检察机关监督

第1篇：检察机关监督

检察机关如何监督强制医疗

强制医疗不是刑罚手段，也不是刑事强制措施，是一种刑事处遇措施。刑事诉讼法第二百八十九条规定：“人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督。”新刑事诉讼法增加依法对不负刑事责任的精神病人强制医疗的特别程序，立法本意是保障人权和维护公共安全、促进社会和谐稳定。如何贯彻好刑事诉讼法立法精神，需要基层检察院的工作人员不断的探索与实践。本文结合湖北蕲春县办理该类案件实际情况，拟就基层检察院对强制医疗措施实行监督过程中存在的问题试作探讨。

湖北蕲春县强制医疗执行情况和特点

刑事诉讼法实施以来，湖北蕲春县法院作出强制医疗决定3件3人，涉嫌罪名是故意伤害和故意杀人，3人在实施犯罪行为当日即被送往民营性精神病医院作临时性约束保护，法院作出强制医疗决定后，送达公安机关执行。由于湖北黄冈市、蕲春县均没有设立公安机关管理的安康医院，公安机关遂将强制医疗决定书送达民营性精神病医院，公安机关将被决定强制医疗的人送交强制医疗，执行程序便完成。被强制医疗人在医疗过程中与一般精神病人医疗无异，被强制医疗人在监护人要求下可以随时出院，当精神病发作又可以随时送医。

强制医疗医院主体不明确

最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释第五百三十五条规定：“人民法院决定强制医疗的，应当作出决定后五日内，向公安机关送达强制医疗决定书和强制医疗执行通知书，由公安机关将被决定强制医疗的人送交强制医疗。”该条款并没有规定送交什么医院执行，其他资料中专家、学者建议将被强制医疗人送交公安机关管理的安康医院。据查全国只有20多家安康医院，受医疗经费、被强制医疗监护会见等因素影响，公安机关都是就近送普通精神病医院交付执行。经调查了解，蕲春县精神病医院都是民营性医院，以牟利为目的。民营性精神病医院是否符合强制医疗执行主体?基层检察院对民营强制医疗医院是否具有监督权?法律尚无规定，也无明文解释。因在强制医疗监督中被监督主体不明确，法律对强制医疗机构没有明确的权责约束，对强制医疗执行中治疗、诊断、评估等具体监督事项也无据可依。

被强制医疗人解除强制医疗监督难

决定强制医疗决定中没有规定医疗期限界限。由于被强制医疗人大多数家庭困难，家属无力支付长期医疗费用，其被强制医疗期间的费用主要是依靠新农合报销和民政低保差额补助等，按照国家相关政策，就蕲春县目前情况来说，一名被强制医疗人一年最高能通过新农合报销医疗费用六千余元，而且有些被强制医疗人并不符合获取民政低保差额补助条件，因而，其医疗经费保障明显不足，医疗机构还要从中牟利，无法对被强制医疗人进行长期医疗，到了一定时间被强制医疗人病情有所缓解，医疗机构会主动协同被强制医疗人家属向法院提出解除强制医疗，其出具的诊断评估报告，不具有客观真实性。一旦被强制医疗人解除强制医疗后给公共安全带来隐患，责任该由谁来承担等问题法律也尚无明文规定，这同时也给检察机关的法律监督带来困惑。

基层检察院监督强制医疗执行的建议

(一)建议地市一级公安、检察院、法院三家联合评估确立一家国有的精神病专科医院作为强制医疗执行医院，实行普通精神病人与被强制医疗人分开治疗、分开管理，被确定强制医疗执行医院应严格按照法定程序和明确权责，对各县市被强制医疗人集中强制医疗。

(二)建议被强制医疗人治疗、诊断、合法权益保障等由属地检察院监督，评估、解除强制医疗等由原决定法院同级检察院监督，并将监督情况及时报送或抄送强制医疗地检察院。

(三)建议将被强制医疗人强制医疗期间产生治疗费和基本生活费纳入财政预算。因被强制医疗人多数家庭生活困難，无力支付长期的医疗费，建议地方政府应加大对该类社会群体的关心、关注力度，将强制医疗期间的医药费、治疗费及生活费纳入财政预算，由政府统一进行调配，保障被强制医疗人得到及时救助。

作者：伍成植

第2篇：检察机关侦查监督实证研究

侦查监督工作是人民检察院的一项重要任务，是人民检察院依法对侦查机关查办刑事案件的侦查活动是否合法实行监督，是检察机关依法行使法律监督的重要组成部分。修改后的刑事诉讼法使我国刑事诉讼制度更加科学化、民主化、法治化，涉及到侦查监督业务的条款非常多，各项修改对侦查监督工作产生了重大影响，尤其是强调尊重和保障人权、明确逮捕条件和程序，以及排除非法证据、加强诉讼监督等方面的新规定，对侦查监督工作提出了新的更高的要求。

一、从公安数据的角度分析侦查监督的空间

以某山区县为例，该县公安局仅有156名干警，全体干警克服案多人少的困难，连续三年获得地市级案件质量考评第一的好成绩。

(一)破案、侦结情况

2012年该县公安机关共立刑事案件486起，破案、侦查终结273起，占立案数的56.2%，撤销案件12起，占立案数的2.4%;在侦案件201起，占立案数的41.4%。数据表明，一半以上的案件都能当年侦查终结，四成左右的案件正在办理，撤案率比较低。从撤销案件类型分析，涉及合同诈骗立案标准未达到2起，涉及未成年人盗窃2起，误报盗窃案件4起，轻伤案件和解4起。数据表明，公安机关在轻伤害案件、经济犯罪案件、涉及未成年案件的处理上有自主权。

(二)采取强制措施情况

2012年该县公安机关立办刑事案件涉及犯罪嫌疑人186人，因2人在逃，实际采取强制措施184人。其中，刑事拘留82人，占实际采取强制措施人数的44.6%;决定取保候审51人，占实际采取强制措施人数的27.7%;决定监视居住51人，占实际采取强制措施人数的27.7%。数据表明，刑事拘留是公安机关采取的主要强制措施，决定取保候审和决定监视居住的采用率分别接近三分之一。

从刑事拘留措施的变更来看，一是以报捕与未报捕区分，刑事拘留后报捕63人，占刑事拘留人数的76.8%，刑事拘留后未报捕19人，占刑事拘留人数的23.2%;二是以捕与不捕区分，在刑事拘留后报捕的人数中，逮捕58人，占报捕人数的92.1%，不捕5人，占报捕人数的7.9%;三是以逮捕与其他强制措施的采取区分，刑事拘留后逮捕58人，占刑事拘留人数的70.7%，刑事拘留后变更取保候审15人，占刑事拘留人数的18.3%，刑事拘留后变更监视居住9人，占刑事拘留人数的11%。数据表明，刑事拘留后提请检察机关逮捕是公安机关进一步侦查的首选强制措施，公安机关提请批捕的准确率高，检察机关做出不予逮捕决定的不到报捕的10%。同时，刑事拘留后变更强制措施，采取取保候审和监视居住的比例仍分别占10%以上。

(三)采取强制措施的罪名

首先，从刑事拘留后变更为取保候审的罪名分析，盗窃4人，信用卡诈骗3人，掩饰隐瞒犯罪所得2人，交通肇事2人，敲诈勒索1人，故意毁坏财物1人，寻衅滋事1人，故意伤害1人，投放危险物质1人，数据表明，侵财型犯罪居绝大多数;其次，从刑事拘留后变更为监视居住的罪名分析，盗窃2人，掩饰隐瞒犯罪所得1人，敲诈勒索1人，故意伤害2人，交通肇事1人，聚众斗殴1人，强奸1人，数据表明，侵财型和人身损害型呈均等之势;再次，从公安机关直接决定取保候审的罪名分析，故意伤害12人，寻衅滋事10人，盗窃6人，交通肇事6人，掩饰隐瞒犯罪所得3人，诈骗3人，非法持有枪支2人，过失致人死亡2人，危险驾驶2人，敲诈勒索2人，信用卡诈骗1人，非法种植毒品原植物1人，非法拘禁1人，数据表明，轻伤害案件、涉及未成年人寻衅滋事案件、侵财型案件比重较大;最后，从公安机关直接决定监视居住的罪名分析，非法持有枪支14人，故意伤害14人，盗窃4人，信用卡诈骗4人，掩饰隐瞒犯罪所得4人，聚众斗殴2人、交通肇事2人，非法种植毒品原植物2人，诈骗1人，敲诈勒索1人，容留介绍妇女卖淫1人，强奸1人，故意毁坏公私财物1人，数据表明，公安机关集中收缴枪支行动中的非法持有枪支案件、轻伤害案件、侵财型案件是主要类型。综合分析，公安机关对侵财型案件、涉及未成年人犯罪案件、轻伤害案件、非法持有枪支案件采取取保候审和监视居住措施的较多。

(四)移送起诉情况

公安机关立案184人，移送审查起诉160人，占立案数的87%;正在办理21人，占立案数的11.4%;犯罪解除3人(系未成年人)，占立案数的1.6%;没有拘留后或逮捕后未移送起诉的案件。数据表明，公安机关统计的案件数和立案人数存在不一致的情况，犯罪解除人数和撤销案件所涉人数统计不一致，有待比对分析。值得注意的是无论是公安机关正在办理的案件数，还是正在办理的立案人数，都占有一定比例，是一个不容忽视的数字。

二、从检察实践的角度分析侦查监督的重点

湖北省兴山县人民检察院是一个山区小院，有在编检察干警35名。2012年，该院开展立案监督13件13人，其中：监督立案8件8人，监督撤案5件5人。从案由来看，监督立案8件8人分别是：寻衅滋事2件2人，贩卖运输毒品3件3人，抽逃出资1件1人，盗伐林木1件1人，非法采伐国家重点保护植物1件1人;监督撤案5件5人分别是：掩饰犯罪所得1件1人，寻衅滋事1件1人，故意伤害1件1人，聚众斗殴1件1人，非法采伐国家重点保护植物1件1人。2012年，该院启动调查机制10件12人。其中，针对侦查机关应该立案而不立案调查2件2人、针对不应该立案而立案调查3件3人均与前述立案监督案件重合。具体分析案件来看，存在四种情况。一是公安机关对寻衅滋事案件的社会影响、伤害程度等把握不准确，存在应立而未立或不该立而立案的案件;二是对盗窃案件有几人共同作案的，存在遗漏案犯的情况;三是对掩饰犯罪所得数额把握不准，存在不该立而立案的情况;四是对故意伤害类案件轻伤标准把握不准，存在不应立而立案的情况。另外，该院还针对侦查活动违法调查5件次，分别涉及取保候审未按时解除、辩认笔录日期涂改、讯问未成年人未通知监护人到场、未经立案采取强制措施、刑事拘留后未通知嫌疑人家属等方面。该院还同步发出了纠正违法通知书5份，取得了比较好的监督实效。

(一)优化配置、适当分离

湖北省检察系统为破解内设机构林立、官多兵少、监督功能弱化、管理效率不高等现实难题，以“两个适当分离”(即诉讼职能与诉讼监督职能适当分离、案件办理职能与案件管理职能适当分离)为主线，积极探索检察职权优化配置规律，推行了内部整合改革试点，兴山县人民检察院是试点院之一。该院实行了“五部制”，批捕公诉部司批捕公诉职能，诉讼监督部司监督职能。该院采取了由诉讼监督部派驻一人到批捕公诉部专门负责监督工作的办法，业务上由诉讼监督部管理，全程参与批捕公诉部办案，全程履行监督职能。

