高等学校举债发展论文

摘要：公立高校是依法成立的事业单位法人，享有法律规定范围内的法人财产权，具有占有、使用、收益和处分四项基本权能。但是国家基于公益目的对高校的国有资产保留终极处分权能、因而高校的收益权能尤其是处分权能极其有限，进而影响到它的民事借贷能力。对高校法人财产权特殊性认识的不足，是导致高校化债危机产生的深层次原因，也是重构新型高校贷款制度的基础。下面是小编精心推荐的《高等学校举债发展论文 (精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

高等学校举债发展论文 篇1：

高等学校举债发展风险控制分析

摘要:高校利用银行信贷资金,在一定程度上缓解了发展资金不足的状况,但用于债务风险意识淡薄等原因,导致大部分引入信贷资本的高校面临偿付巨额本息的严峻债务风险,严重影响了高校的正常事业发展。文章通过对我国高校债务风险产生原因的分析,提出了相应的防范和化解高校债务风险具体措施。

关键词:高等学校举债风险控制

近20年来,我国高等教育事业实现了跨越式的发展,大部分高等学校无论从规模、师资队伍还是从硬件设施方面都较以前有了根本性的改观。在这一发展过程中,由于政府投入资金远远不能满足各高等学校发展的需求,“银行信贷资金”在各高校发展过程中扮演了重要的角色,据《2007年中国教育蓝皮书》披露,到2006年底,全国高校贷款规模在4500亿元~5000亿元。银行信贷资金的注入,使各高校得到迅速的发展和壮大,改善了办学条件,解决了高校事业发展中面临的实际困难。但同时,我们必须清醒的认识到,各高校对银行信贷资金的过分依赖,给自身事业的发展也带来了相当的财务风险,一旦银行缩小或停止贷款,高校马上会面临后续发展资金不足及归还贷款本息的风险,会严重影响各高校的正常运转。本文拟就高校债务风险产生的原因及防范措施进行初步的探讨。

1.高校债务风险产生的原因

高校债务风险是指高校向银行或非银行性金融机构过度举债或不良举债后产生的严重影响自身教学、科研及管理等各项事业发展的可能性。“银行信贷资金”对高校来讲,就像一把“双刃剑”,筹划及使用得当,高校会充分享受其“财务杠杆”的积极作用,举债不当,高校同时会承受相当大的财务危机。在我国,高校大量举债有其深远的原因。

1.1高校扩张发展要求膨胀,资金需求剧增。

1999年6月,国务院制定《深化教育改革,全面推进素质教育的决定》,确定了“扩大高等教育规模,通过多种形式积极发展高等教育”的方针,各级教育部门和各高校积极贯彻落实“扩招”政策,我国同龄人口的入学率急剧增加。为保证高校学生培养质量,各高校必然要对原相对落后的办学条件进行“大刀阔斧”式的改善,这必然导致建设资金的剧增。

1.2政府投入不足,高校发展资金缺乏。

在高校规模扩张的过程中,国家财政对高等教育的投入与教育发展需求之间存在较大的差距。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出“财政性教育经费占国民生产总值(GNP)的比重,在本世纪末达到4%”。而由于种种原因,我国财政性教育经费在上世纪末不仅未达到预定目标,在本世纪还出现了“不增反降”的趋势:2003年3.28%,2004年2.78%,2005年降至2.16%。财政拨款是我国高校赖以发展的主要资金来源,其他渠道资金来源数量非常有限,上述情况的出现导致各高校发展资金严重缺乏。

1.3高校筹资政策放宽,允许高校借贷。

国家《教育法》明确规定“国家鼓励运用金融、信贷手段,支持教育事业的发展”。政策的放开,正好迎合了各高校“等米下锅”的现状,大规模的银校合作得以开展,“银行信贷资金”大量的涌入高校。

