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村级公共服务需求制度创新
[内容摘要]本文以成都村级公共服务改革实践为例，首先初步分析了成都市村级公共服务供给现状，然后以农村居民对村级公共服务的实际需求为研究视角，重点分析了成都市在推进村级公共服务需求制度创新方面所取得的成效。最后在总结成都村级公共服务改革实践经验的基础上，进一步提出了完善我国村级公共服务需求制度的对策与建议。
[关键词]村级公共服务;实际需求;制度创新
推进社会主义新农村建设，是我国一项长期的重要战略任务。近年来，中央政府与地方各级政府在农村公共服务方面的投入不断加大，但主要的投入方向却集中在县、乡(镇)两级层面，受益区域也主要体现在县城与乡(镇)所在地及其周边地区，最基层的村级层面的公共服务体系建设仍是一片空白。农村公共服务体系缺失一直是我国社会主义新农村建设的薄弱环节与制约因素。基于此，江苏、重庆等省(市)进行了有益的探索，在建立和完善村级组织活动场所后，开始大力推进村级公共服务中心建设，以此打造村级公共服务的新平台。然而，从江苏、重庆等地的实践经验来看，更多地将其精力放在了村级公共服务中心等硬件建设方面，在创新与完善村级公共服务需求制度等软件建设方面仍略显不足。
村级公共服务体系建设是一项庞大的系统工程，推进村级公共服务中心建设固然是我国当前破解农村基本公共服务缺失的有效手段。然而，在笔者看来，建立和完善村级公共服务需求制度是解决农村基本公共服务缺失的关键所在，同时也是完善村级公共服务体系与推进社会主义新农村建设的关键所在。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，在推进村级公共服务需求制度改革创新方面开始了大胆有益的探索，在村级公共服务需求制度安排与设计上走出了一条符合自身发展特点的道路。
一、引言：研究文献综述
从宏观层面来看，近年来我国在城乡基本公共资源配置决策中，尽量考虑到农村实际而采取了系列惠农政策，这对扭转城乡差距起到了不可估量的作用。然而，从微观层面来看，却依然存在忽视农村居民对农村基本公共服务的实际需求偏好这一问题。
由于管理体制和决策机制方面的原因，在我国农村地区，许多公共服务内容严重背离农户的实际需求，由此形成了目前农村基本公共服务供给规模不足与结构失衡。我国农村基本公共服务供求结构失衡主要表现为农村基本公共服务需求差异日趋明显，但农村公共服务的供给机制却比较单一(林万龙，2007)。[1]长期以来，我国农村基本公共服务供给主要体现的是基层政府及其职能部门的需求偏好，而不是有效地体现农村居民对农村基本公共服务的实际需求(王小林，2007)。[2]由于需求表达机制不畅，农村基本公共服务决策并未形成“自上而下”与“自下而上”的良性互动，由此造成了我国农村基本公共服务供求错位这一普遍现象(顾严，2010)。[3]政府提供农村基本公共服务，一方面由政府公共服务能力, 即供给方面的因素决定;另一方面也受农村居民对农村基本公共服务的需求程度, 即需求方面的因素决定。需求因素与供给因素的共同作用，决定了农村基本公共服务的供给效率(安体富，2010)。[4]农村基本公共服务的根本目标应该是充分满足农村居民的实际需求，因此，当前应如何保证农村居民最需要的基本公共服务供给才是最重要的。
如果把村级公共服务看作一项制度，那么从制度的参与角度来看，需要充分考虑“制度参与主体”，也就是作为目标群体的行动者。实际上，制度的目标群体并非同质性，不同主体对村级公共服务在可行能力和参与程度上，存在着千差万别。“制度”与“参与”是一个问题的两个侧面。目标群体并不是被动接受制度设定或者给定的东西，他们可以用脚投票式地不参与，或者在既定框架下对村级公共服务没有能力参与。从理论层面来看，在村级公共服务供求关系中，农村居民理应是村级公共服务需求表达的主角。然而，从农村基本公共服务供给现实情况来看，农村公共服务需求表达者和农村公共服务供应主体常常是同一的。这种远离服务主体的利益表达机制与公共服务供应机制，显然不能体现农村居民的实际需求。因此，必须通过一定的制度安排，为农村居民反映其实际需求与偏好提供适当的平台和激励，并且让农村居民的这种“声音”能够真正地影响或被纳入到政府公共资源配置的决策中。
成都市在深入推进城乡统筹发展、实现城乡一体化进程中，农村居民对村级公共服务的实际需求呈全面快速增长趋势，并且表现出不同的阶段性特征。成都市如何抓住改革的有利契机，构建以农村居民的实际需求为导向的村级公共服务体系，更好地满足农村居民日益增长的公共服务需求，进而提升村级公共服务水平与实现城乡基本公共服务均等化，已成为成都市深入推进城乡统筹发展的一项重要而又紧迫的现实课题。本文以成都为例，以期在分析总结成都村级公共服务改革实践经验的基础上，为进一步完善我国村级公共服务需求制度的提供思路借鉴与对策建议。
二、成都村级公共服务制度创新：以农村居民的实际需求为导向
根据有效需求理论，衡量村级公共服务供给效率的主要标准在于其供给能否有效满足社会需求。农村居民是村级公共服务的建设主体与受益主体，农村公共服务的提供要以农村居民的实际需求为导向。根据新公共管理理论，“以需求为导向”的公共服务模式，不同于以往的“以政府为导向”和“以市场为导向”的公共服务模式，其特征主要表现在以下几个方面：一是从动力机制来看，主要以需求信号为导向;二是从运作程序来看，主要表现为自下而上、由内向外;三是从组织模式来看，主要表现为民主制;四是从相互关系来看，主要表现为参与合作的关系;五是从资源配置来看，主要表现为多样化与个性化;六是从评估手段来看，主要表现为以群众满意度为手段。
由此看来，创新村级公共服务制度，必须高度关注农村居民对村级公共服务的实际需求及需求表达方式。基于此，成都市政府制定并出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》等文件，[5]初步提出了推进村级公共服务与社会管理改革的五大机制，其中，健全民主管理机制在一定程度上就是从农村居民对村级公共服务的实际需求角度着手进行改革。结合成都市统筹委在《村级公共服务和社会管理改革工作手册》中提出“六步工作法”，笔者认为在村级公共服务与社会管理改革中，收集民意这一步是最关键的。因为农村居民对村级公共服务的需求意愿以及需求表达就来自这一步，后面的讨论、决议以及项目执行等都是来自于对民意信息的收集与汇总。从目前成都市村级公共服务改革实践来看，已初步建立起以村民议事会为核心的新型村级治理机制，即已基本建立起农村居民参与的民主议事、民主评议、民主监督与民主管理制度，这是目前成都市村级公共服务改革实践的主要制度创新。
在村级公共服务改革实践中，双流县积极探索出了三个“由群众说了算”，让农村居民为自己作主。一是服务项目“由群众说了算”。通过开坝坝会、走访农户、分户发放《意见征求表》等方式，挨家挨户征求农村居民对村级公共服务的需求意愿。然后，通过召开社议事小组会议，把本组带有普遍性的问题筛选出来并报给村议事会;村议事会再根据全村总的经费情况和项目的轻、重、缓、急，从各组上报的建议中筛选出群众反映最普遍、最迫切的意见。最后，召开村民代表大会，对村议事会提出的建议逐项“过堂”，由群众签字、盖手印，形成决议后上墙公示。二是过程监督“由群众说了算”。当项目确定下来后，农村居民还是有点不放心，担心这些事情最终不能落实。为了让群众放心，村社议事会和群众民主选举出一些德高望重的村民代表组成监督小组，按照农村居民自己制定的监督办法，对项目启动、实施过程及实施结果等进行全程监督。三是服务效果“由群众说了算”。由当地群众制定评议的标准与办法，并由群众对服务人员、服务效果进行“满意度”评价打分，监督小组拥有绝对的“权威”。第一次得分在80分以下的，给予一次整改机会，由监督小组与服务人员“集体谈话”;第二次得分在80分以下的，扣划工程款的10%-20%;第三次得分在80分以下的，就取消来年的竞标资格。
农村居民是村级公共服务的直接受益者，农村公共服务的提供应以农村居民的实际需求为导向。例如，温江区开始探索建立起以需求为导向的公共服务决策机制与信息反馈机制。温江区在6个试点村(社区)确定村级公共服务内容时，首先对农村居民进行了入户调查，以充分了解农村居民对村级公共服务的实际需求，确保农村居民参与公共服务项目的论证与选择。在广泛征求民意的基础上，对公共服务项目依据多数村民的意见提出初步方案，并将其方案公诸于众以进一步征求意见。经过多次“自下而上、自上而下”的反复酝酿后，提交村民大会投票表决。温江区创新以需求调查为重点的村级公共服务决策机制，初步改变了政府惯有的“自上而下”为民提供公共服务的供给模式，切实转变到按群众需求什么就提供什么，充分尊重和发挥了基层群众的创造精神，较好地实现了村级公共服务供给“自上而下”与“自下而上”相结合，极大地提高了村级公共服务与社会管理项目的效率与农村居民的满意度。
成都市通过村级公共服务改革实践，使广大农村居民切身感受到：“以前干什么都是村干部定好了再来征求我们的意见，我们不同意他们照样干。这回有点不一样了，什么事都由我们说了算，我们真的当家作主了”。通过村级公共服务改革实践，改变了过去由政府大包大揽的做法，将村干部从传统的事务性工作中解脱出来，能有更多的精力投入到发展经济上去。这既显著地改善了村级民生、提升了农村居民的生活质量，又有效地促进了村级民主、优化了村级治理结构。由此看来，成都村级公共服务改革实践，为破解我国长期存在的城乡二元僵局、完善村庄治理模式进行了大胆而又有益的探索，并提供了一个切实可行的村级公共服务供给新模式。
三、村级公共服务需求制度创新路径思考
农村居民是村级公共服务的直接受益者，满足农村居民对村级公共服务的现实需求，是开展村级公共服务改革实践的宗旨所在。以农村居民的实际需求为导向，其实质就是将农村居民对村级公共服务的需求偏好、需求表达以及需求满意度评价等要素作为创新村级公共服务需求制度的核心内容，以此确定村级公共服务的供给结构、层次及内容，根据需求变化趋势适时作出调整并进一步优化，以达到最优供给目的。当然，从总体上来讲需要在以下两个方面有所创新：一是从需求方角度来看，农村居民要有显示或表达其对村级公共服务需求偏好的意愿;二是从供给方角度来看，政府要搭建供农村居民反映其需求偏好的平台和机制，而且还要运用各种手段激励农村居民主动反映其真实需求和偏好，最终实现公共服务决策由政府作主向政府与农村居民上下结合决策转变。将农村居民对村级公共服务的需求偏好纳入政府决策函数，不断创新更加科学合理的公共服务决策机制，是改善村级公共服务供给效率的关键所在。
1.创新农村居民对村级公共服务需求的偏好显示机制。农村居民能够反映其真实偏好是改进村级公共服务决策机制的重要内容，因此，如何获取农村居民对村级公共服务的需求信息，就显得至关重要。基于此，政府要运用多种激励手段，制定更多的激励政策，搭建更多的显示平台，鼓励农村居民客观、真实、大胆地反映其需求偏好。同时，政府还应对农村居民的需求偏好进行识别，深入了解农村居民对于村级公共服务的实际需求，吸引农村居民自愿参与到村级公共服务供给决策中来，让农村居民的真实意愿得以体现，并且让农村居民的这种“声音”能够真正被纳入到政府公共资源配置决策中来。
2.创新农村居民对村级公共服务需求的利益表达机制。农村居民对村级公共服务需求的偏好显示与意愿表达需要借助相应的表达机制。要创新村级公共服务需求制度，其前提是必须让农村居民充分、如实、准确地表达自己的需求意愿。根据调查资料显示，农村居民对村级公共服务的偏好显示与意愿表达较强，而且准确性也相对较高，但现有表达渠道却不畅通。因此，要更加注重通过农村基层群众的组织化，充分尊重村民自治，搭建农村居民的利益诉求表达渠道。成都市温江区探索建立的“民情信息中心”，为农村居民表达其对村级公共服务的实际需求提供了一个良好平台。
3.创新农村居民对村级公共服务需求的访谈调查机制。目前，各级政府应充分利用好现行的入户调查统计制度，充分了解农村居民对村级公共服务的实际需求，如县级政府可建立起采访民意的“调查研究”机制。同时，学术界对成都村级公共服务这一主题也比较关注，为此也作过大量实地调查研究，政府要合理运用这些调查研究资料。通过上述途径，合理界定村级公共服务供给范畴，并以此作为推进城乡基本公共服务均等化的现实依据。此外，各级政府还要积极探索建立对村级公共服务需求满意度进行定期调查的机制，充分了解农村居民对村级公共服务供给的满意程度。
4.创新农村居民对村级公共服务需求的动态供给机制。随着我国经济快速发展与农村社会变迁进程加快，农村居民对村级公共服务需求日益呈现出多元、多层及多目标的态势。与此同时，农村居民对村级公共服务的需求外延在不断扩大、需求水平也在不断提高，农村居民对村级公共服务需求始终处于动态变化之中。基于此，应从静态与动态两个角度把握农村居民对村级公共服务的需求偏好及偏好趋势，并有针对性地进行供给，这样才有利于公平配置城乡基本公共服务资源，进而提高村级公共服务供给效率。
5.创新农村居民对村级公共服务需求的参与决策机制。在村级公共服务供给决策方面，其决策程序应由“自上而下”向“自下而上”与“自上而下”相结合的方式转变。村级公共服务供给决策既要体现当前村级公共服务供给主要来自上级政府“自上而下”的特性，同时更要体现村级公共服务受益的地域性原则，即也要体现“自下而上”的特性。此外，还要积极探索建立村级公共服务需求与供给的信息联动与反馈机制，将对基层干部的政绩考核指标体系纳入村级公共服务供给评价机制。
主要参考文献：
[1]林万龙.经济发展水平制约下的城乡公共品统筹供给：理论分析及其实现含义[J].中国农村观察,2005(2).