(二)A角B角、协调配合

案多人少是基层检察院面临的共同难题。从诉讼职能履行的角度，批捕公诉部人员是A角，诉讼监督部派驻人员是B角，是批捕公诉工作的助手;从监督职能履行的角度，诉讼监督部派驻人员是A角，批捕公诉部人员是B角，是侦查监督工作的助手。为弥补诉讼监督部派驻人员有限的不足，在批捕公诉部内部实行批捕公诉与监督办案的双轨制，即一个案件2人办理，承办人负责案件质量，助手负责诉讼监督，A角B角及时转换。当助手发现侦查监督的线索及时移交诉讼监督部派驻人员，由派驻人员监督立案、监督撤案、启动违法调查机制，发出纠正违法通知，办结后整理归档，并报诉讼监督部统一管理。这样既整合了人力资源，相互制约，相互配合，又真正实现了刑事诉讼职能与诉讼监督职能的适当分离。

(三)两法衔接、信息共享

为了突破“两法衔接”工作中的瓶颈问题，该院积极争取党委、政府的重视和支持，政府专门以文件形式下发了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作实施意见》。为与各行政执法机关、侦查机关建立长效联系机制提供了政策支持。该院还建立了QQ群，将各行政执法单位、侦查机关的分管负责人及联络员加入到群中，方便及时发布“两法衔接”相关文件、政策、通知等。通过协调配合构建了以联席会议、专题联席会议和联络员例会为主要内容的联席会议工作机制，建立和完善了办案情况通报机制、信息共享机制、案件咨询机制、线索移送机制和沟通协作机制，形成了“两法衔接”工作的合力。该院还与行政执法机关、侦查机关达成共识，开展了“两法衔接”案件的移送、立案、监督、指导和行政监察工作。各行政执法机关和侦查机关定期报送上一季度的行政处罚决定书，畅通了监督的渠道。尤其在和公安机关的协调配合中，达成了定期走访公安机关及其下设派出所的共识，检察机关可以随时查阅其信息平台数据和台账，掌握其发、立、破案数;检察机关可以随时到看守所对刑事拘留人数、提请批准逮捕人数、移送审查起诉人数等的数据进行搜集和分析，全面掌握采取强制措施情况。

(四)广开言路、汇集线索

为了解决侦查监督工作中的监督渠道少，监督方式单一等难题，该院延伸监督触角，广开言路、汇集线索。一是在乡镇、社区、重点企业建立检察服务站，通过走访乡镇、社区、企业主要负责人和法律顾问，获取监督线索;二是充分发挥党代表、人大代表、政协委员、人民监督员的监督作用，每年两次征求意见，获取监督线索;三是充分利用举报电话、举报QQ、举报信箱及当地论坛、政府网站等网络平台，获取监督线索。四是通过开展“危害民生刑事犯罪专项立案监督活动”、“对公安派出所刑事执法专项监督活动”以及“对看守所在押人员安全评估”等专项监督活动获取监督线索。

三、从强化职能的角度分析侦查监督的改进

(一)转变观念

新的形势对侦查监督工作提出了新的要求，修改后的刑事诉讼法也赋予了侦查监督部门新的职责任务，对侦监工作必须有一个全方位、深层次的认识。检察人员要牢固树立惩治犯罪与保障人权并重、办案与服务并重、实体公正与程序公正并重、监督制约与配合协作并重的执法理念，进一步强化证据意识、程序意识、人权意识、权限意识，把尊重和保障人权原则自觉贯穿执法办案始终立案监督、侦查监督是检察监督的第一步骤，能否把握好这一程序，是能否准确、及时地履行监督职能的关键。因此，无论监督任务多么繁重、监督难度多么艰巨，都要敢于碰硬、敢于监督。侦查监督是法律赋予检察机关的神圣职责，检察人员要理直气壮地履行法律职责，千方百计的提升监督效果。

(二)突出重点

要紧紧围绕人民群众反映强烈的执法不严、司法不公问题，增强监督实效，突出监督重点。在刑事立案监督中，重点监督纠正该立案而不立案、不该立案而立案、以罚代刑和动用刑事手段插手经济纠纷等问题。在侦查监督中，重点监督纠正刑讯逼供、暴力取证、错诉漏诉等问题。在实际监督中，要全面调阅行政执法机关、侦查机关的案件台账，比对台账与信息共享平台信息的差异，监督不留余地;要突出监督立案后撤案、拘留后未报捕、拘留后未移送起诉、逮捕后改变强制措施、逮捕后未移送起诉等案件，监督不漏空间;要善于分析侦查机关立案数与移送起诉数、采取强制措施数与实际看管数、监督立案数与久侦不结数等数据，监督不留死角。要以人民群众、新闻媒体反应的突出案件和问题为突破口，打开监督的局面。

(三)完善机制

一要完善“两法衔接”机制，畅通行政执法机关、侦查机关与检察机关协调配合、互相监督的渠道。要以建立完善信息共享平台为重点，使执法数据真实、完整。二要完善备案审查制度，凡是立案机关受理的报案、立案、不立案、破案、撤案以及行政处罚等记录和材料，都要在处理后完毕的下一个季度报检察机关备案审查。三要完善巡查检察制度，检察机关随时要深入派出所、看守所、司法所、法庭及行政执法机关的下级单位进行巡查，获取监督有价值的线索。四要完善听证制度，对重大案件或争议比较大的案件进行听证，消除当事人的疑虑和立案部门的抵触情绪。五要完善案件跟踪制度，跟踪监督案件办理或撤销的时间、结果以及当事人的反应，提高监督的实效。

(四)提升能力

面对修改后的刑事诉讼法等新的形势对侦查监督工作能力提出的新要求，检察机关要采取切实有效的措施进一步加强侦查监督能力建设。侦查监督人员要熟悉侦查知识，把握侦查活动的特点和规律，善于通过介入侦查、审查案件材料、讯问犯罪嫌疑人和受理投诉等，察微析疑，及时发现违法线索，有效纠正违法行为，保障侦查活动依法进行。侦查监督人员要提高调查核实违法的能力，有效纠正违法，准确认定违法。侦查监督人员要讲究方式方法和工作艺术，善于与侦查机关进行沟通协调，处理好加强监督与配合支持的关系，努力做到敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督，提高监督质量和效率。

修改后的刑事诉讼法赋予检察机关更多的监督职能，对侦查监督条款的进一步细化和完善为侦查监督提供了法律支持。虽然侦查监督在立法和司法实践中还存在不少问题，但这些问题并不能阻却检察机关强化侦查监督的脚步。在全国正在深入开展党的群众路线教育实践活动的今天，检察机关要围绕“最大限度的、全面的实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益”这个目标，践行好“强化法律监督、维护公平正义”的检察工作主题。

作者：李云

第3篇：论检察机关监督乡镇执法机关的机制构

摘要：目前检察机关监督乡镇执法机关的工作机制极不健全，存在法律地位不明确、职权缺乏具体规定、监督手段缺乏强制力、法律监督不能独立开展等很多问题。这既与乡镇行政执法的特点有很大关系，同时也与立法未明确赋予检察机关对包括乡镇执法机关在内的行政执法机关的法律监督权力有着直接关系。基于此，应当遵循司法规律原则、权力结构完整性原则、决策权执行权监督权等权力相互协调制约机制原则和谦抑性原则，从明确监督地位、明晰监督职权、完善监督手段、强化队伍建设和经费保障以及建立健全配套制度等方面构建检察机关监督乡镇执法机关机制。

关键词：检察机关;法律监督;乡镇行政执法;监督机制;完善路径

一、检察机关监督乡镇执法机关的

现状及存在问题

当前，乡镇基层政权已经普遍设立了派出人民法庭、公安派出所、司法所，部分工商、税务、国土等行政派出机构等，但是从1998年到2005年间，检察机关的基层派出机构一直是空白的。①自2006年以后，各地检察机关又开始对乡镇检察室进行思考和探索。经历了整顿期、重新探索期之后，乡镇检察室与人民法庭、基层派出所、乡镇司法所共同组成完备的基层司法工作体制，也是乡镇行政执法监督的“排头兵”。但由于先天的不足和后天的不完善，乡镇检察室的监督效果并没有得到充分的发挥。

(一)法律地位不明确

在现有的基层司法机构体系中，有关人民法庭、公安派出所的设置及其职能的法律依据比较明确。相比较而言，乡镇检察室在人民检察院组织法中并未规定，《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》作为最高检察机关颁行的“内部”文件，其效力不及法律。这导致了目前的乡镇检察室的法律地位不明确，成为乡镇检察室建设工作的最大问题和困难，也致使地方党委政府的认同程度相对较低，其监督不易被行政执法机关认可与接受。“名不正则言不顺”，这是乡镇检察室发挥职能的一个首要的先天性不足。

(二)监督职权缺乏明确、具体的规定

在现行法律法规及政法系统内部规范性文件中规定乡镇检察室职能，涵盖面太广，重点不够突出，也不易掌握。由于目前正处于乡镇检察室重建探索的过程中，各地设立乡镇检察室时，结合自身的实际，在乡镇检察室职能方面作了不尽相同的规定，这些规定比较笼统、粗略，造成乡镇检察室工作职能模糊、混乱，缺乏规范和细化。在这种情况下，乡镇检察室监督乡镇行政执法的过程中常常会出现“不知道监督什么”“不知道怎么监督”的尴尬情形。

(三)监督手段缺乏强制力

在实践中，检察监督一般采用的是检察建议的方式。这种检察建议的应用具有广泛性和针对性，但是作为一种事实行为，它并没有法定的约束力。虽然在理论上它具有一定事实的强制力，类似于“行政指导”，但收到检察建议的行政机关也常常将检察建议书束之高阁，不予理睬，使监督流于形式，成为一纸空文。

(四)法律监督不能完全独立地开展

虽然法律规定检察机关行使法律监督权不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但在实践中，乡镇检察室受到多方面的压力和影响，有时无法完全独立地行使职权。有些地区的乡镇检察室，在经费、办公地点和设备等方面都依托、受限于地方行政机关。地方政府更希望乡镇检察室配合当地政法工作的开展，而不乐意被监督，或直接或间接或变相地干涉法律监督权的行使，很多情况下面对这样的冲突检察室不得不妥协和让步。与当地行政机关的密切关系及较强的依赖性，也导致了对涉及执法人员的犯罪行为的监督不力，影响了监督效果。

(五)硬件和软件建设上存在不足

与行政执法的纷繁复杂相对照，乡镇检察室的人员和设备配备方面就显得捉襟见肘。一方面，人员数量不足是困扰已久的问题;另一方面，工作任务繁重和培训不足等原因导致了监督队伍专业素质的缺乏。在实践中，往往会由一些老同志到基层一线开展工作，丰富的实践经验和工作阅历等都是其有利之处，但理论知识的缺乏，对新的领域把握不足，接受新事物、新知识的能力较弱等也是其不足之处，这种人员配置年龄结构的不合理也很大程度上影响了工作的开展。在硬件配置方面，一些乡镇检察室的办公条件较差，设备跟不上，导致了工作效率的低下，也极大地影响了法律监督权的作用发挥。

可见，乡镇执法检察监督的薄弱，与“强化法律监督、维护公平正义”的主题不相适应，也与构建“和谐社会”“法治社会”的任务不相适应，使当前对乡镇一级的检察监督呈现出“心有余而力不足”之态。

二、检察机关监督乡镇执法机关机制

的构建原则[1]

检察机关监督乡镇执法是具有天然的正当性的，因为检察机关是宪法规定的法律监督机关，对行政执法进行监督是法律监督的应有之义，乡镇执法自然应当纳入检察机关的监督范围。而检察机关监督乡镇执法的现状及存在问题充分说明检察机关监督乡镇执法应当大力加强和完善，构建完整的、符合乡镇实践需要的监督机制。而构建检察机关监督乡镇执法机制不能盲目，应当遵循一定的原则。我们认为，具体原则大致有以下几个：

第一，有利于司法公正原则。司法规律是指司法活动内在的、本质的必然联系。由于“司法的公正性是司法现象和司法过程内在本质的必然联系，是司法活动必须执行的基本规律”[2]，因此，追求公正应该是司法活动的基本规律。构建检察机关监督乡镇执法机制必须以有利于实现司法公正为基本准则，围绕保障司法公正来设计各项具体制度。

