会管理改革工作手册》中提出“六步工作法”，笔者认为在村级公共服务与社会管理改革中，收集民意这一步是最关键的。因为农村居民对村级公共服务的需求意愿以及需求表达就来自这一步，后面的讨论、决议以及项目执行等都是来自于对民意信息的收集与汇总。从目前成都市村级公共服务改革实践来看，已初步建立起以村民议事会为核心的新型村级治理机制，即已基本建立起农村居民参与的民主议事、民主评议、民主监督与民主管理制度，这是目前成都市村级公共服务改革实践的主要制度创新。
在村级公共服务改革实践中，双流县积极探索出了三个“由群众说了算”，让农村居民为自己作主。一是服务项目“由群众说了算”。通过开坝坝会、走访农户、分户发放《意见征求表》等方式，挨家挨户征求农村居民对村级公共服务的需求意愿。然后，通过召开社议事小组会议，把本组带有普遍性的问题筛选出来并报给村议事会;村议事会再根据全村总的经费情况和项目的轻、重、缓、急，从各组上报的建议中筛选出群众反映最普遍、最迫切的意见。最后，召开村民代表大会，对村议事会提出的建议逐项“过堂”，由群众签字、盖手印，形成决议后上墙公示。二是过程监督“由群众说了算”。当项目确定下来后，农村居民还是有点不放心，担心这些事情最终不能落实。为了让群众放心，村社议事会和群众民主选举出一些德高望重的村民代表组成监督小组，按照农村居民自己制定的监督办法，对项目启动、实施过程及实施结果等进行全程监督。三是服务效果“由群众说了算”。由当地群众制定评议的标准与办法，并由群众对服务人员、服务效果进行“满意度”评价打分，监督小组拥有绝对的“权威”。第一次得分在80分以下的，给予一次整改机会，由监督小组与服务人员“集体谈话”;第二次得分在80分以下的，扣划工程款的10%-20%;第三次得分在80分以下的，就取消来年的竞标资格。
农村居民是村级公共服务的直接受益者，农村公共服务的提供应以农村居民的实际需求为导向。例如，温江区开始探索建立起以需求为导向的公共服务决策机制与信息反馈机制。温江区在6个试点村(社区)确定村级公共服务内容时，首先对农村居民进行了入户调查，以充分了解农村居民对村级公共服务的实际需求，确保农村居民参与公共服务项目的论证与选择。在广泛征求民意的基础上，对公共服务项目依据多数村民的意见提出初步方案，并将其方案公诸于众以进一步征求意见。经过多次“自下而上、自上而下”的反复酝酿后，提交村民大会投票表决。温江区创新以需求调查为重点的村级公共服务决策机制，初步改变了政府惯有的“自上而下”为民提供公共服务的供给模式，切实转变到按群众需求什么就提供什么，充分尊重和发挥了基层群众的创造精神，较好地实现了村级公共服务供给“自上而下”与“自下而上”相结合，极大地提高了村级公共服务与社会管理项目的效率与农村居民的满意度。
成都市通过村级公共服务改革实践，使广大农村居民切身感受到：“以前干什么都是村干部定好了再来征求我们的意见，我们不同意他们照样干。这回有点不一样了，什么事都由我们说了算，我们真的当家作主了”。通过村级公共服务改革实践，改变了过去由政府大包大揽的做法，将村干部从传统的事务性工作中解脱出来，能有更多的精力投入到发展经济上去。这既显著地改善了村级民生、提升了农村居民的生活质量，又有效地促进了村级民主、优化了村级治理结构。由此看来，成都村级公共服务改革实践，为破解我国长期存在的城乡二元僵局、完善村庄治理模式进行了大胆而又有益的探索，并提供了一个切实可行的村级公共服务供给新模式。
三、村级公共服务需求制度创新路径思考
农村居民是村级公共服务的直接受益者，满足农村居民对村级公共服务的现实需求，是开展村级公共服务改革实践的宗旨所在。以农村居民的实际需求为导向，其实质就是将农村居民对村级公共服务的需求偏好、需求表达以及需求满意度评价等要素作为创新村级公共服务需求制度的核心内容，以此确定村级公共服务的供给结构、层次及内容，根据需求变化趋势适时作出调整并进一步优化，以达到最优供给目的。当然，从总体上来讲需要在以下两个方面有所创新：一是从需求方角度来看，农村居民要有显示或表达其对村级公共服务需求偏好的意愿;二是从供给方角度来看，政府要搭建供农村居民反映其需求偏好的平台和机制，而且还要运用各种手段激励农村居民主动反映其真实需求和偏好，最终实现公共服务决策由政府作主向政府与农村居民上下结合决策转变。将农村居民对村级公共服务的需求偏好纳入政府决策函数，不断创新更加科学合理的公共服务决策机制，是改善村级公共服务供给效率的关键所在。
1.创新农村居民对村级公共服务需求的偏好显示机制。农村居民能够反映其真实偏好是改进村级公共服务决策机制的重要内容，因此，如何获取农村居民对村级公共服务的需求信息，就显得至关重要。基于此，政府要运用多种激励手段，制定更多的激励政策，搭建更多的显示平台，鼓励农村居民客观、真实、大胆地反映其需求偏好。同时，政府还应对农村居民的需求偏好进行识别，深入了解农村居民对于村级公共服务的实际需求，吸引农村居民自愿参与到村级公共服务供给决策中来，让农村居民的真实意愿得以体现，并且让农村居民的这种“声音”能够真正被纳入到政府公共资源配置决策中来。
2.创新农村居民对村级公共服务需求的利益表达机制。农村居民对村级公共服务需求的偏好显示与意愿表达需要借助相应的表达机制。要创新村级公共服务需求制度，其前提是必须让农村居民充分、如实、准确地表达自己的需求意愿。根据调查资料显示，农村居民对村级公共服务的偏好显示与意愿表达较强，而且准确性也相对较高，但现有表达渠道却不畅通。因此，要更加注重通过农村基层群众的组织化，充分尊重村民自治，搭建农村居民的利益诉求表达渠道。成都市温江区探索建立的“民情信息中心”，为农村居民表达其对村级公共服务的实际需求提供了一个良好平台。
3.创新农村居民对村级公共服务需求的访谈调查机制。目前，各级政府应充分利用好现行的入户调查统计制度，充分了解农村居民对村级公共服务的实际需求，如县级政府可建立起采访民意的“调查研究”机制。同时，学术界对成都村级公共服务这一主题也比较关注，为此也作过大量实地调查研究，政府要合理运用这些调查研究资料。通过上述途径，合理界定村级公共服务供给范畴，并以此作为推进城乡基本公共服务均等化的现实依据。此外，各级政府还要积极探索建立对村级公共服务需求满意度进行定期调查的机制，充分了解农村居民对村级公共服务供给的满意程度。
4.创新农村居民对村级公共服务需求的动态供给机制。随着我国经济快速发展与农村社会变迁进程加快，农村居民对村级公共服务需求日益呈现出多元、多层及多目标的态势。与此同时，农村居民对村级公共服务的需求外延在不断扩大、需求水平也在不断提高，农村居民对村级公共服务需求始终处于动态变化之中。基于此，应从静态与动态两个角度把握农村居民对村级公共服务的需求偏好及偏好趋势，并有针对性地进行供给，这样才有利于公平配置城乡基本公共服务资源，进而提高村级公共服务供给效率。
5.创新农村居民对村级公共服务需求的参与决策机制。在村级公共服务供给决策方面，其决策程序应由“自上而下”向“自下而上”与“自上而下”相结合的方式转变。村级公共服务供给决策既要体现当前村级公共服务供给主要来自上级政府“自上而下”的特性，同时更要体现村级公共服务受益的地域性原则，即也要体现“自下而上”的特性。此外，还要积极探索建立村级公共服务需求与供给的信息联动与反馈机制，将对基层干部的政绩考核指标体系纳入村级公共服务供给评价机制。
主要参考文献：
[1]林万龙.经济发展水平制约下的城乡公共品统筹供给：理论分析及其实现含义[J].中国农村观察,2005(2).
[2]王小林.结构转型中的农村公共服务与公共财政[M].北京:中国发展出版社,2007.
[3]顾 严.“十二五”亟需理顺公共服务需求表达机制[J].中国经贸导刊,2010(12).
[4]安体富.地方政府提供公共服务影响因素分析及均等化方案设计[J].中央财经大学学报,2010(3).
[5]中共成都市委组织部.成都市构建新型农村治理机制的探索与实践[J].四川改革,2010(6).
An Innovation Research on the Village-level Public Service
Needs System: A Case from Chengdu
Zheng Zhou
Key words:Village-level Public Service; Actual Needs;Institue innovation
作者：郑洲
【摘要】在购买公共服务过程中，政府应对供应商进行监督、评估，主要内容为绩效监督和财务监督。当前，政府监督职责制度存在未明确规定采购人监督职责、不利于公众及第三方发挥监督作用等问题，需要通过明确采购人监督职责、建立评估标准体系、构建公众监督机制、引入第三方评估、明确设定评估效力等方式加以完善。
【关键词】购买公共服务 监督职责 绩效监督 财务监督
前言
改革开放后，我国提出建设有限政府的行政管理体制改革目标。建设有限政府的本质在于摒弃全能政府的角色与功能，“按现代市场经济和民主政治的要求重新定位政府角色”①，其中一个重要方面是让市场机制和公民社会发挥作用。在这样的背景下，部分地方政府于20世纪90年代中期开始了购买公共服务的尝试。这些实践在取得一定成效的同时，也暴露出一些尚待解决的问题，其中较为突出的是缺乏较为系统的服务监督和评估体系，而这一问题在本质上属于政府未能适当履行监督职责，这在一定程度上源于相关制度的不完善。
文章力图厘清政府在购买公共服务中监督职责(以下简称“政府监督职责”)的宪法学依据和主要内容，并在分析政府监督职责制度现状的基础上，提出完善建议，以期促进政府购买公共服務的良性运行。
政府履行监督职责的宪法学依据
从宪法学角度来看，政府在购买公共服务中承担监督职责的依据是国家的人权保护义务。人权保护义务指国家机关对基本权法益的“国家保护义务”。②国家是人权保护义务的最主要主体，这是由国家存在的意义决定的。
尽管学者们对此存在一定分歧，但从通行观点来看，国家存在的意义就是保护公民权利。现代的国家机关是通过公民行使选举权产生的，其权力由公民授予，其任务和目的就是保护公民的基本权利。
国家人权保护义务是一种综合性的道德与法律要求。③对于它的具体内容，爱德和凡·胡佛等人认为它分为四个方面：一是尊重的义务;二是保护的义务;三是满足或确保的义务;四是促进的义务。
日本学者大沼保昭对这种分类作了如下解释：尊重的义务是指国家避免和自我控制对个人自由的侵害;保护的义务是指国家防止和阻止他人对个人权利侵害的义务;满足的义务是指国家满足个人通过努力也不能实现的个人所需、希求和愿望的义务;促进的义务是指国家为整体上促进上述人权而应采取一定措施的义务。④
其实，这里的所涉及“促进的义务”是实现前三项义务的手段，完全可以融入到前三项义务中。至于前三项义务，三者可分为两类：尊重义务表现为国家的消极义务，保护义务和满足义务则要求国家为保障人权积极作为。为此，我们可以将国家人权保护义务概括为尊重义务和保障义务。我国《宪法》第三十三条第三款规定：“国家尊重和保障人权”。该条规定对国家人权保护义务的设定就遵循了前述思路。购买公共服务过程中，政府仍要履行人权保障义务，因为这种义务是一种约束国家权力的规范要求，不会因为国家任务实现方式的转变而转移。具体来说，国家人权保护义务在购买公共服务中主要表现为两个方面：一是保障公共服务以良好质量状态持续、公平的供给;二是防止和阻止供应商侵害消费者的权益。这两方面义务均要求政府在购买公共服务过程中承担起监督职责。
其一，确保公共服务的有效供给是政府履行监督职责的主要目的。购买公共服务在客观上实现了公共服务提供与生产的分离。政府虽然不再承担相应公共服务的生产，但责任并未减少，保障公共服务的有效供给仍然是政府的责任。不过，这种责任的履行方式发生了变化，即由自行执行转变为监督他人。在此种模式下，参与公共服务生产的供应商作为“理性人”有其自身目的和利益诉求。如果缺乏必要的监督，供应商可能出于对自身利益的追求而做出有损公共服务质量或公共利益的行为。为了最大限度地避免供应商的败德行为，确保公共服务的持续有效供给，政府就必须承担起购买公共服务后的监督职责。
其二，防止和阻止供应商侵害消费者的权益是政府履行监督职责的直接目的。政府购买公共服务改变了以往政府采购中政府与供应商的双方关系，形成了政府、供应商、公众的三方关系。此时，对公众的侵害更可能来自于供应商。针对这种潜在的损害可能，政府必须担负起监督职责，对采购合同的履行过程进行监督和管理。监督对供应商来说是一种约束机制，可以限制其不良行为，从而可以在一定程度上防止和阻止供应商侵害公众(消费者)的权益。
政府监督职责的主要内容