[2]王小林.结构转型中的农村公共服务与公共财政[M].北京:中国发展出版社,2007.
[3]顾 严.“十二五”亟需理顺公共服务需求表达机制[J].中国经贸导刊,2010(12).
[4]安体富.地方政府提供公共服务影响因素分析及均等化方案设计[J].中央财经大学学报,2010(3).
[5]中共成都市委组织部.成都市构建新型农村治理机制的探索与实践[J].四川改革,2010(6).
An Innovation Research on the Village-level Public Service
Needs System: A Case from Chengdu
Zheng Zhou
Key words:Village-level Public Service; Actual Needs;Institue innovation
作者：郑洲
摘要：解决村级公共产品供应中成本分摊问题应从完善公共财政体制、规范政府行为、转变政府职能着手，明确政府供应主体地位，加大政府财政的投资力度，强调发挥政府在村级公共产品成本分摊上的主体作用，同时创新分摊方式，多元化分摊，发挥村级非政府组织作用，充分利用市场力量和民间资本的作用，解决成本分摊问题。
关键词：村级公共产品；成本分摊；非政府组织；政府职能转变
党的十七大报告把解决好三农问题作为事关全面建设小康社会大局的目标，作为全党工作的重中之重。农村问题中，农村的公共工程、公共教育、社会医疗保障等农村公共产品的供应成本应如何合理地分摊正越来越为世人关注，解决这些问题成为了解决农村问题尤其是农村基本民生问题的关键。
一、村级公共产品供应中成本分摊问题的缘起
（一）人民公社时期
人民公社时期，村级公共产品的供应实质上是人民公社动员下农民的“自给自足”。在人民公社的体制下，农村公共产品成本分摊主要有两个渠道：财政渠道和制度外渠道。在“多取少予，农业哺育工业”政策指导下，财政资金十分有限，农村公共产品的供应主要依靠制度外筹资。同时，人民公社的分配制度是工分制，即将扣除各项费用之后的效益以工分为权数分配给社员，农民成为隐性的农村公共产品成本分摊者。
（二）改革开放后至农村税费改革前
改革开放后，人民公社已由乡镇政府代替，同时设立了相应的乡镇财政机构，但由于其支出范围和筹资能力有限，制度内财政所能筹集的包括税收和企业上缴的利润等财政资金不足以支撑庞大的村级公共产品开支，制度外筹资成为一种必然，成本的分摊较为杂乱与随意。农民被强制征收费用，成为显性的成本分摊者。
（三）税费改革后
农村税费改革后取消了三提五统等各种杂费，建立农业税和农业税附加为主体的农村税制（2004年起已开始取消农业税）。村内兴办各种集体生产和公益事业所需要的资金，由村民大会讨论民主决定采取“一事一议”。农村税费改革从政策上规范了政府行为，堵住了基层政府向农民乱集资、乱收费和各种摊派的“口子”，但农村公共产品供应资金严重不足问题未能得到解决。作为受益主体的农民，只有通过自己出资，供应私人产品填补公共产品的需求缺憾，无形中，还是农民承担着村级公共产品的主要成本。
综上所述，我国的农村公共产品供应的成本分摊机制尽管经过了上述3个阶段的历史演变，但其本质的东西却未改变。政府在农村公共产品供给中长期缺位，大部分农村公共产品始终是农民的“自给自足”，农民有意无意、有形无形、台前幕后地一直扮演了村级公共产品成本的主要承担者的角色，是不合理的分摊。改革现有的不合理、不清晰的村级公共产品成本分摊问题迫在眉睫。
二、村级公共产品成本分摊不合理的原因探究
（一）政府部门作为村级公共产品成本的主要承担者，角色扮演不到位
1、地方政府财政紧张，财权与事权不对等。乡镇财政来源主要是乡镇企业工商税、农业税、政府职能部门收费、向农民收取的统筹经费和上级财政下拨的专项补助。取消农业税、取缔基层“事业性收费”即“三乱”费用之后，一些以农业税或是村级收费作为财政支撑的地方财政收入急剧下降，乡镇政府财政运作捉襟见肘，难以承担村级公共产品的供应成本。另外，我国现行的财政体制在各级政府的差异很大，极不规范。上级政府对地方政府的财政收入来源控制加强，财权不断向上移，而对下级政府的事务要求越来越多，事权不断下放。事权和财权划分不对称，导致地方政府在财力不足的情况下，承担了许多本该由上级政府负担的村级公共产品的成本。地方（乡镇）政府“有事无财”，缺乏与事权相称的必要财力保障情况，其对村级公共产品的成本的承担水平每况日下。
2、决策机制不合理，政府财政的投资方向偏差。我国的村级公共产品供应的决策权掌握在政府的手中，是否提供公共产品、提供什么样的公共产品、提供多少公共产品基本上都是由上级政府决定的，是一种“自上而下”的决策机制，农民缺乏需求表达途径，只能处于被动接受的地位。很显然，由于信息的非对称性，政府不能对实际进行调查，全面了解农民的公共产品真实需求，政府对公共产品的供给偏好代替了农民的需求偏好，这样必然造成了很多农村公共产品的低效或无效供给，农民真正需要的公共产品却得不到提供或供应不足。同时，在公共资源配置上政府重点或优先把财力用于城市公共产品上，而对农村公共产品重视不足，政府财政在公共产品供应的投资上呈现城乡二元化。另外，一些地方政府热衷于升级达标，不顾农村的客观现实条件，对财政资金使用的过于主观随意，将目光集中于那些位列考核指标之列、见效快的项目，倾心于“政绩工程”，致力于眼前华丽美观，热衷于形象和“门面”，而忽视长足经济发展平台建设，导致供应成本较高、公共产品增长无序，公共资源极大浪费，无形中还加重了农民的负担。
（二）村级非政府未能很好地完成分摊村级公共产品成本的使命
1、村级非政府组织受多重领导，性质变异，未能担负起分摊村级公共产品成本的重要职责。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在现实实践中，其基本职能包括了自我治理和协助上级政府两方面。村民委员会应属村级公共产品的供应主体之一，其应该承担村级公共产品成本的部分分摊职责。同时，村级党组织和其他群团组织是农村各项事业的领导者、组织者和参与者，同样也应该在农村公共产品供给上发挥重要作用。而现实情况中，大部分村级组织由于不得不承担上级党政部门安排办理的各项事务，在某种程度上沦为乡镇政府的派出机构，成为“拿村民钱，办政府事”的半行政化组织。既是经济组织，又是自治组织，还是政权组织，这种集多重职能于一身的现象，阻碍了村级组织充分行使自身的职能，村级非政府组织并未能很好地担负起分摊村级公共产品成本的重要职责。
2、村级非政府组织缺乏有效的经济来源，同时对“一事一议”操作背离政策初衷，运作举步维艰。如上文所述，村级非政府组织承担了许多乡镇政府安排的事务工作，但是乡镇政府对其的财政支持却相当不对等。村级非政府组织的经济来源主要是村级集体企业的利润及村民缴费，然而在内陆的一些农村，其村办企业很少甚至没有，国家又严格限制农村收费。村级组织的运作都存在问题，其分摊村级公共产品成本的能力可想而知了。另外，农村税费改革后，中央为了从根本上治理农村各种形式的乱收费，保障农村公共产品的有效供给，保护和调动广大农民的生产积极性，决定推行村内兴办各种其他集体生产和公益事业所需要的资金，可由村民大会讨论民主决定采取“一事一议”的政策。然而现实中，由于地方违规操作，加上政策不成熟，“一事一议”未能被正确的理解和使用，偏离了其政策目标，成为村级组织乱收费的新幌子，村级组织未能很好地运用其完成供应村级公共产品的组织工作。
三、解决村级公共产品供应中成本分摊问题的应对
（一）明确政府供应主体地位，切实转变政府职能，加大政府财政的投资力度
1、明确政府责任，加大和规范政府对村级公共产品的投资，合理分配事权和财权。根据公共財政理论，村级公共产品由于其外部性原因，其只有外部收益而没有内部收益，应由政府这样的公共部门提供。我国政府社会管理和公共服务职能也决定了政府在承担村级公共产品成本上有着不可推卸的责任。同时必须增加政府财政对村级公共产品的投入力度，将其列入公共财政范围，调整政府财政支出政策，建立合理的公共财政体制。另外要解决好政府的财权和事权的统一性问题，在划分事权的基础上，合理划分各层级政府之间财权，确保其具有提供公共产品的财政能力，以事权定财权，杜绝出现政府层级、部门之间对承担村级公共产品成本相互推诿，责任不明的情况。
2、转变政府职能，优化政府机构，充分利用可用资源分摊基层村级公共产品成本。农村基层政府不仅作为公共产品的决策者和供给者存在，其本身供给好坏直接决定了地方公共产品供给的有效性。地方政府要转变观念，树立“立党为公，执政为民”和“以人为本”的理念，增强服务意识，强化社会管理职能和公共服务职能。另外，要科学合理地设置和优化政府机构，按照“精干、高效、综合”的原则，归并过多、过散的事业单位，压缩行政和事业单位的人员编制，化繁锁为简洁，最大程度地降低村级公共产品供应中成本，把有限的财政真正用在需要的农村基层公共产品上。
（二）规范和创新成本分摊方式，解决村级公共产品的成本分摊问题
1、正确引导和发挥村级非政府组织在分摊村级公共产品的成本中的作用。政府应该是村级公共产品供应的主体和核心，然而由于政府财政实力、信息资源及操作可行性等方面原因，政府对村级公共产品成本的分摊难以达到最优程度，需要其他社会力量的参与才能实现最有效率的资源配置，在当前情况下，村民委员会、村级党组织、其他的村级群团和非营利机构等村级非政府组织在农村社会生活中正发挥越来越大的作用，我们可以而且有必要发挥村级非政府组织对村级公共产品成本的承担或者组织分摊作用。村级非政府组织要承担供应公共产品，重要途径之一就是壮大农村村级集体经济。如组织兴办一些竞争力强的村级集体企业等，通过村级集体经济的发展，扩大村级收入，有利于更好地提供村级公共产品的成本资金。另外，村委会等相关村级非政府组织要严格按照法定程序和法律规范对村级公共产品供给项目筹资进行民主化的“一事一议”，引导农民自愿出资出劳，根据不同地区经济水平和农民的承受能力，通过农民集体议事、集体决策，筹集资金，既使农民作为受益主体合理地分摊了成本，又能保护了农民的合法权利，减轻其负担。在农村村级基础设施之类的公共产品建设和长期管理维护过程中，会产生许多相应的施工、管理和维护等劳力成本，通过村级非政府组织合理地宣传和激励，做好农民的思想动员和组织发动，使其能贡献自己的劳动劳力，分摊村级公共产品供给的人力劳力成本，將会起到很好的效果。
2、充分利用市场力量和民间资本分摊成本。基于我国农村的实际，农村人口众多，对农村公共产品的需求大，而政府资源又有限，单靠政府供给无法满足农村公共需求。我们可以改革农村公共产品成本分摊方式，引导农村公共产品供给的市场化改革，积极利用市场力量和民间资本投资分摊村级公共产品成本。
政府可以通过补贴方式，如面向个人或企业的财政拨款、减免税收、低息甚至无息贷款等，按“谁投资、谁受益”的原则来鼓励和帮助民间资本投资那些外部性不强、进入成本较高的公共产品，解决农村会共品供给资金不足的难题；通过引入市场竞争机制，采用政府采购的方式，公开招标竞标，减少建设与管理过程中的浪费，降低成本，同时提升村级公共产品供应的有效性；另外，借鉴西方发达国家和我国先进省市的农村治理经验来看，通过赠与冠名等权利的途径吸收吸引捐赠，也是分摊村级公共产品成本的有效方法。
参考文献：
1、吕云涛.中国农村公共产品供给体制的变迁与走向[J].贵州省委党校学报,2007(1).
