公众参与城市规划法律制度论文

[摘要]社会主义市场经济的发展以及我国城市化进程的加速进行使得城市规划中的公众参与作为解决我国城市化进程中所发生社会矛盾之途径的重要性突显出来；以权利本位范式为视角，城市规划中的公众参与权概念呼之欲出，城市规划中的公众参与权是社会主义市场经济的必然归结，是社会主义民主政治的内在要求，是风险社会科学决策的必然选择，也是社会主义和谐社会构建的应然诉求。下面是小编精心推荐的《公众参与城市规划法律制度论文 (精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

公众参与城市规划法律制度论文 篇1：

论我国城市规划中的公众参与

摘要:发达资本主义国家在20世纪60年代开始形成公众参与城市规划制度,现在已经形成比较完善的不可或缺的规划环节。然而,在我国公众参与城市规划还处于初级阶段,结合厦门PX事件浅析了目前我国公众参与存在的不足和产生的原因,并提出相关的建议。

关键词:公众参与;城市规划;夏门PX事件

1公众参与城市规划的相关理论

1.1公众参与城市规划的相关概念与本质

公众指的是政府为之服务的主体群众。公众参与城市规划,是指通过一定方法和程序让众多市民能够参加到那些与他们的生活环境息息相关的政策和规划的制定及决策过程中来,从而保证规划的公平、公正和公开,使规划能切实体现公众的利益要求,并确保规划工作能够成功实施,实质上是公众与项目主持方之间的一种双向交流。

1.2公众参与城市规划的意义

首先,公众参与城市规划是宪法赋予公民的基本权利。其次,公众参与可以协助政府履行好各项管理、服务职能,促进公共服务型政府的构建,这与我国提出的政府应从经济建设型政府转为公共服务型政府,从管理型政府转为市场服务型政府是不谋而合的。最后,公众参与有助于减少规划失误,增强规划的合理性。

2结合厦门PX事件分析我国公众参与城市规划的现状和不足

2.1厦门PX事件的概况

厦门这座被联合国评为最佳人居的城市,2007年5月成为了全国关注的焦点之一。厦门PX(又称对二甲苯,化工原料,属低毒物质,会对神经系统有刺激作用,但一般是短暂的,其毒性可能在燃烧不充分的时候产生)项目的选址位于距离厦门主城区仅7公里的海沧开发区,一旦投产,据说将给厦门带来高达800亿的工业产值。国家发改委于2006年7月核准通过了项目的申请报告。厦门大学中科院院士赵玉芬在2007年年初发现了该化工项目的存在,她意识到,作为危险化工原料的PX在距离主城区如此之近的海沧,如此大规模地生产,将会直接影响到厦门的生态环境。一旦发生极端事故,可能危及厦门本岛百万居民。最终,经过各方半年多时间的博弈,PX项目决定迁离厦门。

2.2我国公众参与城市规划的现状和不足

(1)公众参与城市规划的法律和制度不健全。

拥有一个严肃而权威的制度作保障,是确保公众能够真正参与城市规划的前提。目前我国公众参与的法治化不健全表现在三个方面:

①无法可依。

调查显示约有50%的规划师认为现阶段公众参与的最大障碍就是法律制度不健全,虽然我国已将公众参与列入法律范畴,但缺乏可供操作的程序性规范,对公众参与规划的对象、机构、内容、权利、义务等尚无明文规定,从而使公众参与城市规划的法律地位就很难保障。而相比国外,公众参与已作为一项法定的制度被确定和执行下来。

②有法不依。

我国对公众参与规划已有法律的规定,但是在实施过程中经常出现曲解法律条文或钻法律漏洞等现象,一方面是由于法律还需进一步完善,另一方面也是由于政府官员、执法人员为了地方或个人利益而至法律于不顾。这一点在厦门PX事件中就有所体现,海沧区的土地招拍挂存在严重的违规问题,在先有化工区规划以后,又引进了许多房地产项目和几所学校。

