公众参与下公共政策论文

摘要：随着我国政治民主化进程的不断进步，越来越多的公众参与到公共政策的制定过程中。在目前空气污染情况严重的背景下，本文选取《北京市大气污染防治条例》这一政策中的公众参与情况为研究对象，以政策制定为视角，探究在政策制定的不同阶段，公众参与的特点、形式等。下面是小编整理的《公众参与下公共政策论文 (精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

公众参与下公共政策论文 篇1：

公共政策制定中的公众参与研究评述

摘 要： 公众参与对公共政策的制定有重大意义，目前公众参与仍存在许多现实困境，公众参与的缺失和低水平已经成为制约公共政策科学性和合法性的重要障碍。本文对我国公众参与机制的建设状况，以及实践中存在的问题进行了整体考查，并根据中国现实探析如何改善公众参与公共政策制定的问题。

关键词： 公共政策制定 公众参与 新公共行政

改革开放以来，我国公众参与有了长足的发展和进步，但仍存在诸多问题，在这种背景下，进一步明确公众参与的意义，并针对存在的问题，引导公众有序参与公共政策的制定，推进政策民主化、科学化，提高决策水平，已成为现代政府迫切需要解决的问题。

一、公众参与的概念及意义研究

公众参与，也称公民参与，我国学者徐静在《浅谈公共管理中的公众参与机制的建设》一文中把公众参与定义为由公民或社会组织直接或间接选举公共权力机构及其领导人的过程，包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。钱俊君在《论公众参与理论在我国公共政策制定中的应用》认为公共政策制定中的公众参与是指通过公众的参与来影响政府公共政策的制定，从而使制定出的政策更加能代表和符合公众的利益与要求。

对于公众参与的意义，以市场为基本导向的个人主义理论，认为公民是“公共物品与公共服务的消费者”和“参与者”，将公民参与看做是政府治理结构中的关键组成部分；社群主义理论家则认为，只有加强公共参与才能构建更加强有力的社区。

对于当前中国的公众参与，我国学者徐莉在《略论公共政策制定中的公众参与》一文中指出了公众参与在公共政策制定的必要性，从一个侧面使我们认识到了公众参与的意义。她认为：首先，政治民主化进程呼唤公众参与。其次，用以人为本的科学发展观指导公共政策运行机制的创新，就要从公众参与入手。最后，经济体制改革的形势要求公共政策过程公众参与的发展。在市场经济条件下，只有加强公众参与，才能让各利益主体充分表达各自的利益诉求，为政府的正确决策提供价值目标，使政策更能体现各方的利益。

另一位学者董兴佩在《论行政立法的公众参与机制》一文中指出，行政立法作为公共政策的一个方面，公众参与的必要性和重要性主要有三个方面：首先，公众参与行政立法有助于提高行政立法的政治合法性，增强行政立法的社会效益。其次，公众参与行政立法有助于保障公民基本权利，防止行政权力的滥用，确保行政立法的公正性、合理性。最后，公众参与行政立法的长远意义在于促进法治秩序的生成和实现。

结合其他观点，在现代民主条件下，公众参与公共政策制定的意义主要体现在：可以进一步提高政府决策的科学化、民主化水平；可以更好地监督政策执行主体，提高政策执行力；可以使政府与公众实现良性互动，塑造良好的政府形象。

二、关于我国目前公众参与中存在的问题研究

美国学者约翰·克莱顿·托马斯在其《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》一书中指出，公共参与的难题包括以下内容：第一，公共管理者必须决定在多大程度上与公众分享影响力。第二，公共管理者必须决定由公众中的谁去参与公共决策过程。第三，公民参与者必须选择特定的公民参与形式。第四，如何管理公共参与。

针对我国的现实，费广胜在《论我国公众参与机制的缺陷与制度创新》一文中从城市经营的角度对我国公众参与的现状进行了分析，指出了我国目前公众参与存在的缺陷。他认为我国的公众参与缺乏程序性权利，目前还处在形式化表象阶段，而且整个社会都缺乏对公众参与的正确认识。