2、宋晓鑫.对地方政府财政困难的问题研究[J].经济研究导刊,2007(11).
3、万雪芬.农村公共产品供给:村级组织如何发挥作用[J].湖北社会科学,2006(9).
4、周青.取消农业税后农村公共产品供给现状与制度创新[J].中国行政管理,2007(10).
＊此文原影为南通大学优秀毕业论文一等奖。
（作者单位：南通大学法政学院）
作者：陈 超
[摘要]以西藏自治区扶贫综合开发为研究视角，以扎囊县德吉新村村级公共服务为研究对象，在比较分析民主村村级公共服务的基础上，考察了政府通过扶贫综合开发进而在推动农牧区村级公共服务制度创新方面取得的初步成效，然后紧密结合西藏农牧区发展实际，客观分析了农牧区村级公共服务在基础设施供给、基础教育供给、医疗卫生服务、村组织建设及社会服务等方面存在的问题与不足，并在学习和借鉴成都等地村级公共服务制度改革实践的基础上，提出推进西藏农牧区村级公共服务中心建设，完善西藏农牧区村级公共服务供给制度，创新西藏农牧区村级公共服务需求制度等对策。
[关键词]西藏;德吉新村;村级公共服务;制度创新
全面推进社会主义新农村建设是我国一项长期的重要战略任务，改善农村基本公共服务是推进社会主义新农村建设的关键所在。然而，农村基本公共服务体系缺失一直是我国社会主义新农村建设的薄弱环节与制约因素。近年来，中央政府与地方各级政府对农村基本公共服务投入不断加大，但主要投入方向却集中在县、乡(镇)两级层面，受益区域也主要体现在县城、乡(镇)所在地以及周边地区，农村作为最基层即村级层面的公共服务体系建设，大多数仍处于一片空白。实际上，村级建制才是我国农民居所的集中之地，并成为农民寻求各类服务的基本社会单元。因此，完善村级公共服务体系，满足农村居民的基本公共服务需求，为广大农村居民提供与城市居民大致相等的基本公共服务，已成为社会主义新农村建设的客观要求。对此，成都等地开始全面推进村级公共服务体系建设，不仅建成了形式多样的村级公共服务中心，而且还探索出了具有推广价值的村级公共服务管理制度与运行机制。
西藏自治区作为我国欠发达地区之一，受特殊的自然地理、社会历史、经济发展等因素影响，农牧区基本公共服务体系建设更加滞后，其相关公共设施建设更为迫切，由此导致西藏农牧民生产生活较为困难，而且还有部分农牧民生活仍处于贫困状态。目前，在中央政府、内地省(市)政府与西藏自治区地方各级政府合力推进西藏农牧区扶贫综合开发建设、加大西藏农牧区基本公共服务供给投入的背景下，如何借鉴成都等地在推动村级公共服务制度创新方面取得的成功经验，进而为创新西藏农牧区村级公共服务制度、提升农牧区村级公共服务能力，既是一个值得研究的重要理论问题，同时又是一个亟待解决的重大现实问题。
一、研究文献综述及本文研究问题的提出
近年来，学术界对我国农村基本公共服务供给问题研究比较关注，已有学者涉及西藏农村基本公共服务供给问题研究。扎洛(2004)认为，西藏自治区80%左右的人口生活在农牧区，这就意味着西藏人口中的绝大多数所需要的基本公共服务，诸如经济安全、社会稳定、公益设施以及医疗教育等都全部或部分地依赖村级组织所提供的公共服务。[1]朱玲(2004)认为，村级生产服务是公共支持系统的基础，也是农牧民最需要和最常利用的公共服务之一。近二十年来，在内地大部分地区尤其是欠发达地区基本公共服务供给不足和分配不平等加剧的情况下，西藏地方政府却保证了农牧业生产支持系统的正常运转，并加强了对基础教育和基本健康服务的公共投资，保证了对弱势群体的重点救助。[2]
2008年，中共西藏自治区委员会关于贯彻《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的意见指出：到2010年，西藏自治区基本建成行政村党支部、村委会的综合活动场所;到2020年，西藏自治区农村基层组织建设进一步加强，基层基础更加巩固;逐步建立城乡统一的公共服务制度，统筹城乡基础设施建设和公共服务，城乡基本公共服务均等化明显推进。据此看来，西藏自治区地方各级政府仍然将加强村级组织活动场所作为改善农村基本公共服务的重点，尽管也提出了要大力推进城乡基本公共服务均等化这一目标，但仍没有突出如何改善农牧区村级公共服务这一时代主题，也没有系统地将建设村级组织活动场所与提升村级公共服务能力二者有机地结合起来。
随着西藏社会主义新农村建设深入推进，农牧民安居工程、农网改造工程、人畜安全饮水工程等一系列民心工程在农牧区全面实施，农牧区基础设施不断完善。西藏农牧民在生产生活条件逐渐改善的同时，对农村基本公共服务的需求量也随之增加。然而，西藏农牧区村级公共服务供给却普遍不足。农牧区基层公共服务人员数量不仅严重缺乏，而且其素质整体偏低，无法有效满足西藏农牧民对农村基本公共服务的实际需求。因此，在现有基层政府职能部门人力、物力较为有限的条件下，如何解决农牧区日渐增长的公共服务供需矛盾，如何破解农牧区“有事无人办、办事人不够”等难题，等等，是目前西藏农牧区亟待解决的现实问题。2008年，西藏昌都地区针对农村基层公共服务开始推行市场化新机制，加大财政向农牧区倾斜力度，改变以前农牧区公共服务仅仅依靠政府负责提供的单一管理模式，逐渐转变为由政府主导、同时面向市场购买服务的政府与市场“两条腿走路”的运作模式，揭开了西藏自治区在现有体制下探索农村基层公共服务市场化机制的序幕。然而，对于西藏农牧区基层公共服务实践出现的这些亮点，也还没有引起学术界与西藏地方各级政府的高度关注。对此，有必要对其进行系统研究与理论总结。
2011年，杨明洪教授向中央统战部提交了“关于西藏推进村级公共服务和社会管理改革的建议”调研报告，该报告受到中央统战部的高度重视，对中央统战部以及相关方面进一步完善西藏农牧区村级公共服务政策、加强和改进西藏农牧区民生工作具有重要的参考价值。笔者也全程参与了该课题研究，但从目前我们的研究现状及进展来看，对西藏农牧区村级公共服务研究还尚显宏观，对西藏农牧区村级公共服务制度创新还有待进一步开展深入研究。
综上看来，目前学术界对西藏农村基本公共服务研究关注较多的是村级组织发展及其提供的生产服务，其研究主题还不够突出、研究范围也还有待拓宽。当前，在中央政府、内地省市政府与西藏自治区地方各级政府合力推进西藏农牧区扶贫综合开发建设的背景下，创新农牧区村级公共服务制度、提升农牧区村级公共服务能力，是一个值得研究的重大现实问题。基于此，本文以西藏自治区扶贫综合开发为研究视角，以扎囊县德吉新村村级公共服务为研究对象，考察政府通过扶贫综合开发进而在推动西藏农牧区村级公共服务制度创新方面取得的成效以及存在的问题。
二、研究对象的选择及理由说明
西藏自治区总面积达120多万平方公里，占全国国土面积的1/8。2010年，西藏自治区全区总人口为293万，人口密度仅为2.4人/平方公里，其中，农牧区人口密度更低，属于典型的地广人稀地区。由此决定了西藏农牧区基本公共服务半径较大，社会管理成本较高，农牧区人口及生产要素高度分散与政府集中提供农村基本公共服务能力二者间的矛盾比较突出。西藏农牧区自然环境恶劣，自然灾害频繁，农牧业生产异常脆弱，农牧民生活异常困难，由此决定了西藏农牧民对农村基本公共服务更加依赖。然而，受传统的供给制度与经济发展水平等因素影响，长期以来西藏自治区实行基本公共服务城乡二元供给体制，西藏农村基本公共服务供给总体不足。改革开放以来，西藏自治区在中央政府的大力支持与内地省市的无私援助下，农牧区基础设施、基础教育、基本医疗卫生、村级组织建设等方面取得了明显进步，但与农牧区各族群众的实际需求相比，还有很大缺口。
在西藏农牧区特殊的自然地理条件下，人类生产生活方式呈现出一定的差异性。据此，一般将西藏农牧区分为农区、半农半牧区、牧区三种生产单元。在每一种生产单元下，西藏农牧民对村级公共服务需求必然会呈现出一定差异性。因此，要对西藏农牧区村级公共服务供给及其制度创新进行全面系统研究是一定难度，而且事实上也难以做到。基于此，本文选择扎囊县德吉新村作为农区生产单元代表，并将其与民主村进行比较，通过对典型个案进行分析，以期由个别上升到一般，进而为创新西藏农牧区村级公共服务制度提供思路。笔者做出上述选择的理由主要基于以下四个方面：
一是德吉新村属于典型的外力启动建设项目。德吉新村是西藏自治区政府于1998年在扎囊县扎其乡朗赛岭开发区实施“一江两河”、“扶贫开发”、“农业综合开发”建设的重点项目，是当时西藏自治区政府重点建设的扶贫搬迁新村，也是迄今为止西藏自治区政府在推动扶贫综合开发建设方面相对成功的一个村。“扶贫开发”建设主要是建设搬迁群众住房及水、电、路等配套设施;“农业综合开发”建设主要是解决搬迁群众耕地不足等问题;“一江两河” 建设主要是建设朗赛岭提灌站、解决搬迁群众农田灌溉问题。德吉新村“三大开发”建设都是在上级政府的直接领导下进行，以解决支撑农牧民基本生产生活的“基础结构”。这些“基础结构”从经济性质上讲，就是农村公共服务。在外力启动的项目援助下，西藏地方各级政府开始探索农村基本公共服务体系建设。因此，无论在扶贫综合开发建设方面，还是在农村基本公共服务体系建设方面，德吉新村都具有一定代表性和典型性。
二是针对扎囊县及错那县部分农牧民群众长期生活在“一方水土养活不了一方人”的客观环境下，西藏自治区政府选择扎囊县扎其乡朗赛岭开发区实施集中扶贫搬迁，其目的在于希望通过改善农牧区基础设施等农村基本公共服务，进而改善制约农牧民生存质量与基本权利实现的外部环境，最终实现搬迁群众脱贫致富这一初衷。因此，就西藏地方各级政府改善农牧区基本公共服务而言，德吉新村也无疑具有一定的代表性。