政府购买公共服务的目的是以尽可能少的经费获得更高质量的公共服务。这一目标可被分解为质量目标与经费目标。为确保购买公共服务目的的实现，政府监督职责的主要内容应为绩效监督和财务监督。
绩效监督。绩效监督的重点是服务数量和质量，它是政府监督职责主要内容之一。在政府购买某项公共服务后，保障该项公共服务的有效供给仍是政府的义务。公共服务的有效供给主要体现为以良好质量持续充足地供给公共服务。换言之，它要求将公共服务的数量和质量维持在合理水平。为了满足这一要求，在购买公共服务后，政府应当注重对供应商所提供服务数量和质量的监督。
在美国，基于绩效的采购形式长期应用于政府服务中，并越来越受到州公共事业部门的青睐。⑤在此种模式下，政府会在合同中规定详尽的绩效标准，并根据该标准对供应商实施监测。供应商所提供的服务未能达到相应标准的，合同管理者应当督促其改正。供应商拒不改正的，政府可对其作出处罚或扣减合同款。例如，香港特别行政区政府于1999年引入了服务绩效监控制度。在该制度之下，社会福利署会按照每项资助服务的《津贴及服务协议》及一套界定清晰的服务素质标准，对供应商的表现作出评估。
财务监督。财务监督的重点是供应商对资助经费的使用情况。购买公共服务的目标之一是降低公共服务成本、提高资金使用效率。为实现这一目标，政府一方面要在合同缔结环节建立公开、透明的竞争机制，另一方面要对资金安排和使用情况进行监督。对资金安排和使用情况的监督包括对政府部门采购资金安排的监督和对供应商资金使用情况的监督。由于文章主要研究作为采购人的政府部门的监督职责，因此这里的财务监督仅指政府对供应商资金使用情况的监督。财务监督可以在一定程度上遏制供应商套取经费、克扣工资等现象。
政府监督职责的制度现状
鉴于购买公共服务与政府采购在主体、资金来源方面具有相似性，因此购买公共服务合同签订、过程管理等事项同样可适用《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)的相关规定。仅就政府监督职责来说，现行法律规定存在以下问题：
在法律依据方面，《政府采购法》未对采购人监督职责作出明确规定。《政府采购法》中涉及政府采购监督的规定主要是第十三条和第七章，共有13条条款。这些条款主要针对财政机关在政府采购中的监督职责作出了规定，同时也规定了审计机关和监察机关的监督职责。从监督对象来看，主要是对采购人和采购代理机构的监督。这些规定看似比较全面，然而，这些条款却并未对采购人的监督职责作出明确规定。《政府采购法》之所以未对此作出规定，主要是因为该法第四十三条将采购人与供应商的关系定位为民事合同关系。既然双方是平等的民事合同关系，作为合同当事人的采购人自然不享有对另一方当事人的监督权。然而，无论是从目的的公共性，还是从规则的特殊性来讲，政府采购合同均应为行政合同。基于此，为维护合同目的公共性，采购人应享有某些特殊权利，如监督权、单方变更权等，这些权利对于采购人履行其对供应商的监督职责来说十分必要。
在评估标准方面，针对公共服务采购的评估标准较少。科学规范的评估标准对于衡量供应商所提供服务质量来说十分必要。如果缺乏评估标准，发包方对供应商进行的评估将缺乏客观性。一般来说，服务绩效的评估标准既应通过法律、法规加以规定，也应在采购合同中加以明確。香港特区政府即采用了这种做法。我国多个地方政府制定的关于政府购买公共服务的规范性文件中均规定由财政部门及行业管理部门设定评估标准，如无锡市《关于政府购买公共服务的指导意见(试行)》第四条第四款第一项规定：“评估标准主要包括服务供应方的资质、服务质量标准、服务计量标准、服务成果评价标准等。具体内容由市财政局会同各行业管理部门(政府主管部门)，根据行业特点分别确定。”尽管如此，目前已公开的相关标准却非常少。这在某种程度上表明，各地政府已经制定的评估标准还比较少。
在监督主体方面，现行制度不利于公众及第三方发挥监督作用。就《政府采购法》来说，由于该法针对仅涉及政府与供应商双方关系的传统政府采购进行设计，因此并未作出关于发挥公众及第三方对供应商监督作用的规定。就地方政府出台的相关规章和规范性文件来说，这些制度规范对公众监督及第三方评估规定较少，不利于发挥公众及第三方的监督作用。比如，在第三方评估方面，除深圳市、佛山市、宁波市、上海闵行区和静安区等少数地方政府外，多数政府的相关规范未在对供应商进行的绩效评估环节引入第三方评估。
在评估效力方面，现行制度未能使评估结果发挥应有效力。评估结果本应作为对供应商进行奖惩以及政府决定是否续包的依据。然而，现行制度却未能全面确认评估结果的效力。作为政府购买公共服务主要法律依据的《政府采购法》并未对评估效力问题作出规定。地方政府出台的相关规章或其他规范性文件或是同样未作规定，或是仅作出了较为笼统的规定，缺乏强制效力。如广东省《政府向社会组织购买服务暂行办法》第九条第三款规定，“评价结果作为以后年度预算安排及社会组织承接政府购买服务的重要参考依据”。这里使用的“重要参考依据”提法表意并不明确，未指明评估结果究竟将对供应商产生何种影响。
政府监督职责制度的完善建议
明确规定采购人监督职责。与政府自身提供公共服务不同，监督供应商已成为政府在购买公共服务中的重要职责。为此，《政府采购法》应对采购人的监督职责作出明确规定。采购人对供应商的监督包括绩效监督和财务监督，《政府采购法》应当对这两种监督方式的原则、手段、效力、程序等作出规定。如，在服务监测方面，采购人可采取以下监测手段：要求供应商提交季度报告;定期检查;不定期抽查;监测投诉状况;消费者满意度调查等。在绩效评估方面，采购人应制定相关绩效评估标准，并依据该标准自行评估或聘请第三方机构进行评估。评估结果应作为奖惩、续约的重要依据。
建立系统完善的评估标准体系。为了对供应商进行科学规范的绩效评估，我国应建立起系统完善的评估标准体系。在具体构建方式上，可由公共服务各领域中央管理部门组织制定相应领域的评估标准。各部委应吸纳相关领域行业协会、科研机构、企业的专家学者参与评估标准的制定。地方管理部门则可根据相关领域国家层面的评估标准及本地实际情况制定本地评估标准。评估标准的内容应当较为完整，通常应涵盖服务素质标准、服务质量标准、服务成果评价标准等。其中，服务质量标准可参考我国相关领域的公共服务国家标准制定。
构建公众监督机制。公众是政府所购买公共服务的直接受益者。供应商所提供服务的质量直接影响着公众的切身利益，因此公众对购买公共服务的监督有着较高的积极性。政府应认识到这种积极性，切实发挥公众监督的作用。由于了解供应商的服务信息是公众进行监督的前提，因此应将供应商的“服务信息纳入政府信息的范畴并适用政府信息公开法律制度，从而使定期公布或者应申请公开服务信息成为服务供应商的法定义务”⑥。
供应商主动公开的信息应包括基本情况(如机构设置、人员组成、规章制度等)，服务的宗旨、对象及提供方式等。政府应建立起快捷、顺畅的投诉渠道，对公众的投诉予以及时反馈，同时应当加以记录，并将投诉记录作为服务绩效评估的参考。此外，政府还应邀请服务对象代表参与服务商绩效评估。
引入第三方评估。购买公共服务会带来委托代理问题，存在着引发腐败的风险。腐败行为既可能发生在采购合同缔约环节，也可能发生在监督、评估环节。一旦在监督、评估环节发生腐败行为，相应的监督和评估活动则将形同虚设，难以发挥实际作用。与政府自行组织的评估相比，第三方机构在地位上更具中立性，在技术上更具专业性，为此，相关制度应要求政府在对供应商服务绩效评估采用第三方评估方式。
明确设定评估效力。是否明确规定评估效力对于政府能否妥当履行监督职责具有直接影响。为此，需要明确设定评估效力。具体来说，可以借鉴新加坡的相关做法，即对评估不合格的供应商，设定1～5年的施禁期，被施禁的供应商不准在施禁期内参与政府投标或获得投标裁决。
(作者单位：中央司法警官学院;本文系中国法学会2014年度部级法学研究课题“中美政府购买社区矫正服务比较研究”和中央司法警官学院2013年度青年教师学术创新团队资助项目“政府购买社区矫正服务问题研究”的阶段性成果，项目编号：CLS(2014)D023)
【注释】
①莫于川：“有限政府·有效政府·亲民政府·透明政府—从行政法治视角看我国行政管理体制改革的基本目标”，《政治与法律》，2006年第3期。
②③胡锦光，韩大元：《中国宪法》(第2版)，北京：法律出版社，2007年，第190页，第190页。
④[日]大沼保昭：《人权、国家与文明》，王志安译，北京：生活·读书·新知三联书店，2003年，第220页。
⑤王浦劬，[美]莱斯特·M·萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究—中国与全球经验分析》，北京大学出版社，2010年，第289页。
⑥王克稳：“政府业务委托外包的行政法认识”，《中国法学》，2011年第4期。
责编 /韩露(实习)
作者：曹海青 苏丽亚
[摘要]以西藏自治区扶贫综合开发为研究视角，以扎囊县德吉新村村级公共服务为研究对象，在比较分析民主村村级公共服务的基础上，考察了政府通过扶贫综合开发进而在推动农牧区村级公共服务制度创新方面取得的初步成效，然后紧密结合西藏农牧区发展实际，客观分析了农牧区村级公共服务在基础设施供给、基础教育供给、医疗卫生服务、村组织建设及社会服务等方面存在的问题与不足，并在学习和借鉴成都等地村级公共服务制度改革实践的基础上，提出推进西藏农牧区村级公共服务中心建设，完善西藏农牧区村级公共服务供给制度，创新西藏农牧区村级公共服务需求制度等对策。
[关键词]西藏;德吉新村;村级公共服务;制度创新
全面推进社会主义新农村建设是我国一项长期的重要战略任务，改善农村基本公共服务是推进社会主义新农村建设的关键所在。然而，农村基本公共服务体系缺失一直是我国社会主义新农村建设的薄弱环节与制约因素。近年来，中央政府与地方各级政府对农村基本公共服务投入不断加大，但主要投入方向却集中在县、乡(镇)两级层面，受益区域也主要体现在县城、乡(镇)所在地以及周边地区，农村作为最基层即村级层面的公共服务体系建设，大多数仍处于一片空白。实际上，村级建制才是我国农民居所的集中之地，并成为农民寻求各类服务的基本社会单元。因此，完善村级公共服务体系，满足农村居民的基本公共服务需求，为广大农村居民提供与城市居民大致相等的基本公共服务，已成为社会主义新农村建设的客观要求。对此，成都等地开始全面推进村级公共服务体系建设，不仅建成了形式多样的村级公共服务中心，而且还探索出了具有推广价值的村级公共服务管理制度与运行机制。
西藏自治区作为我国欠发达地区之一，受特殊的自然地理、社会历史、经济发展等因素影响，农牧区基本公共服务体系建设更加滞后，其相关公共设施建设更为迫切，由此导致西藏农牧民生产生活较为困难，而且还有部分农牧民生活仍处于贫困状态。目前，在中央政府、内地省(市)政府与西藏自治区地方各级政府合力推进西藏农牧区扶贫综合开发建设、加大西藏农牧区基本公共服务供给投入的背景下，如何借鉴成都等地在推动村级公共服务制度创新方面取得的成功经验，进而为创新西藏农牧区村级公共服务制度、提升农牧区村级公共服务能力，既是一个值得研究的重要理论问题，同时又是一个亟待解决的重大现实问题。
一、研究文献综述及本文研究问题的提出
近年来，学术界对我国农村基本公共服务供给问题研究比较关注，已有学者涉及西藏农村基本公共服务供给问题研究。扎洛(2004)认为，西藏自治区80%左右的人口生活在农牧区，这就意味着西藏人口中的绝大多数所需要的基本公共服务，诸如经济安全、社会稳定、公益设施以及医疗教育等都全部或部分地依赖村级组织所提供的公共服务。[1]朱玲(2004)认为，村级生产服务是公共支持系统的基础，也是农牧民最需要和最常利用的公共服务之一。近二十年来，在内地大部分地区尤其是欠发达地区基本公共服务供给不足和分配不平等加剧的情况下，西藏地方政府却保证了农牧业生产支持系统的正常运转，并加强了对基础教育和基本健康服务的公共投资，保证了对弱势群体的重点救助。[2]
2008年，中共西藏自治区委员会关于贯彻《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的意见指出：到2010年，西藏自治区基本建成行政村党支部、村委会的综合活动场所;到2020年，西藏自治区农村基层组织建设进一步加强，基层基础更加巩固;逐步建立城乡统一的公共服务制度，统筹城乡基础设施建设和公共服务，城乡基本公共服务均等化明显推进。据此看来，西藏自治区地方各级政府仍然将加强村级组织活动场所作为改善农村基本公共服务的重点，尽管也提出了要大力推进城乡基本公共服务均等化这一目标，但仍没有突出如何改善农牧区村级公共服务这一时代主题，也没有系统地将建设村级组织活动场所与提升村级公共服务能力二者有机地结合起来。