③违法不究。

要实现法律面人人平等就必须对权力的使用加大监督力度,对违法乱纪行为严肃查处,对因决策失误而造成的损失实行问责制,追究相关人员的责任,以维护法律的权威。

(2)参与主体的重视程度不够。

公众参与城市规划的主体主要有:政府官员和开发商、规划师、广大公众。首先政府官员的官本位思想比较严重。其次,规划师未发挥有效的协调作用,忽视了规划的公众参与,虽然大多数规划师认为应该将公众参与纳入法定程序,但是对实际操作上并不抱有太大信心。最后,公众大都抱着“多一事不如少一事”的观念,对与城市发展长远利益相关的公共设施、基础设施等的建设还未表现出足够的热情。

(3)参与的技术方法落后。

在城市规划方案形成的前期和后期反馈阶段,主要采用的是发放问卷及走访调查的方式来搜集信息,这样首先会造成收集的信息不全面,缺乏广泛性和代表性。其次,对回收的调查问卷和访问结果的处理分析工作又极为繁杂,难以形成有效的信息进入规划方案,且所获得信息仅限于选项答案,难以作进一步的分析挖掘。再者,调查问卷要经过设计、印制、发放、回收,系统分析等阶段,会造成调查成本的加大和调查效率的降低,在一定程度上加大了公众参与的障碍。

(4)规划各阶段中的参与程度不足。

一个规划项目从立案到最终实施要经过以下几个阶段:规划立项准备、初步草案准备、规划方案形成、初步成果完成、规划成果审查、规划成果完成、规划实施。在每一个阶段公众参与的方式和程度都有所不同,但是都表现出了一定的局限性,如规划师一般会在前期进行一些调研,在规划方案制定出来以后才向公众进行展示,让公众提意见,在方案的规划过程中也没有公众参与的内容,这就构成了事后参与。

3公众参与城市规划的建议和对策

3.1加强法律体系的建设

法律体系的不完善和滞后是制约我国公众参与规划的主要因素,所以必须加强法制建设,从法律上明确行政机关应承担的义务和公众拥有的权利,做到有法可依。同时加强民主监督机制,做到有法必依、执法必严,建议在城市规划部门、检查部门和法院设立城市规划监督检查小组,专门负责与城市规划相关的法律事务,监督的主体不仅仅局限于人大、政协和纪委,广大人民群众、居民委员会、非政府组织等都要参与进来,扩大监督的范围。

3.2发展公众参与的非政府组织

目前公众参与的组织主要是居委会,但居委会并不独立于政府,而是政府在基层的代表,但从国外公众参与的发展历史来看,一个独立于行政组织之外的、受法律保护和支持的非政府组织的存在是十分必要和重要的,它不代表任何个人或某利益集团,不会出现利益寻租。可以在各个社区成立“公众参与委员会”,赋予其决策、管理权限和法律上的支持,成员应由主管城市工作的政府官员、规划师和拥有不同年龄、职业背景的公众组成,其中公众应占绝大多数,委员会主要负责收集、整理公众意见和建议,提出可行方案,监督规划的编制和实施。

3.3深化参与意识,普及规划知识教育

规划知识贫乏以及文化水平的限制,直接制约了公众参与规划的广度和深度,所以,加强对规划知识的宣传和普及是当务之急。可以将规划知识纳入国民教育体系,使广大公众从小就树立起参与城市建设的意识;专业人员,如规划师、规划专业的大学生和政府官员走进社区,举办讲座或定期进行系统地规划知识培训等。

3.4改进公众参与的技术方法

引入先进技术手段全面推行公众参与,如可以利用先进的信息技术,如电子网络来拓宽参与者的广度,方便政务管理,提高公众参与的效率;其次,政府部门要大力推行电子政务,实行政务公开,通过网络平台将城市规划政策信息及时地发布在网站上,从而使公众可以方便、快捷地获得信息,同时也提高了政府的办事效率。

4结语

公众参与城市规划一方面体现了社会公平,另一方面也是经济发展和提高城市竞争力的需要,是民主与效率的统一。城市规划作为一项公众事业,需要各利益主体共同努力,使广大公众了解规划、支持规划、运用规划,不断提高参与规划的能力,促进社会的和谐进步。

参考文献

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作者：马 坤

公众参与城市规划法律制度论文 篇2：

城市规划中的公众参与权研究

[摘要]社会主义市场经济的发展以及我国城市化进程的加速进行使得城市规划中的公众参与作为解决我国城市化进程中所发生社会矛盾之途径的重要性突显出来;以权利本位范式为视角，城市规划中的公众参与权概念呼之欲出，城市规划中的公众参与权是社会主义市场经济的必然归结，是社会主义民主政治的内在要求，是风险社会科学决策的必然选择，也是社会主义和谐社会构建的应然诉求。