王彩梅在《论我国公众参与机制的建设》一文中指出，改革开放以来，我国公众参与虽然有了长足的发展和进步，但仍存在诸多问题，综合看来主要是：我国公众参与公共政策制定的渠道较少；公众参与的组织性质单一，作用弱化；公众参与的制度还不完善；公众参与意识、参与热情较低；公众的参与能力有待提高。

三、关于公众参与公共政策制定在实践的问题及对策研究

（一）公众参与在实践中的问题

约翰·克莱顿·托马斯认为，公民参与实践中存在以下问题。

第一，公民参与的不完善性。他认为，那些通过公民参与进入公共政策的人经常代表的是现存有组织的群体的需要，表达着他们的特殊利益，而不是公民的普遍利益。

第二，与管理绩效相抵触。公民参与增加了公共管理者日常工作的难度，因此，影响了公共管理绩效。另外，公共管理者必须付出一定的代价来应对公民的不信任和敌视。

第三，对决策质量的威胁。对公民参与最严厉的指责集中在公民参与造成了公共政策的扭曲，表现在以下四个方面。

首先，由于公民常常不能理解政策质量标准中包含的知识和常识，因此他们可能会对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑。约翰·克莱顿·托马斯指出，如果这些标准被忽略，那么，公共政策的质量无疑会遭受损失。

其次，公民参与可能会导致公共项目运作成本的增加。

再次，公民参与会阻滞改革、创新。因为民主磋商增加了一些人否决改革方案或迫使方案妥协的可能性。

最后，很多代表特定群体的公民在受邀参与公共决策后追逐特殊的利益，从而导致更广泛的公共利益的缺失。

针对我国的具体情况，徐莉、钱俊君等学者认为，主要有三个方面。

第一是制度方面。公众参与需要在政策制定过程中通过一定的制度、条件和方式得以实现，由于当前公众参与制度缺乏，完善的公众参与机制并未最终确立起来。公众参与制度化的缺乏，造成政府出台的政策往往隐藏着种种弊端和漏洞。

第二是公众方面。一方面，公民整体文化素质不高使他们的参与能力受到影响。另一方面，我国公众参与受传统政治文化和现有制度缺失的影响，自觉性、主动性及理性化程度较低，参与意识薄弱。

第三是政府方面。政府对公众参与引导规范不足，政策信息资源封闭，公众缺乏知情权，而且在执行方面力度不够，基层民主和政府的决策机制不够完善，忽视公众对政策制定的参与作用。另外，受传统行政思想的影响，一些政府官员具有严重的官僚主义思想，严重阻碍了公众参与的发展。

（二）关于促进公众参与的理论和途径研究

1.西方有关促进公众参与的理论

（1）传统视角：与外界隔绝的管理者。

早期的公共行政理论家坚信，公共行政如果不能在第一时间尽可能地隔绝各种政治干扰，那么就不能有效地发挥应有的功能，更不能很好地建立清晰的职业认同。因此他们对于公民参与管理过程采取了明显敌视的态度。

伍德罗·威尔逊在其经典著作中阐述了这样一种观点：“对政府日常工作细节的监督和日常管理措施的选择直接施加公众批评，这无疑是一种愚蠢的妨害。”

这一时期的理论家认为，政治与行政是二分的，公民参与应是政治领域的适当范畴。公民参与不适宜公共行政领域的范畴，它最好是远离职业化的行政官员。

在政治与行政二分论的假设中，公共政策一旦形成，权力影响力就应从选任的政策制定者自上而下地流向行政管理者，再流向公众。但是并不存在影响力的逆向流动，也就是说不可能出现来自公众的影响力经由行政管理者沿科层体系向上流动。

即使认识到这一点，这个时期的理论思想也并没有提出什么改革措施，鼓励、推动行政管理者回应公民的需求。虽然人们认为，行政管理者从根本上应向公民负责，但是这种责任也是间接性的，是可以通过民选官员这一中介来实现的。

（2）将公民考虑进去的新公共行政与西方参与式民主理论。

20世纪60年代，传统的公共行政的理论和实践的问题存在的问题暴露得越来越明显，人们开始重新思考公共行政的发展方向。公共行政开始了新一时期的探索：政府应该做什么，才能修正官僚带来的不公正问题，改变公民对行政管理越来越漠不关心的情况呢？应该怎样推动行政职业者回应政府加强公民参与的要求呢？对这些问题的探寻逐渐形成了一套公共行政新理论——新公共行政理论，这一理论包含了更多公民参与公共管理过程的思想。