随着西藏社会主义新农村建设深入推进，农牧民安居工程、农网改造工程、人畜安全饮水工程等一系列民心工程在农牧区全面实施，农牧区基础设施不断完善。西藏农牧民在生产生活条件逐渐改善的同时，对农村基本公共服务的需求量也随之增加。然而，西藏农牧区村级公共服务供给却普遍不足。农牧区基层公共服务人员数量不仅严重缺乏，而且其素质整体偏低，无法有效满足西藏农牧民对农村基本公共服务的实际需求。因此，在现有基层政府职能部门人力、物力较为有限的条件下，如何解决农牧区日渐增长的公共服务供需矛盾，如何破解农牧区“有事无人办、办事人不够”等难题，等等，是目前西藏农牧区亟待解决的现实问题。2008年，西藏昌都地区针对农村基层公共服务开始推行市场化新机制，加大财政向农牧区倾斜力度，改变以前农牧区公共服务仅仅依靠政府负责提供的单一管理模式，逐渐转变为由政府主导、同时面向市场购买服务的政府与市场“两条腿走路”的运作模式，揭开了西藏自治区在现有体制下探索农村基层公共服务市场化机制的序幕。然而，对于西藏农牧区基层公共服务实践出现的这些亮点，也还没有引起学术界与西藏地方各级政府的高度关注。对此，有必要对其进行系统研究与理论总结。
2011年，杨明洪教授向中央统战部提交了“关于西藏推进村级公共服务和社会管理改革的建议”调研报告，该报告受到中央统战部的高度重视，对中央统战部以及相关方面进一步完善西藏农牧区村级公共服务政策、加强和改进西藏农牧区民生工作具有重要的参考价值。笔者也全程参与了该课题研究，但从目前我们的研究现状及进展来看，对西藏农牧区村级公共服务研究还尚显宏观，对西藏农牧区村级公共服务制度创新还有待进一步开展深入研究。
综上看来，目前学术界对西藏农村基本公共服务研究关注较多的是村级组织发展及其提供的生产服务，其研究主题还不够突出、研究范围也还有待拓宽。当前，在中央政府、内地省市政府与西藏自治区地方各级政府合力推进西藏农牧区扶贫综合开发建设的背景下，创新农牧区村级公共服务制度、提升农牧区村级公共服务能力，是一个值得研究的重大现实问题。基于此，本文以西藏自治区扶贫综合开发为研究视角，以扎囊县德吉新村村级公共服务为研究对象，考察政府通过扶贫综合开发进而在推动西藏农牧区村级公共服务制度创新方面取得的成效以及存在的问题。
二、研究对象的选择及理由说明
西藏自治区总面积达120多万平方公里，占全国国土面积的1/8。2010年，西藏自治区全区总人口为293万，人口密度仅为2.4人/平方公里，其中，农牧区人口密度更低，属于典型的地广人稀地区。由此决定了西藏农牧区基本公共服务半径较大，社会管理成本较高，农牧区人口及生产要素高度分散与政府集中提供农村基本公共服务能力二者间的矛盾比较突出。西藏农牧区自然环境恶劣，自然灾害频繁，农牧业生产异常脆弱，农牧民生活异常困难，由此决定了西藏农牧民对农村基本公共服务更加依赖。然而，受传统的供给制度与经济发展水平等因素影响，长期以来西藏自治区实行基本公共服务城乡二元供给体制，西藏农村基本公共服务供给总体不足。改革开放以来，西藏自治区在中央政府的大力支持与内地省市的无私援助下，农牧区基础设施、基础教育、基本医疗卫生、村级组织建设等方面取得了明显进步，但与农牧区各族群众的实际需求相比，还有很大缺口。
在西藏农牧区特殊的自然地理条件下，人类生产生活方式呈现出一定的差异性。据此，一般将西藏农牧区分为农区、半农半牧区、牧区三种生产单元。在每一种生产单元下，西藏农牧民对村级公共服务需求必然会呈现出一定差异性。因此，要对西藏农牧区村级公共服务供给及其制度创新进行全面系统研究是一定难度，而且事实上也难以做到。基于此，本文选择扎囊县德吉新村作为农区生产单元代表，并将其与民主村进行比较，通过对典型个案进行分析，以期由个别上升到一般，进而为创新西藏农牧区村级公共服务制度提供思路。笔者做出上述选择的理由主要基于以下四个方面：
一是德吉新村属于典型的外力启动建设项目。德吉新村是西藏自治区政府于1998年在扎囊县扎其乡朗赛岭开发区实施“一江两河”、“扶贫开发”、“农业综合开发”建设的重点项目，是当时西藏自治区政府重点建设的扶贫搬迁新村，也是迄今为止西藏自治区政府在推动扶贫综合开发建设方面相对成功的一个村。“扶贫开发”建设主要是建设搬迁群众住房及水、电、路等配套设施;“农业综合开发”建设主要是解决搬迁群众耕地不足等问题;“一江两河” 建设主要是建设朗赛岭提灌站、解决搬迁群众农田灌溉问题。德吉新村“三大开发”建设都是在上级政府的直接领导下进行，以解决支撑农牧民基本生产生活的“基础结构”。这些“基础结构”从经济性质上讲，就是农村公共服务。在外力启动的项目援助下，西藏地方各级政府开始探索农村基本公共服务体系建设。因此，无论在扶贫综合开发建设方面，还是在农村基本公共服务体系建设方面，德吉新村都具有一定代表性和典型性。
二是针对扎囊县及错那县部分农牧民群众长期生活在“一方水土养活不了一方人”的客观环境下，西藏自治区政府选择扎囊县扎其乡朗赛岭开发区实施集中扶贫搬迁，其目的在于希望通过改善农牧区基础设施等农村基本公共服务，进而改善制约农牧民生存质量与基本权利实现的外部环境，最终实现搬迁群众脱贫致富这一初衷。因此，就西藏地方各级政府改善农牧区基本公共服务而言，德吉新村也无疑具有一定的代表性。
三是德吉新村属于新建的扶贫搬迁村，搬迁群众主要来自于扎囊县和错那县。搬迁前，搬迁群众的生产生活条件普遍较差，加上农村基本公共服务供给严重不足，导致他们长期处于贫困状态。搬迁群众大多属于人均收入不足500元、现金收入不足300元的特困人群，对于这些确实没有发展潜力，但在生产生活条件改善后能够通过自己劳动、积极发展生产而改变贫困现状的农牧民群众进行集中搬迁。当然，也还有部分农牧民群众不符合搬迁条件仍在原居住地生活。2007年3月-4月，笔者在扎囊县调研时曾专程到过部分搬迁群众的原居住地进行实地调查。本文以扎囊县民主村为搬迁群众原居住地代表，并将其与德吉新村进行对比分析，以此考察政府通过扶贫综合开发、进而在推动农牧区村级公共服务体系建设方面所取得的初步成效。[3]
四是自2007年以来到现在，笔者曾连续五年到西藏农牧区深入开展实地调查研究，德吉新村由此成为了笔者重点跟踪调查的研究对象。在前期调查研究阶段，笔者主要关注西藏农村基本公共服务供给现状及其供给效率改进等问题，由此获得了大量有关西藏农村基本公共服务供给一手资料，在此基础上并出版或发表了系列学术研究成果，这为本文开展西藏农牧区村级公共服务制度创新研究奠定了坚实基础。本文研究就是建立在对德吉新村与民主村的实地调查基础之上。同时，为了使本文研究更具可比性，本文所选择的时间点以2007年为主。
三、西藏农牧区村级公共服务供给的一般考察：以民主村为例[4]
民主村位于扎囊县扎其乡扎其沟，从自然地理条件、农牧业生产生活方式等方面来看，基本上能够代表西藏农牧区生产单元的一般特征。在特殊的自然地理条件下，由于农牧区基本公共服务供给严重不足，农牧民群众生产生活较为困难，有不少农牧民群众生活长期处于贫困状态。
(一)民主村基础设施供给现状
一是农牧区道路建设滞后。从扎其乡政府通往民主村的道路至今仍然是机耕道，不仅路面较窄，而且道路损毁现象也较为严重。特别是一到雨季，农牧区道路几乎不能正常通行。民主村生产的土特产品、手工业产品等运输较为困难，农牧民急需的生产生活物质也得不到及时运输，导致农牧民群众增收困难。农牧区乡镇客运站台建设滞后。从民主村到扎囊县城每天仅有一班公共汽车，村民们如果错过搭乘时间，就只好换乘拖拉机或走路到县城，农牧民群众出行极为不便。二是农牧民饮水较为困难。农牧区还没有摆脱传统的背水生活方式，农牧民要到很远的地方背水，人畜混饮现象还没有得到根本改变;加上饮用水水质较差，导致地方病现象仍比较突出。民主村农牧民群众至今还没有实现饮用水到户这一目标，每天还得到村委会旁边的供水点取水。民主村农田灌溉系统严重缺乏，农牧业生产仍然处于“靠天吃饭”的境地。三是农牧区电网建设滞后。截至2007年4月，民主村仍没用通电，当地群众靠政府发放的光伏能供电系统解决日常照明问题，农牧民还不能使用现代家用电器。当时民主村仅有4台电视机(3个自然村各一个、教学点一个)，还没有一位农户购买电视机。四是还有部分农牧民居住条件较差，其住房大多数属于危房，人畜混住现象十分普遍，农牧民群众的生命财产安全得不到有效保障。
(二)民主村基础教育供给现状
一是民主村学前教育尚未起步，学龄儿童还不能适时接受学前教育。二是小学阶段教育发展质量不高。虽然民主村设有教学点，但由于农牧民居住相对分散，农户家庭距离学校尚有一定距离，农牧民子女上学还有一定困难，在一定程度上挫伤了农牧民子女上学的积极性。民主村基础教育教学设施普遍落后，至今仍然停留在“一张黑板+一支粉笔”的传统教学方式。现代教育教学技术尚未在农牧区生根发芽，这不仅导致农牧民子女接受的教育水平不高，而且也使农牧民群众难以从学校教育中得到外部效应。三是农牧民受教育程度普遍偏低。民主村农牧民群众几乎都没有接受过正规的学校教育，特别是30岁以上的这部分农牧民群众大多属于文盲，其比例占受访人数的50%。加上农牧民群众长期生活在偏远的山沟里，与外地接触少，信息相对闭塞等客观现实，导致搬迁群众文化素质整体偏低而致贫。
(三)民主村医疗卫生服务供给现状
随着新型农村合作医疗制度在西藏农牧区全面推进，中央政府与西藏自治区地方各级政府加强了农牧区基层医疗卫生服务体系建设，农牧区“缺医少药”现象得到一定缓解。然而，民主村农牧民看病就医依然存在一定困难。一是农牧区“缺医”现象仍比较突出，由于地理位置等因素影响，医学专业大学毕业生不愿到基层;加上农牧区基层医疗卫生服务人员工资水平普遍较低，现有人才又留不住。事实上，目前承担农牧区医疗卫生服务功能的却是一批专业水平不高的乡村医生，他们完全凭着自己的感觉和经验在为农牧民提供医疗卫生服务。二是农牧区医疗卫生服务的可得性与可及性较差。由于西藏农牧区地域辽阔、农牧民居住相对分散，农牧区村级医疗卫生服务供给半径较大;加上农牧区医疗卫生服务人员十分紧缺这一现状，由此可以想见当民主村农牧民发生重大疾病时所能获得的医疗卫生服务。三是农牧区医疗卫生服务设施建设不足。民主村卫生室面积较小，在有限的空间内集医生看病、病人取药、住院输液等诸多功能于一体，这既不利于医生开展医疗卫生服务工作，也不利于病人静心休养以早日恢复健康。此外，乡村医生到农牧民家中从事医疗卫生服务交通工具缺乏，不利于他们深入农户家庭开展医疗卫生服务与保健工作。
(四)民主村村级组织建设现状
近年来，中央政府虽然加大了西藏农牧区村级组织建设，但也仅仅着眼于村级组织活动场所建设，即重点建设村级党支部与村委会办公室、会议室等，而图书室、文化活动室等还没有建立起来，大多将其牌子挂靠在村委会下。而且农牧区大多数行政村还没有建立起广播站，农牧民群众无法及时听到中央的声音。从农牧区村级组织建设内涵来看，其质量更差。搬迁前，西藏农牧区大多数行政村图书室、文化活动室等仅有其名，既没有图书，也没有开展任何村级文化活动。即使有部分村级组织订阅了《西藏日报》、《半月谈》等报刊杂志，由于大多数农牧民群众不识字，这些报刊杂志至多放在村委会作个摆设，村委会干部也没有及时向农牧民群众宣传和解读。农牧区村级组织功能定位不够清晰，目前西藏农牧区村级组织承担更多的是管理职能，还没有完全承担起自治与服务功能。
(五)民主村村级社会服务现状
近年来，中央政府与西藏地方各级政府加大了农牧区基本公共服务供给投入。然而，由于西藏农牧区地广人稀，有限的供给投入犹如杯水车薪，农牧区村级社会服务体系尚未建立。一是农牧业技术推广、动植物疫病防控、农畜产品质量监管等公共服务机构还没有完全建立，农牧业公共服务能力建设亟待提高。二是农牧区农畜产品市场体系尚未建立，农牧民缺乏农畜产品市场交易平台。农牧区农资供应平台、便民超市等尚未建立，农牧民与市场联系还不够紧密，这不仅给民主村农牧民群众日常生活带来诸多不便，而且也导致他们增收困难。三是农牧区农机具维修服务体系尚未建立。一旦农机具出现问题，必须跑到数十公里外的乡镇或县城聘请专业技术人员来维修。然而，乡镇与县城维修技术人力也十分缺乏，民主村农机具故障通常很难及时得到维修。
四、西藏农牧区村级公共服务改革实践：以德吉新村扶贫搬迁建设为例
提高村级公共服务水平，实现基本公共服务向农村延伸和覆盖，逐步构建城乡统一的基本公共服务制度，是中国改革发展进入新阶段的基本要求和改善民生的具体实践。针对扎囊县及错那县部分农牧民群众长期生活在“一方水土养活不了一方人”的客观实际，西藏自治区政府选择扎囊县扎其乡朗赛岭开发区实施集中扶贫搬迁，即通过实施扶贫综合开发项目建设德吉新村，其目的在于希望通过改善农牧区基础设施等农村基本公共服务，进而改善制约农牧民生存质量与基本权利实现的外部环境，最终实现搬迁群众脱贫致富这一初衷。