第二，权力结构完整性原则。构建检察机关监督乡镇行政执法机制，事实上是行政执法检察监督权力在监督乡镇执法部门时的一种权力配置，是在具体法律制度上的构建体现，所以必须遵循权力结构完整性原则。否则，检察权就要遭受行政权、审判权的抵制和非法干扰，失去与审判权、行政权相抗衡的力量，检察权的依法独立行使原则也必然会受到动摇。关于行政执法检察监督权力结构组成的基本法律要素，笔者赞同一些论者关于检察权结构的主张：知情权、诉讼程序决定权、纠正违法和责任追究的程序启动权以及检察建议权四项基本法律要素。[3]

第三，决策权、执行权、监督权等权力相互制约、协调运行机制原则。这种权力运行机制使决策职能、执行职能、监督职能由不同国家机关(部门)相对独立行使，形成不同性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构，能够做到决策更加科学，执行更加有效，监督更加有力，从而保证检察权依法运行，最大限度地防止检察权滥用现象的发生。这种权力制约机制使行政执法检察监督权力这种以法律监督为己任的权力同样处在被其他权力的监督制约之下，相应，检察机关监督乡镇执法机制也会受到其他权力机制的监督制约。

第四，谦抑性原则。谦抑性原则是指在权力配置时应当适度收敛和节制，不能片面地、过分地追求权力。检察机关监督乡镇执法机制实质上是行政执法检察监督权力的一部分，其本身虽然是权力制衡的产物，但是它毕竟也是一种单独的国家公权力，仍然具有自我扩张的权力属性，所以应当体现谦抑性，避免过分追求权力，以减少权力错误成本的支出。

三、检察机关监督乡镇执法机关机制

的构建设想

检察机关对乡镇执法进行监督能否发挥应有的作用，关键在于遵循原则，构建一套完整的机制，并不断健全与完善。通过明确监督地位、规定监督职权、完善监督方式，建立健全配套制度，更好地实现检察机关监督乡镇执法的效果，有效督促乡镇执法机关依法履职，防止和纠正违法或不当的执法行为，保障相对人的合法权益和社会公共利益，增强司法公信力。

(一)明确监督地位

首要的任务是完善检察机关监督乡镇执法地位的相关立法。特别是修改《人民检察院组织法》的相关规定，在法律层面明确赋予检察机关的行政执法监督权，确立检察监督的地位，使这项工作的展开有明确的法律依据，从而推动工作的科学发展。

最高人民检察院也在《2009?2012年基层人民检察院建设规划》中提出，要坚持工作重心下沉，把检察工作服务科学发展的阵地前移，深入乡镇、街道、社区，面对面倾听和解决人民群众的诉求，积极探索派驻乡镇、街道、社区检察机构建设。在检察机关对乡镇执法进行监督的过程中，主要依靠的内部机构就是设立在各乡镇的基层检察室。检察机关监督乡镇执法机关应当以乡镇检察室为主力。从近几年乡镇发展的情况来看，对干部的行政执法行为监督不力引起群众的不满，而仅仅依靠县级检察院的力量已经不太能适应新形势的需要：一方面，县级检察院对乡镇执法的监督以书面审查为主，往往不能准确把握真实情况，也存在明显的滞后性缺陷;另一方面，行政相对人上县区举报、申诉、控告不便，很大一部分乡镇居民对检察机关的职能是什么、对哪些单位有权进行监督、监督的方式是什么都不清楚。尽管在实践中开展了一系列的涉农专项工作和举报宣传周等活动，但没有日常的工作方式来及时把握和应对出现的新情况、新问题，就无法适应日益增长的司法需求。乡镇检察室作为派出机构直接设在乡镇，贴近基层，同基层群众接触机会较多，可以通过日常工作有条件让基层群众了解熟悉检察机关的法律监督职能，也可以及时了解掌握乡镇执法行为的基本情况，迅速有效地展开监督。因此，以基层检察室为主力对乡镇执法行为进行监督，是现阶段检察工作的内在要求。

检察机关监督乡镇执法是一项系统的工作，仅靠乡镇检察室的力量当然是不够的。有些地区不便于设立乡镇检察室，也有一些监督职权并不是乡镇检察室可以完全独立承担的，所以，在以乡镇检察室为主力的基础上，县级检察机关其他部门也要协作配合，同心共力，强化监督职责，提高监督能力。

(二)明晰监督职权

“检察机关作为独立行使监督权的国家机关，是监督行政权的权威机关，它不仅应当在出现行政公务罪案时对行政权加以控制，而且可以在任何时候对行政权的运用进行监督”[4]。但这种监督也要防止矫枉过正，从一个极端走向另一个极端，导致检察权的泛化进而虚化。规制检察机关监督乡镇行政执法机关的监督范围应当遵循谦抑性原则，这样既符合客观现实需要，又具有可行性、可操作性。“客观地说，检察机关不可能监督每个行政行为。从检察权与行政权的界限来说，检察机关也不应全部参加所监督的行政行为的所有程序，而是有选择地对某些行政行为进行监督，并有选择地参与其中的某些程序。”[5]因此，检察机关监督乡镇执法机关的范围应严格限定在四个方面：一是只监督各种行政执法的具体行政行为，抽象行政行为不在监督的范围之列。二是重点监督对集体、社会公共利益造成重大损失或者有重要影响，涉及群体性利益的行为。这些行为涉及面广、社会影响大，如果错误会造成无法弥补的损失，是监督的重中之重。三是监督执法行为的合法性，即要监督行政执法行为的行为主体、权限、内容、程序等方面是否符合法律法规规定。针对乡镇执法的特点，特别是要监督是否存在主体不适格、超越职权、滥用职权、违反法定程序等问题。四是监督在行政执法过程中出现的执法人员职务犯罪的情况，依法追究其刑事责任。

检察机关监督乡镇执法启动的程序应有两种：一是依当事人申请启动。根据当地实际，以“便民”为原则，因地制宜地设置举报、投诉和申诉工作流程，接受当事人向检察机关举报、投诉或申诉。接到投诉或申诉后，对不属于职权范围的，及时转交相应的职权部门处理;对属于职权范围的，积极处理，妥善解决。二是依检察职权启动。依照法律监督职权，主动关注乡镇执法行为，审查错误、不当之处，予以纠正。特别是对于一些社会影响较大的事项和案件，主动介入。查找职务犯罪案源，启动案件程序并立案调查。

(三)完善监督手段

1. 检察建议

检察建议是检察机关监督乡镇执法机关的最主要监督方式，是对乡镇执法活动进行审查，针对其中的不执行或错误执行法律但又不构成犯罪的情况，提出检察建议，督促纠正。这种审查以受理公民、法人和其他组织的控告和申诉为主，以主动介入为补充。自最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定(试行)》实施以来，各地检察机关积极开展、不断改进检察建议工作，其中行政执法监督类检察建议也在实践中体现了其针对性、快捷性和有效性，发挥了重要的作用。“目前，已逐步探索并实施了检察建议三级审批、统一编号备案和加强跟踪督促等一系列的保障制度，取得了较好的效果。”[6]在已取得的实践成果基础上，还要从多个方面进一步对检察建议工作加以完善。

一是严格审批程序。检察建议由承办人起草，经部门负责人审核后报分管领导签发，特别重要的经检察委员会讨论形成决议，由检察长签发。通过审批程序来保证检察建议不被滥用。二是规范登记备案。统一编号登记，定期对检察建议的数量、规范、质量和效果等进行综合分析和评估。必要时可以由作出检察建议的检察机关将对行政机关发出的检察建议向县区人大及其常委会进行备案，并将检察建议的回复情况一并报送，与人大监督相配合。也可以将作出的检察建议书送被建议单位的上级单位知悉，与行政监察相配合，更利于检察建议的采纳落实。三是强化跟踪回访。应当特别注重回访、反馈，主动了解、及时掌握检察建议的落实、采纳情况，对被建议单位的整改进度和效果进行监督。四是健全纠错机制。被建议单位如果有异议，可以要求发出检察建议的检察机关另行指定承办人进行复查，如果对复查结果仍有异议，可以向上级检察机关提请复核。检察机关对被建议单位的复议复核要求，有义务进行审查。审查后认为检察建议确有不当的，应报请检察长或者要求下级检察机关撤销检察建议。通过纠错机制保证检察建议不被错误使用。五是多样化建议形式。不仅要“就事论事”，发出“个案”检察建议，还要针对行政执法过程中出现的问题，进一步深入分析发生原因、多发环节等，对乡镇执法机关存在的普遍性问题发出“类案”检察建议、以及整章建制、完善措施、创新管理的“行业”检察建议和“综合”检察建议等，以更加灵活的方式，增强检察建议的针对性、准确性、灵活性和广泛性，以取得更好的社会效果。

2. 纠正违法通知

对于乡镇行政执法主体违反法律规定作出的违法执法行为，检察机关应当依法予以纠正。而如果行政执法主体不予改正，现行法律则也没有跟进的立法措施，这导致检察监督处于尴尬地位。因此，建议立法明确规定乡镇执法机关应当接受检察机关的法律监督义务及不接受法律监督所应当承担的法律责任。“完整的法律监督制度，不仅要有对监督主体的授权性规定，而且还应有对监督对象接受监督的义务性规定，以及不接受监督的制裁性措施。”[7]如果法律规范对违法者没有规定应有的义务或者不履行义务却没有相应的制裁措施，该规范就只具有象征意义，并不具备法律实施的条件。因此，立法在构建检察机关乡镇执法机关监督制度时，必须对乡镇行政执法机关接受法律监督义务及拒绝接受法律监督所应当负有的法律责任规定明确具体，惟其如此，法律监督才能由软变硬，才能树立起法律监督的应有权威。

目前作为过渡，不妨先通过规范性文件等方式明确行政执法机关对检察监督的协助义务。在检察机关监督乡镇执法活动的过程中，应当通过规范性文件或其他方式形成共识，对当地执法机关予以合理的定位，明确乡镇行政执法机关协助检察监督的义务，以确保检察机关监督行政执法的权力真正得以实现。

3. 支持起诉

检察机关可以对受到违法行政行为侵害的行政相对人支持起诉。由于乡镇执法的相对人一般法律意识比较薄弱，法律素养也不高，在其利益受到违法行政行为侵害时，要以行政诉讼的方式加以救济，有诸多困难之处。而乡镇行政执法机关对于相对人而言，更加强势，受害人无力、不敢或不便进行诉讼的情况就更多了。民事诉讼法第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”据此，检察机关可以对民事案件当事人支持起诉。而对于行政诉讼，行政相对人更处于弱势地位，从立法精神上看，更有支持起诉的必要。最高人民检察院也在《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中提出：“积极稳妥地开展支持起诉工作。对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向人民法院提起民事、行政诉讼。”因此，应当赋予检察机关支持起诉权，扩大监督的职能，增强监督的效果。

4. 行政监督诉讼

立法赋予检察机关对侵犯国家利益、社会公共利益的违法行政执法行为和行政不作为可以提起行政监督诉讼。所谓行政监督诉讼，也可称为行政公益诉讼，是指在监督过程中，检察机关以国家的名义将涉及国家、社会公益等的行政案件提交审判机关审理，其直接目的在于维护公共利益的需要。这一诉讼关系也显示了检察机关对行政权的监督与制约。检察机关作为国家法律监督机关，具有较高的法律地位和独立性，不易受外界干扰，代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，相比较于社会团体和公民个人，更具有各方面的优势，是合适之选。[8]赋予检察机关行政监督诉讼之权，能够很好地强化检察监督的权威性和实效性。行政监督诉讼在范围上应作严格的限制：一是行政机关不作为、不主动履行法定职责，损害社会公共利益而无人起诉的。如对于造成环境严重污染的行政行为和不作为，破坏自然资源的行政行为和不作为等都应当纳入公诉的范围。二是公共利益遭受侵害，而与行政行为有直接利害关系的人是受益者不会提起诉讼的情况。在某些特定的案件中，有直接利害关系的人，并不一定代表全社会的利益，而且只有受益人没有特定受害人的，此时检察机关应做出监督之诉。三是受害人为多数人，且大多数相对人受害于同一违法行政行为时，该行政违法行为就侵害了公共利益，检察机关可以作为适格主体提起行政诉讼。