1.4高校自身资源不清晰,贷款规模过大,偿债能力不足。

当前,许多高校领导对学校的资源心中无数,不考虑资产的保值、增值,盲目贪大,不顾实际情况,一哄而上,导致短期内立项过多,重复建设项目频现,资金需求过大,相应贷款规模过大。由于建设项目的可行性论证不足,建设项目的效益评价不完善,导致后期的偿还贷款本金及利息不畅,甚至出现不能偿还的现象,严重影响了高校的正常事业发展。

2.高校债务风险防范的措施

2.1政府应加大财政性教育经费的投入,增强高校抵御债务风险的能力。

在当前阶段,财政性教育经费拨款是各高校资金的主要来源,对于促进高校事业发展,保证和提高教学质量具有不可替代的作用。政府应加大对各高校的财政拨款力度,直接增强高校抵御债务风险的能力。同时,政府可以通过帮助高校偿还全部贷款本息或偿还部分贷款本金或利息的方式,缓解各高校现实状况下的财务压力,化解其债务风险。

2.2政府应加强宏观调控,完善高校项目论证机制。

各级政府部门应从国家整体发展规划出发,对各高校的新校区建设、大型仪器设备购置等项目建立完备的事前论证机制,保证所有的建设项目均为有效项目,杜绝无效项目、重复建设项目的出现,避免个别高校发展过程中目标过高、规模过大、不切实际、超越当地经济发展实际、资金严重浪费的过激行为,确保有限的资金发挥最大的作用。

2.3各高校应积极开源节流,树立自主还贷的意识。

各高校的领导层及财务人员应树立明确的自主还贷责任和意识,认识到获得银行信贷资金给自身发展带来快速发展的同时,必须按合同履行按期还本付息的责任。对已发生的贷款,除积极争取政府财政支持外,更应该开源节流,建设节约型校园。注重项目论证,充分考虑自身实际情况,建“最合适的项目”,而不是“最好”的项目,避免资源闲置浪费,用好每一分钱,最大限度的发挥资金使用效益。

2.4各高校建立债务风险预警机制,防范债务风险。

各高校应以教育部、财政部共同开发的“高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型”为依据,结合自身的实际状况,确定适当的贷款资金使用情况预警系数,另处配合以相应的财务指标分析体系,随时掌控项目建设进程中

的贷款风险指数,一旦出现风险警报,马上对建设项目进行调整,优化资金结构,消除将会出现的贷款风险。

参考文献

[1]廖晓莉、何清生、岳红梅.高等院校债务风险管理研究,财务与金融,2009.3

[2]朱荣、张向达.高校财务危机的根源分析和预警研究,教育财会研究,2009.3

[3]中国社会科学院:《2006年,中国社会形势分析与预测》,2005年12月21日

[4]邬大光.高校贷款的理性思考和解决方略,教育研究,2007.4

[5]王崇保.高校财务风险现状分析及防范措施,教育研究,2007.4

作者：卫时银　刘继荣

高等学校举债发展论文 篇2：

基于公立高校法人财产权特殊性的贷款制度设计

摘要：公立高校是依法成立的事业单位法人，享有法律规定范围内的法人财产权，具有占有、使用、收益和处分四项基本权能。但是国家基于公益目的对高校的国有资产保留终极处分权能、因而高校的收益权能尤其是处分权能极其有限，进而影响到它的民事借贷能力。对高校法人财产权特殊性认识的不足，是导致高校化债危机产生的深层次原因，也是重构新型高校贷款制度的基础。建立以政策性贷款为主、商业性贷款为辅的高校贷款制度，更是基于对高校法人财产权特殊性的认知。

关键词：公立高等学校;法人财产权;政策性贷款;商业性贷款

收稿日期：2012-06-18

基金项目：教育部人文社会科学研究规划专项资助项目(09YJA88082)