(一)德吉新村基础设施供给现状
一是农牧区道路建设滞后面貌得到根本改善。德吉新村紧邻101省道，交通十分便捷，搬迁群众到拉萨市、山南行署及扎囊县城等地乘车较为方便。德吉新村村内交通也十分便捷，村内有两条连接101省道的乡村公路，路面也实现了水泥硬化。德吉新村机耕道也比较发达，村民可以直接将拖拉机开向农田从事农业生产。二是农牧民饮水困难问题得到根本解决。随着“一江两河”工程建设的全面推进，人畜安全饮水问题得到有效解决，搬迁群众彻底结束了人畜混饮历史，喝上了干净卫生的自来水。朗赛岭提灌站的新建，德吉新村农田水利灌溉问题也得到有效解决。[5]三是随着德吉新村农用输电线路改造工程的全面实施，搬迁群众用上了方便充足的电。2001年底，政府还为德吉新村搬迁群众安装了电视光纤，使他们能够看上丰富多彩的电视节目。与此同时，电话线安装也进村入户。四是随着扶贫开发工程的成功实施，新建住房148套，每户一套住房，搬迁群众的居住条件得到明显改善，人畜混居现象得到根本改变。
(二)德吉新村基础教育供给现状
2001年底，随着搬迁群众入住德吉新村后，如何促进农牧区基础教育健康发展、提高搬迁群众文化教育水平，便成为西藏地方各级政府需要解决的一个重大现实问题。2002年，西藏自治区政府投资180万元、扎囊县政府筹措36万余元，在德吉新村启动扎其乡第二完全小学工程建设。2003年底，学校正式投入使用。从学校硬件建设来看，新建了一栋两层楼高的教学楼，除了供1~6年级学生学习的教室外，图书室、德育室、微机室、教师办公室、学校会议室以及教师宿舍、运动场及教学实践基地等也随之配套建设。从学校软件建设来看，日常教学活动还用上了现代远程网络教育资源，可为农牧民子女及家庭提供更加优质的教育服务。通过使用现代远程网络教育资源，既显著提高了教师的教学水平与教学技能，又极大地提高了学生的学习兴趣。学校还充分利用现代远程网络教育资源，将学校教育同社会扫盲教育结合起来。采取开办扫盲班和扫盲夜校的办法，对德吉新村15至50周岁有学习能力的青壮年文盲开展“扫盲”教育。同时学校还结合德吉新村搬迁群众文化素质普遍偏低、科技知识缺乏、农牧民增收困难等实际情况，对搬迁群众提供种养殖适用技术培训、法制知识宣传与教育等服务。
(三)德吉新村基本医疗卫生服务供给现状
在西藏农牧区特殊的自然地理条件下，农牧民就医最常使用的是村级医疗卫生服务机构，一方面在于农牧民疾病发生频率最高的是常见病，也是村级医疗卫生服务站能够解决的;另一方面在于农牧民就近求医既能节省交通成本，又能节约时间成本;加上村级医疗卫生机构的服务价格普遍低于县、乡(镇)医疗机构，搬迁群众为了尽量降低医疗支出，自然会首选村级医疗卫生服务。2001底，在湖南省卫生厅的援助下，西藏自治区政府随即在德吉新村建设朗赛岭卫生所。朗赛岭卫生所位于扎其二小与村委会之间，地处德吉新村核心位置，搬迁群众看病就医极为方便。政府为朗赛林卫生所配备了基本的卫生设施及药品，能够满足搬迁群众的卫生服务需要;同时还为朗赛岭卫生所配备了一个专业医生，即布琼医师。布琼于1986年从山南地区卫生学校毕业，毕业后随即从事医疗卫生服务工作。1986~1996年期间还在扎囊县人民医院工作过，有着较强的医疗卫生服务工作经验。一般而言，如果搬迁群众病情较轻，就在卫生所看病吃药;如果病情略有加重，先在朗赛岭卫生所输液，如果输液后患者病情还没有减轻，布琼医生就会建议患者及时到扎其乡卫生院或扎囊县人民医院就诊。目前，德吉新村基本实现了政府提出的“小病不出村”这一初级目标。因朗赛林卫生所紧邻101省道，交通十分便利，即使搬迁群众发生了重大突发疾病，也能够迅速送往县级及以上医疗机构接受治疗，德吉新村人口死亡率显著降低。
(四)德吉新村村级组织建设与服务现状
2001年底，随着搬迁群众入住德吉新村后，加强村级组织建设也成为了西藏自治区地方各级政府的一项重要工作。一方面各级政府加大了农牧区村级组织办公及活动场所建设，新建了村党支部办公室、村委会办公室、村会议室等，为村级组织开展村级公共服务与社会管理工作创造条件。同时，在村委会还配套建设了村级文化活动室、图书室、广播室等，山南地区行署与扎囊县政府机关及部分社会团体还为德吉新村图书室捐赠了大量图书，为德吉新村搬迁群众享受基本公共文化服务奠定了坚实基础。另一方面政府也开始加强村级组织制度建设。一是探索村级民主管理制度。德吉新村村级组织在农牧区经济社会发展及农牧民群众普遍关心的问题上，坚持民主原则，基本做到大事议、小事提，村干部与村民直接开展对话交流，村民民主意识不断增强。二是建立了乡镇干部包村工作制度。德吉新村包村干部经常到农村，进村入户，深入了解搬迁群众生产生活中存在的困难与问题。三是建立了贫困人员定点帮扶制度。德吉新村党支部与村委会建立了定点帮扶贫困群众制度，村党支部书记多吉同志与村委会副主任罗布随巴同志都在本村帮扶了一个贫困农户。
(五)德吉新村村级社会服务现状
随着扶贫综合开发项目的全面推进，德吉新村村级社会服务面貌得到一定改善。一是在建设德吉新村村委会时，当地各级政府就为村级兽医服务人员建立了办公场所，这样可以更加有效地开展村级动植物疫病防控工作。二是在山南地区行署相关部门的支援与帮助下，德吉新村不仅建立了农产品加工房，还购买了磨面机、榨油机等机械设备，可为搬迁群众提供更加便捷的食品加工服务。
随着扶贫综合开发建设项目在德吉新村的成功实施，使搬迁群众的生产生活条件得到了明显改善，为最终实现搬迁群众“搬得出、留得住”的目标奠定了坚实基础。
五、西藏农牧区村级公共服务改革实践存在的问题与不足：以德吉新村为例
经过各级政府与搬迁群众的共同努力，搬迁群众的生产生活条件得到明显改善，如农牧区基础设施更加完善、农牧民实现了安全饮水、农牧民就医更加方便等，由此解决了搬迁群众长期致贫的部分制约因素。然而，在西藏农牧区特殊的自然地理条件下，农牧业仍然是风险较大、相对效益较低的弱质产业;加上农牧区基础设施“瓶颈”制约因素依然较为严重，对农村经济发展难以形成有力的支撑，由此导致西藏农村经济发展落后，村级公共服务供给能力非常有限。村级组织为农牧民提供的基本公共服务还仅限于基础水平，农牧民所能享受的村级公共服务还相对有限。
德吉新村作为一个新建扶贫搬迁村，大多数搬迁群众在搬迁前属于特困人群，生活自理能力较差，“等、靠、要”思想比较严重，尤其是从错那县搬迁过来的部分群众较为典型。即使搬迁到德吉新村后，搬迁群众的思想观念仍没有得到改变，仍希望政府继续给予救助，不仅生产生活自理能力较差的现状没有得到明显改观，而且在搬迁后外出务工的主动性也不强。如果说在搬迁前因生产生活条件较差，导致他们长期难以摆脱贫困状态;那么在搬迁后随着生产生活条件逐渐改善，搬迁群众就应该迅速摆脱贫困状态、走上富裕之路。但从目前德吉新村搬迁群众的生产生活现状来看，还没有完全实现政府扶贫搬迁的初衷。
由此看来，随着扶贫综合开发项目的成功实施，政府让搬迁群众住上了安全适用的新房，在德吉新村这片热土上实现了“安居”。然而，如何让搬迁群众在德吉新村这片“热土”上实现“乐业”，即迅速增加搬迁群众收入、让他们早日实现脱贫致富，仍是摆在西藏自治区地方各级政府面前的首要任务。基于此，笔者认为中央政府与西藏自治区地方各级政府必须着力改善农牧区村级公共服务，破解德吉新村搬迁群众致贫的一些客观制约因素，如搬迁群众文化素质普遍偏低、劳动技能缺乏等。从这个角度来看，虽然通过扶贫综合开发建设，德吉新村村级公共服务得到一定改善，但农牧区村级公共服务制度依然存在一些问题亟待改进。
(一)搬迁群众农牧业生产技术缺乏，农牧业科技培训亟待加强
西藏农牧业发展的根本出路在于科技进步。然而，德吉新村搬迁群众普遍感觉农牧业生产技术缺乏，他们也热切地希望政府加强农牧业科学技术培训，提高农牧业生产科技含量。笔者调查发现，德吉新村有93.3%的农户深感农牧业生产技术缺乏，希望能够接受到更多的农牧业科学技术培训。目前，德吉新村还有不少搬迁群众根本不懂农牧业科学技术，甚至连化肥、农药都还不会使用。在德吉新村全村700多名农牧民群众中，仅有一名农业科技人员，显然这远远不能满足农牧业科技推广需要。笔者发现，只有在这几个科技户家中才能看到燃烧的沼气，以及大棚里种植的各种蔬菜。而其它农户家庭的沼气几乎没有派上用场，尽管蔬菜大棚也建立起来了，但所种植的蔬菜不仅品种较少，而且长势也不太好。2002年，上级政府准备在德吉新村建立大棚蔬菜基地，但考虑到搬迁群众种植技术缺乏这一现状，于是就放弃了这一计划。当然，搬迁群众也就失去一个增加收入的绝好机会。2003年，德吉新村村委会副主任罗布随巴为德吉新村争取到了养殖项目，建立了“扎囊县德吉新村青年养殖示范基地”。然而，由于养殖技术缺乏，加上政府组织的农牧业科技培训计划一直没有落实，生猪养殖技术始终得不到提高。2007年，德吉新村青年养殖示范基地在没有取得任何经济效益的背景下失败了。
(二)搬迁群众外出务工技能缺乏，劳动技能培训亟待加强
增加外出务工就业机会是目前德吉新村搬迁群众实现增收较为有效的方法，特别应积极采取措施努力增加贫困群众就业机会。德吉新村紧邻101省道，因其优越的地理位置，搬迁群众外出务工的交通条件得到显著改善，接受外界信息也更加灵敏和畅通，有助于增加搬迁群众外出务工机会。然而，由于搬迁群众自身文化素质与劳动技能普遍偏低，这不仅导致他们外出务工的机会较少，而且也导致他们外出务工的收入普遍偏低。从理论上讲，搬迁群众搬迁到德吉新村后，他们外出务工的机会要比以前大得多，但从实际情况来看，搬迁群众外出务工收入对他们走出贫困状态的贡献作用甚微。其原因在于西藏地方各级政府在农牧区还没有建立起村级就业服务平台，并通过这个平台为农牧民提供劳动技能培训、用工信息、就业咨询等服务，以有效输出农牧区剩余劳动力，实现农牧民群众快速增收。
(三)搬迁群众普遍感到文化生活缺乏，农牧区基层文化建设亟待加强
文化建设是西藏社会主义新农村建设的重要内容和重要保证，要坚持用社会主义先进文化占领农村阵地，满足农牧民日益增长的精神文化需求，切实保障农牧民群众基本文化权益。笔者调查发现，德吉新村有60%的搬迁群众感到农牧区文化生活缺乏。其实，他们并不希望村图书室有好多图书，这个对大多数农牧民群众而言没有多大实际意义，因为他们大多数都不识字。实际上，搬迁群众更希望政府投入一定资金，购买一些通俗易懂的科普读物，尤其是与农牧民致富有关的图书音像资料，这样才更有可能吸引他们主动学习科学文化知识，并对丰富他们的基本文化生活更具实效性。搬迁群众希望政府在德吉新村重新建设一个广播站，使他们能够及时听到中央新闻与西藏地方新闻。同时搬迁群众还希望政府能够出资组建一个藏戏队，在节日期间能够广泛开展演出活动，满足他们最基本的文化生活需求。最后，搬迁群众希望政府把农村电影放映活动切实开展起来，使他们每月能够看上一场电影。
(四)德吉新村生态环境十分脆弱，农牧区公共卫生环境亟待改善
德吉新村所在的朗赛林开发区，政府在对其实施扶贫综合开发之前，原本就是一片沙滩地，土地贫瘠，树木植被覆盖率较低。加上朗赛林开发区位于雅鲁藏布江河谷地带，每当季风时节，便经常出现风尘满天的景象。2002年初，扎囊县农业综合开发办公室在德吉新村两条主干道旁边种植了一些树木，这对改善德吉新村生态环境发挥了重要作用。然而，搬迁群众的生态环境意识普遍较低，参与植树造林的积极性不高，就连房前屋后都没有植树种草。德吉新村住房建设不仅漂亮整齐，同时也修建了排水沟等配套基础设施。由于搬迁群众文化素质不高，公共卫生意识不强，生活垃圾乱扔乱丢的现象比较严重。基于此，村委会每年还都得自发组织村民进行集中清理。
(五)德吉新村村级组织在村级公共服务供给中的作用发挥还不够充分
近年来，西藏自治区地方各级政府加大了农牧区村级组织建设投入，德吉新村村级组织建设取得了明显成效。不仅保证了村级组织基本办公条件，村委会还有一定数量房屋空置。然而，由于德吉新村村委会位置相对偏僻，自村委会新建以来，这些空置房还没有找到发挥效益的较好途径，故村委会空置房的实际利用价值较低。多吉书记认为，如果将村委会搬迁到101省道边上，这样还可以将多余的房屋对外出租，从而增加村委会的财政收入，村级组织也才有经济实力为当地群众办更多实事。目前，德吉新村也还没有建立起村级物资供应中心、农产品交易平台等，农牧民日常生活中“买卖难”现象仍比较突出。
六、西藏农牧区村级公共服务制度创新思考：来自成都等地的经验启示
第四次西藏工作座谈会以来，中央政府与内地省市逐渐加大了对西藏农村基本公共服务供给投入，改善农牧区村级公共服务也由此逐渐提上议事日程。然而，在农牧区村级公共服务制度创新方面仍没有取得重大突破。本文在学习借鉴成都等地村级公共服务改革实践经验的基础上，紧密结合西藏农牧区发展实际，为进一步创新西藏农牧区村级公共服务制度、提升农牧区村级公共服务供给能力，现提出几点思考与建议。
