《事业单位人事管理条例》的法律适用分析

2014年7月1日开始施行的行政法规《事业单位人事管理条例》 (以下简称《条例》) , 作为事业单位人事管理的法规政策体系的核心法律文件, 在法律适用上存在其特殊性, 一方面, 《条例》在现有事业单位人事管理的专门立法中处于最高位阶, 仅次于宪法和法律, 另一方面, 《条例》在规定条款上, 纲领性、原则性较强, 在事业单位管理实务操作中, 需要尽快出台配套的部门规章或地方性法规进行规范。

一、《条例》的立法背景分析

从事业单位人事制度改革进程来看, 事业单位改革首先从机构和编制开始启动, 1996年中办出台的《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》中明确指出, “要把事业机构改革提到重要的日程”, 并确立了改革的基本思路是, “确立科学化的总体布局, 坚持社会化的发展方向, 推行多样化的分类管理实行制度化的总量控制”。2000年中办《关于印发〈深化干部人事制度改革纲要〉的通知》及中组部、原人事部《关于印发〈关于加快推进事业单位人事制度改革的意见〉的通知》, 标志着事业单位人事制度改革开始逐步推进。2011年中共中央、国务院出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》, 同年中办、国办出台《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》, 以上两个文件的落实和执行, 推动事业单位人事制度改革取得了实质性进展。《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》中明确提出, “制定事业单位人事管理条例”, 并对建设以《条例》为核心, 以岗位设置、公开招聘、竞聘上岗、聘用合同、考核、培训、奖励、处分、申诉、工资福利、退休、人事争议处理、人事监管等各单项制度为主要内容的政策法规体系做出了明确部署。

二、《条例》的法律渊源分析

“所谓法律渊源, 是指被承认具有法的效力、法的权威性或具有法律意义并作为法官审理案件之依据的规范或准则来源。”①法律渊源又分为正式法源和非正式法源, 本文所作法律渊源分析仅指正式法源分析。

在我国法律渊源体系中, 不同的法律渊源处于不同的法律位阶, 具有不同的法律效力。《立法法》第78条、第79条规定:“宪法具有最高的法律效力, 一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”, “法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”

《条例》由国务院制定, 属于行政法规。行政法规是国家最高行政机关根据并为实施宪法和法律而制定的关于国家行政管理活动的规范性文件, 其地位仅次于宪法和法律。《条例》出台之前原人事部先后颁布了《事业单位工作人员考核暂行规定》、《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》、《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》、《事业单位公开招聘人员暂行规定》、《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》、《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》、《事业单位岗位设置管理试行办法》、《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》、《事业单位工作人员处分暂行规定》和《人事争议处理规定》等单行人事立法。从法律渊源上看, 这些单行人事立法均为部门规章。部门规章是国务院所属部委根据法律和国务院行政法规、决定、命令, 在本部门权限内, 所发布的行政性的规范性法律文件, 其地位仅次于宪法、法律和行政法规。以上部门规章, 在与《条例》不相违背的情况下, 继续有效。

三、《条例》的适用

(一) 公开招聘与竞聘上岗

《条例》规定, 除特殊规定情形外, 事业单位新聘用工作人员, 适用公开招聘。在与《条例》不发生抵触的情况下, 此前发布的相关规定仍然适用。最早在2000年, 中办《深化干部人事制度改革纲要》和中组部、原人事部《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》中均提及“公开招聘”, 但在《深化干部人事制度改革纲要》中仅提出公开招聘国有企业领导人员人选, 而在《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》中明确提出, “建立选人用人实行公开招聘和考试的制度”, 可见国家对事业单位人事制度改革是在开拓创新中逐步推进和深化。2002年原人事部出台《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》及《事业单位实行人员聘用制度有关问题的解释》, 标志着公开招聘制度开始全面实行。2005年原人事部专门针对公开招聘制度出台了《事业单位公开招聘人员暂行规定》, 在部门规章层面, 对公开招聘有了专项规定。2010年中组部、人社部《关于进一步规范事业单位公开招聘工作的通知》, 规定更加完善、更加明确, 对实操更加具有现实指导意义, 例如在发布公开招聘信息环节规定, “发布时间不少于7个工作日。招聘信息须在组织人事部门网站、招聘单位及主管部门网站上免费公布”。

《条例》规定, 事业单位内部产生岗位人选, 可以采取竞聘上岗。此前针对竞聘上岗, 国家并没有专项规定予以规范。2000年中办发的《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》中, 未明确竞聘上岗而仅是提出“改革事业单位领导人员单一的委任制, 在选拔任用上引入竞争机制”。2004年中办发《党政机关竞争上岗工作暂行规定》中规定, 事业单位可以参照执行。《条例》在章节条款上对事业单位竞聘上岗予以明确, 至此事业单位竞聘上岗有了正式依据。但竞聘上岗的办法尚需相关部门做出具体规定。