几乎在同一时期，西方普遍爆发了大规模的社会动乱或政治危机，因此托夫勒、普兰查斯及佩特曼等学者提出了“参与式民主”的解决方案。参与式民主主张，真正的民主应当是所有公民直接、充分参与公共事务决策的民主，从决策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。

按照佩特曼的观点，公民参与政治最恰当的领域是与人们生活息息相关的领域，因为这是人们最为熟悉也最感兴趣的领域。只有当个人有机会直接参与和自己生活相关的决策时，他才能真正控制日常生活的过程。参与式民主理论认为参与活动不仅是一种表达偏好的方式，而且是实现它们的重要机制。

（3）促进公众参与的新理论——公民参与的随机性理论。

公民参与能够带来重要的收益，但也能带来严重的风险，为了促使公民参与优势最大化和风险最小化，需要引入随机性的理论观点。

在《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》一书中约翰·克莱顿·托马斯指出，有关公民参与的各种思想都普遍认同在公共管理过程中接纳公民参与，然而目前对公民参与的指责仅指出了以往理论的缺陷，却没有提出一套可替代的理论。

他认为以往的公民参与理论的贡献者在很大程度上忽视了在什么时候、以什么方式选择适当的公民参与形式的问题。因此，新理论应该考虑和界定公民参与的随机性。这就必须综合考虑各种观点，同时，这一理论还必须能够反映出公民参与中平衡的和现实的观点，既要包括早期管理中不朽的、富有哲理的原则，又要包括公共行政管理者的实践经验。选择新理论还必须体现公民参与的随机性和偶然性特征，即人民对公民参与的美德和罪恶的许多争议都可以通过发现公民参与在不同环境下的不同价值得以调和。

在此基础上，公民参与的随机性理论观点形成了，概言之，随机性观点就是要发现公民参与方式选择随环境变化而变化的优势所在，即将公民参与视为根据环境的变化选择不同参与程度，采取不同参与形式的过程。这种理论将来自于公民参与的现实性的平衡观点与如何使公民参与实践随环境状况的变化而变化的随机性观点结合起来，能够形成一种对公共管理者更有实践操作价值的理论。

2.我国有关公众参与的途径研究

我国学者徐莉在《略论公共政策制定中的公众参与》一文中提出了具体的可操作的公众参与方式：立法听证会、行政听证会等、“赛博”（cyber）。“赛博”就是通过网络交流，让公民自由议论政策议题的虚拟空间。在信息社会，互联网的普及与发展为公众参与开辟了广阔空间。“在线参与”将成为公众参与政策活动的主要方式之一。

王彩梅在《论我国公众参与机制的建设》一文中提出应从观念的层面、技术的层面及制度的层面构建我国公众参与机制。如在观念方面，建设责任政府、服务型政府；在技术方面大力推行电子政务，建设政府回应机制；完善听证制度、专家咨询制度和社会公示制度等。

李朝智在《探索政府公共决策的多元化机制—提高公众的参与能力》中认为政府公共决策的公共性、复杂性决定了公众参与的多样性和机制的多元性。他认为应该寻求扩展公众参与的空间和提高公众参与能力的途径，因而在公众方面需要提高公众参与意识和参与能力。

徐静在《浅谈公共管理中的公众参与机制的建设》一文中明确了公共管理是现代政府治理的新模式，强调公众的参与是推动民主政治的重要途径。主要从公众参与的制度建立、程序规范、公众主人翁意识及社会中介组织培育三个方面提出健全机制的构想，并对建设公众参与机制的社会环境进行了一定的分析。

另一位学者费广胜的视角比较独特，他在《论我国公众参与机制的缺陷与制度创新》一文中从城市经营的角度提出了促进公众参与公共政策的途径：第一，加快社区体制改革，为公众搭建一个参与平台。第二，完善法律、法规，为公众参与城市经营提供制度保障。第三，加强宣传教育，增强公众参与意识。