[关键词]公众参与 城市规划 公众参与权 存在基础

[收稿日期]2012-

[作者简介]付健，男，吉林大学法学院2010级法学理论专业博士研究生。

[基金项目]吉林大学研究生创新基金资助项目(项目编号：20121007)

一、导论

改革开放三十年来，随着我国市场经济体制的改革与发展，利益主体的数量激增，利益主体逐渐分化，主体维护自身利益意识的也不断增强。而伴随着我国城市化进程的加速发展，城市化进程中涉及多方利益主体的矛盾和冲突等也越来越频繁、突出，这集中表现在城市化进程中发生的日益突出的群体性事件，例如，2007年的厦门PX项目事件， 2008年的甘肃陇南拆迁事件， 2011年的广大乌坎事件， 2012年的四川什邡钼铜项目事件以及江苏启东事件等等。这些社会矛盾的解决必须改变过去由政府单一主导城市规划建设的城市化发展模式，保证相关利益主体参与到城市化发展的进程中来。以厦门PX项目事件为例，城市规划中公众参与的缺失成为引发此次事件的重要和深层原因，[1]因而，城市规划中的公众参与问题成为城市治理进而成为城市化发展进程中关注的重点，近年来也逐渐成为学界关注和讨论的热点。

二、城市规划中的公众参与

正如有学者指出：“没有一个政治概念像‘公众参与’这样在近几年的中国政治话语和学术中那样流行，而使用又是那样模糊混乱。”[2](1)笔者认为，公众参与是在20世纪60年代民权运动发展以来所出现的特定社会现象，“公众参与”这一概念只有在参与民主的理论框架中才能得到恰当理解和有效界定，“公众参与”只有在区别于代议制民主所包含的政治选举以及结社、集会、游行、示威等街头抗议活动时，才有其自身独特的所指，因而，本文主要在以下意义上使用“公众参与”：“作为一种制度化的公众参与民主制度，应当是指公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程，它不包括选举，也不包括街头行动和个人、组织的维权行动，” [2](5-7)它更强调公众在与政府和平、理性沟通、对话、协商的基础上参与公共事务和公共治理的行为与过程。

城市规划中的公众参与是公众参与在城市规划领域的重要实践，同时，城市规划中的公众参与也推动了公众参与的进一步发展。

作为现代意义上的城市规划发源地的美国早在20世纪20年代就已经对城市规划的公众参与进行了制度上的规定。[3](30-40)英国早在1947年颁布实施的《城乡规划法》中就已经允许社会公众就城市规划发表意见，并且可以针对不满意的规划提起诉讼，到了20世纪60年代，基于对之前公众参与城市规划模式的不满，公众开始更加主动直接地参与到规划中来，“公众参与规划”的意识得以真正诞生。[4] 20世纪60、70年代，随着“城市抗争运动”的兴起，法国理论界开始质疑以威权主义和技术官僚主义为特征的社会管理模式，开始出现要求“地方自治”和“公众参与”的呼声，70年代开始出现了公众参与的热潮，城市规划中的公众参与也如火如荼地展开。[4]1962年，保罗·达维多夫与托马斯·瑞纳发表了著名的《规划选择理论》一文，该文创立了城市规划公众参与的理论基础。[5] 1965年，保罗·达维多夫又发表了《规划中的倡导和多元主义》一文，该文强调城市规划中城市社会各方利益主体的参与和协商。[6] 1969年，由斯凯夫顿任主席的由英国负责规划事务的政府部长组建的特别小组提交了著名的“斯凯夫顿报告”，这被认为是英国公众参与城市规划发展的里程碑。同年，雪莉· 阿恩斯坦发表了《公民参与的阶梯》，[7]这篇文章“对公众参与的方法和技术产生了巨大的影响，为公众参与成为可操作的技术奠定了理性的基础，至今仍广为世界各地的公众参与研究者和实践者所采用”。[4](13)