(一)奋力推进西藏农牧区村级公共服务中心建设
长期以来，西藏农牧区与城市发展差距，不仅表现为经济发展水平差距，更表现为基本公共服务差距。农牧民群众普遍反映的寻找致富门路难、享受农技服务难、满足精神文化需求难等一系列问题，实际上是由于农村基本公共服务短缺或不到位等因素造成的。农村公共服务体系建设是一项庞大的系统工程，而村级公共服务中心建设是当前推进农村公共服务体系建设的关键所在。奋力推进西藏农牧区村级公共服务中心建设，也是当前解决西藏农村基本公共服务缺失的有效手段。
结合成都等地村级公共服务改革实践经验来看，推动西藏农牧区村级公共服务中心建设，不只是村里简单地建设一幢楼，而是要将基本公共服务由城市向农牧区覆盖和延伸、城市文明向农牧区辐射，搭建直接面对西藏农牧民的公共服务平台。基于此，笔者认为西藏自治区地方各级政府应整合现有各种资源、合力推进农牧区村级公共服务中心建设，初步建设起集村民自治、医疗卫生、文化科技普及、农资与生活资料供应、体育健身等诸多服务功能于一体的村级综合服务中心。首先，要继续加大村委会行政服务用房建设，为农牧区基层组织提供基层管理与服务工作平台，如建设村党支部办公室、村委会办公室、会议室、治安室等。其次，要着力加强农牧区文化、教育、卫生等服务用房建设，为农牧民提供各类社会事业服务综合平台，如建设图书阅览室、多功能文化活动室、村级卫生( 计生) 室等。再次，要积极推进农牧民生产生活服务用房建设，为农牧民提供生产生活的便民服务平台，如建设农资供应点、便民小超市等，为农牧民提供化肥、种子、日常生活消费品供应等服务。
西藏农牧区村级公共服务中心建成后，要通过农牧区村级公共服务中心提供的基本平台和载体，使农牧区基本公共服务供给与需求在同一平面交汇。不断完善和逐步扩大农牧区村级公共服务中心的服务功能，力争让西藏农牧民基本实现“七个”不出村，即小病就诊和计生服务不出村、购买农资和日用商品不出村、农技服务与农机具维修不出村、法律咨询与就业咨询不出村、大宗农副产品销售不出村、矛盾纠纷调解不出村、电信交费和信件邮寄不出村等，使农牧区村级服务中心真正成为便民、利民、为民的集中场所，基本满足农牧民群众的基本公共服务需求。
(二)着力完善西藏农牧区村级公共服务供给制度
从成都村级公共服务改革实践来看，为了改善农村村级公共服务，从2009年开始，成都市、县两级财政每年给每个村配套20万元公共服务专项经费。在此基础上，成都市进一步建立健全村级公共服务分类供给机制。将村级公共服务大致分为文化体育、教育、医疗卫生、就业与社会保障、农村基础设施与环境建设、农业生产服务、社会管理等7个大类、59个子类，每一小类都有明确的供给主体。并按照“公益性服务政府承担、福利性服务适度补贴、经营性服务推向市场”的原则，明确了政府、村级(涉农社区)自治组织和市场主体的供给责任。其中，由政府承担的项目，实行以事定费、以质定酬的经费核算制度;由村级自治组织承担的项目，实行财政“定额补贴”制度;由市场主体承担的项目，开展形式多样的服务项目包装工作，实现“政府出钱办事，公司以事竞价”的服务方式。[6]
成都村级公共服务改革实践经验表明，创新西藏农牧区村级公共服务制度，必须健全和完善村级公共服务供给制度，即必须进一步健全和完善覆盖城乡的公共财政体制，逐步形成可持续的投入机制。首先，必须将村级公共服务投入纳入到自治区、地(市)、县各级财政预算，明确村级公共服务最低投入标准，明确村级公共服务投入增长幅度要高于同期财政收入增长幅度，明确每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于村级公共服务。其次，还必须进一步明确中央政府与西藏自治区地方各级政府、农牧区村级自治组织与市场主体三方在村级公共服务供给中的责任。西藏昌都地区在提供村级公共服务时，开始探索政府与市场“两条腿走路”的方式并初步取得了一些成功经验。如对一些技术含量不高、资质要求不严格的项目，由政府部门打包推向市场，积极培育农牧区市场主体，在农牧民中扶持培育承包人，并通过合同、协议规定承包人的权利和义务;对于医疗卫生、广电设施维护等技术含量高，从业资质要求严格的服务项目，由政府相关部门主导推动，依托政府职能部门现有的技术人员和闲置资源，实行分片承包、全面覆盖。据此看来，西藏农牧区村级自治组织在村级公共服务供给中的作用还不够突出，因此，今后必须着力培育与提升西藏农牧区村级组织的服务能力，逐步形成服务主体多元、服务形式多样、政府扶持与市场参与相结合的新型农牧区村级公共服务格局。
(三)努力创新西藏农牧区村级公共服务需求制度
根据有效需求理论，衡量公共服务供给效率的主要标准在于其供给能否有效满足社会需求，需求因素与供给因素共同作用决定了公共服务供给效率。农村居民是村级公共服务的建设主体与受益主体，农村公共服务的提供要以农村居民的实际需求为导向。因此，必须高度关注西藏农牧民对村级公共服务的实际需求意愿及需求表达方式，努力创新农牧区村级公共服务需求制度。
成都村级公共服务改革实践经验表明，创新西藏农牧区村级公共服务制度，还必须健全和完善村级公共服务需求制度，即必须充分尊重农牧民群众的主体地位，健全和完善民主管理机制，让农牧民群众在参与发展和管理中发挥作用。虽然成都市各级政府负责提供村级公共服务专项经费，但村级公共服务建设内容、建设方式、建设标准等等，均由群众说了算，农民不仅是享受这一制度的主体，更是执行这一制度的主体。为了保证这些经费能用在农村居民最关心、最直接、最现实的事情上，所有项目必须先经过“一户一票”等方式征集意见，再由村民议事会讨论确定。成都市通过村级公共服务改革实践，使广大农村居民切身感受到：“以前干什么都是村干部定好了再来征求我们的意见，我们不同意他们照样干。这回有点不一样了，什么事都由我们说了算，我们真的当家作主了。” 这既显著地改善了农村民生、提升了农村居民生活质量，同时又有效地促进了村级民主、优化了村级治理结构。[7]
成都村级公共服务改革实践表明，要创新西藏农牧区村级公共服务需求制度，必须着力构建在村(社区)党组织领导下，以村民自治为核心、社会组织与农牧民群众广泛参与的新型村级治理机制。并从西藏农牧民的实际需求角度出发，逐步建立起这样一种需求表达机制：对农牧民的实际需求与需求偏好提供什么样的渠道表示出来，以及对农牧民的实际需求与需求偏好用什么样的方式表达出来。只有建立起这样的需求表达机制，才能做到政府对西藏村级公共服务的供给与农牧民对村级公共服务的实际需求相一致，进而提高西藏农牧区村级公共服务效率。
参考文献：
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[7]Zhengzhou. An Innovation Research on the Village-level Public Service Needs System: A Case from Chengdu[J].Finance & Economics. 2011,(9).
郑洲.村级公共服务需求制度创新:以成都为例[J].财经科学,2011,(9).
作者：郑洲
1、协助宣传党和政府关于开展农村公共卫生服务的基本政策、方针，熟悉《社区责任医生工作职责》，在责任医生下村服务时，联系员应做好引路、介绍工作。
2、积极开展健康教育活动，负责管理健康教育宣传栏，及时张贴并保存档案资料，并协助责任医生入户发放健康教育宣传资料;在行政村内开展大型健康教育或卫生咨询服务活动时，联系员应负责联系场地和做好相关准备工作，组织动员孕妇和3岁以下儿童家长参加孕妇和儿童健康教育。
3、责任医生不在责任村时，对本村内发生的突发公共卫生事件、传染病疫情等相关卫生事件应及时报告责任医生，并协助、配合上级部门进行应急处理。
4、及时掌握本村常住、暂住和流动人口信息，发现本村有怀孕妇女及新出生的儿童(包括流动人口)及时报告责任医生，以便早日建卡服务。动员婚龄青年进行婚前医学检查，动员孕妇住院分娩，及时报告5岁以下儿童死亡情况，并协助责任医生做好儿童体检和精神病、传染病及慢病管理工作，负责本村预防接种预约通知单发放。
5、协助做好本行政村内食品、公共场所、饮用水等卫生管理，发现问题，及时联系责任医生。负责收集报告农民家庭宴席信息。
6、做好合作医疗政策宣传、问题解答和宣传资料入户，每季度公示本村参合人员报销情况。
7、协助做好“农民健康体检券”的发放和体检发动工作。
8、积极实施初级卫生保健，发动村民开展爱国卫生运动，督促落实农村改厕和农村保洁制度，督促村民搞好环境卫生，负责卫生村创建的联系工作。
9、监督责任医生的工作，发现责任医生有违规行为，及时与当地卫生院(社区卫生服务中心或站)反映情况。
10、完成乡镇(街道)和卫生部门下达的其它任务。
***综合文化站及农家书屋建设运行情况汇报
***位于***区以北**公里处，距省城*****公里。总流域面积***平方公里，耕地***万亩，退耕还林***万亩。现辖***个村**个村民小组、***户***人。2011年农民人均纯收入***元。******国道和连霍高速穿境而过，交通便利，历来商贾云集，贸易繁荣，有着悠久和灿烂的文化，境内古迹丰富，人文荟萃，现存有百余处汉墓群和安西城遗址，曾出土国家级文物“新莽权衡”。全镇建有综合文化站*处，农家书屋**间。
今年以来，我镇在区委、区政府的正确领导下，以科学发展观为指导，紧紧围绕全区“****”的战略部署，按照“*****”的总体思路，镇党委、镇政府积极争取项目资金，改善农村基础设施，促进了农村文化事业的全面发展。
一、加大投入、创建载体、发挥精神文明阵地作用。
**综合文化站始建于**年***月，相继在***年*月、***年**月经两次改建成集活动室、多功能室、阅览室、展览室、广播电视室为一体的综合性文化中心楼一栋，建筑面积为***多平方米，有露天剧场一个，现有工作人员*名，业余剧团*个，秧歌社火对***家，业余书画家**人，文学创作者*人，摄影师**人，剪纸、刺绣等民间爱好者***多人。每年举办美术、摄影、音乐、书画培训班，并配合农技部门举办科技讲座，组织全镇范围内篮球、武术、象棋竞赛，举办书画、剪纸、民间刺绣等展览。同时组织安排春节期间社火演出，并历年在全区社火汇演中取得一等奖的好成绩。***年***月，在党委政府的积极推动和社会各界人士的积极参与下，全面启动《**志》的编纂工作。目前，《**志》初稿已经完成，负责人员正在抓紧完善修订，预计年内就可问世，届时将会对我镇包括文化在内的各项工作起到极大的宣传和推动作用，一个历史悠久、文化底蕴深厚全新的**将会以全新的姿态展现在安定人民面前。**文化站自创建以来，在镇党委、政府的正确领导下，使群众文化事业大
力发展，同时得到了上级部门、社会各界人士的大力支持和各业务部门的积极指导，充分发挥精神文明阵地作用。
二、规范化管理、制度化建设，发掘农家书屋的服务功能。 全镇农家书屋建设面向农村、面向基层农民的文化建设，通过加强组织领导，健全制度，按照“政府组织建设，鼓励社会捐助，农民自主管理，创新机制发展”的思路组织实施，整合现有资源，切实解决广大农民群众“买书难、借书难、看书难”的问题。我们把村级文化阵地规范化建设作为文化事业发展的重中之重，目前，全镇建成农家书屋18间，覆盖率达到了100%。近年来，区文广局和各帮扶单位为我镇农家书屋共计赠送各类书籍2万余册，并配套赠送了书架套、桌椅等设备，每年借阅图书的农民群众累计达到1.2万人(次)，使农民群众文化生活得以充实，接受教育的视野进一步开阔，新农村建设发展水平进一步提升。同时，坚持“自主管理、无偿借阅”的原则，鼓励因地制宜、大胆探索。在图书流通上，采取流动交换阅读的方式，实行免费借阅;在运行费用上，由村委会负担，管理人员由村干部兼任，无报酬。全镇各村农家书屋都制定了具体的管理措施，规定农家书屋的管理员，必须由村文书负责。此外，还制定了登记制度。这些制度的制定，极大地激发了农民看书、爱书的积极性，使农家书屋成为农民脱贫致富、增长智慧的有效途径。
三、点面结合、全面开花，带领全镇文化事业快速发展。
我镇在全面建设社会主义新农村的同时，加大文化建设力度，在推进移风易俗的同时，组织具有独有特色的文娱活动，村文化开展得十分火热，“多点开花”使得文明新风吹遍**辖区各个角落，从而实现社会文明的健康发展和进步。除了传统民间文艺得到良好传承外，我镇还举办多场“重量级”比赛，其中为纪念七一建党节，举办了篮球比赛，为村民奉上丰盛的文化飨宴，同时也为农村文化带
来一股“热”风，统筹兼顾文化事业的发展，辖区内村文化“多点开花”，为***迈向新台阶打下夯实基础，同时也让**农村文化迎来新风气，让群众切身感受到***乡风文明的进步，在全镇各村营造了浓厚的文化氛围，进一步弘扬了文明风尚。