作者简介：陈鹏，男，陕西富平人，教育学博士，陕西师范大学教育学院教授，博士研究生导师。

在经历世纪之交我国高等教育扩招引发的高等学校贷款风潮之后，国家先后出台了一系列文件，规范高等学校的借贷行为，并通过奖补政策、土地置换、政府偿还和高等学校还贷等方式化解高等学校债务，高等学校盲目举债得到有效遏制，债务危机得以缓解。但在这场风波之后，有许多理论与现实问题需要深刻反思：高等学校法人财产权有何特殊性?高等学校是否具有与之民事权利能力、行为能力相匹配的贷款资格与还贷能力?高等学校对其直接控制的国有资产享有何种权利?国家所有权与高等学校法人财产权有何关系?政府作为举办者为何要对高等学校的民事借贷行为采取积极的财政政策?如何通过合理的制度设计，破解高等学校贷款“一放就乱、一收就死”的困局?本文试图以高等学校法人财产权特殊性为基点，对上述问题予以理性回应。

一、高校法人制度的确立

学校法人制度是我国教育法制建设的重要组成部分。从民商法的视角看，高等学校法人地位是高等学校法律地位的核心，它涉及高等学校在与政府、社会企事业单位、其他社会组织以及公民在民事活动中是否具有民事主体资格。具体到高等学校贷款与还贷这一法律事实中，高等学校是以何种法律身份从商业银行获得贷款，高等学校与商业银行之间借贷关系属于何种性质的法律关系，高等学校对其借贷行为应承担什么法律责任等等，这些都无法回避高等学校的法人地位及其高等学校的法人财产权问题。

众所周知，法人制度是我国民商法研究的重要内容。传统民法一般根据法人成立的法律依据和法人的职能，将法人分为公法人和私法人，私法人又分为社团法人和财团法人。社团法人是人的组合，财团法人是财产的组合。将私法人划分为社团法人和财团法人是大陆法系国家民法典最具特色和有应用价值的理论成果。遗憾的是，我国1986年颁布的《民法通则》并未吸收这一民法理论精粹，而是根据1963年国务院“编制管理”核定的机构分类，按法人设立的宗旨及其活动性质，将法人分为企业法人和非企业法人，非企业法人又分为机关法人、事业单位法人和社会团体法人。事业单位法人是指政府为了社会的教育、科技、文化和卫生等公益目的，规定由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化和卫生等活动的具备法人条件的社会服务性法人组织。高等学校作为从事人才培养、科学研究、社会服务和文化传承的公益性组织，在逻辑上被纳入《民法通则》中的事业单位法人范畴。虽然将机关、事业单位等日常用语作为法律概念确有不妥之处，也为不少学者所诟病，但现行法的规定毕竟是用立法的形式确立了高等学校的法人地位，为高等学校法人制度的进一步完善奠定了基础。

1995年3月，第八届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国教育法》，这是我国教育法制建设具有里程碑意义的重大法律事件。《教育法》作为教育领域的基本法律，在《民法通则》的基础上对学校的法人地位做了进一步明确表述。《教育法》第31条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。学校及其他教育机构的国有资产属于国家所有。学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任。”这是我国现行法中第一次以立法的方式明确规定高等学校及其他各级各类学校的法人地位。

1998年8月，第九届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国高等教育法》第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”对高等学校的法人地位做了更明确的规定。

高等学校法人地位的确定标志着高等学校民事活动从此可以摆脱政府不合理的行政干预，具有了自主从事民事活动的资格与能力，同其他民事主体一样享有人格权、身份权、物权、债权和知识产权等一般民事权利。高等学校与商业银行借贷关系本质就是债的范畴，商业银行与高等学校构成债权债务关系。

二、高校法人财产权及其特殊性

财产是法律人格的基础和前提，财产之于法人，如同身体之于自然人。高等学校作为事业单位法人，政府作为投资人向高等学校提供的财产和财政性资助是使其成立的要件之一。政府提供的财产、财政性资助及其高等学校受捐赠财产等共同构成高等学校法人财产。这就必然存在高等学校法人财产权与国家所有权的关系问题，进而也就逻辑地涉及高等学校法人财产权的特殊性问题。