三是德吉新村属于新建的扶贫搬迁村，搬迁群众主要来自于扎囊县和错那县。搬迁前，搬迁群众的生产生活条件普遍较差，加上农村基本公共服务供给严重不足，导致他们长期处于贫困状态。搬迁群众大多属于人均收入不足500元、现金收入不足300元的特困人群，对于这些确实没有发展潜力，但在生产生活条件改善后能够通过自己劳动、积极发展生产而改变贫困现状的农牧民群众进行集中搬迁。当然，也还有部分农牧民群众不符合搬迁条件仍在原居住地生活。2007年3月-4月，笔者在扎囊县调研时曾专程到过部分搬迁群众的原居住地进行实地调查。本文以扎囊县民主村为搬迁群众原居住地代表，并将其与德吉新村进行对比分析，以此考察政府通过扶贫综合开发、进而在推动农牧区村级公共服务体系建设方面所取得的初步成效。[3]
四是自2007年以来到现在，笔者曾连续五年到西藏农牧区深入开展实地调查研究，德吉新村由此成为了笔者重点跟踪调查的研究对象。在前期调查研究阶段，笔者主要关注西藏农村基本公共服务供给现状及其供给效率改进等问题，由此获得了大量有关西藏农村基本公共服务供给一手资料，在此基础上并出版或发表了系列学术研究成果，这为本文开展西藏农牧区村级公共服务制度创新研究奠定了坚实基础。本文研究就是建立在对德吉新村与民主村的实地调查基础之上。同时，为了使本文研究更具可比性，本文所选择的时间点以2007年为主。
三、西藏农牧区村级公共服务供给的一般考察：以民主村为例[4]
民主村位于扎囊县扎其乡扎其沟，从自然地理条件、农牧业生产生活方式等方面来看，基本上能够代表西藏农牧区生产单元的一般特征。在特殊的自然地理条件下，由于农牧区基本公共服务供给严重不足，农牧民群众生产生活较为困难，有不少农牧民群众生活长期处于贫困状态。
(一)民主村基础设施供给现状
一是农牧区道路建设滞后。从扎其乡政府通往民主村的道路至今仍然是机耕道，不仅路面较窄，而且道路损毁现象也较为严重。特别是一到雨季，农牧区道路几乎不能正常通行。民主村生产的土特产品、手工业产品等运输较为困难，农牧民急需的生产生活物质也得不到及时运输，导致农牧民群众增收困难。农牧区乡镇客运站台建设滞后。从民主村到扎囊县城每天仅有一班公共汽车，村民们如果错过搭乘时间，就只好换乘拖拉机或走路到县城，农牧民群众出行极为不便。二是农牧民饮水较为困难。农牧区还没有摆脱传统的背水生活方式，农牧民要到很远的地方背水，人畜混饮现象还没有得到根本改变;加上饮用水水质较差，导致地方病现象仍比较突出。民主村农牧民群众至今还没有实现饮用水到户这一目标，每天还得到村委会旁边的供水点取水。民主村农田灌溉系统严重缺乏，农牧业生产仍然处于“靠天吃饭”的境地。三是农牧区电网建设滞后。截至2007年4月，民主村仍没用通电，当地群众靠政府发放的光伏能供电系统解决日常照明问题，农牧民还不能使用现代家用电器。当时民主村仅有4台电视机(3个自然村各一个、教学点一个)，还没有一位农户购买电视机。四是还有部分农牧民居住条件较差，其住房大多数属于危房，人畜混住现象十分普遍，农牧民群众的生命财产安全得不到有效保障。
(二)民主村基础教育供给现状
一是民主村学前教育尚未起步，学龄儿童还不能适时接受学前教育。二是小学阶段教育发展质量不高。虽然民主村设有教学点，但由于农牧民居住相对分散，农户家庭距离学校尚有一定距离，农牧民子女上学还有一定困难，在一定程度上挫伤了农牧民子女上学的积极性。民主村基础教育教学设施普遍落后，至今仍然停留在“一张黑板+一支粉笔”的传统教学方式。现代教育教学技术尚未在农牧区生根发芽，这不仅导致农牧民子女接受的教育水平不高，而且也使农牧民群众难以从学校教育中得到外部效应。三是农牧民受教育程度普遍偏低。民主村农牧民群众几乎都没有接受过正规的学校教育，特别是30岁以上的这部分农牧民群众大多属于文盲，其比例占受访人数的50%。加上农牧民群众长期生活在偏远的山沟里，与外地接触少，信息相对闭塞等客观现实，导致搬迁群众文化素质整体偏低而致贫。
(三)民主村医疗卫生服务供给现状
随着新型农村合作医疗制度在西藏农牧区全面推进，中央政府与西藏自治区地方各级政府加强了农牧区基层医疗卫生服务体系建设，农牧区“缺医少药”现象得到一定缓解。然而，民主村农牧民看病就医依然存在一定困难。一是农牧区“缺医”现象仍比较突出，由于地理位置等因素影响，医学专业大学毕业生不愿到基层;加上农牧区基层医疗卫生服务人员工资水平普遍较低，现有人才又留不住。事实上，目前承担农牧区医疗卫生服务功能的却是一批专业水平不高的乡村医生，他们完全凭着自己的感觉和经验在为农牧民提供医疗卫生服务。二是农牧区医疗卫生服务的可得性与可及性较差。由于西藏农牧区地域辽阔、农牧民居住相对分散，农牧区村级医疗卫生服务供给半径较大;加上农牧区医疗卫生服务人员十分紧缺这一现状，由此可以想见当民主村农牧民发生重大疾病时所能获得的医疗卫生服务。三是农牧区医疗卫生服务设施建设不足。民主村卫生室面积较小，在有限的空间内集医生看病、病人取药、住院输液等诸多功能于一体，这既不利于医生开展医疗卫生服务工作，也不利于病人静心休养以早日恢复健康。此外，乡村医生到农牧民家中从事医疗卫生服务交通工具缺乏，不利于他们深入农户家庭开展医疗卫生服务与保健工作。
(四)民主村村级组织建设现状
近年来，中央政府虽然加大了西藏农牧区村级组织建设，但也仅仅着眼于村级组织活动场所建设，即重点建设村级党支部与村委会办公室、会议室等，而图书室、文化活动室等还没有建立起来，大多将其牌子挂靠在村委会下。而且农牧区大多数行政村还没有建立起广播站，农牧民群众无法及时听到中央的声音。从农牧区村级组织建设内涵来看，其质量更差。搬迁前，西藏农牧区大多数行政村图书室、文化活动室等仅有其名，既没有图书，也没有开展任何村级文化活动。即使有部分村级组织订阅了《西藏日报》、《半月谈》等报刊杂志，由于大多数农牧民群众不识字，这些报刊杂志至多放在村委会作个摆设，村委会干部也没有及时向农牧民群众宣传和解读。农牧区村级组织功能定位不够清晰，目前西藏农牧区村级组织承担更多的是管理职能，还没有完全承担起自治与服务功能。
(五)民主村村级社会服务现状
近年来，中央政府与西藏地方各级政府加大了农牧区基本公共服务供给投入。然而，由于西藏农牧区地广人稀，有限的供给投入犹如杯水车薪，农牧区村级社会服务体系尚未建立。一是农牧业技术推广、动植物疫病防控、农畜产品质量监管等公共服务机构还没有完全建立，农牧业公共服务能力建设亟待提高。二是农牧区农畜产品市场体系尚未建立，农牧民缺乏农畜产品市场交易平台。农牧区农资供应平台、便民超市等尚未建立，农牧民与市场联系还不够紧密，这不仅给民主村农牧民群众日常生活带来诸多不便，而且也导致他们增收困难。三是农牧区农机具维修服务体系尚未建立。一旦农机具出现问题，必须跑到数十公里外的乡镇或县城聘请专业技术人员来维修。然而，乡镇与县城维修技术人力也十分缺乏，民主村农机具故障通常很难及时得到维修。
四、西藏农牧区村级公共服务改革实践：以德吉新村扶贫搬迁建设为例
提高村级公共服务水平，实现基本公共服务向农村延伸和覆盖，逐步构建城乡统一的基本公共服务制度，是中国改革发展进入新阶段的基本要求和改善民生的具体实践。针对扎囊县及错那县部分农牧民群众长期生活在“一方水土养活不了一方人”的客观实际，西藏自治区政府选择扎囊县扎其乡朗赛岭开发区实施集中扶贫搬迁，即通过实施扶贫综合开发项目建设德吉新村，其目的在于希望通过改善农牧区基础设施等农村基本公共服务，进而改善制约农牧民生存质量与基本权利实现的外部环境，最终实现搬迁群众脱贫致富这一初衷。
(一)德吉新村基础设施供给现状
一是农牧区道路建设滞后面貌得到根本改善。德吉新村紧邻101省道，交通十分便捷，搬迁群众到拉萨市、山南行署及扎囊县城等地乘车较为方便。德吉新村村内交通也十分便捷，村内有两条连接101省道的乡村公路，路面也实现了水泥硬化。德吉新村机耕道也比较发达，村民可以直接将拖拉机开向农田从事农业生产。二是农牧民饮水困难问题得到根本解决。随着“一江两河”工程建设的全面推进，人畜安全饮水问题得到有效解决，搬迁群众彻底结束了人畜混饮历史，喝上了干净卫生的自来水。朗赛岭提灌站的新建，德吉新村农田水利灌溉问题也得到有效解决。[5]三是随着德吉新村农用输电线路改造工程的全面实施，搬迁群众用上了方便充足的电。2001年底，政府还为德吉新村搬迁群众安装了电视光纤，使他们能够看上丰富多彩的电视节目。与此同时，电话线安装也进村入户。四是随着扶贫开发工程的成功实施，新建住房148套，每户一套住房，搬迁群众的居住条件得到明显改善，人畜混居现象得到根本改变。
(二)德吉新村基础教育供给现状
2001年底，随着搬迁群众入住德吉新村后，如何促进农牧区基础教育健康发展、提高搬迁群众文化教育水平，便成为西藏地方各级政府需要解决的一个重大现实问题。2002年，西藏自治区政府投资180万元、扎囊县政府筹措36万余元，在德吉新村启动扎其乡第二完全小学工程建设。2003年底，学校正式投入使用。从学校硬件建设来看，新建了一栋两层楼高的教学楼，除了供1~6年级学生学习的教室外，图书室、德育室、微机室、教师办公室、学校会议室以及教师宿舍、运动场及教学实践基地等也随之配套建设。从学校软件建设来看，日常教学活动还用上了现代远程网络教育资源，可为农牧民子女及家庭提供更加优质的教育服务。通过使用现代远程网络教育资源，既显著提高了教师的教学水平与教学技能，又极大地提高了学生的学习兴趣。学校还充分利用现代远程网络教育资源，将学校教育同社会扫盲教育结合起来。采取开办扫盲班和扫盲夜校的办法，对德吉新村15至50周岁有学习能力的青壮年文盲开展“扫盲”教育。同时学校还结合德吉新村搬迁群众文化素质普遍偏低、科技知识缺乏、农牧民增收困难等实际情况，对搬迁群众提供种养殖适用技术培训、法制知识宣传与教育等服务。
(三)德吉新村基本医疗卫生服务供给现状