5. 行政抗诉

检察机关针对法院对与违法行政行为相关的案件进行审理后未能正确裁判可以提出抗诉。行政抗诉案件也体现了检察机关对行政执法行为的监督。由于法院未能对应当纠正的违法行政行为做出正确裁判，客观上使受到违法行政行为侵害的相对人没有得到救济。检察机关可以提起抗诉的案件主要有以下七种情形：法院对依法应予受理的行政案件，做出不予受理或者驳回起诉的裁定，或者判决中适用法律错误，或者原判决、裁定认定行政事实行为是否存在、合法发生错误的;原判决、裁定认定事实的主要证据不足的;原判决、裁定错误认定具体行政行为的性质或者效力的;原判决确定权利归属或责任承担违反法律规定的;人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的;原判决、裁定违反行政诉讼法规定的举证责任规则的;审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判行为等情形的，检察机关均可提出抗诉。

6. 追究刑事责任

检察机关对乡镇执法中出现的职务犯罪行为，应当依法严厉查处，追究当事人的刑事责任。职务犯罪是一种严重破坏国家机关的正常管理活动、侵犯职务廉洁性的行为，是极端滥用行政权的表现。法律监督的目标，就是将权力置于法律规则的控制之下。检察机关对乡镇执法行为进行法律监督，查处职务犯罪，是最严厉的监督方式，符合法律监督刚性的需要，也是检察机关法律监督权的应有之义。尽管这是一种事后监督方法，有“亡羊补牢”之意，但对职务犯罪的严厉惩治，能起到特殊预防的作用，给乡镇执法人员最强烈的震慑，所以这也是检察机关监督乡镇执法机关最有效、最直观的监督方法。

(四)强化队伍建设和经费保障

乡镇执法检察监督工作责任重大，难度也很大，要使这项工作取得好的效果，就必须配好、配强监督队伍：一是要建立制度化的人员保障机制，保证力量、明确任务、责任到人，既要有经验丰富的老同志，以更好地沟通群众，保证监督的准确性，也要有责任心强的年轻干部，以适应形势的新变化，保证工作的热情，形成合理的人员结构和强大的队伍战斗力。二是注意锻炼队伍和奖励队伍，乡镇条件相对艰苦，工作纷繁复杂压力大，群众新要求不断涌现，要通过队伍锻炼来适应工作任务，更要逐步完善激励机制，来充分调动队伍的积极性。三要大力加强检察职业道德建设，确保公正廉洁。乡镇检察监督工作深入第一线，更容易受到各方面的诱惑，直接面对基层群众，接受他们的评议和监督，要求我们特别注意狠抓纪律作风和自身反腐倡廉建设，一刻不能忽视制约公正廉洁的问题，提升检察队伍形象，提升监督权威。

在办公场所、基本建设和购置技术装备等后勤保障方面，检察机关要更加积极地争取地方党委政府对检察监督工作的认同和支持。但过分依赖乡镇地方保障，会导致检察室在履行职能时容易因为财、物受制于乡镇，出现监督上畏首畏尾，重配合轻监督的现象。因此，要努力争取将乡镇检察室的保障纳入县(区)一级财政统筹，以真正保障乡镇检察室工作的独立性，确保监督职能的有效履行。

(五)建立健全配套制度

1. 建立行政执法档案备案制度

检察机关及时有效地监督乡镇执法，必须建立在对乡镇执法情况了解和准确掌握的基础之上。面对丰富而大量的乡镇执法行为，仅仅依靠检察监督人员直接去调查是无法有效获取相关信息的，这会导致源头信息掌握不足。此时，建立行政执法档案备案制度[9]，使乡镇执法活动的各个环节置于检察机关监督的视野之下，是一种很好的做法，可以作为检察机关监督乡镇执法的一种前置性机制来具体设计。各地区可以因地制宜，用具体的、可操作性强的程序来规范备案制度操作流程，设计中要特别在如何保证资料移送的真实全面上想办法。备案制度即行政执法资料移送检察机关备案工作机制，有着积极的作用：一方面，备案制度需要执法人员将执法资料移送，等同于主动将自己不当执法和涉嫌职务犯罪的证据移送，在一定程度上起到了警示、预防的作用。另一方面，移送的信息使检察机关有案可查，可以主动及时发现问题、解决问题，有力预防、及时发现和迅速纠正执法中存在的问题。当行政相对人向检察机关进行控告、申诉时，检察监督人员也能够做到有据可依，将行政相对人提供的信息、执法机关提供的信息和自己掌握的证据对应比较，更容易还原案件真相，使群众更加信服。

2. 健全行政执法与刑事司法相衔接制度

行政执法与刑事司法相衔接工作机制是检察机关会同公安机关和有关行政执法机关探索实行的旨在防止“有案不送”“以罚代刑”“有罪不究”，形成执法司法合力的工作机制。其核心是规范行政执法机关与刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件及其他相关工作的一系列制度设计和程序安排。“行刑衔接”是实现行政执法与刑事司法相互衔接的运转模式，也是加强行政执法外部监督的重要途径。乡镇执法中“以罚代刑”的现象是比较突出的，应注意充分发挥检察机关在“行刑衔接”机制中的监督作用。特别应着重发挥检察机关在提前介入方面的积极作用。“提前介入”制度是在“行刑衔接”中，对重大的或有广泛社会影响的涉嫌犯罪案件，相关职能部门调查处理的同时也应及时通知检察机关介入调查。人民检察院派员提前介入行政机关的调查活动，将引导取证工作向前延伸到刑事立案之前，防止证据灭失，查找和发现犯罪线索。同时，将乡镇执法的情况纳入到行政执法与刑事司法信息共享平台中去，以利于加强检察机关法律监督职能的履行，及时发现和纠正行政执法机关不及时移送涉嫌犯罪案件的情况，防止“以罚代刑”，并对行政执法人员在行政执法过程中徇私舞弊、不移交刑事案件或者贪污受贿、渎职的行为依法开展调查。

3. 建立对接乡镇综治中心工作机制

对乡镇执法机关的监督并不是仅仅依靠检察监督就可以实现的，需要多管齐下，相互配合。当前各地的乡镇综合治理工作中心是检察监督配合其他资源发挥作用的一个很好的平台。乡镇综治中心以综治建设为抓手，将综治、司法、信访、调解和警务等力量有机整合，优化配置利用现有资源的新路子，其沟通衔接的加强，优势的互补，打破了条块分割、各自为战的界限，有效防止相互推诿的现象，可以更好地方便服务群众、维护社会稳定。检察机关要积极对接乡镇综治中心，加强沟通协作，发挥其人头熟、情况明的优势，弥补检察机关在监督过程中的人脉劣势，实现资源共享，协作共赢。

注释：

① 基层检察室产生于上世纪80年代初，期间按时间大致划分，先后经历过初始阶段(1982～1989年);发展扩张阶段(1989～1996年);整顿和停滞阶段(1998～2000年);严格控制阶段(2001～2005年);重新探索阶段(2006年至今)。参见黄生林：《基层检察室建设调查分析》，载《人民检察》2010年第17期，第32页。

参考文献：

[1] 程相鹏. 行政执法检察监督制度的基本原则与内容[J]. 人民检察， 2010(15)： 75.

[2] 吴建雄. 司法规律与检察权的合理配置[J]. 人民检察， 2008(11)： 12.

[3] 朱名胜，蒙旗. 论检察权的结构与完善[J]. 中国检察论坛， 2004(4)： 17?19.

[4] 胡建淼. 公权力研究[M]. 杭州：浙江大学出版社， 2005： 331.

[5] 王学成，曾翀. 我国检察权制约行政权的制度构建[J]. 行政法学研究， 2007(4)： 31?34.

[6] 王朋. 检察建议的属性与机制保障[J]. 人民检察， 2011(9)： 42.

[7] 童建明，万春，高景峰. 司法体制改革中强化检察机关法律监督职能的构想[J]. 人民检察， 2005(3)： 15.

[8] 检察院提起公益诉讼是合适之选[N]. 法制日报， 2012?3?13 (两会特刊第005版).

[9] 宋英辉，何挺. 浙江永康行政执法检察备案机制评析[J]. 国家检察官学院学报， 2006(2)： 12.

作者：建吴云等

第4篇：检察机关论文法律监督论文

检察机关论文法律监督论文：检察建议的适用现状及完善对

策

[摘要]我国现行民事行政检察建议制度存在诸多问题，其原因是对民事行政检察建议定位存在误区。民事行政检察建议不是法律监督行为，而是具有一定约束力的事实行为。可以借鉴行政指导理论，将民事行政检察建议定位为检察指导行为。民事行政检察建议制度改革应当明确民事行政检察建议的范围、完善民事行政检察建议的程序、提高民事行政检察建议的理论水平、提供公正的司法救济。

[关键词]检察机关;法律监督;检察建议

民事行政检察建议是检察机关在民事行政检察过程中针对不宜通过诉讼解决的问题向有关部门提出的建议。民事行政检察建议一度被认为是检察机关一般法律监督表现形式，其目的是制止违法犯罪行为、维护法制的统一和尊严。因此，民事行政检察建议被检察机关广泛适用。但民事行政检察建议制度至今没有被系统的研究，也没有明确的立法规定，检察机关在司法实践中因地制宜、因事而宜，各地做法不尽相同，因此产生诸多弊端。

一、民事行政检察建议的现状与存在的问题

第一，无法可依，效力不足。民事行政检察建议不同于刑事检察建议，刑事检察建议在《刑事诉讼法》中有明确规定。《刑事诉讼法》第165条第2项规定，检察人员发现提

起公诉的案件需要补充侦查，提出检察建议的，法庭可以延期审理;第174条第1项规定，对依法可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件，事实清楚、证据充分，人民检察院建议适用简易程序的，人民法院可以适用简易程序。刑事检察建议具有相应的法律效力，对法院具有一定的法律约束力，因而刑事检察建议属于法律行为。而民事行政检察建议是没有明确的法律依据的，《宪法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》、《民事诉讼法》及《行政诉讼法》等相关法律均未规定检察机关具有民事行政检察建议的职权。而仅有的依据是最高人民检察院制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办理规则》，该规则只能算是检察解释，其内容却又超出法律明确授权范围，因此对法院而言其法律效力大打折扣。

第二，程序简单，缺乏制约。因无法可依，民事行政检察建议提出的依据、审批的程序与权限以及民事行政检察建议的范围等都没有明确规定，各地程序差异极大。相对于公诉书、抗诉书及纠正违法通知书而言，程序过于简单，并且缺少必要的制约。有的由检察委员会研究决定;有的由检察长或分管检察长决定;有的由业务部门领导决定;有的由办案人员自行决定;甚至有的由书记员决定。

第三，内容粗浅，无的放矢。民事行政检察建议事实上履行的是法律监督职能，应该具有明确的目的，或针对安全

防范存在的问题，或针对执法方面存在的问题，或针对人员的表彰或处理方面的问题。但检察实践中，许多民事行政检察建议内容粗糙、说理性差，没有说明民事行政检察建议的依据、要求与理由，使人不知所云、无所适从。

第四，数量过滥。由于民事行政检察建议制定程序缺少必要的监督与制约，制定、发出民事行政检察建议比较随意，结果导致民事行政检察建议权的滥用，不应该发出民事行政检察建议的情形也发出建议(如民事纠纷)，扰乱了社会的正常生活。

二、民事行政检察建议的法律定位

民事行政检察建议弊端产生的原因主要是未对其明确定位，产生了相互矛盾的认识，不同地方根据相互矛盾的认识建立了相互矛盾的制度。民事行政检察建议理论上的矛盾主要表现在以下三个方面:一是将民事行政检察建议定位于法律监督，却缺乏相应的法律效力;二是重视民事行政检察建议的法律监督作用，却认为民事行政检察建议只不过属于建议而轻视制定程序;三是认识到民事行政检察建议是检察机关的法定职权，但在造成他人损害时，却认为民事行政检察建议并无强制力从而不承担任何法律责任。