财产权和财产所有权是分析高等学校法人财产权无法回避的一对概念范畴。财产权是体现财产利益的民事权利集合体(简称产权)，它包括物权、债权、知识产权中的财产性权利以及继承权等。而财产所有权是财产权的下位概念，是狭义的财产权。根据《民法通则》第71条的规定，财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。所有权是物权中最重要、最充分的权利，完整地呈现了绝对性、排他性和永续性的物权特征。

法人财产权是公有制经济体制下独有的法学理论，其初衷是解决国有企业中国有财产归属问题。一种观点认为，法人财产权的性质为所有权，是自物权而非他物权，包括占有、使用、收益和处分的权利。此种观点被称为“所有权说”。另一种观点认为，法人财产权不是归属意义上的财产权，而是一种独立的支配权，主要指占有、使用和依法处分的权利。财产权不是所有权，只是所有权中的几项权能，是一种不完全的物权。此种观点被称为“经营权说”。

公立高等学校与国有企业的投资主体都是国家，其法人地位的取得都基于国家的财产与财政性资助，所以，高等学校在依法取得法人资格后，在财产归属上所面临的问题与国有企业有极其相似之处，其核心是高等学校作为法人是否享有国有资产的所有权。从我国的立法进程来看，法律界对此看法有一个不断深化的过程。

1986年颁布的《民法通则》第50条规定：“具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格;依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格”。

1995年，《教育法》在此基础上对学校法人的民事权利做了进一步明晰，第31条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任”。第28条将“管理、使用本单位的设施和经费”作为学校九项权利之一。由此可以看出，《教育法》明确规定国家投入高等学校的财产及其财政性资助是国有资产，属于国家所有，高等学校只享有“管理、使用”的权利。

1995年国家国有资产管理局、财政部关于《行政事业单位国有资产管理办法》、1998年的《高等教育法》都沿用《教育法》的规定。《行政事业单位国有资产管理办法》第2条规定：“行政事业资产是指由行政事业单位占有、使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。行政事业资产的表现形式为：流动资产、长期、固定资产、无形资产和其他资产。”第5条规定：“国家对行政事业资产的管理，坚持所有权和使用权相分离的原则，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。”《高等教育法》第38条规定：“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作他用。”《教育部关于实施(中华人民共和国高等教育法)若干问题的意见》第15条强调：“高等学校应对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产自主管理和使用。”

综上所述，不难看出，《教育法》《高等教育法》及其他法律、法规、规章，都在承认高等学校法人资格的同时，对其法人财产权的范围做了较为严格的限定。高等学校的法人财产权主要是“管理、使用”的权利，并明确规定高等学校国有资产归国家所有，实行“所有权”与“经营权”的分离。但上述法律、法规的缺陷在于没有对高等学校法人财产权做出界定，也没有对高等学校财产权的特殊性做出进一步明确规定。

2007年的《物权法》在事业单位财产权规定方面有了显著进步，第54条规定：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”。这是我国通过立法的方式首次比较明确地规定了事业单位对其财产占有、使用和有条件的收益与处分的权利。而高等学校作为事业单位在法律规定的权限范围内，对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产也必然享有的占有、使用、收益和处分的权利。

由于高等学校是国家为培养高级专门人才、进行科学研究等设立的事业单位，其公益性目标决定了高等学校法人在占有、使用、收益和处分权能方面具有区别于企业法人和其他事业单位法人的特殊性。

“占有”指高等学校对其直接支配的资产事实上和法律上的实际控制，也就是对国家提供的财产、国家财政性资助和受捐赠财产的实际控制。国家通过划拨土地、投入财政与兴建教育基础设施等法律规定的多种投资方式将国有资产交由高等学校占有，以便履行对高等学校的投资义务，更好地服务于社会教育公益;高等学校通过占有权能来具体行使法人财产权，促进高等教育发展。