在西藏农牧区特殊的自然地理条件下，农牧民就医最常使用的是村级医疗卫生服务机构，一方面在于农牧民疾病发生频率最高的是常见病，也是村级医疗卫生服务站能够解决的;另一方面在于农牧民就近求医既能节省交通成本，又能节约时间成本;加上村级医疗卫生机构的服务价格普遍低于县、乡(镇)医疗机构，搬迁群众为了尽量降低医疗支出，自然会首选村级医疗卫生服务。2001底，在湖南省卫生厅的援助下，西藏自治区政府随即在德吉新村建设朗赛岭卫生所。朗赛岭卫生所位于扎其二小与村委会之间，地处德吉新村核心位置，搬迁群众看病就医极为方便。政府为朗赛林卫生所配备了基本的卫生设施及药品，能够满足搬迁群众的卫生服务需要;同时还为朗赛岭卫生所配备了一个专业医生，即布琼医师。布琼于1986年从山南地区卫生学校毕业，毕业后随即从事医疗卫生服务工作。1986~1996年期间还在扎囊县人民医院工作过，有着较强的医疗卫生服务工作经验。一般而言，如果搬迁群众病情较轻，就在卫生所看病吃药;如果病情略有加重，先在朗赛岭卫生所输液，如果输液后患者病情还没有减轻，布琼医生就会建议患者及时到扎其乡卫生院或扎囊县人民医院就诊。目前，德吉新村基本实现了政府提出的“小病不出村”这一初级目标。因朗赛林卫生所紧邻101省道，交通十分便利，即使搬迁群众发生了重大突发疾病，也能够迅速送往县级及以上医疗机构接受治疗，德吉新村人口死亡率显著降低。
(四)德吉新村村级组织建设与服务现状
2001年底，随着搬迁群众入住德吉新村后，加强村级组织建设也成为了西藏自治区地方各级政府的一项重要工作。一方面各级政府加大了农牧区村级组织办公及活动场所建设，新建了村党支部办公室、村委会办公室、村会议室等，为村级组织开展村级公共服务与社会管理工作创造条件。同时，在村委会还配套建设了村级文化活动室、图书室、广播室等，山南地区行署与扎囊县政府机关及部分社会团体还为德吉新村图书室捐赠了大量图书，为德吉新村搬迁群众享受基本公共文化服务奠定了坚实基础。另一方面政府也开始加强村级组织制度建设。一是探索村级民主管理制度。德吉新村村级组织在农牧区经济社会发展及农牧民群众普遍关心的问题上，坚持民主原则，基本做到大事议、小事提，村干部与村民直接开展对话交流，村民民主意识不断增强。二是建立了乡镇干部包村工作制度。德吉新村包村干部经常到农村，进村入户，深入了解搬迁群众生产生活中存在的困难与问题。三是建立了贫困人员定点帮扶制度。德吉新村党支部与村委会建立了定点帮扶贫困群众制度，村党支部书记多吉同志与村委会副主任罗布随巴同志都在本村帮扶了一个贫困农户。
(五)德吉新村村级社会服务现状
随着扶贫综合开发项目的全面推进，德吉新村村级社会服务面貌得到一定改善。一是在建设德吉新村村委会时，当地各级政府就为村级兽医服务人员建立了办公场所，这样可以更加有效地开展村级动植物疫病防控工作。二是在山南地区行署相关部门的支援与帮助下，德吉新村不仅建立了农产品加工房，还购买了磨面机、榨油机等机械设备，可为搬迁群众提供更加便捷的食品加工服务。
随着扶贫综合开发建设项目在德吉新村的成功实施，使搬迁群众的生产生活条件得到了明显改善，为最终实现搬迁群众“搬得出、留得住”的目标奠定了坚实基础。
五、西藏农牧区村级公共服务改革实践存在的问题与不足：以德吉新村为例
经过各级政府与搬迁群众的共同努力，搬迁群众的生产生活条件得到明显改善，如农牧区基础设施更加完善、农牧民实现了安全饮水、农牧民就医更加方便等，由此解决了搬迁群众长期致贫的部分制约因素。然而，在西藏农牧区特殊的自然地理条件下，农牧业仍然是风险较大、相对效益较低的弱质产业;加上农牧区基础设施“瓶颈”制约因素依然较为严重，对农村经济发展难以形成有力的支撑，由此导致西藏农村经济发展落后，村级公共服务供给能力非常有限。村级组织为农牧民提供的基本公共服务还仅限于基础水平，农牧民所能享受的村级公共服务还相对有限。
德吉新村作为一个新建扶贫搬迁村，大多数搬迁群众在搬迁前属于特困人群，生活自理能力较差，“等、靠、要”思想比较严重，尤其是从错那县搬迁过来的部分群众较为典型。即使搬迁到德吉新村后，搬迁群众的思想观念仍没有得到改变，仍希望政府继续给予救助，不仅生产生活自理能力较差的现状没有得到明显改观，而且在搬迁后外出务工的主动性也不强。如果说在搬迁前因生产生活条件较差，导致他们长期难以摆脱贫困状态;那么在搬迁后随着生产生活条件逐渐改善，搬迁群众就应该迅速摆脱贫困状态、走上富裕之路。但从目前德吉新村搬迁群众的生产生活现状来看，还没有完全实现政府扶贫搬迁的初衷。
由此看来，随着扶贫综合开发项目的成功实施，政府让搬迁群众住上了安全适用的新房，在德吉新村这片热土上实现了“安居”。然而，如何让搬迁群众在德吉新村这片“热土”上实现“乐业”，即迅速增加搬迁群众收入、让他们早日实现脱贫致富，仍是摆在西藏自治区地方各级政府面前的首要任务。基于此，笔者认为中央政府与西藏自治区地方各级政府必须着力改善农牧区村级公共服务，破解德吉新村搬迁群众致贫的一些客观制约因素，如搬迁群众文化素质普遍偏低、劳动技能缺乏等。从这个角度来看，虽然通过扶贫综合开发建设，德吉新村村级公共服务得到一定改善，但农牧区村级公共服务制度依然存在一些问题亟待改进。
(一)搬迁群众农牧业生产技术缺乏，农牧业科技培训亟待加强
西藏农牧业发展的根本出路在于科技进步。然而，德吉新村搬迁群众普遍感觉农牧业生产技术缺乏，他们也热切地希望政府加强农牧业科学技术培训，提高农牧业生产科技含量。笔者调查发现，德吉新村有93.3%的农户深感农牧业生产技术缺乏，希望能够接受到更多的农牧业科学技术培训。目前，德吉新村还有不少搬迁群众根本不懂农牧业科学技术，甚至连化肥、农药都还不会使用。在德吉新村全村700多名农牧民群众中，仅有一名农业科技人员，显然这远远不能满足农牧业科技推广需要。笔者发现，只有在这几个科技户家中才能看到燃烧的沼气，以及大棚里种植的各种蔬菜。而其它农户家庭的沼气几乎没有派上用场，尽管蔬菜大棚也建立起来了，但所种植的蔬菜不仅品种较少，而且长势也不太好。2002年，上级政府准备在德吉新村建立大棚蔬菜基地，但考虑到搬迁群众种植技术缺乏这一现状，于是就放弃了这一计划。当然，搬迁群众也就失去一个增加收入的绝好机会。2003年，德吉新村村委会副主任罗布随巴为德吉新村争取到了养殖项目，建立了“扎囊县德吉新村青年养殖示范基地”。然而，由于养殖技术缺乏，加上政府组织的农牧业科技培训计划一直没有落实，生猪养殖技术始终得不到提高。2007年，德吉新村青年养殖示范基地在没有取得任何经济效益的背景下失败了。
(二)搬迁群众外出务工技能缺乏，劳动技能培训亟待加强
增加外出务工就业机会是目前德吉新村搬迁群众实现增收较为有效的方法，特别应积极采取措施努力增加贫困群众就业机会。德吉新村紧邻101省道，因其优越的地理位置，搬迁群众外出务工的交通条件得到显著改善，接受外界信息也更加灵敏和畅通，有助于增加搬迁群众外出务工机会。然而，由于搬迁群众自身文化素质与劳动技能普遍偏低，这不仅导致他们外出务工的机会较少，而且也导致他们外出务工的收入普遍偏低。从理论上讲，搬迁群众搬迁到德吉新村后，他们外出务工的机会要比以前大得多，但从实际情况来看，搬迁群众外出务工收入对他们走出贫困状态的贡献作用甚微。其原因在于西藏地方各级政府在农牧区还没有建立起村级就业服务平台，并通过这个平台为农牧民提供劳动技能培训、用工信息、就业咨询等服务，以有效输出农牧区剩余劳动力，实现农牧民群众快速增收。
(三)搬迁群众普遍感到文化生活缺乏，农牧区基层文化建设亟待加强
文化建设是西藏社会主义新农村建设的重要内容和重要保证，要坚持用社会主义先进文化占领农村阵地，满足农牧民日益增长的精神文化需求，切实保障农牧民群众基本文化权益。笔者调查发现，德吉新村有60%的搬迁群众感到农牧区文化生活缺乏。其实，他们并不希望村图书室有好多图书，这个对大多数农牧民群众而言没有多大实际意义，因为他们大多数都不识字。实际上，搬迁群众更希望政府投入一定资金，购买一些通俗易懂的科普读物，尤其是与农牧民致富有关的图书音像资料，这样才更有可能吸引他们主动学习科学文化知识，并对丰富他们的基本文化生活更具实效性。搬迁群众希望政府在德吉新村重新建设一个广播站，使他们能够及时听到中央新闻与西藏地方新闻。同时搬迁群众还希望政府能够出资组建一个藏戏队，在节日期间能够广泛开展演出活动，满足他们最基本的文化生活需求。最后，搬迁群众希望政府把农村电影放映活动切实开展起来，使他们每月能够看上一场电影。
(四)德吉新村生态环境十分脆弱，农牧区公共卫生环境亟待改善
德吉新村所在的朗赛林开发区，政府在对其实施扶贫综合开发之前，原本就是一片沙滩地，土地贫瘠，树木植被覆盖率较低。加上朗赛林开发区位于雅鲁藏布江河谷地带，每当季风时节，便经常出现风尘满天的景象。2002年初，扎囊县农业综合开发办公室在德吉新村两条主干道旁边种植了一些树木，这对改善德吉新村生态环境发挥了重要作用。然而，搬迁群众的生态环境意识普遍较低，参与植树造林的积极性不高，就连房前屋后都没有植树种草。德吉新村住房建设不仅漂亮整齐，同时也修建了排水沟等配套基础设施。由于搬迁群众文化素质不高，公共卫生意识不强，生活垃圾乱扔乱丢的现象比较严重。基于此，村委会每年还都得自发组织村民进行集中清理。
(五)德吉新村村级组织在村级公共服务供给中的作用发挥还不够充分
近年来，西藏自治区地方各级政府加大了农牧区村级组织建设投入，德吉新村村级组织建设取得了明显成效。不仅保证了村级组织基本办公条件，村委会还有一定数量房屋空置。然而，由于德吉新村村委会位置相对偏僻，自村委会新建以来，这些空置房还没有找到发挥效益的较好途径，故村委会空置房的实际利用价值较低。多吉书记认为，如果将村委会搬迁到101省道边上，这样还可以将多余的房屋对外出租，从而增加村委会的财政收入，村级组织也才有经济实力为当地群众办更多实事。目前，德吉新村也还没有建立起村级物资供应中心、农产品交易平台等，农牧民日常生活中“买卖难”现象仍比较突出。
六、西藏农牧区村级公共服务制度创新思考：来自成都等地的经验启示
第四次西藏工作座谈会以来，中央政府与内地省市逐渐加大了对西藏农村基本公共服务供给投入，改善农牧区村级公共服务也由此逐渐提上议事日程。然而，在农牧区村级公共服务制度创新方面仍没有取得重大突破。本文在学习借鉴成都等地村级公共服务改革实践经验的基础上，紧密结合西藏农牧区发展实际，为进一步创新西藏农牧区村级公共服务制度、提升农牧区村级公共服务供给能力，现提出几点思考与建议。