我国城市规划中的公众参与在20世纪80年代已经出现，1980年制定的《城市规划编制审批暂行办法》使得公众参与规划的精神在我国的规划立法中得以初步显现;1991年为了配合1990年的《城市规划法》的施行而颁布实施的《城市规划编制办法》规定了规划过程中展开公众参与的原则性要求;[3](40-51)2008年施行的《城乡规划法》规定了诸多有关公众参与的法律规范，从而使得公众参与在城市规划领域取得了重大发展。几乎与城市规划公众参与的实践同步，包括城市规划理论研究者、政治学界、法学界等学界在内的多个领域的学者对城市规划中的公众参与问题进行了更加全面、深入、细致的研究。但是，“我国有关城市规划的公众参与自20世纪80年代开始就已经有所讨论，但至今只是在局部的范围内、在特定的层次上有一些零星的尝试，在制度和实践的整体上尚未全面推行”。[8]因而，如何从理论上进一步深化、拓展城市规划中的公众参与问题研究，进而对我国城市规划中公众参与的社会实践发挥指导作用，就成为城市规划中公众参与问题研究的当务之急，笔者在此试图以权利本位范式为视角，提出城市规划中的公众参与权概念，并对城市规划中公众参与权的存在基础予以探讨。

三、城市规划中的公众参与权

现有城市规划中的公众参与研究虽然对公众参与兴起的历史背景、理论基础、内在内容以及实现机制、实践发展等诸多方面进行了全面、深入的研究，但是将公众参与作为法律权利来予以探讨的研究并不多见。雪莉· 阿恩斯坦在其《公民参与的阶梯》一文中提出了公民参与是公民权利的概念。1981年，国际建筑师联合会第十四届世界会议通过了《华沙宣言》，该宣言提出了“市民参与城市发展过程，应当认作是一项基本权利”的主张。[9]但是这些论述缺乏对公众参与权系统、详细的阐释，仅限于倡导式的主张，本文试图对城市规划中的公众参与权的存在基础予以进一步阐释。

当代中国法哲学的研究范式经历了从阶级斗争范式到权利本位范式的转换，权利本位范式表征为确立权利和义务作为法学基本范畴的地位，并在此基础上确立权利作为法学基石范畴(权利为本位)。[10]权利本位范式将我们所处的时代概括为“权利时代”，并对权利时代的理论景象作了这样的描绘：“我们的时代是一个迈向权利的时代， 是一个权利备受关注和尊重的时代， 是一个权利话语越来越彰显和张扬的时代。我们越来越习惯于从权利的角度来理解法律问题， 来思考和解决社会问题”。[11]权利本位范式的提出，“使得我们拥有了全景式的法哲学视窗，看到权利构成现代社会法律实践的实质和鲜明特征：人们，无论是个体，还是利益集团，关于法律的要求和主张，一般首先是以权利主张的方式提出”。[12](81-82)以权利本位范式来透视城市规划中的公众参与问题，从公众参与演变而来的公众参与权概念呼之欲出，笔者认为，城市规划中的公众参与权的存在基础有以下几个方面。

(一)社会主义市场经济的必然归结

“从长远来看，社会和经济现代化导致参与扩大。”[13](1)经济发展是公民政治参与的根本原因，而市场经济则是公民进行政治参与的根本动力。[14](168-175)社会主义市场经济体制的建立、完善以及市场经济的发展瓦解了高度集权的经济体制，使得在国家之外、市场之中发展出具有自身合法主体地位的利益主体，改变了过去国家计划经济体制下单一的利益格局。市场经济的发展放开了对利益主体的过度束缚，促进了利益主体在平等的市场经济条件下合法地追求自身利益。“这些不同利益群体和社会成员为实现自己的利益要求，迫切希望将自己的意志反映到政策和法律的制定过程中，因此公众参与就成为必然。”[15](2)利益的多元格局使得利益主体必须有其利益的表达渠道，“市场经济的改革和发展，公民的财富和利益日益增加，独立、多元的经济主体日益成长和壮大，独立、多元化的利益产生独立和多元的权利诉求”，这成为公众参与兴起的根本动因。[2](10)