民事行政检察建议虽然是事实行为，没有法定的约束力，但具有一定事实的强制力。司法实践中大多数民事行政检察建议都得到不同程度的落实，因而民事行政检察建议具

有事实上的约束力。其效力渊源是:一是检察机关的权威性。检察机关作为国家法律监督机关享有强大的权力，包括职务犯罪侦查权、侦查监督权、批准逮捕和决定逮捕权、公诉权、抗诉权、狱所监督权等，对社会各层面具有相当大的威慑力，有关单位或者出于对国家检察机关的尊重，或者基于对检察机关监督权的朴素认识而接受民事行政检察建议。二是民事行政检察建议的实用性。民事行政检察建议不乏有针对性强、理论性和实用性也都比较强的例子，能够针对有关单位存在的实际问题提出行之有效的法律解决方案，给有关单位带来实际益处，因此当事人愿意接受。民事行政检察建议的生命力就在于能够解决有关单位的法律问题，对公民、法人有益。

日本法学家室井力说:“由于一切行政活动不得与法律相抵触，所以行政指导也必须合法。因此不允许行政指导超越有关行政机关组织法规定的权限。”[1]民事行政检察建议亦然。虽然检察机关的法律监督权没有明确的限制范围，但根据《民事诉讼法》与《行政诉讼法》的规定，其范围应限定在民事审判和行政诉讼有关的当事人与事项。其他诸如普通民事纠纷、行政违纪等不应适用民事行政检察建议。

三、完善民事行政检察建议的路径

民事行政检察建议是检察机关在实践中广泛应用的一种民行检察监督方式，笔者通过调研认为，规范民事行政检

察建议，充分发挥检察建议的作用应从以下四方面入手：

首先，要在立法上确认民事行政检察建议的法律地位。就目前情况而言，民行检察监督

采取检察建议这一非抗诉方式，既可以对民行检察监督进行丰富和补充，又可以体现民行检察广泛的法律监督性质。司法实践证明民事行政检察建议简便灵活，行之有效，是对单一抗诉监督机制的有益补充。只有在两大诉讼法中确认民事行政检察建议的法律地位，才能解决上述立法缺陷，从而使检察建议具有不可动摇性和权威性，以达到监督目的。

其次，要明确检察建议的适用范围和条件。检察建议的适用范围和条件应该是人民法院作出的生效的民事、行政判决、裁定、决定、命令、调解书，包括人民法院的执行裁定、先予执行裁定、诉讼保全裁定等确有错误的，以及《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第二十六条规定的不决定抗诉的案件。笔者认为，司法实践中应当注意把握如下几条标准：一是标的小，影响不大不需要抗诉的民行申诉案件。二是确有错误的调解书。三是确有错误的财产保全和先予执行裁定。四是人民法院在民事、行政审判活动中存在的一般违法问题，如违反程序法，但不影响实体判决的情况，在执行活动中超范围扣押被执行人财产以及乱扣押、冻结案外人财产等执行违法，宜采取检察建议方式予以纠正。

再次，规范程序，增强检察建议实效性。检察建议的质量是其灵魂所在，检察建议能否被接受并执行，关键要看建议的合法性、针对性和可行性。一要确保建议的合法性。要依据法律法规展开调查研究，尽可能全面地掌握被建议单位的基本情况，做到让事实说话，无论是指出问题、分析原因、总结教训、提出建议，都必须客观实在，既要突出重点，又要有的放矢。二是确保问题的针对性，即要找准问题的原因。在调查事实情况的基础上，还要对这些问题作进一步的论理或剖析，务必切中要害，以换取发案单位的共鸣和警醒，抓住问题根源，找准 “症结”，突出建议的针对性。三是确保建议的可行性，即解决措施要具体、可行。找出“症结”所在之后，就必须积极研究预防措施，可以从发案部门或发案人员作案手段或作案过程入手，提出防范措施，防止再发生类案;也可以对尚未发案但确实存在漏洞的薄弱环节提出整改意见，防患于未然。最重要的一点就是建议一定要具体、明确，符合被建议单位的实际情况，同时又是被建议单位通过努力可以做得到的，这种建议才是解决问题的好办法，不然就是“纸上谈兵”。[2]

最后，还应通过立法明确人民法院收到检察建议后的相关程序，可以规定允许人民法院通过简易程序或者不开庭审理或者直接以裁定纠正错误。

第5篇：检察机关刑事监督工作报告

这是一篇关于工作报告的范文，可以提供大家借鉴!

根据政协市委员会第六届主席会议，关于《2010年政协市委员会各专门委员会调研计划》的安排，市政协社会法制委员会组织部分委员组成调研组，在邓刚副主席带领下，以“人民检察院刑事法律监督”为主题，先后听取市人民检察院、区人民检察院、县人民检察院、特区人民检察院、盘县人民检察院的情况通报，并邀请公安机关执法警官参加座谈会，达到了调研的目的。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

市两级人民检察院，根据国家宪法和法律的授权，独立行使检察权，认真履行刑事法律监督职能，切实开展对公安机关和国家安全机关的刑事立案、刑事侦查、检察机关本级自侦部门的立案和侦查活动，人民法院的刑事审判活动，公安机关看守所刑罚执行的监督。在刑事法律监督活动中，立足于监督职能，发挥刑事法律监督的指令性作用，积极参与社会建设推进社会管理，打击和预防犯罪，维护社会治安稳定，保护刑事诉讼参与人的合法权益，化解社会矛盾和纠纷，促进经济社会协调和谐发展。依据《中华人民共和国刑事诉讼法》关于“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”的规定，全市检察机关，2008年至2010年上半年共受理提请批准和决定逮捕的案件4993件8633人，批准和决定逮捕4269件8222人，不批准逮捕477件1068人;共受理移送审查起诉案件7587件13503人，不起诉23件34人;对监管场所存在的安全隐患提出口头纠正意见78次，书面检察建议30次;对界临羁押期限的739件1409人案件进行催办，防止超期羁押，保障了在押人员的合法权益。

(一)在刑事立案监督活动方面。坚持刑事法律监督的基本原则，独立行使刑事立案法律监督权，严格遵守法定程序，对于公安机关应当立案侦查而不立案侦查的案件，对于公安机关不应当立案而立案侦查的案件进行刑事立案监督。2008年至2010年上半年，全市检察机关受理立案监督线索72件，要求公安机关说明不立案理由72件;公安机关立案28件32人;通知公安机关立案6件7人，对公安机关不应当立案而立案提出纠正66件79人，已纠正52件58人;按照案件管辖范围，移交职务犯罪线索39件50人;立案33件60人。

(二)在刑事侦查监督活动方面。全市检察机关侦查监督部门通过对侦查活动的监督，及时准确惩罚犯罪，保障公民合法权益，促进严格执法。2008年至2010年上半年，全市检察机关侦查监督部门提前介入侦查435件1177人，其中参与重大案件讨论244件659人，参加现场勘察191件518人，发出检察建议115份，书面提出纠正违法侦查活动345件，已纠正322件(其中，侦查取证违法58件，办案程序违法262件，执行违法2件)，纠正漏捕8件45人。全市检察机关公诉部门在起诉环节引导公安机关补充、固定证据1572件3362人。全市检察机关共发出127条检察建议和2条纠正违法通知书，均被相关单位采纳。向侦查部门移送线索2条，并已立案侦查。共追诉漏犯26人，追诉漏罪和遗漏犯罪事实133桩。

(三)在刑事审判监督方面。全市两级人民检察院对全市两级人民法院刑事审判活动进行监督，保障及时准确地惩罚犯罪分子，确保无罪的人不受刑事追究，维护国家刑事法律的统一正确实施，促进法院法官执法公正，维护社会主义法律权威。2008年至2010年上半年，检察机关对人民法院刑事审判确有错误的判决、裁定依法提出抗诉26件，目前已改判9件。

(四)在刑罚执行监督方面。全市两级人民检察院监所部门，对公安机关看守所在押的违反《中华人民共和国刑法》已作出判决的罪犯的刑罚执行进行监督，同时对在押人员的羁押活动进行监督,确保监管场所安全。注重监外执行罪犯的回访考察，督促相关部门落实监管措施。今年上半年对辖区内的监外执行罪犯436人进行跟踪，发现漏管32人，脱管17人，重新犯罪2人(已收监)，并对有关单位提出口头检察建议。

二、主要做法

全市检察机关刑事法律监督部门在刑事司法程序中，一直肩负着对侦查立案、国家追诉与刑罚执行监督的任务，担负着制衡刑事审判及监督刑事侦查的双重功能，在追究犯罪过程中，发挥检察机关“法律监督”这一核心标志性职能，主动参加社会建设和社会管理实践活动，从稳定社会大局出发，强化法律监督意识，注重运用法律手段构建社会公平规则，把执法监督落到实处，收到了较好的法律效果和社会效果。主要有以下特点：

第一，强化法律监督意识，客观公正履行刑事立案监督职责。全市两级检察机关侦查监督部门，在刑事诉讼中，强化法律监督意识，不断增强社会责任感和使命感，把刑事立案作为法律监督的主要环节，客观公正履行职责，主动协调公安机关、本院自侦部门和行政执法部门，畅通刑事立案监督渠道，切实贯彻执行刑事诉讼法和司法解释关于刑事立案监督方面的相关规定，依法开展刑事立案监督工作。一是审查受理被告人、控告人、举报人以及其他报案人的情况反映和举报，扩大刑事立案线索来源，提高被告人的诉讼地位，保护被害人的合法权益。二是在审查批捕案件工作中，发现公安机关有案不立、有罪不究、以罚代刑案件以及不应当立案而立案的案件，扩大案件线索来源跟踪督办。三是审查备案材料建立联席会议制度，定期汇总分析社会发案情况，拓展案件线索来源，对不应当立案和应当立案的案件全程跟踪督办。通过以上监督方式，让有罪的人入罪，让无罪的人出罪，实现刑事立案法律监督客观公正的终极目标。

第二，树立公平正义理念，提高刑事侦查监督能力。全市两级检察机关公诉部门，把树立公平正义理念作为构建和谐社会的政治要求，在打击刑事犯罪活动中，着力提高对公安机关刑事侦查监督的能力，推动社会长治久安。一是坚持实体与程序并重进行监督。检察机关公诉部门在审查起诉工作中，通过审查案件材料，提审犯罪嫌疑人、询问证人等方式，对公安机关实体法的运用是否恰当，以及刑事侦查活动程序的合法性及时研判，保障实体法和程序法的严格贯彻执行，维护犯罪嫌疑人和诉讼参与人的合法权益。二是通过介入公安机关的侦查活动进行监督。适时介入公安机关的侦查活动，参与询问犯罪嫌疑人和证人，参加现场勘察和检查，提前审阅有关案件材料，既能及时了解案情，掌握证据，保证案件质量，又能及时发现和纠正公安机关在刑事侦查活动中的违法行为。三是对刑事侦查进行强制性监督，推进公正廉洁执法。检察机关公诉部门以国家法律作后盾，对公安机关刑事侦查活动进行强制监督，全方位监督公安机关执法人员在办案过程中执法不公、不文明、不廉洁的执法违法行为，切实维护社会公平正义，树立国家法治权威。