(一)奋力推进西藏农牧区村级公共服务中心建设
长期以来，西藏农牧区与城市发展差距，不仅表现为经济发展水平差距，更表现为基本公共服务差距。农牧民群众普遍反映的寻找致富门路难、享受农技服务难、满足精神文化需求难等一系列问题，实际上是由于农村基本公共服务短缺或不到位等因素造成的。农村公共服务体系建设是一项庞大的系统工程，而村级公共服务中心建设是当前推进农村公共服务体系建设的关键所在。奋力推进西藏农牧区村级公共服务中心建设，也是当前解决西藏农村基本公共服务缺失的有效手段。
结合成都等地村级公共服务改革实践经验来看，推动西藏农牧区村级公共服务中心建设，不只是村里简单地建设一幢楼，而是要将基本公共服务由城市向农牧区覆盖和延伸、城市文明向农牧区辐射，搭建直接面对西藏农牧民的公共服务平台。基于此，笔者认为西藏自治区地方各级政府应整合现有各种资源、合力推进农牧区村级公共服务中心建设，初步建设起集村民自治、医疗卫生、文化科技普及、农资与生活资料供应、体育健身等诸多服务功能于一体的村级综合服务中心。首先，要继续加大村委会行政服务用房建设，为农牧区基层组织提供基层管理与服务工作平台，如建设村党支部办公室、村委会办公室、会议室、治安室等。其次，要着力加强农牧区文化、教育、卫生等服务用房建设，为农牧民提供各类社会事业服务综合平台，如建设图书阅览室、多功能文化活动室、村级卫生( 计生) 室等。再次，要积极推进农牧民生产生活服务用房建设，为农牧民提供生产生活的便民服务平台，如建设农资供应点、便民小超市等，为农牧民提供化肥、种子、日常生活消费品供应等服务。
西藏农牧区村级公共服务中心建成后，要通过农牧区村级公共服务中心提供的基本平台和载体，使农牧区基本公共服务供给与需求在同一平面交汇。不断完善和逐步扩大农牧区村级公共服务中心的服务功能，力争让西藏农牧民基本实现“七个”不出村，即小病就诊和计生服务不出村、购买农资和日用商品不出村、农技服务与农机具维修不出村、法律咨询与就业咨询不出村、大宗农副产品销售不出村、矛盾纠纷调解不出村、电信交费和信件邮寄不出村等，使农牧区村级服务中心真正成为便民、利民、为民的集中场所，基本满足农牧民群众的基本公共服务需求。
(二)着力完善西藏农牧区村级公共服务供给制度
从成都村级公共服务改革实践来看，为了改善农村村级公共服务，从2009年开始，成都市、县两级财政每年给每个村配套20万元公共服务专项经费。在此基础上，成都市进一步建立健全村级公共服务分类供给机制。将村级公共服务大致分为文化体育、教育、医疗卫生、就业与社会保障、农村基础设施与环境建设、农业生产服务、社会管理等7个大类、59个子类，每一小类都有明确的供给主体。并按照“公益性服务政府承担、福利性服务适度补贴、经营性服务推向市场”的原则，明确了政府、村级(涉农社区)自治组织和市场主体的供给责任。其中，由政府承担的项目，实行以事定费、以质定酬的经费核算制度;由村级自治组织承担的项目，实行财政“定额补贴”制度;由市场主体承担的项目，开展形式多样的服务项目包装工作，实现“政府出钱办事，公司以事竞价”的服务方式。[6]
成都村级公共服务改革实践经验表明，创新西藏农牧区村级公共服务制度，必须健全和完善村级公共服务供给制度，即必须进一步健全和完善覆盖城乡的公共财政体制，逐步形成可持续的投入机制。首先，必须将村级公共服务投入纳入到自治区、地(市)、县各级财政预算，明确村级公共服务最低投入标准，明确村级公共服务投入增长幅度要高于同期财政收入增长幅度，明确每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于村级公共服务。其次，还必须进一步明确中央政府与西藏自治区地方各级政府、农牧区村级自治组织与市场主体三方在村级公共服务供给中的责任。西藏昌都地区在提供村级公共服务时，开始探索政府与市场“两条腿走路”的方式并初步取得了一些成功经验。如对一些技术含量不高、资质要求不严格的项目，由政府部门打包推向市场，积极培育农牧区市场主体，在农牧民中扶持培育承包人，并通过合同、协议规定承包人的权利和义务;对于医疗卫生、广电设施维护等技术含量高，从业资质要求严格的服务项目，由政府相关部门主导推动，依托政府职能部门现有的技术人员和闲置资源，实行分片承包、全面覆盖。据此看来，西藏农牧区村级自治组织在村级公共服务供给中的作用还不够突出，因此，今后必须着力培育与提升西藏农牧区村级组织的服务能力，逐步形成服务主体多元、服务形式多样、政府扶持与市场参与相结合的新型农牧区村级公共服务格局。
(三)努力创新西藏农牧区村级公共服务需求制度
根据有效需求理论，衡量公共服务供给效率的主要标准在于其供给能否有效满足社会需求，需求因素与供给因素共同作用决定了公共服务供给效率。农村居民是村级公共服务的建设主体与受益主体，农村公共服务的提供要以农村居民的实际需求为导向。因此，必须高度关注西藏农牧民对村级公共服务的实际需求意愿及需求表达方式，努力创新农牧区村级公共服务需求制度。
成都村级公共服务改革实践经验表明，创新西藏农牧区村级公共服务制度，还必须健全和完善村级公共服务需求制度，即必须充分尊重农牧民群众的主体地位，健全和完善民主管理机制，让农牧民群众在参与发展和管理中发挥作用。虽然成都市各级政府负责提供村级公共服务专项经费，但村级公共服务建设内容、建设方式、建设标准等等，均由群众说了算，农民不仅是享受这一制度的主体，更是执行这一制度的主体。为了保证这些经费能用在农村居民最关心、最直接、最现实的事情上，所有项目必须先经过“一户一票”等方式征集意见，再由村民议事会讨论确定。成都市通过村级公共服务改革实践，使广大农村居民切身感受到：“以前干什么都是村干部定好了再来征求我们的意见，我们不同意他们照样干。这回有点不一样了，什么事都由我们说了算，我们真的当家作主了。” 这既显著地改善了农村民生、提升了农村居民生活质量，同时又有效地促进了村级民主、优化了村级治理结构。[7]
成都村级公共服务改革实践表明，要创新西藏农牧区村级公共服务需求制度，必须着力构建在村(社区)党组织领导下，以村民自治为核心、社会组织与农牧民群众广泛参与的新型村级治理机制。并从西藏农牧民的实际需求角度出发，逐步建立起这样一种需求表达机制：对农牧民的实际需求与需求偏好提供什么样的渠道表示出来，以及对农牧民的实际需求与需求偏好用什么样的方式表达出来。只有建立起这样的需求表达机制，才能做到政府对西藏村级公共服务的供给与农牧民对村级公共服务的实际需求相一致，进而提高西藏农牧区村级公共服务效率。
参考文献：
[1]Zhaluo.Village Organization and Supply of Rural Public Goods in Tibet[J].China's Tibet.2005,(3).
扎洛.西藏农区村级组织及其公共服务供给[J].中国西藏,2005,(3).
[2]Zhulin.The Basic Public Services Supply and Poverty Reduction in Tibetan Agricultural and Pastoral Areas[J].Management World.2004,(4).
朱玲.西藏农牧区基层公共服务供给与减少贫困[J].管理世界.2004.(4).
[3]Zhengzhou. Research on the Effect of Intergrated Poverty Development of De Ji Village in Tibet: Analysis From the Perspective of Rural Public Goods Supply[J].Tibetan Studies,2007,(4)
郑洲.西藏德吉新村扶贫综合开发绩效研究:基于农村公共产品供给的视角分析[J].西藏研究,2007,(4).
[4]郑洲.扶贫综合开发绩效研究:西藏扎囊县德吉新村调查报告[M].北京：社会科学文献出版社,2010.
[5]Zhengzhou. Study on the Efficiency of Rural Public Goods Supply — Based on a Survey of Langsailin Irrigation Station of Deji Village in Tibet[J].Ecological Economy.2007,(12).
郑洲.农村公共产品供给效率问题研究:基于德吉新村朗赛林提灌站的调查分析[J].生态经济.2007,(12).
[6]Organization Department of CPC Chengdu Municipal Committee. The Research and Practice of Chengdu to Build the New Rural Governance Mechanisms[J]. Sichuan Reform, 2010, (6).
中共成都市委组织部.成都市构建新型农村治理机制的探索与实践[J].四川改革,2010,(6).
[7]Zhengzhou. An Innovation Research on the Village-level Public Service Needs System: A Case from Chengdu[J].Finance & Economics. 2011,(9).
郑洲.村级公共服务需求制度创新:以成都为例[J].财经科学,2011,(9).
作者：郑洲
(联络员)
各位联络员：
转眼2013年已悄然过去，我们迎来崭新的2014年，今天我们在此召开2013独山港镇黄姑社区村级公共卫生工作总结会。我仅代表独山港镇黄姑卫生院对大家一年来在农村公共卫生工作中辛勤的付出表示衷心的感谢!