四、依托资源、拓宽渠道，发挥文化事业辐射带动作用。 我镇村级文化活动场所，坚持设计与功能配套相结合，使用与管理相结合，办公与服务相结合的原则，从建设上强化功能，从使用上拓展服务，把村级组织活动场所打造成为党员群众的活动平台、农民致富的信息平台、农村人才的培训平台、便民利民的服务平台、教育群众的文化平台、参政议政的管理平台。各村结合实际，分别在村活动场所内设置了计划生育服务室、民事纠纷调解室、卫生室、图书室、文体活动室、远程教育站点等。同时，我们依托丰富的资源优势，大力发展农家乐产业，按照“围绕发展黄土风情游，规划建设富有地域特色、具有较高接待能力的农家乐”的要求，以“吃农家饭、体验农家生活”为特色，大力发展农家乐产业，进一步促进了农村餐饮文化繁荣发展、增加了当地农民收入和转变了生活方式，改善了当地村容村貌、促进了乡风文明、推动了城乡一体化进程。
虽然我镇文化站及农家书屋建设取得了一定的成绩，但还存在着一些困难和问题，主要表现在：
一是经费投入较少。全镇年文化活动经费支出在50万元左右，没有专门的经费来源，只能从政府经费里挤、企业捐赠和群众自筹的办法解决。
二是人才队伍匮乏。大多数村的图书管理员和文化专干由村文书兼任，同时，培训力度不够，服务人员技术水平有限。
三是阵地建设滞后。大多数村没有固定的文化活动场所，文化活动设施配备不齐全。
意见建议：1.加大公共文化服务体系经费的投入力度;2.加快农村文化服务人才队伍建设;3.建设配套完善、功能健全、文化及
设备齐全的村级办公活动场所。
设想：1. 举办美术、摄影、音乐、书画培训班，组织全镇范围内篮球、武术、象棋竞赛、书画、剪纸、民间刺绣等展览，活跃群众文化活动;2.依托我镇现有文物古迹、宗教名刹、流域治理、新农村建设和农家乐建设等资源，大力发展旅游产业;3.以“联村联户，为民富民”活动为契机，积极争取各类项目资金，为文化活动顺利开展提供资金保障;4.依托农村信息平台、农村电影放映和农家书屋等现有资源，做好各项惠农政策和致富信息的宣传。
关于???镇村级公共服务体系建设的调研报告
(镇情概况)。近年来，???一直致力于加强村级便民服务体系建设，转变政府职能、加强基层组织建设、促进农村经济发展、推动社会和谐进步。在镇党委政府的努力下，我镇村级服务功能不断完善，极大地提升了农民生产生活水平。
一、基本现状
(一)教育事业
2011年末，我镇有幼儿园1所，在园幼儿157人，专任教师2人;小学11所，在校生1328人，专任教师97人，小学适龄儿童入学率99.8%;初中1所，在校生913人，专任教师61人，初中入学率91.6%，小升初升学率100%，九年义务教育覆盖率达87.5%。
???的教育，近年来虽然得到了长足的发展，取得了可喜成绩，但离上级的要求还相差甚远，主要存在以下几方面的困难：
一是镇财政困难，教育事业发展与条件保障实力间的矛盾较为突出，在推进素质教育、开展创新教育、民族特色教育等方面所需经费紧张，教育事业发展条件保障实力有待进一步加强;
二是教育均衡发展程度有待进一步深化。全面推进教育均衡发展工作任重道远;
三是我镇人口居住分散，集中办学较为困难，教育资源相对紧缺。
(二)文化阵地
近年来，???镇党委、政府高度重视农村文化建设，全镇农村文化建设呈现了良好的发展局面，为城乡一体化的顺利推进和“三农”问题的解决起到了重要的推动作用。目前，全镇有???等各类文化艺术表演团体5个，农民兼职演职人员约80人;有建筑面积75平方米的老年学校活动室1个;农家书屋8个，藏书共8800余册;有健身俱乐部1个;有两个斗牛场;有157个调频广播;数字电视覆盖????等5个村。
???文化建设与全面建设小康社会的目标要求还不相适应，与经济社会的协调发展还不相适应，与农民群众的精神文化需求还不相适应。主要问题是：文化基础设施短缺、落后，现有资源尚未得到有效利用;
文化工作体制不顺、机制不活;文化产品、文化服务供给不足，文化活动相对贫乏。
(三)医疗卫生和社会保障
有各类医疗卫生机构12个，有卫生院1个，病床20张，专业卫生人员21人;村级卫生室11个;????计划生育生殖保健中心有专业技术人员8人。
2011年第四季度全镇有低保户818户，1588人，每季度向农村低保户发放低保金275114元;????共有125户202人享受城市低保。每季度向城市低保户发放低保金43736元;农村五保分散供养76户，89人，支出8.97万元;国家抚恤、补助各类优抚对象24人。有21250人参加了新型农村合作医疗保险，参保率78.8%。2011年末，????共发放救济粮32975公斤，棉衣110件，绒衣168套，棉被125床，鞋120双，衣服4袋;????共有义务兵15名，发放优待金44176元;现役军人家属全部领到优待金;老复员军人23人每月242元;烈属1人每月351元;退伍军人7人每月136元;企业复员军人1人每月140元;伤残军人5人每年6680元;参战参试人员47人定期定量人员补助金每月130元。
(四)村级办公场所
截至2010年年底，全镇??个村的办公场所新建工作全部完成。截至2011年年底，已有部分新的办公楼内设有农家书屋。然而“农家书屋”行同虚设，公共文化服务职能无从发挥。????虽然建有8个“农家书屋”，藏书共8800余册。但是书刊、报纸仅限于上级发放，种类少，针对性和时效性差，没有起到应有的效果。加上“农家书屋”设在村级办公室，村干部常规工作繁忙，忽视了“农家书屋”的管理，大部分时间都处于关闭状态，导致想看书的群众无从看书，公共文化服务职能无从发挥。
(五)道路交通
镇区主要以公路运输为主，乡 (镇)级公路1条，境内长约30千米。每日有客车通往???。日均发送26辆客车，日客运量450人次;自2010年“一事一议”财政奖补项目25个，涉及12个村，已硬化通组道路18390米，人行步道29560米，申报财政奖补资金406.54万元，已实现70%村
级道路硬化。2011年末全镇通村公路通达率达85%;镇区道路 2011年末镇区道路总长度52千米，人均拥有道路长度1.89米;村级道路硬化面积98640平方米，人均拥有硬化道路面积3.7平方米;??。文化路、正大街、文化站、汽车站、畜牧站等项目都已改建完成;???小区建设已完成总工程量的60%。实施农村危房改造480户，受益2000余人。
(六)水利电力设施建设
2011年末镇区自来水厂1座，引???水库至???，年总供水量36万吨，年生活用水22.1万吨，工业用水3.2万吨;居民自来水普及率70%，年人均生活用水8.1吨;排水管道2千米。???供电所是中国南方电网公司确定的网点之一，担负部分所辖，共计30个行政村的供电任务，供电面积334平方公里，供电辖区人口4.2万人。???供电所负责4条10千伏及设备的运行管理，10千伏线路全长161.272公里，0.4千伏及以下线路369.31公里;供电可靠率99.5%。镇区拥有丰富的煤炭资源，居民主要靠燃煤取暖供热。
(七)电信通讯
2011年末有邮政网点1个，投递路线单程总长度110千米，投递点5个，乡村通邮率60%;全年投递国内函件20460件，国内汇票业务完成744笔，国内异地特快专递信件完成5232件，征订报纸285504份、杂志42876册，业务收入100万元。
电信服务网点1家，电话交换机总容量2000门，固定电话用户800户，电话用户普及率达到75%。光缆线路总长达200千米，互联网端口总数270个。
二、存在问题
(一)农村基础性公共服务设施陈旧落后。由于资金的紧缺，部分基本的办公设施尽量使用上级政府用过的陈旧设施。
(二)农村公共服务体系地区不平衡。这主要表现在城乡的地区差异上。
首先，由于城市居民的公共服务供给主要由城市政府提供，有充足的资金来源。因此，城市居民可以享受到低廉的基础教育，发达的交通，优越的文化、体育等设施以及整洁的环境。但农村居民与此无缘。
其次，农村各地区间的公共服务供给不平衡。市场经济发达、乡镇
企业多、财源丰裕的东部沿海地区，政府的财政收入充足，政府能够提供较多的公共服务。而其他资源条件落后，交通不便，乡镇企业少的中西部地区，政府的财政收入有限，公共服务供给自然就呈现短缺的状况。
(三)农村公共资金管理混乱
在农村公共资金管理上普遍存在的问题:一是会计人员素质较低，大多数村子没有建立完整的会计账簿。二是会计记账程序不规范，白条入账比较普遍。三是公共资金的使用上缺乏科学管理，滥用、挪用现象严重。四是公共资金管理透明度不高，暗箱操作严重，村级政务公开不够透明，农村居民很难知道本村财务状况，导致公共服务设施供给短缺和成本上升，加重了农村居民负担。
三、关于村级公共服务体系建设的几点建议。
(一)在新农村建设过程中，明显存在着公共文化服务有限，设施使用率低下的特点。政府提供的公共文化服务有限，公共文化服务体系设施使用率低下。村级公共文化服务体系需要完善的硬件设施为村民提供公共文化服务创造必要的条件和基础，但是更重要的是这些设施能够最大程度的被利用。
(二)以农民公共需求为导向，打造村级公共服务体系。随着公共财政体制的不断完善，财政投入的重点会越来越向文化、卫生、体育等农村公共服务体系方面倾斜。农村公共服务的根本目标是满足农民的公共需求，在农民公共需求日益呈现出广泛性、多样性、地域性、主体性等特点的情况下，要充分尊重农民的主体地位，充分考虑多数农民的真实需求，通过以农民公共需求为导向，从广大农民最关心、最现实、最迫切的公共需求出发，集中建设村级公共服务中心，保证农民能直接受益。
(三)村级公共服务建设难，管护更难。为延长公共设施的使用期限，充分发挥其功能，建议在农民互助自主管理的基础上，逐步建立村级公益服务补助机制，由财政安排一定的补助资金，用于对村级公共服务设施的管护。同时调整对道路、水利设施、林木等公益性设施的管护体系，建立起农村公共服务运行管理的长效机制。
调
研
报
告
2012年8月9
日马场河乡村级公共服务体系建设情况调研报告
根据黔农综改办函 [2012]185号文件要求，我乡积极组织人员对我乡村级公共服务体系建设情况进行了调研，现将此次调研的情况报告如下：
一、现状基本情况
马场河乡位于贵定县城西北角，距县城16.5公里。与落北河乡、盘江乡、龙里县的哪旁乡、三元乡相邻，距贵新高等级公路盘江匝道口11.5公里。乡级油路贯穿南北，与盘江乡、落北河乡相连。落北河漂流贯穿于乡境内8.5公里，乡内平均海拔达1420米，全乡总面积66.5平方公里。属于三类贫困乡，辖三个行政村(马场河村、新沿村、新峰村)，102个村民组，56个自然寨，1846户8865人，其中少数民族2965人，占33.45%。全乡有一类贫困村1个、二类贫困村2个、有贫困农户884户、贫困人口2382人;低收入农户573户、低收入人口2361人。
现有耕地面积6915亩，其中田3422亩，土3493亩，退耕还林7800亩，天保林7000亩。全乡有茶叶、金银花、蛋鸭、竹鼠养殖四个农民专业合作社，总注册资金150万元。碰柑种植356亩，优质晚熟桃种植320亩，核桃种植2000亩，板栗300亩;金银花500余亩。农作物主要以水稻、杂交玉米、洋芋、油菜为主，人均持粮250公斤。全乡农民人均纯收入850元。
2 畜牧业主要以牛、羊、猪、家禽为主，目前生猪存栏2896头(其中百头猪场2个)，耕牛存栏2562头(其中：耕牛育肥场一个)，黑山羊存栏1697只(其中：百只羊场3个)，奶山羊存栏268只(其中：养殖小区1个)，竹鼠存栏2563只(其中：规模养殖场3个)，家禽存栏15364只。
马场河乡水资源丰富，瓮城河水系的落北河及穿洞河、岔河、纸厂河、大坪河流经乡境内。森林覆盖率达45%，矿产资源主要有煤、硫铁矿、重晶石等。
近年来，随着各级对“三农”问题的日益重视和农业投入力度的不断加大，各项支农惠农政策相继出台和贯彻落实，极大地调动了农民发展农业生产的积极性，农村经济稳步发展，农民生活水平显著提高，农民生产生活条件逐步改善，科技文化教育发展加快，农村经济与各项社会事业正在朝着全面协调可持续的方向发展。
(一)农村经济稳步发展，农民收入逐步提高
深入落实中央2号文件精神，积极探索农民增收良策，农业农村经济实现较快发展。2011年全乡工农业总产值2100万元，增长10%。粮食单产460公斤，经济作物种植面积达3500万亩，占耕地面积的51.1%。畜牧产值实现64万元，比上年增长18.5%。2011年向县内外输出劳动力3000人(次)，创收3000万元。实行村财乡管，严格履行财务审批手续，农村经济管理水平加强。
(二)基础设施逐步改善，生活环境不断优化