第三，建立执法办案责任制，加强刑事审判监督工作。全市两级检察机关根据刑事诉讼法对人民法院的刑事审判活动进行监督。在刑事审判过程中，人民检察院既要代表国家对公民犯罪进行法律监督，行使公诉权，又要对人民法院的审判活动进行监督，行使刑事审判监督权。面对特殊的责任：一是建立执法办案责任制，在检察长领导下，经检察长受权公诉部门实行以主诉检察官为主要责任人的执法办案责任制，确立法律监督的核心地位和刑事诉讼的专业化，突出检察官的主体责任能力，从组织上保障检察机关独立行使法律监督取得实效。二是坚持执法公示制。公平、公正、公开支持公诉，对人民法院受理的公诉案件，加强审判程序监督和庭审监督，严格执行两审终审制，规范审级独立职权，查清犯罪事实，依照刑事法律的规定，保障未犯罪的人不受刑事追究，使犯罪分子受到应有的惩罚。三是坚持职权法定履行监督职责，注重检察长列席人民法院审判委员会讨论重大疑难案件，对特别重大案件跟庭监督，着力打造公诉部门检察官队伍，主动探索新形势下刑事案件的特点和规律，提高公诉质量，成立“刑事判决、裁定审查组”，对确有错误的判决和裁定依法抗诉，推行宽严相济的刑事政策，切实克服重实体轻程序的情况，对人民法院实行有效监督。

第四，依法履行刑罚监督职责，确保监管场所安全稳定。根据刑事诉讼法人民检察院对执行机关执行刑罚的活动实行监督。一是坚持纠防超期领导责任制，责任追究制。保障公安看守所在押人员的合法权益，杜绝超期羁押。二是加强对刑罚交付执行的监督。把公安机关看守所代为执行一年以下或余刑一年以下的有期徒刑服刑罪犯作为重点监督。在监督活动中对刑罚变更执行完善监督机制，注重减刑、假释、暂予监外执行的办理程序，督促有关部门落实监管措施。三是强化安全监管制度落实，对罪犯和在押人员实行有效监管。对刑罚执行活动的监督做到经常化、制度化和规范化，保障监管场所安全稳定，及时处理服刑罪犯和在押人员的申请，控告和检举，保障刑罚执行机关依法维护服刑罪犯和在押人员的合法权益。

三、存在的问题和建议

全市两级人民检察院在刑事法律监督活动中，为维护法律尊严，紧紧围绕推进公正廉洁执法，实现社会公平正义，满足人民群众的新期待，提高司法机关的公信力，做了大量的工作。但是，仍然存在一些问题。主要表现如下：一是检察机关对公安机关刑事立案监督不规范，公安机关通报刑事发案、报案、立案、破案处于被动地位，该立不立，立而不侦的现象依然存在;二是检察机关对公安机关刑事侦查监督信息不畅，信息资源不能共享，有些执法违法行为不能及时纠正，有的诉讼参与人合法权益受到损害;三是检察机关在刑事审判监督工作中，对人民法院偏轻偏重，量刑不公的判决、裁定难予实现有效监督，导致同案不同判、同罪不同刑，给“暗箱操作”人为办理“人情案、关系案、金钱案”以可乘之机，影响司法公正;四是检察机关在刑罚执行监督活动中，对依法交付所外执行的犯罪分子，由于社区矫治制度和机制不健全，有些犯罪分子脱离监管而逍遥法外;五是检察机关在刑事法律监督活动中，监督工作机制不适应社会管理的要求，其编制结构对所承担的刑事法律监督任务不相适应，还不能满足诉讼参与人的诉求。对此，提出以下建议：

1、规范行使“违法立案”监督权，保障公民在刑事立案活动中的合法权利。规范执行刑诉法关于检察机关行使刑事“立案监督”权的规定，以及最高人民检察院、公安部《关于刑事立案有关问题的规定(试行)》明确的“违法立案”监督权。重点监督公安机关违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，借助公权力采取刑事拘留、搜查、扣押、冻结等强制措施，侵害公民合法权利的情形，着力监督公安机关办案人员利用立案手段实施报复陷害、敲诈勒索以及牟取其他非法利益等违法立案的情形。在刑事立案监督工作中，更加注重程序和方法，切实保障公民在刑事立案中的合法权益。

2、构建信息平台，增强刑事侦查监督合力。刑事侦查旨在依法惩治犯罪，保障公民的生命财产被毁损后尽可能重建主体间的自由关系与和平关系，侦查权的滥用会使主体间的矛盾更加激化。检察机关在刑事侦查监督活动中，要在政府投入下构建硬件设施信息交流平台，同时建立健全检察机关、公安机关刑事侦查信息交流制度和工作机制，加强信息交流，共享侦查信息资源，共同查明案件的犯罪事实追究犯罪嫌疑人的刑事责任，共同对案件进行法律评价，互相制约，互相监督，及时准确纠正违法办案行为，防止侦查权“失控”伤及无辜公民。

3、构建社会公平规则，提升司法公信力。人民法院刑事审判工作，自由裁量权备受人民群众关注。检察机关开展刑事审判监督，维护司法公正、公开、透明，主动适应人民法院量刑规范改革要求，监督刑事审判工作执法量刑程序，对所有开庭审理的刑事案件，增强公开性和透明度。正确行使检察机关量刑建议权，维护被告人、被害人的量刑参与权，注重吸纳律师辩护意见，实现均衡量刑，依法治理滥用自由裁量权。杜绝“暗箱操作”和“三案”的发生，着力提升司法公信力。

4、参与社会管理，推进社区矫治工作开展。检察机关参与社会管理，监督公安机关、司法行政部门建立和完善社区矫治制度，重点监督经刑事审判交付所外执行刑罚的犯罪分子。落实帮教措施，预防重新违法犯罪危害社会。

5、加强队伍建设，创新刑事法律监督机制。开展刑事法律监督，推进公正廉洁执法，提高刑事法律监督的执行力，必须加强检察队伍建设。一是进一步加强社会主义法治理念教育，树立监督执法新思维，坚定正确的政治方向，克服“特权”和“霸权”思想，忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律，永葆检察机关的政治本色;二是建立健全刑事法律监督体制。依靠地方党委领导和政府的支持，建设一支编制结构合理，纪律严明的专业化队伍，解决案多人少、有人干事的问题，规范执法监督行为，坚持用好的制度管好权、管好事和管好人。三是建立错案追究制，加大对错案责任人的追究力度，开展警示教育活动，同时也要保护检察干警的合法权益;四是加强执法监督能力培训，选择国家最新法律、法规、政策作教材，正确解决经济和社会变革中立法不周延，司法解释注解不周详带来的认识不一致、不统一的问题，处理好理论和实战的关系，提高正确把握法律和政策的素质能力，公正廉洁执法，维护国家法律的统一实施。

第6篇：检察机关刑事监督工作报告

根据政协市委员会第六届主席会议，关于《2012年政协市委员会各专门委员会调研计划》的安排，市政协社会法制委员会组织部分委员组成调研组，在邓刚副主席带领下，以“人民检察院刑事法律监督”为主题，先后听取市人民检察院、区人民检察院、县人民检察院、特区人民检察院、盘县人民检察院的情况通报，并邀请公安机关执法警官参加座谈会，达到了调研的目的。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

二、主要做法

三、存在的问题和建议

【范文网】

第7篇：监督的双向性与检察机关的法律监督职能

自侦案件、批逮的监督问题。人民检察院除监督公安机关、国家安全机关侦查外，还负责刑讯逼供、徇私舞弊、贪污贿赂和渎职犯罪等案件的自行侦查工作。检察机关的自侦案件缺乏监督，几乎不受外部力量的制约。虽然，审查逮捕部门和审查起诉部门间有一定的制约关系，但内部的制约监督流于形式，难于发挥实际效果，产生了检察机关监督公安机关、国家安全机关的侦查活动，但自己的侦查活动不受监督的怪现象⑤。另外，批捕行为由自己实施监督，自己监督自己，出现了监督的双向性。庭审过程中的监督问题。《刑事诉讼法》第169条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。“开庭审理活动检察机关既是诉讼活动的参加者又是监督者。监督行为与出庭公诉行为合为一体，无论从理论上还是从实践上来说，都是不应允许的。

审查起诉、抗诉的监督问题。检察机关作为刑事诉讼活动的主体，又同样作为刑事诉讼活动的监督主体，处于一个系统之中，同一身份履行监督和起诉、抗诉职能，容易出现监督的双向性。, 减刑、假释等执行中监督的问题。执行行为也是法律监督中重要的一个环节，特别是司法实践中，有违法减刑、假释的现象，不断的减刑、假释实际上是将裁判权逐步的分化，现在的监督机制当中检察机关对执行中出现的问题缺乏监督力度，笔者认为，减刑和假释等执行行为应改由法律监督委员会实施专项监督。

现行职能配制的弊端在于检察机关权力种类多，职权分散，权力重点不明确，内部机构设置不合理。国家法律监督机关意味着，检察机关应全面监督国家法律的实施，而实际上检察机关没有不可能做到这一点。检察机关拥有的监督权异常重要，责任重大。但现在检察机关权力运用不够，造成监督权行使无力，监督效果不佳的状况。笔者认为，在宪法规定的框架下，可以对检察机关的职能进行适当的调整改造。为改变现阶段检察机关监督权力行使无力的局面，防止监督的双向性，避免检察机关在刑事诉讼系统中自己监督自己，我们将检察机关的职权分为两大部分：一部分是追诉权(侦查权，公诉、抗诉权)，另一部分是法律监督权。法律监督职能应该从追诉职能中独立出来，单列设置，可以考虑将这部分职能机构隶归人大履行监督权，负责对司法权进行全面监督。

检察机关权力中，追诉权无疑是关键的权力。笔者认为，追诉权应包括有侦查权、公诉权以及对一审判决的抗诉权。侦查权表现为追诉的准备，公诉权表现为国家追诉活动，抗诉表现为追诉任务的最终实现。从程序意义上来说，侦查是追诉的准备阶段，提起公诉是追诉的实施阶段，抗诉是追诉的实现完成阶段。侦查、公诉、抗诉都属国家追诉活动中的三个不同阶段，三种权力具有内容和性质上的一致性。

监督职能应与追诉职能相分离。监督权不得再处于刑事诉讼系统当中，自己监督自己的活动起不到监督效果。根据监督的双向性理论，监督职能必须单列。检察机关的法律监督权应该从刑事诉讼系统中独立出来，建立专项监督体系。考虑到宪法的有关规定，检察机关可保持名称不变，但应实行职权分离。一部分检察机关称为追诉机关，属于刑事诉讼系统内的司法机关，行使追诉权(侦查权，公诉、抗诉权);另一部分检察机关则是专项监督机关，隶归人大专门行使法律监督职能，进行全面监督。 (1) 使监督机关与追诉机关相分离，虽然仍然称为检察机关，但两部分的分割使检察机关实质上分立为两大块。这样的分权设计避免了长期以来侦查、庭审中我国检察机关自己监督自己的尴尬局面，有利于充分发挥监督在刑事审判中的中心控制作用，也防止了检察机关处于刑事司法权的系统之中，产生自我监督的强双向制约互动关系。

(2)充分发挥法律监督职能。法律监督职能位于刑事司法权系统之外，监督其他司法机关的诉讼行为，能够排除系统内的干扰，保证刑事诉讼活动的正常进行，监管了刑事诉讼活动的运作，防止监督的双向性，使刑事案件能做到公正审理。

权力分离后，检察机关的职能有了明确的定位：

(2) 一是追诉职能;二是法律监督职能。建立法律监督委员会，监督职能单列强化了检察机关职能特性，将不同性质的权力分属不同的机构，使监督机构全心力投入监督工作，有利于刑事案件的公正处理和监督行为的具体落实。从具体细节上来讲，检察机关法律监督委员会的法律监督职能仍然是全方位的，包括侦查监督、公诉监督、庭审监督、执行监督以及对法院判决的个案监督和对生效判决的抗诉监督，唯一不同的是不去自己行使追诉、审判、抗诉、执行职能，他的法律监督是通过启动刑事诉讼程序完成监督职能，用法律手段控制刑事诉讼行为的产生、行使和运作。被监督者必须对监督机构负责。监督行为具有法律意义，产生特定的法律效果。侦查机关、追诉机关、审判机关和执行机关都必须无条件的对被监督事项做出相应的诉讼法律行为，这也体现了系统外监督的刑事诉讼结构特点。

(3) (3)符合双向制约的机能。把法律监督职能划出后，侦、控、辩、审、执形成多方制约关系，监督权则单独实施监督，实现了刑事诉讼监督与制约的双重机制。

3、具体的制度设计：

(1)追诉部门批捕和提起公诉的决定，必须报送检察机关内设的法律监督委员会接受其监督。法律监督委员会不同意批捕和提起公诉的，追诉机关可以报法律监督委员会的上级机关复议，上级法律监督委员会的决定，下级追诉部门必须执行;追诉机关不批准逮捕和不提起公诉的决定，如果法律监督委员会认为必须批逮或必须提起公诉的，追诉机关应当批逮或提起公诉。

(2)对于一审法院判决不服，追诉机关报法律监督委员会后，提起抗诉。法律监督委员会不同意抗诉的，追诉机关可以报上级法律监督委员会决定，上级法律监督委员会的决定下级委员会必须履行。法律监督委员会对本级法院一审判决不服，指定追诉机关抗诉的，追诉机关必须抗诉。

(3)对终审判决不服，当事人和追诉部门可以提请法律监督委员会进行案件监督，法律监督委员会认为案件存在错误，有权要求追诉部门抗诉，或者要求法院再审，法院不提起审的，法律监督委员会有权指令追诉部门提起审判监督抗诉。.