“使用”是指高等学校依照所占有资产的属性对资产进行利用从而实现教育公共利益。所有人对资产的使用是所有权存在的基本目的。高等学校通过对教学基础设施、教学设备及学生公寓等资产的使用来满足自身发展的需要，以实现高等教育目的。

“占有”和“使用”在高等学校法人财产权中是争议最少的权能，理论界的看法也较为一致。对高等学校法人财产权特殊性理解主要集中在收益权能特别是处分权能方面。

“收益”指高等学校通过合法途径收取资产所生物质利益的权利。在民法上，物所生利益主要指物的孳息，包括天然孳息和法定孳息两类。根据《物权法》第116条规定：“天然孳息，由所有权人取得;既有所有权人又有用益物权人的，由用益物权人取得。当事人另有约定的，按照约定。法定孳息，当事人有约定的，按照约定取得;没有约定或者约定不明确的，按照交易习惯取得。”对高等学校而言，收益权能主要体现为物权所生孳息(如学校沿街建筑物租金)、债权所生孳息(如高等学校投资的证券收入)和知识产权所生孳息(如科研项目成果转化收入)。高等学校的非营利性决定了收益权能的特殊性，即高等学校不能将收益所得用于非教育事业投人，不能像企业一样将收益用于职工分红和福利，而必须用于高等学校的可持续发展。

“处分”是指高等学校依法处置资产的事实行为和法律权利。处分权是所有权内容的核心，是判断物权完整与否的标志。由于公立高等学校的财产主要来源是国家作为举办人提供的财产和国家财政性资助，受赠资产在高等学校资产中所占比例极其有限，所以基于所有权与经营权的分离原则，国家在立法层面对高等学校法人财产权中的处分权能都做了严格限制。《教育法》《高等教育法》等法律、法规没有规定高等学校对举办人提供的财产和国家财政性资助仅享有“管理和使用”权利，《物权法》虽然在《教育法》《高等教育法》等基础上，肯定了高等学校作为事业单位具有处分财产权的权能，但也做了条件性的规定，即必须“依照法律和国务院的有关规定”。实际上，高等学校几乎无法处分任何国有资产和以国有资金购买的资产，这是高等学校作为事业单位法人区别于企业法人最特殊的方面，也是高等学校法人财产权特殊性最集中的体现。这种特殊性主要表现在三个方面：第一，从处分的性质看，高等学校法人财产权中的终极处分权能归国家所有。国家可以收缴回高等学校多余的、未得到使用的或未按规定用途使用的国有资产，并依国家意志处分。第二，从处分的客体看，高等学校无法处分国家划拨资产和以预算资金购买的资产，划拨的资金由于一般流通物的特性而成为处分权能受限的例外。对于高等学校在法律和政策允许范围内设立的独立机构(如校办产业、后勤集团等)的收入，该收入可自主处分，但须计人单独的资产负债表。第三，从处分的类别看，高等学校法人财产权排除了担保物权的适用。《担保法》第9条规定：“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为担保人”，第37条规定：“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、卫生医疗设施和其他公益设施”不得抵押。这些规定都否定了高等学校在其直接控制的国有资产上设立担保物权的可能性。

其实，国有企业在其发展过程中也曾经历过类似困境：国家对投入的资产享有所有权，企业只拥有经营权，这种制度设计极大地挫伤了企业营利的积极性，导致20世纪90年代出现的大规模国有企业破产危机。2005年《公司法》修订，删除了颇受争议的“公司中的国有资产所有权属于国家”这一条。2007年，《物权法》第55条规定了出资人权益，第67条规定了出资人的具体权利，第68条规定了企业法人财产权。虽然2008年通过的《企业国有资产法》与《公司法》不同，规定了国家对国有资产享有所有权，但企业法人财产权已深入人心，理论界基本对企业享有完整的法人财产权与国家享有出资人权益达成了共识。