城市规划过程中同样涉及到多元利益主体，这包括城市人民政府与城市规划主管部门、城市开发商以及其他私益主体、社会公众等等。[16](203-208) “城市规划实质上是城市空间利益的分配，存在各种巨大的利益。由于没有公众参与，自由少数领导和专家在由他们的意志决定着影响公众巨大利益的分配。”[4](2)因而，城市规划中的公众参与权问题实际上就是城市规划中的多元利益主体表达各自合法利益诉求的法律权利问题，利益主体合法的利益诉求是城市规划中的公众参与权的本质所在，也是其必然要求。

法律制度通过承认某些利益，由司法、行政过程按照各种法令来确定承认与实现那些利益的限度以及努力保障在确定限度内被承认的利益而达到法律秩序的目的。[17](39)法律通过权利与义务的设定以及法律责任的追究来实现对利益的承认和保障，“权利、义务是法律的价值得以实现的方式，正是通过权利和义务的宣告与落实，国家把特定阶级或人民的价值取向和价值选择变为国家和法律的价值取向和选择，并借助于国家权威和法律程序而实现”。[12](43)法律权利与利益有着密切关联，“着重从权利的法律功能和社会价值的角度分析，可以把权利解释为规定或隐含在官僚规范中、实现于法律关系中的、主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段”。[12](266-272)

因而，从本质上来看，城市规划中的公众参与权是对城市规划过程中对各利益主体合法利益诉求的承认，进而通过法律上的权利设置来使其有法律上的渠道来表达、实现其各自的合法利益诉求。城市规划中的公众各自独立、合法的利益是公众参与权存在的逻辑前提，城市规划中的公众参与权则是城市规划过程中各利益主体表达各自利益诉求的必然要求。

(二)社会主义民主政治的内在要求

虽然作为公众参与理论支撑的参与民主理论于20世纪60年代才开始逐渐兴起，但是卢梭早已对参与民主有过重要的论述，“在参与民主理论家中，卢梭或许可以被认为是最为卓越的代表”。[18](22)卢梭对代表的观念进行了批判，认为它是近代的产物，起源于封建政府，“起源于那种使人类屈辱并使‘人’这个名称丧失尊严的、既罪恶而又荒谬的政府制度”，卢梭讽刺“英国人民自以为是自由的;他们是大错特错了。他们只有在选举过会议员的期间，才是自由的;议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了”。[19](121)卡罗尔·佩特曼则提出了系统完整的参与民主理论，认为“在参与理论中，政治不仅仅限制于通常所指的全国性政府或地方政府。在参与理论中，‘参与’又一次指在决策过程中的(平等)参加，‘政治平等’指在决策结果方面的权力平等”，参与模式意味着最大程度的输入亦即参与，而输出的不仅包括政策(决定)，还包括了个人的社会能力和政治能力的发展。[18](39-40)美国学者科恩在其民主定义中将参与作为关键性概念，并且认为“对参与的分析可以进一步阐明民主，弄清参与的具体内容就可以对任何实际社会所实现的民主的程度作出理性的估价”。[20](10-11)作为参与民主理论在20世纪后期重要发展的协商民主理论则主张公民参与而反对精英主义的宪政解释，同样肯定了公众积极参与政治生活，作为民主理论与实践的新近发展，它更为强调公众参与的重要性。[21]

西方参与民主理论的兴起为我国公众参与的发展提供了重要的理论资源，而我国社会主义民主的本质也内在地要求公众参与。宪法从根本上规定了我国社会主义民主的本质，人民当家作主成为社会主义民主的本质内涵和内在要求。“邓小平始终从社会主义本质、社会主义制度的必然要求、社会主义现代化建设的高度来论述民主和法制问题。”[22](124-125)“以江泽民为核心的党的第三代领导集体， 高举邓小平理论的伟大旗帜， 在建设有中国特色社会主义的实践中， 继承、丰富和进一步发展了毛泽东和邓小平的民主理论。”[23]党的十六大报告指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。”党的十七大报告提出：“人民民主是社会主义的生命。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”

2000年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出：“推进决策科学化、民主化。实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情”。这是中国共产党第一次明确提出“公民有序的政治参与”。 2003年，党的十六大报告指出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。2006年，政府工作报告提出：“加强政府决策科学化、民主化工作，对涉及群众利益的重大事项实行公示、听证等制度。健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。2007年，党的十七大报告指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。[1]这就明确提出了公众参与权的概念。