(4) (4)法律监督委员会在起诉和一审抗诉阶段对公诉的监督仅限于形式监督，只审查提起公诉和抗诉是否合乎法定条件，对案件进行程序性审查，在终审判决后的审判监督抗诉程序中才可行使事实审查和适用法律审查。我们把法律监督委员会的第一次介入称为程序介入或者是公诉行为监督介入。第二次介入才称为实质介入或者是审判监督介入。法律监督委员会只有在终审判决后才可启动实质性的监督介入。这样，使整个刑事诉讼活动由前往后自始至终受到系统外的独立监督机构的监督。第一次介入使庭审活动依法进行，有利于刑事诉讼活动的正常运作，第二次介入对终审判决进行审判监督，为案件的查清事实和正确适用法律提供救济手段。法院对于审判监督抗诉必须启动审判程序，开庭审理。

(5)法律监督委员会单列设置，形成公、检、法、司互相牵制，追诉权、裁判权、行刑权权力分立，彼此都有对抗其它部门的合法手段的双向制约、单方监督的刑事诉讼制约机制。

综上所述，监督的双向性理论表明，监督机构只有从刑事诉讼系统中独立才能行使好监督权，才可避免出现刑事诉讼系统中内部监督和自己监督自己的尴尬场面。只有保障了监督独立和让监督权发挥实际作用效果，侦查权、公诉权、审判权、执行权才会依法正确行使，我们的司法机关也才不会被外来力量所腐蚀，检察机关才能得到国家、社会和人民的尊重和信赖。

第8篇：检察机关加强刑事审判监督的思考

张掖市人民检察院杜刚

刑事审判监督是人民检察院法律监督工作的重要内容，加强和完善刑事审判监督工作，对于维护司法公正具有重要的现实意义，但是由于当前在司法工作中存在的一些主观、客观原因，影响和制约了检察机关刑事审判监督职能作用的充分发挥。笔者结合近年来我市开展刑事审判监督工作情况进行了一些思考，认为要加强刑事审判监督就要透彻的分析制约监督的原因，抓住根源，从立法和体制改进上来加强监督。

一、检察机关刑事审判监督的内容及法律依据

检察机关刑事审判监督的内容是指：人民检察院对人民法院的刑事审判活动是否合法进行专门的法律监督，包括公诉案件和自诉案件的一审、二审、再审和死刑复核程序的监督，监督的内容包括刑事审判程序是否合法以及判决、裁定是否正确，以出席法庭、庭外调查、列席审判委员会、审查判决和裁定等途径，以提出抗诉、发出纠正违法通知书和检察意见、追究违法者责任等方法进行监督纠正。其法律依据是基于我国宪法第129—133条、第135条为检察机关的定位和刑事诉讼法第8条、第169条和第五章(第203—207条)对检察机关刑事审判监督权的法律规定为直

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接依据。

二、检察机关刑事审判监督现实困境分析及原因

我认为，在现实办案当中，检察机关履行刑事审判监督职能，目前监督的途径主要是出席法庭、庭外调查、审查判决和裁定;监督最有效也最有力的手段主要是提出抗诉、发出纠正违法通知书和检察意见。近三年来我市开展审判监督活动的情况如下：对法院量刑不当提出抗诉15件19人，改判5件5人，维持原判10件14人;提请省院抗诉或按审判监督程序抗诉18件20人，改判4件4人，维持原判3件4人，未结案11件12人;发检察建议58份，回复58份;发纠正违法通知书38份，采纳38份①以上数据仅供参考。分析以上数据可以发现法院对检察机关的抗诉采纳率不到30%，而对检察建议和纠正违法通知书则采纳较高，但在实际办案过程中发检察建议或纠正违法通知书之前，一般相互都知情或需要相互沟通。由此可以说明：就判决不正确的案件本身而言，依法抗诉效果不佳;即使是省院的抗诉和审判监督程序的抗诉，效果也不是很好，而且结案时间很长;检察建议或纠正违法通知书，虽然效果较好，但对案件的实质性问题，如：实体认定或判决不当等，则很少能够以建议或通知书来进行监督。

针对刑事审判监督工作在具体案件中的现实操作，我们分析主要有五个方面的困境：一是法律规定的不完善，使审判监督缺乏刚性规定。刑事诉讼法虽然对检察机关的审判监督权进行了规定，但并没有规定具体开展监督法定条件和必要保障手段。如：—2—

抗诉条件“重罪轻判、轻罪重判，适用刑罚明显不当的”的规定，究竟什么算轻判或重判，在什么情况下属于明显不当可达到抗诉标准，这些并没有具体尺度规定。又如：对抗诉案件实行同级抗诉后交由原审下级法院审理，而使改判艰难;而对审判中不合法的行为提出的纠正意见或检察建议则没有任何法律约束力，其采纳与否在乎检法两院办案人的沟通和理解，使法律变成了人为的互动性操作，没有硬性的监督条款。二是现有管理制度对审判监督的现实遏制。就同一案件而言，在发回重审程序中是在同一法院改判，这就使得改变认知和改判，相对困难。如果在上级法院审理，则会出现以下情况：由于目前我国法院管理制度上下级属监督关系，但实质上上级法院对下级法院判决享有的绝对否决权和对下级法院院长任命的提名权，在现实上是一种有力的领导权力，鉴于此下级法院对一些疑难案件的判决几乎是100%的征求了上级院的意见而作出，就此在上下级之间已达成一致，要改判也是难以实现。三是不同的环境对办案人员改判案件形成现实制约。对大部分抗诉案件来说，其主要症结在于对法律和证据的认识问题，基于法、检两家的部门利益不同或法官、检察官的观念和素质的不同，造成对法律和证据的采信及认定很难实现认识一致。由此，我们可以想见在一个案件中法检双方因认识不同，造成公诉和判决结果不同，而现实的审判监督制度又规定案件的改判最终还是由原审法院或上级法院来改变，除非是案件证据发生新的

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变化，否则就原有证据改变认识实现改判几近于零。四是检察长列席法院审委会会议少或列席时意见不被审委会采纳，造成审判监督的事前监督无力。虽然2010年两高就检察长列席法院审委会会议做出了明确规定，但由于缺乏具体的规定，如列席程序的启动、列席的任务和基本职责、检察长可否委托副检察长列席等，实践中检、法两院的配合机制也不健全，在具体操作当中检察长列席审委会并未发挥其应用的作用。五是目前法律规定的监督有滞后性，使庭审监督形式化。如规定在庭审活动中，发现审判程序有违法时，由公诉人在休庭后建议纠正或及时向检察长汇报。而对当庭出现的问题无法直接监督，这样在实践中使庭审监督流于形式。

三、强化刑事审判监督的思考

针对以上困境的分析，笔者就如何强化刑事审判监督作了一些思考：

(一)两高应当对有关司法解释的完善。一是对检察机关如何行使监督权，监督什么，如何监督，进行具体、详实的法律规定。二是对刑法中所有的情节较轻，情节严重、情节特别严重等情形，由人大常委会或由最高人民法院、最高人民检察院联合做出司法解释，以防止理解和适用上的错误。三是对刑法中的量刑幅度尽可能的规范化，尽量缩小法官的自由裁量权。

(二)进一步加强和规范检察机关的量刑建议权。从目前法律规定来看，量刑成为法院的专项权力，但同时法院在2011年将—4—

开展量刑规范化建设，这说明在法定量刑幅度内法官有自由裁量权，但不等于任意裁量，需要有适当制约。相对应的应当进一步加强检察机关量刑建议权，使量刑由“暗”转“明”，使刑事审判过程透明化，但同时检察机关内部也要注重对量刑建议的规范化建设，从而体现“公平正义”主题。

(三)进一步规范检察机关抗诉行为。一是按照《人民检察院刑事诉讼规则》348条列举的几种提出抗诉情形，在调查研究的基础上进行规范化，制定比较具体刑事抗诉规则，使检察机关在具体的案件审查中能够有理、有力的进行监督。二是将公诉权与刑事审判监督权分离行使。避免法官因检察官的“运动员”兼“裁判员”身份而产生回避或不愿接受监督的心理。同时把公诉人和法律监督人员分离，也有利用公诉人既要出庭公诉又要进行法律监督职能，兼顾不暇，造成对庭审法律监督的弱化，使刑事审判监督人员，真正发挥监督职能。

(四)应当进一步加强检察权，并赋予检察机关一定的处分权。监督的最有效手段就是权力相互制约。因此，检察机关首先，应当加大司法改革力度，构建垂直化领导体系，对检察权进行加强，才能用检察权来制约审判权。其次，针对法院不接受检察建议，不纠正违法行为时，没有处分权是审判监督不利的主要原因之一，因此，应当增设检察机关对审判活动监督的处分权，也就是检察机关应当享有检查权、建议处罚权、处罚权等其他处理的

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权利，使检察机关有一定地硬性措施，保障监督落到实处，从而确保审判监督的实际效果。

(五)引入中间人进行重审或建立听证制度，保障法律的准确实施。可以借鉴西方国家关于上诉法院的设置，在普通法院之外设立专门的上诉法院这种方式，规定抗诉或上诉案件有第三方法院进行重审。也可以在人大和政协建立专门的上诉或抗诉案件听证委员会，专门在法院审理上诉和抗诉案件时进行听证，在上诉或抗诉案件作出判决前必须由听证委员会进行表决，从而对上诉或抗诉案件中间监督，这样即加强了对上述案件的监督，也更

加公平的保障了检察机关履行刑事审判监督职能的公正、公平。

总之，刑事审判监督的改进和完善，还需要不懈的努力，还需要进行更加深入和全面的调查研究，需要多方的合作，才能真正建立符合中国特色的刑事审判监督机制，从而推进刑事审判监督工作不断和谐化、完善化，最终确保审判监督的公正、公平、有效、合理。

联系人：张掖市人民检察院研究室杜刚

联系电话：0936-841961013830698016

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第9篇：加强检察机关自身执法活动监督的思考

监察科苏文旺

关键词：加强检察机关自身执法活动的内部监督是近年来检察机关纪检监察部门积极探索的热点问题,本文从近几年来我市检察机关纪检监察部门在履行内部监督职能实践中,谈谈对不断加强对自身执法活动内部监督的看法。

检察机关作为国家的法律监督机关，其执法活动是否规范是否公正是否廉洁直接影响到法律监督职能行使的法律效果、政治效果和社会效果。按照权力必须接受监督的原则，作为法律监督者的检察机关同样要接受监督，这既包括来自外部的监督，也包括检察机关自身的监督。如何破解作为监督者的检察机关自身监督的问题，充分发挥纪检监察部门内部监督职能，加强执法办案监督，促进检察人员端正执法理念，规范执法行为，改进执法作风，是检察机关近些年来内部监督工作实践中普遍成功的做法，有力地保障了执法活动规范性公正性和廉洁性,促进了办案质量的提高，有效地防止检察队伍违法违纪现象的发生。