相比而言，高等学校法人的公益性与企业法人的营利性显著不同。基于公益目的，国家从未放松对其终极处分权能的控制，高等学校化债过程中的“土地置换”就是国家行使财产所有权的佐证。而企业可以以企业法人财产抵押贷款，也可以依法破产变卖，具有较完整的处分权能。高等学校不完整的收益和处分权能成为高等学校法人的“阿喀琉斯之踵”，昭示了高等学校法人权利能力的有限性。正是由于高等学校有限的处分权能导致其无法通过抵押担保获得银行贷款，只能以自身信用为担保来贷款。而信用贷款的滥用正是这场还贷危机爆发的直接原因。

三、高校法人处分权能的有限性与高校借贷危机的发生

高等学校法人财产权的特殊性主要表现在收益权能尤其是处分权能的有限性，高等学校并不具有完全独立的法人财产权，其民事权利能力与行为能力是应受到限制的。但是，由于各方对高等学校法人财产权的特殊性认识不清，导致政府监管不力，商业银行恣意放贷，高等学校盲目举债。

高等学校为解决扩招过程中急需的资金缺口，在政府的鼓励下，以法律规定的“事业单位法人”身份向商业银行提出贷款申请，但由于《担保法》排除了高等学校对其国有资产设立担保物权的可能性，高等学校索性与银行签订一揽子授信协议，以信用为还款担保，从而获得巨额基建贷款。高等学校认为其贷款行为的逻辑起点是高等学校法人制度的确立。

与此同时，银行为大量库存资金寻找安全的放贷对象，高等学校就是银行心目中最完美的借款人：法人身份、国有背景、基建用途和需求急迫。惟一的瑕疵是无法对其设立担保，但银行毫不怀疑高等学校的还款能力，并单方面认为高等学校的国有背景就是政府信用的担保。所以银行毫无顾虑地放贷给高等学校，在形式上是基于高等学校的法人地位，在实质上不能说没有“合谋”的意味。

政府从高等学校贷款伊始就表明态度：“谁贷款谁负责”。但政府对高等学校的投资义务履行的不充分正是高等学校大规模举债的主要原因，允许甚至鼓励高等学校举债是政府无奈的现实选择，虽然政府表明不会对其贷款行为负责，但作为举办者在高等学校陷入贷款危机的时候也很难独善其身，必须通过财政干预的方式为高等学校化债，以防止危机的进一步恶化。

不论是高等学校还是银行与政府均没有意识到，虽然法律规定高等学校为事业单位法人，但其权利能力并不完整，国家基于公益目的对高等学校的国有资产保留终极处分权能，高等学校的收益权能尤其是处分权能极其有限。而高等学校法人权利能力的有限性正是高等学校还贷危机产生的深层次原因。

1995年《教育法》的颁布，意味着高等学校由此获得法人地位和法律规定的办学自主权。但深究法条我们得知，《教育法》第31条第1款规定了“学校及其他教育机构具备法人条件的”为取得法人资格的前提，在逻辑上暗含了学校并不必然成为法人的结论;第2款中的“学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利、承担民事责任”与第3款中的“校办产业独立承担民事责任”形成鲜明对比，表明《教育法》对学校法人权利能力加以限制的立法价值取向;第3款中的“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有”，更加彰显国家权力对高等学校法人财产权的控制。《高等教育法》第38条进一步规定了高等学校依法自主管理和使用国有资产的权利，并明确提出高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作他用。所以，国家通过立法在2确立高等学校法人地位的同时，并未放送对高等学校权利能力的限制和高等学校法人财产权的控制，但这种限制和控制往往在民事活动中被当事人所忽略，为高等学校贷款危机的产生埋下隐患。

还贷危机爆发后，政府出台了一系列文件，通过奖补政策、土地置换和政府偿还等方式积极化解危机，此举从侧面印证了高等学校法人权利能力的有限性。在政府的积极干预下，危机局面现已基本得到控制，但现行的高等学校贷款制度显然已无法满足高等学校发展的需求，如继续沿用将引发更大的危机。如何走出高等学校贷款“一放就乱、一收就死”的怪圈，建立基于高等学校法人财产权特殊性认识基础上的新型贷款制度，是未来我国高等教育发展的重要命题。