城市规划中的公众参与权是公众参与权的重要实践场域，是公众参与权在城市规划领域的具体落实和实践发展，是社会主义民主的内在要求，社会主义民主所蕴含的人民当家作主从本质上决定了城市规划中的公众参与权是社会主义民主的必然内容。西方近代以来的代议制民主在20世纪60年代遭遇到了危机，因而参与民主理论兴起，参与民主理论并不是代议制民主的替代，而是其必要的补充。我国社会主义民主作为中国特色社会主义的重要内容，从根本上决定了公众参与权“是公民的一项基本权利，被认为是与自由权、平等权、社会权一样的人权的基本组成部分”。[24]因而，城市规划中的公众参与权不仅是社会主义民主政治的内在要求，同样也是社会主义民主优越性的重要体现。

(三)风险社会科学决策的必然选择

德国著名学者乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中提出了“风险社会”的理论。“由于现代风险的高度不确定性、不可预测性、显现的时间滞后性、发作的突发性和超常规性”，[25]这使得“在事关全人类生死存亡的巨大风险和灾难面前，没有一个人可以称得上是真正的专家”，[26](90)科学不再仅仅只是被当作一种处理问题的源泉，而且也被视为一种形成风险、造成问题的原因，“一种科学的解神秘化过程开始了”，科学知识的非垄断化出现了，科学对真理的控制越来越不够有力，科学也成为反思和怀疑的对象，科学与由其自身产生的错误和风险的界定和分配联系起来。在这种科学、技术、专家失去对知识、真理的垄断地位，而风险又源于人的决策的风险社会中，决策的作出“总是存在各种现代性主体和受影响群体的竞争和冲突的要求、利益和观点，它们共同被推动，以原因和结果、策动者和受害者的方式去界定风险”。[27](28)“在对风险的关注中，自然科学家不知不觉地以某种方式使自己失去了权力，将自己推向了民主化。”[27](68)“风险整体转型的主要影响是产生了新的合法性危机：贯穿发展过程当中的民意、认识论基础上的科学权威与社会制度体现与维护的权威都不断地受到削弱。”[28]在风险社会下，传统的资产阶级工业社会中在政治体系中决策权威集中化的设计和想法已经行不通，试图一方面执行公民的民主权利，另一方面在影响政治决策的时候保留等级权威乃是一种天真的想法，仅仅想把民主制的规则限定在政治代表的选择上已经不可行，政治的决策过程再也不能仅仅被理解为几个精英或领导预先决定的某种模式的单纯强制或简单执行，[27](235-236)危机的出路在于走向增强民主风险管理的道路。“为了克服这些普遍存在的风险，民主社会不得不保持某些基本的价值观，如公民了解和参与决策过程的权利。”[29](257)

在风险社会下，现代城市规划过程中的公众参与就显得至关重要了。有学者将西方的城市规划理论分为四个时期，认为其中20世纪60年代开始的第二代理论为现代规划理论修正时期，这一代城市规划理论的特点就在于对第一代的现代规划理论时期基于工具理性单纯强调规划工作的科学性予以反思和批判，提出了城市规划中的公众参与理论。勒·库布西耶的学说最能反映60年代之前的这种规划思想，而在其影响下产生的《雅典宪章》也最能体现这种规划思想。“勒·库布西耶是大型的、机器时代、垂直等级和集权城市的极端表现。”其城市秩序是解析的纯粹形式和无可替代的机械要求的浪漫结合，勒·库布西耶关于城市主义原理的格言是“规划：独裁者”，强调城市的单一理性规划，认为普遍的科学真理具有无可替代的权威，规划本身的才智可以扫除一切障碍，勒·库布西耶坚信城市是机械时代意识的理性表达，根本不承认居民在城市规划设计方面有什么发言权。[30](129-148)《雅典宪章》认为机械时代无计划、无秩序的发展导致了现代城市的混乱，强调现代市镇计划和建筑技术在改造城市工作上的应用。[31]