一、明确内容，突出重点是加强内部监督工作的前提

(一)在执法监督工作中，明确监督的对象和重点，可以避免盲目性，增强针对性和有效性

纪检监察部门执法监督的主要对象是反贪污贿赂部门、渎职侵权检察部门、侦查监督部门、公诉部门、监所检察部

1 门、控告申诉部门等行使检察权的主要业务部门。纪检监察部门执法监督的重点是当事人不服不立案、不批准(决定)逮捕、不起诉和公安机关提请复议、复核的案件、撤销案件、错案赔偿的案件;上级或其他专业部门否定检察技术部门鉴定的案件;变更强制措施的案件;法院判决无罪的案件;下级院提出请抗诉，上级院决定不抗诉的民事行政案件;本地区办理的大案要案;上级批转、领导交办、人大转办、新闻媒体曝光和人民群众反映强烈的案件等。

(二)明确纪检监察部门执法监督的主要方式方法，正确处理程序和实体监督的关系

依据上级检察院颁布出台的《检察机关内部执法办案监督办法》，制定了切实可行的实施意见，在把内部执法监督延伸到执法办案的各个环节的同时，正确处理好程序监督和实体监督的关系，既要重点监督办案程序，及时预防和纠正检察干警在办案过程中存在的一些问题，又要注意监督案件实体，及时发现案件质量中存在的问题，把两者有机的统一到内部执法监督工作中来。

(三)充分调动业务部门在执法监督工作中的积极性，着力构建自身执法监督机制。

为了充分发挥业务部门在内部执法监督中的作用，我们在党风廉政建设责任制中明确规定了部门负责人在内部执法监督工作中的职责：各业务部门负责人对部门内部执法监

2 督工作负总责，监督本部门干警严格依照法律、检察纪律的规定履行职责;干警在履行职责过程中发生违法违纪问题的，除追究本人的责任外，还要依照党风廉政建责任制的规定追究部门负责人的领导责任，通过从调动部门负责人积极性入手，不断规范业务部门的自我监督。

二、加强对一线执法办案活动的监督是开展内部监督工作的成功做法

(一)加强对执法办案人员的个体监督

推行案前教育、案中检查、案后总结三级责任监督措施。针对办案中可能发生的违法违纪问题，加强思想政治教育，增强办案人员公正执法和廉洁自律的自觉性。依据举报中心或者其他业务部门、案件管理部门反馈的信息线索，重点检查办案人员有无滥用职权、违反办案程序、违反办案纪律的情况。重大案件或者关注案件办结后，案件承办股就办案过程、程序的遵守和社会效果、办案纪律、经验教训等进行书面总结，以此为依据做出个案奖惩和评议。构建立体纵向的综合目标量化考核机制，结合工作重点和实际，将部门考核与检察人员个体考核结合起来，将素质考核与绩效考核结合起来，正确区分办案疏漏与违法违纪，通过目标管理与量化考核的调控作用和激励作用，增强各监督环节的工作自觉性、积极性和效能最大化。

建立各部门与纪检监察部门的沟通机制，加强对执法办

3 案人员廉政的监督。对反贪、渎检、民行等部门的自侦自办案件，实行监督、回访、反馈制度，收集发案单位、案件当事人等对办案人员执法执纪的意见和建议，并如实反馈处理情况。举报中心、各业务部门反映、发现的检察人员违法违纪线索，及时向纪检监察部门报告。纪检监察部门对于执法办案中的一般轻微违法违纪苗头，及时查询提醒告诫。

(二)严格执行党风廉政建设责任制，做到职责统一

每年认真修订完善党风廉政目标责任书，并进行责任分解。实行“一把手”亲自抓、分管领导具体抓、纪检监察部门组织协调、部门各负其责的格局,形成一级抓一级，层层抓落实的责任体系。并将党风廉政责任制作为年终对全院干警的考核评优标准，同评比、同考核，实行一票否决制，使之更加有利于廉政建设工作的督查落实。

不断完善惩防体系建设。认真落实中央、省、市、区有关反腐倡廉工作部署，制定出台《规划实施办法》和责任分工意见、并按将责任细化。一一落实责任领导、牵头部门和责任部门，明确工作任务、目标和要求。

认真落实中央《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，如实开展我院区级中层党员领导干部和副调研员以上非领导职务党员干部填写报告个人有关事项以及领导干部廉政档案管理信息系统数据采集工作。

认真贯彻执行《党政领导干部选拔任用工作条例》。在

4 晋级晋职中，院党组坚持公开、公平、公正的原则，注重考察工作实绩，充分听取和尊重民意，树立正确的用人导向，起到了良好的激励作用，有效地调动了干警工作的积极性。

加强反腐倡廉教育，把廉政作为“高压线”，决不能违禁越线，警钟常鸣。教育班子成员和中层干部克服“重业务轻廉政”错误认识，坚持业务与廉政两手抓，切实落实“一岗双责”，努力形成业务发展与廉政建设相互促进良性互动。

(三)注重构建制度体系，规范检察权的正确行使

1、建立健全领导干部廉洁自律的教育监督制度体系

一是以领导干部为重点建立健全制度。修订完善了《党组会工作规则》、《检委会议事规则》、《财务管理制度》等。带头遵守民主集中制，对重大决策、大额资金使用等，坚持集体研究决策。检察长办公会实行每周例会制，通报、研究、决定行政事务性、综合性工作。所有业务部门执法重点环节如立案、侦查终结、不批准逮捕、不起诉、变更强制措施等纳入检委会议事范围。保证了各项检察工作公开公正顺利进行。

二是适时召开民主生活会。按照市检察院和区委的安排，每个领导班子成员在民主生活会上都能按照中央关于加强领导干部作风建设廉洁从政等方面的规定和要求，根据不同的主题要求，结合自身思想和工作实际，认真对照检查自身在党性修养、遵守社会公德，遵守廉洁自律规定等方面存

5 在的突出问题，深刻剖析思想根源，积极认真地开展批评与自我批评，营造了团结、和谐、向上的氛围。

2、建立办案内部监督的制度体系

一是为了加强执法办案内部监督制约机制，有效保护案件当事人的合法权益，增强领导干部和干警公正执法、清正廉洁的自觉性，制定了《新城区人民检察院“三表一卡”实施办法》。制作了“三表”登记册和《新城区人民检察院公正执法廉政回访卡》，与“办案廉政监督表”配合使用。近年来，我院“三表一卡”制度执行情况良好。二是通过对我院重点执法部门和执法干警建立执法档案，将办案的数量、质量、效果以及在执法办案活动中执行法律、遵守纪律、接受奖惩等情况如实记录归档，进一步规范检察人员的执法行为、明确执法责任、严格内部监督，

三是强化内部执法督察，促使干警规范执法。检务督察工作开展以来、我院积极探索检务督察的新思路、新途径，每年制定执法专项督察计划，对检察业务中的重点执法环节及工作进行监督检查，旨在提升检察工作质量，收到了良好的效果。

几年来，我院先后重点对反贪局自侦案件同步录音录像的室提审制度和安全防范监督情况及规范执法情况进行了四次专项检务督察。我院还对侦监科办理公安机关提请逮捕案件中的撤回案件;公诉科法律文书质量、办案程序、出庭

6 情况等进行了专项督察。针对督察出的问题，我院督察部门都及时汇报、反馈，发出书面《督察建议》或口头纠正意见。

四是用制度规范执法办案活动。在内部执法监督工作中，我院始终把监督工作的时效性放在第一位，注意抓早、抓倾向性、苗头问题，督促整改。2009年4月，我院检务督察部门针对“2004年至2009年直接立案侦查案件扣押冻结款物专项检查工作”中发现的问题，采取整改措施，制定了《西安市新城区人民检察院直接立案侦查案件扣押冻结款物监督办法》，明确了自侦案件涉案款物的扣押、冻结，管理和处理的程序，强化了检察机关执法办案内部监督，规范了执法行为，严明了执法纪律。

为了进一步严格内部管理，增强领导干部及干警组织纪律性，提高执行力，制定了我院《加强纪律作风管理规定》和《考勤管理奖惩办法》，;根据警车使用情况和值班存在的问题或可能发生的隐患，分别制定了《警用车辆管理办法》、《新城区人民检察院值班制度》收到了较好地效果。

3、建立接受外部监督的制度体系

一是主动接受人大、政协及社会各界的监督，自觉服从区委和市检察院的领导。坚持重大事项、重要工作向上级部门和上级院请示汇报制度，自觉把检察工作置于区委和市检察院统一领导下，自觉接受人大代表、政协委员、新闻媒体和社会各界群众的监督。

二是充分发挥人民监督员的监督作用。此外，还邀请人民监督员参加院里的重大活动，如总结表彰、竞争上岗等重要活动。

三是深化检务公开，加强社会监督力度。为了提高外部执法执纪的监督力度，拓宽社会监督渠道，我院于2008年聘请了8名党风廉政监督员，制定了《党风廉政监督员实施办法》，主动加强与党风廉政监督员的联系，每年定期回访，向党风廉政监督员介绍检察工作、廉政建设工作的开展情况，虚心听取和征求他们对我院各项检察工作的意见、建议，并及时提供相关资料、信息，保证他们知情权与监督权。

4、扎实有效全面开展廉政风险防控机制建设。

在工作中，我院始终把握准确查找风险点和制定有效的防控措施这两个关键;注重以权力集中的院领导、中层干部为重点，以独立行使批捕权、公诉权、职务犯罪侦察权的主要业务部门为重点，以管理人财物的岗位为重点，不断增强工作的针对性和有效性。一年来，我院把廉政风险防控工作延伸到每个岗位，渗透到每个干警，建立或修订管理制度共八项，将防控措施融入到各项规章制度中。在去年底我院进行的目标考核工作中，将各部门开展党风廉政工作与廉政风险防控工作一并纳入考评量化测评体系中，使廉政风险防控工作多了一项有力的依托。

三、围绕中心工作强化监督是开展内部监督工作的主要

8 途径

(一)加强对贯彻落实上级重大决策部署情况的监督检查

要把贯彻落实中央、省、市、区重大决策部署情况的监督检查作为一项重大政治任务，切实加强对履行法律监督职责。要加强对党员遵守政治纪律的教育和监督检查，加强对局域网的监督管理，对传播反对和否定党的领导、社会主义制度等言论以及其他违反党纪检纪的行为，要严肃追究。

(二)深入开展反腐倡廉教育，加强检察机关领导干部作风建设

对党风廉政日常性教育要统筹安排，分步实施，定期分析。深入开展警示教育、岗位廉政教育。要切实落实“五个一”制度。

(三)加强内部监督制约机制建设，切实抓好正确行使检察权的源头治理

一是加强对执法办案活动的监督。将推进内部监督信息化工作，重点强化对不立案、不批捕、不起诉、撤销案件和变更强制措施的监督。要通过“一表三卡”、流程监督、网上监督、执法检查、案件复查和重点案件回访等各种监督措施，强化对重点执法岗位、重点执法人员、重点执法环节的监督。

二是深化廉政风险防控机制建设。检察人员执法档案制度今后五年要全面推开。在信息化监督平台设计中，我们将把执法档案内容作为廉政风险防控机制的内容之一列入信息化平台，对有关信息自动生成，发挥信息化优势，积极探索风险防控新机制。

三是严肃组织人事工作纪律，加强对干部选拔任用工作的监督。严格执行党政领导干部选拔任用工作有关规定，进一步规范推荐、提名、考察、决定等环节的监督工作，强化对拟提拔干部的廉政考察。

(四)加大查办检察人员违纪违法案件力度，维护党纪检纪的严肃性

要确保办案质量，切实把依纪依法办案落实到案件查办的各个环节，使查办的每一起案件都经得起历史的检验。要健全对实名举报线索查处情况的反馈机制，完善查办案件的程序性规定和办案工作责任制。