3 在国家政策和各级政府的大力支持力，积极争取国家政策和项目，组织实施了人畜饮水改造、乡村道路建设、乡村环境整治等一批基础设施项目建设，农村基础条件进一步改善。总共实施完成一事一议项目4个，2012年4个项目正在施工阶段。全乡硬化道路54公里，;农村计生手术完成率90.23%，符合政策生育率96.3%，妇检率98.7%。广播电视村村通工程稳步推进;生态保护等公共服务事业和公共基础设施建设取得明显进步。科教文卫等各项社会事业发展迅速，新型农村合作医疗制度顺利实施，今年，全乡 农民达7673人，参合率96%，共筹集资金383650元，2011年共为4066名农民报销了住院补助金，补助费用达616930元;建立了突发公共卫生事件应急机制、医疗救治和疾病预防控制机制。移动电话、计算机开始进入农户家庭，扩大了农户接受外界信息的能力和渠道，农村的信息化水平不断提高。农村文化生活水平不断得到新的提高，农民自编自演开展文体活动，县乡组织的科技、文艺下乡活动，丰富了群众的业余文化生活。
(三)科技教育加快发展，农民素质不断提高
随着农村经济的稳步发展和农民收入的不断提高，逐年加大了对教育和科技的投入，幼儿园、中小学校舍、农业信息网络、电化教育设施建设发展较快。目前，全乡共有1所幼儿园、4所完小，全乡适龄儿童入学率99.9%，乡级文化综合服务站1个，全乡积极利用远程教育、实地培训等方式不断加大对农民科技培训力度，组织实施了雨露计划培训班，参训农民达200余人、科 4 技入户、阳光工程等科教工程，每年培训农民达2000人次以上，培养一大批农村科技能人。广大农民积极学用新型科技，农用新科技在农村得到广泛普及。
(四)民主法制不断健全，基层组织进一步加强
在国家加强民主法制建设的大环境下，广大干部群众法律意识法制观念普遍增强，以宪法为核心，农业法、村民委员会组织法为重点的与农民生产生活密切相关的法律法规广泛普及，依法建制、以制治村、坚持执行四议两公开，组管委在村庄管理中扮演了重要角色，民主管理、民主监督的工作格局逐步形成。坚决实行村干部直选制度，全面推进了村党支部“两推一选”，一批懂科技、会经营、善管理、讲奉献、有知识的农村能人、致富能手进入“两委”班子，乡村两级签定责任书，层层落实责任制。农村干部队伍整体素质有了较大的提高。在全乡“两委”23名干部平均年龄为46岁，大专以上文化6名，全面推行“四议两公开和组管委”两个工作法。农村所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施，“四议”：党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议;“两公开”：决议公开、实施结果公开。民主管理工作逐步走向规范化、制度化的轨道;通过“4+2”工作法的实践和完善，基层民主深入人心，农村党建扎实推进，乡风文明日新月异，农村经济快速发展，社会主义新农村建设呈现出一派勃勃生机。
二、主要困难和突出问题
(一)农业生产力水平低下
农业总体上还是粗放生产，加工能力低，产业化经营尚处在初级发展阶段。在农作物种植和畜产品养殖过程中，更多地追求数量的增长，不注重质量的提高，忽视了品牌效应，盲目效仿和低水平发展，规模效应和集约效应尚未形成。农产品加工大多停留在初级生产、加工上，精深加工很少，因而农产品科技含量低，附加值不高，竞争力不强。此外，农户与加工或营销企业没有结成真正的利益共同体，合同不规范，订单屡约率偏低，农村合作经济组织功能作用有待增强。马场河乡农村专业合作经济组织规模小，功能单
一、结构分散，辐射力不强，推广型、农产品加工型和综合服务型专业组织协会制度不健全，内部管理不规范，政府协调成立的多，农民自发组建的少，财政专项资金扶持助推力弱化。协会活动开展少，带动力不强。
(二)农村基础设施投入严重不足
由于我乡产业结构单一，乡财政能力薄弱;所以村组织机构运转所需财力，农村基础设施和农业生产条件改善投入严重不足。交通环境非常恶劣，全乡硬化道路不足十分之一，一但下雨，通往新峰村和新沿村的道路变得泥泞不堪，部分路段车辆甚至无法通行，全乡无一公共厕所，垃圾池，路灯。调查显示，由于受农村基础设施投入不足瓶颈制约，我乡三个行政村的农田水利建设和土地治理根本无法开展，导致农业抗风险能力非常薄弱。
(三)农村劳动力素质偏低
6 当前，多数青年到省外打工，主要劳动力为留守老人，绝大多数农民的素质不容乐观。突出表现在：农民思想还比较保守，传统的小农意识根深蒂固，生产、生活和行为方式都与现代社会生活的要求差距甚远。在思想素质方面，普遍存在“小富即安”心理，缺乏干大事创大业的开拓进取精神;同时缺乏诚信意识，在产业化经营中常有违约等不守诚信行为出现。在文化素质方面，农村受教育程度普遍偏低。2011年农村劳动力中，小学及以下文化程度占40%，初中文化程度占40%，高中以上文化程度仅占20%。由于农民科技知识低下，对新事物、新技术缺乏认识，从而阻碍了接受新事物、学习使用新科技的能力。在技能素养方面，具有一技之长的人还比较少，导致种地只能粗放经营不能集约经营，打工则只能卖苦力打粗放工，严重地制约了农民的增收。在道德素质方面，还将进一步加强宣传教育，提升群众整体素质。
(四)农村社会事业建设滞后
马场河乡农村总体上医疗卫生、科技、文化、教育、社会保障等各项社会事业发展水平普遍较低。农村医疗条件较差，医疗水平较低，科技文化投入不足，底子薄、基础差、人才缺、资金少、设施差的状况未从根本上改变;绝大多数的村只有简陋的图书室，没有文化活动室及文体活动场所，缺乏多种形式的文化活动和体育活动;社会保障投入严重不足，但由于各种因素影响，农村养老保险和最低生活保障工作不够理想，农村弱势群体保障体系薄弱。
(五)基层组织建设仍然薄弱。
随着农村改革的不断深入，农村基层广大党员、干部难以适应新时期农业和农村经济发展的新形势、新要求，主要表现在以下几个方面：一是创新意识不强。多数农村党员、干部沿袭于传统工作思路，习惯于行政命令式的工作方法，思想僵化、工作被动、疲于应付。二是带领群众致富本领不高。目前，一些农村干部科技文化素质偏低，对新时期农业发展出现的新情况、新问题束手无策，发展农村经济的能力不强，发展的路子不宽，工作方法不多，在群众“盼富”面前力不从心。三是工作作风不扎实。服务意识不强，不够热情主动，缺乏对农村工作的热情和对农民群众的感情，做“撞钟和尚”、做“太平官”。四是村级集体经济相对薄弱。村级组织难以正常发挥作用，部分村没有集体经济收入，正常的办公费用都依靠转移支付来维持，因此村级组织作用无法发挥，村党组织及村委会的凝聚力、战斗力、号召力随之减弱。五是农村村民自治工作发展不平衡。村务公开不及时，财务公开内容不全面，无明细帐，部分当地群众有意见。六是农民的法治意识淡薄。农村法制建设相对滞后，法律在调整和化解社会矛盾、维护公民合法权益过程中，未能发挥应有的作用，农村社会法治化的程度不高，在一定程度上影响了经济和各项社会事业的发展。
三、目前存在的主要问题、政策设计及几点工作建议
(一)加快农民统筹，促进和谐发展。党的十六大第一次明 8 确提出统筹城乡经济社会发展的方略。十七大进一步提出形成城乡经济社会发展一体化的新格局。十七届三中全会再次强调，要始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。因此，认真总结历史经验，探索社会主义市场经济发展规律，从而正确把握和处理新阶段的城乡关系，面对当前农民发展的差距和矛盾，要始终把农村产业结构调整，发展农村生产力、建立规模化、高效化、现代化农业、把增加农民收入放在第一位，全面提升农村经济发展。统筹农民发展，财政支出、固定资产投资和信贷投放都要切实向农村倾斜，取消对农民进城就业的各种限制，建立以工促农、以城带乡的长效机制，建立农民统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。要抓好统筹规划、农民市场的统筹发展、农民基础设施的统筹建设、农民教育、卫生、社会事业的统筹发展和农民社保制度的统筹，让农村和农民真正分享城市化、工业化的建设成果。
(二)加大农村投入力度，强化政府服务功能。统筹各方力量，形成工作合力，大力推动社会公众资源向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射。积极调整财政支出结构，依托项目支撑及“一事一议”奖补工程，不断加大对农村教育、卫生、交通、电力、通讯、农田水利等基础设施和生态环境建设的投入力度，不断改善农民的生产生活条件，提高农民基础设施的共享度，解决农村生产生活基础设施严重滞后的瓶颈制约。通过加大农村公共产品的支持力度，让公共 9 服务更多地深入农村、惠及农民，弥合各项公共事业方面的农民差距。
(三)全面落实“185工程”加快推进农业产业化，建立农民收入持续增长机制 。实践证明，农业产业化是促进农民增收的根本途径。因此在积极抓好粮食生产，确保粮食安全的同时，继续推进农业和农村经济结构的战略性调整，大力发展特色农业、绿色农业和生态农业，加快推进农业产业化经营。紧紧抓住国家加大农业产业化投入的机遇，集中力量大力扶持发展成长性好、竞争力强的农民专业合作社，延伸产业链，提高农业经济效益，进一步加快发展农村专业合作经济组织，提高农民的组织化程度，引导农民主动融入大市场。通过选择优势项目，制定优惠政策，营造宽松的发展环境，从而招商引资兴办农副产品加工业，加快发展农产品精深加工业，提高农业附加值，同时又能拓宽农民就业渠道。此外，要积极组织实施好“阳光工程”，加强对外出务工农民的实用技术培训，颁发技能证书，提高农民就业能力和就业率。同时加快农民住房、就业、医疗、教育和社会保障制度改革，为进城农民提供公平的就业和生活环境。
(四)抓新农村建设规划，加快推进新农村建设
新农村建设方面，马场河乡采取“分类指导，重点推进，逐步发展”原则进行规划，马场河乡地处金海雪山与省级风景名胜区洛北河漂流中段，具有先天性地域优势，为了打破这个两头大，中间小的哑铃式地域发展差异尴尬，我乡班子领导经艰辛努力， 10 目前我乡在种竹养竹鼠和娃娃鱼养殖、金银花种植等方面取得一定成就，马场河乡境内的贵定花甲国家中二型水库已通过省级审批，以上各方面成就已为我乡发展旅游打下良好的基础，经过我乡组织专家讨论，决定先选择条件好、有特色的马场河村棉花冲组进行试点。根据其现有特点，做出了发展规划，依靠“一事一议”项目搞好村庄建设，努力把马场河乡建设成为集休闲观光旅游、民族山歌、民族舞蹈欣赏、垂钓、享受各种野味美食为一体的旅游胜地(我乡竹鼠养殖户张开明，民族山歌达人陈必芳曾多次被中央电视台采访报道)。从而与金海雪山、洛北河形成完美的旅游链条。但“一事一议”项目有一定限制性，仅仅依靠我乡财政实力，难以完成这项工作。
(五)继承与发扬并重，促进村风文明建设
村风文明建设，通过定标准、树典型，加强监督，奖惩分明等方法，建立健全村风文明的评比奖励机制;文化活动要充分调动农民群众参与的积极性、主动性和创造性;建立农民自办文化扶持基金，引导农民发展民俗文化表演;加强文化基础设施建设，利用广播、电视、报纸、宣传队、文艺演出队、科技宣传队等各种形式送文艺下村，加强先进文化在农村的传播速度和覆盖范围，让中国特色社会主义先进文化占领农村阵地;要继承并发扬农村自身所拥有的文明传统，提倡尊老爱幼、邻里团结、遵纪守法、遵守社会公德等良好村风民俗。
(六)加快促进农村教育、卫生、社会保障等各项社会事业 11 全面协调发展。加快推进农村义务教育体制改革，免收义务教育杂费，调整中小学布局，增加教育投入，减轻农民负担的同时，增加农民受教育的机会。建立农民教师的合理交流制度，加强师资队伍建设，提高教师素质。巩固完善新型农村合作医疗制度，建立便民的征缴制度、就医制度和结算制度，探索建立参保农民小病受惠制度，让农民真正看得起病。以政府公共财政为主导，建立多渠道社会保障资金投入机制，建立新型的农村基本养老保险制度和农村最低生活保障制度，让农民老有所养、病有所医、贫有所济。建立健全新型社会救助体系，逐步构建起以最低生活保障制度为基础，以就业帮助、医疗救助、教育救助等为补充的多元化新型社会救助体系，做到农村低保水平与农民人均纯收入同步增长，使农民同享改革发展的成果。
村2011基本公共卫生服务项目
工作总结
2011年，我村在县卫生局、乡卫生院的正确领导下，认真贯彻落实《甘肃省基本公共卫生服务项目实施方案》以及县卫生局各类文件精神，加强管理，现将我村基本公共卫生服务项目工作总结汇报如下：
一、基本公共卫生服务项目开展落实情况
(一)、建立居民健康档案