四、基于高校法人财产权特殊性的贷款制度设计

高等学校贷款虽然为很多学者所诟病，但不论在理论上还是在实践中都有其合理的一面。贷款打破了主宰我国公立高等学校多年的“量入为出、不搞赤字”的财务原则，在很大程度上缓解了政府对高等教育的投入不足，为高等教育在特殊时期的飞速发展提供了良好的经济条件，极大地促进了高等教育发展。

但由于高等学校法人的权利能力不完整，缺乏财产独立性，不能以抵押的形式获取贷款，而大规模的信用贷款必然导致银行、高等学校的“机会主义行为”，影响了社会的交易安全和资金安全，从而引发了严重的高等学校还贷危机。虽然事后国家出台了一系列化债政策，基本上解决了高等学校债务问题，但长远来看，不能形成依赖政府事后行政干预的习惯，高等学校贷款制度的设计需要根据高等学校法人财产权的特点(受限的权利能力和财产权权能)来完善，以此来保证高等学校贷款走上良性循环的发展轨迹。

(一)以政策性银行贷款为主

与商业性银行不同，政策性银行指的是政府创设、投股或保证的，以非营利为目的，专门实现、贯彻、配合国家的社会经济政策或意图，在政府规定的业务范围内直接或间接地从事政策性融资活动，成为国家宏观经济调控、促进社会整体进步以及进行国家金融市场管理工具之一的金融机构。

1994年，我国政府成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行这三家政策性银行。中国进出口银行主要对机电产品的货物出口提供政策性融资支持。中国农业发展银行主要为农业和农村的发展筹集政策性信贷资金，以提供经济支持。国家开发银行主要为国家的重点建设通融资金，其成立的主要目的就是“两基一支”，即基础设施、基础产业和支柱产业，贷款对象主要集中在电力、公路、铁路、石油石化、煤炭、邮电通讯和公共基础设施等重点行业，近年来开始向公立高等学校直接发放长期贷款和助学贷款。

高等学校向政策性银行贷款进行基础设施建设，用于弥补政府在高等学校基础设施建设方面的投资不足。这种贷款形式以国家信用或地方信用做担保，解决了《担保法》所规定的地方政府和财政部门不能为借款人担保、公立高等学校的国有资产不能抵押贷款的制度障碍，为高等学校融资打开了金融市场的大门，对高等教育的发展具有独特价值。

首先，政策性银行贷款能够有效缓解高等学校巨额的基础设施建设资金缺口。众所周知，目前高等学校贷款主要用于学校的基础设施建设，其所需资金数额庞大，建设周期漫长。商业性银行的逐利性以及高等学校还贷能力的有限性决定了商业信用贷款难以适用高等学校基础建设领域，而政策性贷款的初衷之一就是解决特定行业的基础设施和基础产业、支柱产业资金不足的问题，可以满足高等学校在基础设施建设上的巨大资金需求，填补政府教育投资的不足。

其次，政策性贷款由于其非营利、周期长、利息低等特点，能够有效缓解高等学校的还贷压力，使高等学校能将主要力量集中在人才培养、科学研究、社会服务与文化传承方面，既拓展了高等学校的资金来源渠道，又能有效防止资金链断裂所致的高等学校正常教育教学秩序的混乱，进而影响高等学校培养目标的实现。

再次，政策性贷款以国家信用或地方信用做担保，能有效监管高等学校贷款的规模，防止高等学校盲目举债或将贷款挪作他用，防范高等学校还贷危机的发生。

目前，国家开发银行在此领域进行了有益尝试。2005年，该行与黑龙江十多所省属高等学校签订了贷款协议，向这些高等学校提供了9.25亿元人民币的贷款，用于促进当地高等教育发展;2006年，国家开发银行提出“政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、金融推动”的20字办行方针，主动提出置换广州大学城建设中用于基础建设的20亿人民币的商业银行贷款。这些举措证明，政策性贷款用于高等学校的基础设施建设完全可行，是化解高等学校资金紧张的有效途径。