2013黄姑社区农村公共卫生工作在独山港镇政府的正确领导和关心下，在各村(居)委会的配合和支持下，通过联络员和信息员服务网络，较好的落实了各项农村公共卫生服务工作。正是由于我们积极沟通，相互配合，才确保社区群众获得更加均等化的公共卫生服务，确保了群众的身体健康。
2013年进一步健全和优化组织网络，以分管镇长为组长，中心主任和镇相关领导为副组长的独山港镇公共卫生领导小组，成员包括各村(居)负责人。进一步明确各自职责，做到分工明确，责任到人。并由一名镇公共卫生管理员，15名村级联络员和157名村级信息员组建成黄姑社区镇、村级农村公共卫生服务工作网络，负责辖区14个村和1个居委会，51785名常住和2万流动人口的农村公共卫生服务工作，真正实现横向到边纵向到底的全覆盖。
年初，结合上级下发的新的绩效考核办法，制定和出台了《2013村级工作任务要求和考核办法》。并召开村级公共卫生专题会议，与各村(居)签订了《2013村级农村公共卫生服务目标责任书》，
落实责任和目标。并建立例会培训制度，确定每月2日为联络员例会日，加大培训力度，进一步明确联络员职责，并确立考核工作小组。
(2013年村级公共卫生考核办法分9大项目，共计100分，其中各项工作所占分值按照工作量及工作难易程度对比2012年有调整，目的是突出重点工作，如农民健康体检，妇女和儿童保健等内容。医院在年终，根据考核办法，由各条线人员组成的考核小组进行评分考核，最终考核分数已经出来，与大家奖励分配直接挂钩)
2013各项具体工作总结如下：
一、新一轮社区卫生服务站建设顺利启动实施。
随着社会经济和社会保障不断发展和完善，人民群众对医疗和公共卫生服务的需求不断释放，对诊疗环境和设施要求不断提高。为此上级加大对于社区卫生服务站的标准化建设投入，2013年，社区卫生服务站规范化建设被列入市政府实事项目，计划用两年时间，实现规范化社区卫生服务站的全覆盖。借此政策，我们黄姑社区在政府统筹下，由各村委的支持和努力，完成小营头村站标准化建设，韩庙村在建。计划明年完成2-3个站，改造后的社区站将会面貌一新，布局更加合理，功能更加齐全。将更好的服务于社区群众。
二、扎实做好合作医疗参保工作。
2013合作医疗参保收缴及日常手工报销和住院报销工作，由于各村(居)的周密组织实施和各具体经办人员的认真负责，全社区参保人数27347人，参保率达到 99.4%，2013年完成住院报销3261人次，补偿金额1609.01万元，门诊报销26.80万人次，补偿金额
509.47万元.2014的合作医疗收缴工作，各村(居)克服时间紧、任务重等不利因素，至今参保26299人，参保率达到98.8%。顺利完成考核目标。
三、顺利完成2013参合农民免费健康体检工作。
今年的重点和难点仍然是60岁以上参合人员体检率必须达到85%。按照此目标，我们积极配合，抓数量重质量，全年共完成农民健康体检14484人，其中60岁以上参合农民健康体检5728人，体检率86.33%。体检中发现各类阳性病例5018人次，其中高血压、糖尿病、血脂异常比例较高。真正起到了早期发现、早期诊断、早期治疗和预防的目的，确保社区群众的身体健康。
在实施过程中医院和各村积极沟通协调，相互配合，对于遇到的难点问题共同商讨解决办法，并最终以受检群众的满意度和信任度为衡量指标，把这一政府民心工程落实到位。
四、健康教育工作扎实开展。
2013年按照基本公共卫生服务项目工作任务要求，每个村每两个月需举办1次健康教育讲座。此项工作具体落实工作量较大，最终黄姑辖区全年共组织开展健康教育讲座124场次，“百场讲座进社区”活动10场次，受益群众5900余人次。成绩的取得离不开各位主任的组织、宣传、发动。
五、顺利完成“两癌筛查”和妇女病普查工作。
1、2013年妇幼重大公共卫生服务项目“两癌”筛查工作，医院
按照市局部署，通过人员培训，宣传发动，调查摸底，通知检查，结果反馈，复查报销和统计报表，最终完成乳腺癌筛查414例，任务数完成率414/400=103%，乳超成像分级阳性75例，其中四级以上转送6例进行复查，其中局部手术4例，均未确诊乳腺癌。宫颈癌筛查2002例，任务数完成率2002/1500=133%，TCT报告3级以上68例，阳性率3.39%，目前复查48例，无宫颈癌确诊病例。复查报销48例，共计支出经费7769.55元。
2、2013妇女病普查工作在镇计生委的指导下，黄姑卫生院按照上级绩效考核要求，通过村级的充分发动、宣传和通知，医院抽调骨干力量，合理安排，共计完成妇女病普查8118人，超过上级要求的40%的目标。
共计查出各类妇科病人3593例。对部分中重度宫颈糜烂病人进行宫颈液化细胞检查的采样工作，对检查中发现的病例及时进行治疗，对严重病例做好进一步转诊工作 。确保妇女同志身体健康。
六、认真开展农村家庭聚餐申报。
目前辖区共有乡村厨师48名，体检培训合格48人，健康证持证率100%。
今年，黄姑社区共计申报和现场指导各类农村家庭聚餐1031户次，全年至今未发生一起食物中毒事件，有效确保群众的饮食安全。但家庭聚餐摸底申报工作各村之间不平衡。
七、积极行动做好灾后消杀防病工作。今年10发生强降雨导致原共建片多数村发生内涝，在平湖市疾控中心的技术指导下，医院和
各村及时联系沟通，尽量保障消杀物资及时下发到各村，由各村负责辖区农户的灾后消毒。正因我们措施得力，确保了灾后无大疫。
八、其他日常性重点工作回顾。
1、地方病防治：按照全镇1/5轮查计划，做好春季查螺工作。从3月25日开始到4月18日结束，共查聚福、海塘、韩庙3个村102450平方米，未查到钉螺。其他11个村，设3个监测点，总计监测面积1500平方米，同样未发现钉螺。
2、开展土源性线虫调查，全镇抽取聚福村作为调查村，共取样300例，上交市疾控中心进行检测。
3、继续开展流动儿童相关疫苗查漏补种工作，包括麻疹、脊灰等一类疫苗的补种。
今后共同努力方向。
1、针对薄弱环节，取长补短，共同提高。
2、进一步增强医院和村级紧密联系。
3、努力加强业务学习，提高工作技能。
2013年我们按照年初制定的目标任务逐项实施，各方面都较好的完成，展望2014，让我们在独山港镇政府的正确领导下，相互配合，共同提高!为社区群众的身体健康继续努力!
再次感谢大家!预祝大家身体健康，合家幸福，万事如意!
独山港镇黄姑卫生院
2014-01-08
村2011基本公共卫生服务项目
工作总结
2011年，我村在县卫生局、乡卫生院的正确领导下，认真贯彻落实《甘肃省基本公共卫生服务项目实施方案》以及县卫生局各类文件精神，加强管理，现将我村基本公共卫生服务项目工作总结汇报如下：
一、基本公共卫生服务项目开展落实情况
(一)、建立居民健康档案
在卫生院的统一部署下，我村于去年开展了建立居民健康档案工作。村委都安排专人负责协助建档工作。并成立专门建档工作小组，对参与居民健康档案建立的工作人员参加了多次乡级业务培训，熟悉居民健康档案建立的重要性和必要性以及建档程序。卫生院为我村建档小组配备了体重秤、血压计、听诊器、体温计、视力表、皮尺等设备，采取进村上门服务的方式为居民建立健康档案。截止2011年11月底，我村村民共人，建立健康档案人，电子档案管理人数人。
(二)健康教育
严格按照健康教育服务规范要求，认真贯彻落实县卫生局、卫生院及有关部门的各项健康教育项目工作。采取了发放宣传材料、开展健康教育讲座、设置宣传栏的各种方式，针对重点人群、重点疾病和辖区内主要卫生问题和危险因素开展健康教育和健康促进活动。至2011年11月底，设置健康教育宣传栏2块，版面更新12次，发放健康教育知识手册本，开展公众健康咨询活动12次，举办健康知识讲座6次，接受健康教育6200人次。通过不断的健康指导，在很大程度上改变了一些群众的不良生活习惯，真正做到预防疾病从自己做起。
(三)、预防接种
为适龄儿童免费接种乙肝疫苗、卡介苗、脊灰疫苗、百白破疫苗、麻疹疫苗、甲肝疫苗、流脑疫苗、乙脑疫苗、麻腮风疫苗等国家免疫规划疫苗，发现、报告预防接种中的疑似异常反应。具备《疫苗储存和运输管理规范》规定的冷藏设施、设备和冷链管理制度并按照要求进行疫苗的领发和冷链管理，保证疫苗质量。截至11月底，本儿童建卡管理为人，卡介苗接种人，乙肝疫苗第一针接种人，百白破接种人次，脊灰疫苗第一次接种人、强化服苗人，甲肝疫苗接种人，麻疹疫苗基础接种人、强化免疫人，乙脑基础免疫人、强化免疫人，流脑基础免疫人、加强免疫人。
(四)、传染病报告与处理工作
依据《传染病防治法》、《传染病信息报告管理规范》，建立健全了传染病报告管理制度并指定专人负责。定期参加传染病防治知识、技能的培训;采取多种形式对辖区内居民进行传染病防治知识的宣传教育，结核病、艾滋病、手足口病、甲型H1N1流感等疾病的防治知识宣传及咨询服务。截止11月份，本村共计报告传染病例例。
(五)儿童保健管理
为0—6周岁儿童建立儿童保健手册，开展新生儿访视及儿童保健系统管理，至12月，全乡0—6岁儿童人，建档人，建档规范管理人，体检人数人，建立儿童保健手册册，随访人。
(六)孕产妇保健管理
按照《会宁县2011年基本公共卫生服务项目实施方案》规定，对孕妇进行一般的体格检查及孕期营养、增补叶酸、心理健康等健康指导，了解产后恢复情况并对产后常见问题进行指导。截止11月底，本村孕妇人，建档管理人，体检人
数人，随访人次数人。
(七)、老年人健康管理
结合建立居民健康档案对我村65岁及以上老年人进行登记管理，并对所有登记管理的老年人免费进行一次健康危险因素调查和一般体格检查，并提供自我保健及伤害预防、自救等健康指导。截止2011年11月，我村65岁老年人共人，建档管理人，建档规范管理人，免费体检人，随访人次数人。并按要求录入居民电子健康档案系统。
(八)、慢性病管理工作
为有效预防和控制高血压、糖尿病等慢性病，对我乡的高血压、2型糖尿病等慢性病高危人群进行健康健康指导并建立档案，对确诊的高血压、糖尿病患者进行建档管理，并提供面对面随访，每次随访询问病情、测量血压血糖，对用药、饮食、运动、心理等提供健康指导。截止2011年11月，我村高血压患者人，建档管理人，建档规范管理人，体检人，提供随访高血压患者为人;糖尿病患者人，建档管理人，建档规范管理人，体检人，提供随访糖尿病患者为人，并按要求录入居民电子健康档案系统。
(九)重性精神疾病患者管理
对辖区内重性精神疾病患者进行建档管理;对在家居住的重性精神疾病患者进行治疗随访和康复指导。截止11月份，本村共人，已建档管理重性精神病患者人，体检人数人，随访人。
(十)残疾人患者管理
对辖区内残疾人患者管理进行建档管理;对残疾人患者进行随访和康复指导。截止11月份，本村残疾人共人，已建档管理残疾人患者人，体检人数人，
随访人。
(十一)中医治未病
“未病先防”即是在没有疾病的时候要预防疾病的发生。“既病防变”是指对已经发病要防止疾病进一步地发展和恶化。中医之辨证论治的精髓在于动态地观察疾病的变化，十分重视标本先后缓急之治。“已病早治”是指已经发病要及时治疗;向社会大众传播中国传统健康文化，传播中医“治未病”的科学理念，普及、推广中医“治未病”预防保健知识和方法，让人们去体验它、感受它、践行它，改变陋习，实实在在以健康养生治未病的效果赢得老百姓的信任和支持，全面提升人们的健康水平和“平均期望寿命值”。让人民群众不得病、少得病、晚得病、不得大病，提高生活质量和水平。通过向村民免费赠送中医科普书籍、中医“治未病”——科普保健系列讲座、健康进万家——名中医与你面对面，让老百姓了解中医药，认知中医药，感受中医药带来的“简、便、验、廉”的独特魅力。
三、基本公共卫生服务项目工作中存在的困难
2011年基本公共卫生服务项目工作虽然取得了一定的成效，但也存在如下困难：
(一)、基本公共卫生服务项目资金投入不足，制约了乡村卫生服务的发展。
(二)、人才缺乏，全科医师、卫生室护士人员不足，影响了基本公共卫生服务项目的开展进度。
(三)、缺乏有效的激励机制，降低了公共卫生服务工作人员工作热情。
(四)、居民对公共卫生服务认识存有距离，上门建档和随访存在一定困难。
四、下步工作计划
(一)、加大宣传力度，认真开展基本公共卫生服务项目工作，通过宣传—吸引—再宣传，以逐步改变本村居民的陈旧观念，促使其自愿参与到乡村卫生服务中来。