在卫生院的统一部署下，我村于去年开展了建立居民健康档案工作。村委都安排专人负责协助建档工作。并成立专门建档工作小组，对参与居民健康档案建立的工作人员参加了多次乡级业务培训，熟悉居民健康档案建立的重要性和必要性以及建档程序。卫生院为我村建档小组配备了体重秤、血压计、听诊器、体温计、视力表、皮尺等设备，采取进村上门服务的方式为居民建立健康档案。截止2011年11月底，我村村民共人，建立健康档案人，电子档案管理人数人。
(二)健康教育
严格按照健康教育服务规范要求，认真贯彻落实县卫生局、卫生院及有关部门的各项健康教育项目工作。采取了发放宣传材料、开展健康教育讲座、设置宣传栏的各种方式，针对重点人群、重点疾病和辖区内主要卫生问题和危险因素开展健康教育和健康促进活动。至2011年11月底，设置健康教育宣传栏2块，版面更新12次，发放健康教育知识手册本，开展公众健康咨询活动12次，举办健康知识讲座6次，接受健康教育6200人次。通过不断的健康指导，在很大程度上改变了一些群众的不良生活习惯，真正做到预防疾病从自己做起。
(三)、预防接种
为适龄儿童免费接种乙肝疫苗、卡介苗、脊灰疫苗、百白破疫苗、麻疹疫苗、甲肝疫苗、流脑疫苗、乙脑疫苗、麻腮风疫苗等国家免疫规划疫苗，发现、报告预防接种中的疑似异常反应。具备《疫苗储存和运输管理规范》规定的冷藏设施、设备和冷链管理制度并按照要求进行疫苗的领发和冷链管理，保证疫苗质量。截至11月底，本儿童建卡管理为人，卡介苗接种人，乙肝疫苗第一针接种人，百白破接种人次，脊灰疫苗第一次接种人、强化服苗人，甲肝疫苗接种人，麻疹疫苗基础接种人、强化免疫人，乙脑基础免疫人、强化免疫人，流脑基础免疫人、加强免疫人。
(四)、传染病报告与处理工作
依据《传染病防治法》、《传染病信息报告管理规范》，建立健全了传染病报告管理制度并指定专人负责。定期参加传染病防治知识、技能的培训;采取多种形式对辖区内居民进行传染病防治知识的宣传教育，结核病、艾滋病、手足口病、甲型H1N1流感等疾病的防治知识宣传及咨询服务。截止11月份，本村共计报告传染病例例。
(五)儿童保健管理
为0—6周岁儿童建立儿童保健手册，开展新生儿访视及儿童保健系统管理，至12月，全乡0—6岁儿童人，建档人，建档规范管理人，体检人数人，建立儿童保健手册册，随访人。
(六)孕产妇保健管理
按照《会宁县2011年基本公共卫生服务项目实施方案》规定，对孕妇进行一般的体格检查及孕期营养、增补叶酸、心理健康等健康指导，了解产后恢复情况并对产后常见问题进行指导。截止11月底，本村孕妇人，建档管理人，体检人
数人，随访人次数人。
(七)、老年人健康管理
结合建立居民健康档案对我村65岁及以上老年人进行登记管理，并对所有登记管理的老年人免费进行一次健康危险因素调查和一般体格检查，并提供自我保健及伤害预防、自救等健康指导。截止2011年11月，我村65岁老年人共人，建档管理人，建档规范管理人，免费体检人，随访人次数人。并按要求录入居民电子健康档案系统。
(八)、慢性病管理工作
为有效预防和控制高血压、糖尿病等慢性病，对我乡的高血压、2型糖尿病等慢性病高危人群进行健康健康指导并建立档案，对确诊的高血压、糖尿病患者进行建档管理，并提供面对面随访，每次随访询问病情、测量血压血糖，对用药、饮食、运动、心理等提供健康指导。截止2011年11月，我村高血压患者人，建档管理人，建档规范管理人，体检人，提供随访高血压患者为人;糖尿病患者人，建档管理人，建档规范管理人，体检人，提供随访糖尿病患者为人，并按要求录入居民电子健康档案系统。
(九)重性精神疾病患者管理
对辖区内重性精神疾病患者进行建档管理;对在家居住的重性精神疾病患者进行治疗随访和康复指导。截止11月份，本村共人，已建档管理重性精神病患者人，体检人数人，随访人。
(十)残疾人患者管理
对辖区内残疾人患者管理进行建档管理;对残疾人患者进行随访和康复指导。截止11月份，本村残疾人共人，已建档管理残疾人患者人，体检人数人，
随访人。
(十一)中医治未病
“未病先防”即是在没有疾病的时候要预防疾病的发生。“既病防变”是指对已经发病要防止疾病进一步地发展和恶化。中医之辨证论治的精髓在于动态地观察疾病的变化，十分重视标本先后缓急之治。“已病早治”是指已经发病要及时治疗;向社会大众传播中国传统健康文化，传播中医“治未病”的科学理念，普及、推广中医“治未病”预防保健知识和方法，让人们去体验它、感受它、践行它，改变陋习，实实在在以健康养生治未病的效果赢得老百姓的信任和支持，全面提升人们的健康水平和“平均期望寿命值”。让人民群众不得病、少得病、晚得病、不得大病，提高生活质量和水平。通过向村民免费赠送中医科普书籍、中医“治未病”——科普保健系列讲座、健康进万家——名中医与你面对面，让老百姓了解中医药，认知中医药，感受中医药带来的“简、便、验、廉”的独特魅力。
三、基本公共卫生服务项目工作中存在的困难
2011年基本公共卫生服务项目工作虽然取得了一定的成效，但也存在如下困难：
(一)、基本公共卫生服务项目资金投入不足，制约了乡村卫生服务的发展。
(二)、人才缺乏，全科医师、卫生室护士人员不足，影响了基本公共卫生服务项目的开展进度。
(三)、缺乏有效的激励机制，降低了公共卫生服务工作人员工作热情。
(四)、居民对公共卫生服务认识存有距离，上门建档和随访存在一定困难。
四、下步工作计划
(一)、加大宣传力度，认真开展基本公共卫生服务项目工作，通过宣传—吸引—再宣传，以逐步改变本村居民的陈旧观念，促使其自愿参与到乡村卫生服务中来。
(二)、加强专业技术队伍建设，提高基本公共卫生服务水平。
(三)、配套合理的激励机制，提高工作人员工作热情。
(五)、落实各项服务规范、强化各项规章制度，推动基本公共卫生服务项目可持续健康发展。
基本公共卫生服务项目任重而道远，但我们坚信，在县卫生局、卫生院和上级各部门的督促和指导下，我们将以积极创新、开拓进取、与时俱进的精神，不断的创新思维、创造性地开展工作，为辖区居民的健康保驾护航，为我村居民公共卫生服务探索出一条适合自己可持续发展的道路。
村卫生室
2011年11月
村2011基本公共卫生服务项目
工 作 总 结
2011年，我村在县卫生局、乡卫生院的正确领导下，认真贯彻落实《甘肃省基本公共卫生服务项目实施方案》以及县卫生局各类文件精神，加强管理，现将我村基本公共卫生服务项目工作总结汇报如下：
一、基本公共卫生服务项目开展落实情况
(一)、建立居民健康档案
在卫生院的统一部署下，我村于去年开展了建立居民健康档案工作。村委都安排专人负责协助建档工作。并成立专门建档工作小组，对参与居民健康档案建立的工作人员参加了多次乡级业务培训，熟悉居民健康档案建立的重要性和必要性以及建档程序。卫生院为我村建档小组配备了体重秤、血压计、听诊器、体温计、视力表、皮尺等设备，采取进村上门服务的方式为居民建立健康档案。截止2011年11月底，我村村民共 人，建立健康档案 人，电子档案管理人数 人。
(二)健康教育
严格按照健康教育服务规范要求，认真贯彻落实县卫生局、卫生院及有关部门的各项健康教育项目工作。采取了发放宣传材料、开展健康教育讲座、设置宣传栏的各种方式，针对重点人群、重点疾病和辖区内主要卫生问题和危险因素开展健康教育和健康促进活动。至2011年11月底，设置健康教育宣传栏2块，版面更新12次，发放健康教育知识手册 本，开展公众健康咨询活动12次，举办健康知识讲座6次，接受健康教育6200人次。通过不断的健康指导，在很大程度上改变了一些群众的不良生活习惯，真正做到预防疾病从自己做起。
(三)、预防接种为适龄儿童免费接种乙肝疫苗、卡介苗、脊灰疫苗、百白破疫苗、麻疹疫苗、甲肝疫苗、流脑疫苗、乙脑疫苗、麻腮风疫苗等国家免疫规划疫苗，发现、报告预防接种中的疑似异常反应。具备《疫苗储存和运输管理规范》规定的冷藏设施、设备和冷链管理制度并按照要求进行疫苗的领发和冷链管理，保证疫苗质量。截至11月底，本儿童建卡管理为 人，卡介苗接种 人，乙肝疫苗第一针接种 人，百白破接种 人次，脊灰疫苗第一次接种 人、强化服苗 人，甲肝疫苗接种 人，麻疹疫苗基础接种 人、强化免疫 人，乙脑基础免疫 人、 强化免疫 人，流脑基础免疫 人、加强免疫 人。
(四)、传染病报告与处理工作
依据《传染病防治法》、《传染病信息报告管理规范》，建立健全了传染病报告管理制度并指定专人负责。定期参加传染病防治知识、技能的培训;采取多种形式对辖区内居民进行传染病防治知识的宣传教育，结核病、艾滋病、手足口病、甲型h1n1流感等疾病的防治知识宣传及咨询服务。截止11月份，本村共计报告传染病例 例。
(五)儿童保健管理
为0—6周岁儿童建立儿童保健手册，开展新生儿访视及儿童保健系统管理，至12月，全乡0—6岁儿童 人，建档 人，建档规范管理 人，体检人数 人，建立儿童保健手册 册，随访 人。
(六)孕产妇保健管理
按照《会宁县2011年基本公共卫生服务项目实施方案》规定，对孕妇进行一般的体格检查及孕期营养、增补叶酸、心理健康等健康指导，了解产后恢复情况并对产后常见问题进行指导。截止11月底，本村孕妇 人，建档管理 人，体检人数 人，随访人次数 人。
(七)、老年人健康管理
结合建立居民健康档案对我村65岁及以上老年人进行登记管理，并对所有登记管理的老年人免费进行一次健康危险因素调查和一般体格检查，并提供自我保健及伤害预防、自救等健康指导。截止2011年11月，我村65岁老年人共 人，建档管理 人，建档规范管理 人，免费体检 人，随访人次数 人。并按要求录入居民电子健康档案系统。
(八)、慢性病管理工作
为有效预防和控制高血压、糖尿病等慢性病，对我乡的高血压、2型糖尿病等慢性病高危人群进行健康健康指导并建立档案，对确诊的高血压、糖尿病患者进行建档管理，并提供面对面随访，每次随访询问病情、测量血压血糖，对用药、饮食、运动、心理等提供健康指导。截止2011年11月，我村高血压患者 人，建档管理 人，建档规范管理 人，体检 人，提供随访高血压患者为 人;糖尿病患者 人，建档管理 人，建档规范管理 人，体检 人，提供随访糖尿病患者为 人，并按要求录入居民电子健康档案系统。
(九)重性精神疾病患者管理
对辖区内重性精神疾病患者进行建档管理;对在家居住的重性精神疾病患者进行治疗随访和康复指导。截止11月份，本村共 人，已建档管理重性精神病患者 人，体检人数 人，随访 人。
(十)残疾人患者管理
对辖区内残疾人患者管理进行建档管理;对残疾人患者进行随访和康复指导。截止11月份，本村残疾人共 人，已建档管理残疾人患者 人，体检人数 人，随访 人。
(十一)中医治未病
“未病先防”即是在没有疾病的时候要预防疾病的发生。“既病防变”是指对已经发病要防止疾病进一步地发展和恶化。中医之辨证论治的精髓在于动态地观察疾病的变化，十分重视标本先后缓急之治。“已病早治”是指已经发病要及时治疗;向社会大众传播中国传统健康文化，传播中医“治未病”的科学理念，普及、推广中医“治未病”预防保健知识和方法，让人们去体验它、感受它、践行它，改变陋习，实实在在以健康养生治未病的效果赢得老百姓的信任和支持，全面提升人们的健康水平和“平均期望寿命值”。让人民群众不得病、少得病、晚得病、不得大病，提高生活质量和水平。通过向村民免费赠送中医科普书籍、中医“治未病”——科普保健系列讲座、健康进万家——名中医与你面对面，让老百姓了解中医药，认知中医药，感受中医药带来的“简、便、验、廉”的独特魅力。
三、基本公共卫生服务项目工作中存在的困难
2011年基本公共卫生服务项目工作虽然取得了一定的成效，但也存在如下困难：
(一)、基本公共卫生服务项目资金投入不足，制约了乡村卫生服务的发展。
(二)、人才缺乏，全科医师、卫生室护士人员不足，影响了基本公共卫生服务项目的开展进度。
(三)、缺乏有效的激励机制，降低了公共卫生服务工作人员工作热情。
(四)、居民对公共卫生服务认识存有距离，上门建档和随访存在一定困难。
四、下步工作计划
(一)、加大宣传力度，认真开展基本公共卫生服务项目工作，通过宣传—吸引—再宣传，以逐步改变本村居民的陈旧观念，促使其自愿参与到乡村卫生服务中来。
(二)、加强专业技术队伍建设，提高基本公共卫生服务水平。
(三)、配套合理的激励机制，提高工作人员工作热情。
(五)、落实各项服务规范、强化各项规章制度，推动基本公共卫生服务项目可持续健康发展。
基本公共卫生服务项目任重而道远，但我们坚信，在县卫生局、卫生院和上级各部门的督促和指导下，我们将以积极创新、开拓进取、与时俱进的精神，不断的创新思维、创造性地开展工作，为辖区居民的健康保驾护航，为我村居民公共卫生服务探索出一条适合自己可持续发展的道路。 村卫生室 2011年11月
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