(二) 聘用合同与劳动合同

《条例》从聘用合同的期限、试用期、解除情形等做出了明确规定, 《条例》规定的聘用合同内容和涉及的问题, 都与《劳动合同法》关于劳动合同相应条款规定不同, 换言之, 《条例》仅就与劳动合同相应条款不同的内容和问题做出了规定。从法理上来看, 聘用合同与劳动合同分别由《条例》和《劳动合同法》进行调整。《条例》和《劳动合同法》在法律适用上, 遵从“特别法优于一般法”的原则, 优先适用《条例》。仅在《条例》没有做出明确规定的情形下, 方才适用《劳动合同法》。换言之, 在《条例》没有具体规定的情形下, 不是无法可依, 而是应当适用《劳动合同法》处理相关问题。

在《条例》出台以前, 原人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》及《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》, 在与《条例》不发生抵触的情况下, 继续有效。

(三) 考核培训与奖励处分

《条例》关于事业单位工作人员考核的规定, 与1995年原人事部《事业单位工作人员考核暂行规定》, 有很大不同。第一, 《条例》要求考核应当听取服务对象的意见和评价, 这在原《暂行规定》中是没有的;第二, 《条例》规定事业单位考核分为平时考核、年度考核和聘期考核。原《暂行规定》则仅对年度考核做出了规定, 对平时考核、聘期考核没有规定;第三, 《条例》规定, 年度考核结果分为优秀、合格、基本合格和不合格等档次, 原《暂行规定》中规定年度考核结果分为优秀、合格和不合格三个档次。

在法律适用上, 遵从“上位法优于下位法”、“新法优于旧法”的原则, 如上文第一、第二两方面所述的原《暂行规定》没有规定的情形, 按照《条例》执行。如上文第三方面所述的原《暂行规定》与《条例》发生抵触的情形, 亦按照《条例》执行。但原《暂行规定》与《条例》, 未发生抵触的部分, 继续有效, 以作为《条例》的补充。

关于事业单位工作人员处分, 原人事部2012年出台了《事业单位工作人员处分暂行规定》, 《条例》关于处分的规定与之前的规定基本一致, 只是《条例》作为上位法更加概况、精炼。在法律适用上, 《事业单位工作人员处分暂行规定》在与《条例》不发生抵触的情况下, 继续有效。关于事业单位工作人员奖励, 条例仅做了简单规定, 有待有关部门进一步出台部门规章、实施细则予以规范。

(四) 人事争议解决

《条例》在事业单位人事争议处理方面针对仲裁、复核、申诉的适用情形做出了规定。

《条例》所指事业单位工作人员与所在单位发生的人事争议, 即为劳动争议调解仲裁法中所指劳动争议。《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第52条规定, “事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的, 依照本法执行;法律、行政法规或者国务院另有规定的, 依照其规定。”

事业单位工作人员对考核结果、处分决定等内部管理不服发生的争议, 属于存在上下级行政隶属关系主体之间的争议, 而不再是平等主体之间的争议, 不适用劳动争议调解仲裁法, 《条例》规定可以申请复核、提出申诉。

另外, 根据2003年最高院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》, 事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议, 可以提起诉讼。需要强调的是, 2007年原人事部、2011年中组部、人保部、总政治部联合下发通知修订的《人事争议处理规定》, 是一部对事业单位人事争议专门做出规定的部门规章, 该《规定》在与《条例》不发生抵触的情况下, 继续有效。

四、《条例》的配套规定

《条例》在规定条款上, 纲领性、原则性较强, 这就要求, 在事业单位管理实务中, 第一, 需要尽快出台配套的地方性法规、部门规章及实施办法进行规范, 例如:“竞聘上岗条例仅对需要竞聘上岗的程序作了原则规定。下一步, 人力资源社会保障部、中央组织部还将制定事业单位工作人员竞聘上岗的办法, 对竞聘上岗的条件、程序等内容作具体规定。”②第二, 需要建立配套的法规政策解释机制。“在法律的日常实践中, 最重要的问题是对文件的解释。”③例如:原人事部继2002年出台《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》后, 于2003年又及时出台了《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》, 直接解决了各地在聘用制的实施中遇到的具体问题。

综上, 《条例》的法律适用, 一方面具有行政法规特有的法律效力, 另一方面也具有行政法规特有的纲领性、原则性。在事业单位人事管理实务中, 给不同类型、不同行业的事业单位留下自主空间的同时, 需要尽快出台相应的配套规定, 切实保障《条例》的落实执行。

摘要：《事业单位人事管理条例》作为事业单位人事管理的法规政策体系的核心法律文件, 在法律适用上存在其特殊性, 一方面, 《条例》在现有事业单位人事管理的专门立法中处于最高位阶, 具有行政法规应有的法律效力, 另一方面, 《条例》纲领性、原则性较强, 在法律适用上也存在诸多问题需要进行具体分析。

关键词：条例,法律适用,法律渊源,配套规定

注释

1舒国滢主编.法理学导论[M].北京:北京大学出版社, 2006.

2

3丹宁勋爵.法律的训诫[M].北京:法律出版社, 2011.