与之相反，简·雅各布斯则认为“所有城市规划的艺术和科学都无助于阻挡大片城市地区的衰败——以及在这种衰败之前毫无生气的状态”，“城市有着远比车辆交通要错综复杂得多的经济和社会问题”，[32](3-5)简·雅各布斯对以勒·库布西耶为代表的极端现代主义城市规划进行了批判，而1977年制定的《马丘比丘宪章》则可以视为是对《雅典宪章》的修正。简·雅各布斯批判了城市改造和规划中的伪科学，认为城市里的市民最为熟悉城市，认为“在谈到他们最为熟悉的生活中的东西时，这些人的言语非常有智慧，而且很雄辩”，“在城市生活、职责和担忧方面，城市里的人最有发言权”，认为任何规划方面的专业知识都不可以取代市民对具体地方的了解，主张城市规划应该考虑城市市民的需要和意见以及自治权利。[32]《马丘比丘宪章》主张科学技术是手段而不是目的，要正确运用，认为“雅典代表的是亚里士多德和柏拉图学说中的理性主义， 而马丘比丘代表的却都是理性派所没有包括的， 单凭逻辑所不能分类的种种一切”，因此“城市规划必须建立在各专业设计人、城市居民以及公众和政治领导人之间的系统的不断的互相协作配合的基础上”。[33]

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[责任编辑 朴莲顺]

作者：付健

公众参与城市规划法律制度论文 篇3：

城市规划实施过程中公众参与的体系构建初探

【摘要】随着我国城市规划的大力推广，公众参与问题不断的在城市规划实施过程中出现，而在这其中新形势下公众参与的体系构建发展的效果，是直接关系到城市规划实施过程中的关键因素之一。因此，本文主要就城市规划实施过程中公众参与的体系构建的要点，起到的作用进行分析。

【关键词】城市规划;实施过程;公众参与

一、前言

如何做好新形势下城市规划实施过程中公众参与的体系构建的发展工作，为城市规划实施过程中公众参与的体系构建发展实现可持续发展提供坚实的安全保障，是现在城市规划实施过程中公众参与的体系构建面临的迫在眉睫、函需解决的头等课题。

二、相关概念以及重要性

1、相关概念

公众指的是政府为之服务的主体群众，公众参与指的是群众参与政府公共政策的权利，是一種让社会上的多数人能够参加到那些与他们的生活环境息息相关的政策制定及决策过程中去的方法和途径。公众参与城市规划，是指公众参与规划的全部过程和不同领域，其本质是要通过公众对规划制定和实施全过程的主动参与，更好地保证规划行为的公平、公正与公开性，使规划能切实体现公众的利益要求，真正的做到以人为本，提升规划的科学性、合理性，并确保规划工作的成功实施。总的说来，公众参与城市规划是对权利(政府—公众)的分配与再分配，是一个利益博弈的过程。

2、重要性

城市规划既是一门跨越自然科学与社会科学的综合性科学，又是一项综合性很强的政府职能，同时它还是一项带社会实践性质的公共事业。城市规划的这三种性质，要求政府的决策要尊重科学、尊重民意，而公众则应当了解规划、参与规划、监督规划的实施，一旦城市居民能够直接而持久地接触规划，成为规划制定和规划实施过程中一个重要的组成部分，规划行为便会更加科学与民主，规划决策便能更符合实际情况和切实体现公众的利益需求，并确保规划工作的顺利实施。

三、城市规划实施过程中公众参与的现状分析

1、主要问题

目前我国城市规划实施过程中的公众参与，不论是规划许可前的听证、规划许可后的救济、规划执法中的监督，还是规划评估过程的意见征询，90%以上的当事人以个体形式出现，内容主要涉及零散的自身利益诉求，公众没有得到有效的组织或没有团体支撑，因而很难形成有深度、有强度的公众参与力量，参与意见常常不能对规划决策形成决定性的影响或建设性的指导，甚至高昂的诉讼费用和冗长的诉讼程序就足以令公众个体望而却步，公众参与也就不免变成了形式上的参与。

2、成因分析

根本原因是我国城市规划的法律制度缺乏城市规划实施过程中公众参与体系的建构和规定。刚刚颁布的《城乡规划法》作为我国新时期城乡规划领域的主干法，对城市规划实施过程中的公众参与也只是提到“应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”和“应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”，其余未做任何规定。有些部门法规、大多地方规章虽在规划管理的个别环节涉及了公众参与的部分行为，但往往就事论事，缺乏体系的完整构建。