(二)、加强专业技术队伍建设，提高基本公共卫生服务水平。
(三)、配套合理的激励机制，提高工作人员工作热情。
(五)、落实各项服务规范、强化各项规章制度，推动基本公共卫生服务项目可持续健康发展。
基本公共卫生服务项目任重而道远，但我们坚信，在县卫生局、卫生院和上级各部门的督促和指导下，我们将以积极创新、开拓进取、与时俱进的精神，不断的创新思维、创造性地开展工作，为辖区居民的健康保驾护航，为我村居民公共卫生服务探索出一条适合自己可持续发展的道路。
村卫生室
2011年11月
职责
1、协助宣传党和政府关于开展农村公共卫生服务的基本政策、方针，在社区医生下村服务时，联系员应做好引路、介绍工作。
2、积极开展健康教育活动，负责管理健康教育宣传栏，及时张贴并保存档案资料，并协助社区医生入户发放健康教育宣传资料;在行政村内开展大型健康教育或卫生咨询服务活动时，联系员应负责联系场地和做好相关准备工作，组织动员孕妇和3岁以下儿童家长参加孕妇和儿童健康教育。
3、社区医生不在责任村时，对本村内发生的突发公共卫生事件、传染病疫情等相关卫生事件应及时报告责任医生，并协助、配合上级部门进行应急处理。
4、及时掌握本村常住、暂住和流动人口信息，发现本村有怀孕妇女及新出生的儿童(包括流动人口)及时报告责任医生，以便早日建卡服务。动员婚龄青年进行婚前医学检查，动员孕妇住院分娩，及时报告5岁以下儿童死亡情况，并协助责任医生做好儿童体检和精神病、传染病及慢病管理工作，负责本村预防接种预约通知单发放。
5、协助做好本行政村内食品、公共场所、饮用水等卫生管理，发现问题，及时联系社区医生。负责收集报告农民家庭宴席信息。
6、做好合作医疗政策宣传、问题解答和宣传资料入户，每季度公示本村参合人员报销情况。
7、协助做好“农民健康档案”的建档工作。
8、积极实施初级卫生保健，发动村民开展爱国卫生运动，督促落实农村改厕和农村保洁制度，督促村民搞好环境卫生，负责卫生村创建的联系工作。
9、监督责任医生的工作，发现责任医生有违规行为，及时与当地卫生院反映情况。
10、完成乡镇和卫生院下达的其它任务。
被督导村： 包村医生： 督导时间：
一、孕产妇保健
1、建立和完善村级孕产妇基本信息登记，掌握当月新增孕产妇数。本月新增孕妇 人、(是 否)督促到卫生院进行免费产前检查，产妇 人，(是 否)进行产后访视并登记，产后访视表填写(是 否)规范。真实性 %，(要求入户或电话随访)，(是 否)统一使用《贵州省孕产妇保健服务登记册》。
2、(是 否)动员孕妇到卫生院免费进行“艾滋病、梅毒、乙肝”的检测，宣传动员 人。
3、(是 否)进行免费住院分娩的宣传，本月住院分娩 人，在家分娩 人。享受住院分娩补助 人。
二、儿童保健
1、本月新增儿童 人，(是 否)进行新生儿家庭访视并发放《贵州省儿童保健手册》，应访视 人，实访视 人，新生儿访视表填写(是 否)规范，(是 否)统一使用《贵州省儿童保健服务登记册》并规范登记。
2、本月0-6岁儿童 人，应建档 人，实建档 人，建档率 ，(查看0-6岁儿童登记册)，应访视 人次，实访视 人次，儿童中医药管理 人，真实性 %，(随机抽查入户或电话随访)，儿童体检表填写(是 否)规范(随机抽查儿童体检表)，0-3岁儿童体检表装订顺序(是 否)符合要求，(装订顺序为：新生儿家庭访视表、1岁以内健康检查记录表、1-2岁健康检查记录表、3-6岁健康检查记录表、中医药服务记录表、男童或女童身高、体重坐标图)。(是 否)登记在《贵州省儿童保健服务登记册》上，4-6岁儿童(是 否)开展视力检查。
3、儿童体检(是 否)有明显的标志，(是 否)配备体检所需的体重秤、皮尺、视力表，皮尺(是 否)固定在具体位置，视力表(是 否)挂在光线良好的位置。
三、叶酸项目
(是 否)掌握叶酸服用的基本知识，本月发放叶酸 瓶，是(孕前 孕早期)，(是 否)填写叶酸发放登记册、免费发放卡、知情同意书，(是 否)进行跟踪随访。
四、宣传专栏
健康教育宣传专栏(是 否)更新，(是 否)留有底稿，(是 否)举办健康知识讲座，讲座内容(是 否)包括：通知、签到册、图片、小结。(每两月一次)
五、存在的问题
六、整改意见
一、村卫生室在乡镇卫生院和村委会双重领导下开展工作，严格遵守法律法规、方针政策、规章制度。
二、树立良好的医德医风，为病人文明服务，对病人态度和蔼、检查认真、诊断正确、治疗得当、收费合理。
三、负责做好村内公共卫生信息收集与报告、常见病及多发病的初级诊治和转诊、健康宣教，协助上级卫生部门建立农民健康档案、疾病预防控制和妇幼保健等工作,做好新型农村合作医疗政策宣传和门诊统筹工作。
四、努力学习和钻研业务，认真执行各项医疗技术操作常规，不断提高医疗水平和服务质量，杜绝医疗事故发生。
五、负责辖区内村民常见病、多发病的出诊、巡诊等工作，认真书写处方和各种记录。严格遵守国家基本药物制度，严格控制非基药的使用。
六、积极参加卫生系统组织的各项活动，定期参加业务培训。完成乡镇卫生院交办的其他工作任务。
乡村医生行为规范
一、救死扶伤，发扬人道主义。时刻为患者着想，千方百计为人民群众解除病痛。
二、文明服务，礼貌待人。接待患者使用文明语言，衣帽整洁，举止端庄，态度和蔼，以爱心温暖病人。
三、服从管理，合法行医。必须具备执业医师、助理执业医师或县区卫生行政部门核发的乡村医生证书方可行医。自觉遵守国家法律法规，严格按照医疗操作常规行医，虚心接受乡镇卫生院及上级医疗卫生机构的技术指导和业务管理。
四、确保安全，合理收费。对病人高度负责，强化医疗安全，不乱收费。
五、尊重人格，保守医密。对待病人一视同仁，不泄露病人隐私与秘密。
六、搞好宣传，加强防控。多形式、多渠道向村民宣传卫生保健知识，开展健康教育，提高村民健康素质;及时报告传染病疫情和中毒事件，协助相关部门做好疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督、新农合、爱国卫生等方面的工作。
七、不断学习，提高水平。善于在工作实践中总结经验教训，钻研医术，精益求精，不断更新知识，提高医疗技术水平。
八、互帮互学，团结协作。正确处理好与乡镇卫生院、卫生所和相邻村卫生室之间的关系，团结协作，互相学习，共同发展。
村卫生室计划免疫工作制度
一、凡参加预防接种的工作人员要明确目的，具有高度的责任心，严谨的工作态度，要熟练掌握免疫程序、疫苗性质、接种方法，熟知各种疫苗接种禁忌症，接种疫苗后要注意观察有无不良反应，以确保工作质量。
二、接种前详细询问病史，凡有禁忌证者一律不得接种。
三、接种对象、部位、方法、剂量、次数、间隔时间应严格按有关说明或上级主管部门规定执行。
四、接种时要严格执行无菌操作，实行一人一针一管。卡介苗接种器具专用。
五、生物制品的运输和保存应按说明执行，凡不符合要求的生物制品一律不准使用。安瓿启开后应按规定在允许的期限内用完。
六、做好预防接种各项登记、统计、总结工作，及时上报。
村卫生室妇幼保健工作制度
一、认真学习贯彻《母婴保健法》等妇幼保健法律法规。
二、有专人负责妇幼保健工作，掌握本村妇幼工作基本情况，在乡镇卫生院的指导下开展妇幼保健业务。
三、开展孕产妇系统管理。做好早孕摸底、建卡、登记，对疑似高危孕产妇及时转送。动员住院分娩，负责产后访视工作。
四、开展儿童系统管理。做好儿童保健建卡、登记及高危儿初筛和转诊。
五、做好妇女、儿童疾病防治工作。配合开展妇女病普查普治、儿童体格检查，做到资料准确，登记齐全。
六、做好妇幼卫生信息管理。及时收集、汇总、上报各类信息。
七、按时参加乡镇妇幼工作例会，汇报工作，接受培训和业务指导，按时完成上级分配的各项工作任务。
八、做好健康教育工作。向孕产妇及儿童家长宣传妇幼保健科普知识，指导群众开展家庭自我保健。
九、做好妇幼卫生项目工作，提高妇女儿童健康水平。
十、按时完成上级交办的其它妇幼保健工作任务。
附件5：
村卫生室健康教育宣传制度
一、 以关爱村民(包括流动人员)的身心健康为宗旨，经常、广泛、多样地开展健康咨询教育服务，促使各类人群自觉关注健康，提高村民的健康质量。
二、村卫生室是健康教育宣传的主体和主要阵地，具体负责健康咨询和宣传资料的提供。
三、村卫生室要建立村民健康档案，并按要求配合上级卫生单位搞好村民健康体检工作。
四、督促、指导村民开展好爱国卫生工作，搞好环境卫生，帮助村民做好改水、改厕、改灶工作，以促进健康。
五、乡村医生要不断加强业务学习，提高健康教育宣传服务知识和能力，不断提高健康教育宣传质量和效率。
六、正确使用好、爱护好健康教育宣传的各种设备设施和宣传资料。
七、积极指导和组织村民开展灭蝇、灭蚊、灭鼠、灭蟑螂等 “除四害”活动。
村卫生室基本药物药品及处方、发票管理制度
1、认真执行《国家基本药物制度》及配套法规。加强药品管理，为医疗保健提供有效、安全、数量在505种的基本药物。
2、明确药物保管分工，妥善保管特殊药物，药品放置定点定位，存放有序。
3、药品必须从乡镇医院采购，并建有药品入库验收登记簿，及时进行药品质量检查，消除变质、过期、失效药品。
4、凭处方发药。发药时要实行复核、查对，防止差错事故的发生。
5、坚持合理用药，因病施治，处方书写规范，不开大处方、人情方，注意配伍禁忌，开处方要签全名，病人要签名并留电话。
6、按处方定期进行药销，做到药账相符。
7、一次性使用无菌器械，使用后毁形剪断，浸泡消毒，统一销毁并有记录。
XXXX镇中心卫生院 村级工作督导考核工作方案
为及时掌握全镇村级基本公共卫生服务项目、新农合、药品三统一工作进展情况，发现并解决基本公共卫生服务项目、新农合、药品三统一工作执行中存在的问题，保证基本公共卫生服务项目、新农合、药品三统一工作目标任务的顺利实现，同时使督导考核工作制度化、规范化，特制定本方案。
一、督导时间及范围
督导：每季度一次，分别为4月份、7月份、10月份上旬和12月份中下旬。督导不计分，不排名，存在的问题以通报形式公布。
考核：每半年一次，分别为7月份上旬、12月份中下旬。半年考核计分后排名，对两次排名都在最后三位的取消年终评先资格。年终考核定在次年元月上旬，结合全镇目标管理考核进行，两次半年考核总分都为90分以上的，定为全年的目标管理先进单位。考核结果经卫生院审定后将作为来年各种经费拨付的参考依据。
督导和考核的对象为全镇X个卫生室，每个村卫生室随机抽查X至X名村民。
二、督导内容
1、基本公共卫生服务项目、新农合、药品三统一工作的组织领导和责任人员的落实情况。
2、基本公共卫生服务项目、新农合、药品三统一工作工作计划、实施方案和工作任务的分解落实情况，计划执行进度情况。
3、基本公共卫生服务项目、新农合、药品三统一工作实施质量及工作真实性核查。
4、基本公共卫生服务项目、新农合、药品三统一工作资金拨付及使用情况。
5、基本公共卫生服务、新农合、药品三统一工作管理规范情况。
三、督导方法
(一)自查自纠。各村按照我院的督查考核方案，在考核之前做好每次的自查自纠，并及时将自查情况汇报至考核办。
(二)现场督导。我院将根据各单位自查情况，按计划进行现场督导检查。现场督导主要的方法如下：
1、听取汇报：主要内容包括基本公共卫生服务项目、新农合、药品三统一工作的组织领导和有关部门的参与情况;基本公共卫生服务项目、新农合、药品三统一工作进展情况;经费拨付情况，经费合理使用及使用进度情况;取得的成绩和存在的问题、困难;下一步工作计划。
2、查阅基本公共卫生服务项目、新农合、药品三统一工作完成情况的有关资料
3、现场调查：深入村组领导、村民和服务对象家中现场核实基本公共卫生服务项目、新农合、药品三统一工作资料的真实性、准确性，了解实际工作情况。
4、向被督导单位及有关人员反馈督导检查结果和建议。
四、人员安排 我院成立了专门的考核办，负责全镇的基本公共卫生服务、新农合、药品三统一工作督导与考核，每次考核督导将由考核办统一安排和调度。
五、督查考核结果处理。每次督查考核结果在村级会议上进行通报，对于连续两次排名的最后三名进行相应的处罚，并责令限期整改工作中的不足之处，考核办随时不定期的进行督查整改结果情况。
XXXXX镇中心卫生院
XXXX年X月X日
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