(二)以商业性银行贷款为辅

由于《物权法》《教育法》和《高等教育法》都明文禁止高等学校将教育教学相关资产作为抵押进行商业贷款，故高等学校贷款方式大多数为信用贷款。信用贷款的基本特征是无需提供抵押品和第三方担保，仅凭借自身信誉来获取贷款。高等学校与银行签订一揽子授信协议，规定在授信协议的额度内，高等学校只要提交还款计划即可得到贷款。由于信用贷款不需要以高等学校的资产作为抵押，加之政府政策的引导与推动，导致高等学校与商业银行“机会主义行为”的产生：高等学校基于法人地位与法人权利，在政府投资短缺的情况下盲目举债;商业银行在预期政府会财政干预的背景下大胆地向高等学校发放巨额贷款，以至于在短时间内高等学校的贷款额度竟达5000亿元人民币之多，引发高等学校的还贷危机。因此，如果继续沿用信用贷款作为高等学校融资的主要形式，就不可避免地出现下一轮高等学校还贷危机。所以，在高等学校教育教学相关资产不能抵押贷款的前提下，应进一步完善商业银行的信用贷款制度。一方面，高等学校资产作为国有资产，国家享有终极处分权，高等学校不能因其管理权与使用权的行使妨碍国家对国有资产的所有权，更不得以自主权为由超越权限、程序向商业银行举债，高等学校的贷款行为因其民事权利能力的有限性，应该受到主管教育行政管理部门的合法审查，这也是为何国务院相关职能部门在高等学校贷款危机发生后接连出台《关于部属高校“银校合作”问题有关意见的通知》(1999年)、《关于建立直属高校银行贷款审批制度的通知》(2004年)、《财政部教育部关于加强地方高校化债管理工作的紧急通知》(财教[2010]309号文件)和《关于中央部门所属高校再次核定减轻债务负担工作的通知》《财政部教育部关于减轻地方高校债务负担、化解高校债务风险的意见》(财教[2010]568号文件)等一系列规范性文件，以规范高等学校的借贷行为。另一方面，高等学校也应对其法人地位与法人财产权的特殊性尤其是对其民事借贷权利的有限性要有正确认识，且不能以法人地位的确立和高等学校自主权的拥有而滥用民事权利，使学校陷入危机之中，影响学校培养目标的实现。但不论是政府对高等学校贷款行为的审查，还是高等学校贷款行为的自律，均不是要将商业银行的信用贷款排除在高等学校贷款的制度之外，而是要将其纳入制度规范之中，让金融市场的资金有序、安全地进入高等教育领域，成为支撑我国高等教育发展的重要融资方式。

总之，我国高等学校贷款的产生有其合理和进步的一面，是必然的历史选择，其根源主要是由于高等学校发展教育事业的资金短缺。从法律层面上，还贷危机的出现是由于高等学校不顾自身权利能力的有限性和法人财产权的特殊性盲目举债，最终导致无法偿还贷款。高等学校法人由于权利受限，并不能成为普通意义上的民事借贷主体，必须根据其特殊的财产权益设计出以政策性银行贷款为主、商业性银行贷款为辅的高等学校贷款制度，才能保障其健康持续发展。

作者：陈鹏　王雅荔

高等学校举债发展论文 篇3：

举债——高校发展的必然选择

摘 要：高等学校要实现寺越式发展，就必须有足够的经费做保证。在政府的财政性教育拨款不会大幅度增加，学生的学费不宜再进一步提高的情况下，高校只有开拓新的融资渠道。举债则是一种可行的选择。

关键词：举债;高校发展;教育资源;财政性教育拨款;学费

文献标识码：A

作者：黄祥林