四、我国城市规划中公众参与主要存在的问题

1、缺乏法律制度的保障

目前我国城市规划的公众参与不仅在参与管理上缺乏合理的机制，在法律上和制度上也缺乏必要的支持与保障。在我国现行的城市规划法律法规中，对公众参与的具体方法和形式尚未明确，使整个规划实施过程的公众参与效率和效果降低。与之相比，我国城市规划中的公众参与相关的法律法规非常抽象，对具体的内容都没有做出详细的法律说明，存在着明显的不足和差距。城市规划中的公众参与具体程序和形式等问题有待进一步完善和明确。

2、多元利益群体的博弈

公众参与最开始被运用就是为了解决社会公众与开发商、政府之间的利益问题。 在这个过程中，政府作为城市规划编制的主导机构，负责编制总体规划和审议控制性详细规划，同时他又要全面地考虑城市的社会、政治、经济、文化的综合发展，希望通过城市规划来促进城市的经济和社会的发展。社会公众在三者利益的博弈过程中，永远是处于弱势的一方，但他们作为城市的所有者，希望能更多的参与到城市规划的编制过程中，表达自己的价值倾向，与政府及开发商达成共识，使城市规划更符合公众利益。所以说，不同的利益群体在参与到城市规划中都有着不同的立场和需求。

3、公众参与程度不足

从我国城市规划各规划阶段中对应的公众参与形式可以看出，社会公众对于城市规划的参与只是某些环节的，而且普遍还只是被动的听下看下，然后接受它，其参与的深度和广度都不足，往往形式大于意义。再加上长期处于这种被动的地步，使得城市规划在公众心里是政府和开发商等的事，而且相关部门对有关的规划信息对外公布和宣传力度也不足，导致社会公众对城市规划的参与意识就更薄弱了。

五、我国城市规划中公众参与系统的完善与保障

1、在法律上确立公民是参与公共决策的主体地位，完善立法及解释条文。在规划实施阶段，根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条规定：“任何单位和个人……，并有权就涉及其厉害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”，已经将公众参与的权利和规划及有关部门需要及时核查处理的义务予以明确。针对城市规划过程中的征地补偿环节，《土地管理法》规定，被征地的农民对征地过程和政策有知情权、参与权，要求征地政策公开，要求被征地的农村集体经济组织公布征地补偿费用收支状况等但是在具体实施中，如何做到有理有序，依法执行，这就需要各地根据实际情况，完善公众参与的具体方法、环节，指导部门反馈的规章，将法律落到实处，从而保障公众知情权、参与权。

2、搭建公众参与平台，深化公众参与城市规划的实质性内容

首先，将公众的决策权落到实处。为了城市的长远发展，就应该确实将公众的决策权落到实处。其次，给公众一个透明化的信息平台。要让更多的公众参与到城市规划中来，一个基础性的工作就是要解决信息对称问题，即要有一个透明化的、对公众开放的信息平台。这就要求提供给公众的信息应是全面、真实、通俗易懂的。这需要城市规划部门在与公众的信息沟通上讲究人性化和大众化，把公开信息和引导公众参与更好地结合起来。

3、提高公众素质，激发公民参与城市规划的意识和能力

首先要解放思想，转换观念，政府要转换职能，成为服务型政府。政府官员要真正树立“全心全意为人民服务”的执政理念，为公众参与城市规划铺平道路。

其次要提高公众知识水平，特别是要提高一些弱势群体参与公共事物管理的能力和愿望。在目前公众参与的萌芽阶段，规划重点应放在规划知识的普及和传播上，让公众、规划部门和政府官员真正了解城市规划的实质。

结束语

综上所述，本文所提到的城市规划实施过程中公众参与的体系构建的研究工作，希望可以对城市规划实施过程的发展提供参考价值。随着城市规划实施过程的不断开展， 对公众参与的体系构建工作也将成为保障商业系统员工培训措施的重要工作。

参考文献：

[1] 张旺锋，张祥德，徐佳. 我国城市规划过程中的公众参与体系构建[J]. 城市发展研究.2009(04)：112-116.

[2] 杨新海，殷辉礼. 城市规划实施过程中公众参与的体系构建初探[J]. 城市规划.2009(09)：52-57.

[3] 谢薇薇. 论我国城市规划中的公众参与[J]. 福州党校学报.2014(02)：43-45.

作者：王世彪 魏坚 王静