四、对我国公众参与公共政策制定的思考

学者们提出的促进公众参与公共政策制定的对策并不冲突，只是侧重点不同。综合各家观点的方案可以在理论上接近完美。但是理论毕竟是为实践服务的，公众参与公共政策的制定可操作性很强，如果方案可以付诸实践，那么选择的方案应该是最合适的且可操作的，最合适的应该是最大限度适合我国当前国情的。

我国目前处在社会转型期，政治社会化程度太低，因而在全国范围内靠社会组织和公众整合各种力量促进公众参与公共政策的制定，效果必然与期望值相差很大。现实的做法应该是把重点放在政府方面，目前的情况是政府处在绝对优势的地位，它的权威性及它掌握的各种资源，可以很快地架构公众参与的各种法律制度框架，为公众参与打下基础。这并不是说政府要大包大揽，公众参与政策制定的趋势是各方共同努力，只是在近期特别是各项制度缺失、滞后的现实情境下，政府要做大量的工作。

参考文献：

［1］约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略［M］.北京：中国人民大学出版社，2005：11-29.

［2］王彩梅.论我国公众参与机制的建设［J］.理论界，2006，（4）：49-51.

［3］李朝智.探索政府公共决策的多元化机制——提高公众的参与能力［J］.四川行政学院学报，2005，（4）：98-101.

［4］徐静.浅谈公共管理中的公众参与机制的建设［J］.西昌学院学报（社会科学版），2007，（3）：148-155.

［5］李莎.政府公共决策过程中公众参与的回应机制建构——对决策听证制度的分析［J］.北方经济，2006，（18）：101-102.

［6］钱俊君.论公众参与理论在我国公共政策制定中的应用［J］.文史博览（理论），2007，（10）：34-35.

［7］李玲玲，张艳.论建构服务型政府和公民参与［J］.学习与实践，2007，（9）：83-87.

［8］陈庆云.公共政策的理论界定［J］.中国行政管理，1995，（11）：26-29.

［9］董兴佩.论行政立法的公众参与机制［J］.学术交流，2006，（2）：155-156.

［10］费广胜.论我国公众参与机制的缺陷与制度创新［J］.理论界，2004，（4）：49-51.

［11］徐莉.略论公共政策制定中的公众参与［J］.重庆行政，2005，（18）：101-102.

［12］晋振华.当代西方参与式民主理论述评［J］.四川理工学院学报（社会科学版），2008，（4）：43-46.

作者：孙中举 王旭杰

公众参与下公共政策论文 篇2：

公共政策制定中的公众参与

摘 要：随着我国政治民主化进程的不断进步，越来越多的公众参与到公共政策的制定过程中。在目前空气污染情况严重的背景下，本文选取《北京市大气污染防治条例》这一政策中的公众参与情况为研究对象，以政策制定为视角，探究在政策制定的不同阶段，公众参与的特点、形式等。在此基础上，对政策制定过程中公众参与的问题进行剖析，并以政府为主体，针对公众参与在数量、质量和秩序上的问题，从制度层面、管理层面和技术层面分别提出了完善公众参与政策制定的对策建议。

关键词：政策制定；公众参与；北京市大气污染防治条例

一、《北京市大气污染防治条例》出台的背景及意义

自2011年以来，大气污染严重地影响了人们的生活。据北京市环保局统计，2013年，全年优良天数加起来共有176天，尚不足总天数的一半，重度污染天以上的天气累计有58天，占到全年天数的15.9%，平均每6到7天就有一次重度污染。2013年全市PM2.5年均浓度为89.5微克/立方米，超过年均35微克/立方米的国标1.56倍。如此严重的大气质量引起了人们的忧虑和不安。

随着北京市大气污染防治工作的不断深入，大气污染防治的形势以及环境管理的要求均发生了较大变化，现行法规难以为加强大气污染防治工作提供充足的法律支撑。因此，制定《北京市大气污染防治条例》不仅是加强大气污染防治工作、不断改善空气质量的迫切需要，而且是顺应广大市民对良好空气质量新期待、推动“绿色北京”建设的重要任务，为转变大气环境管理模式，采取更加严格的大气污染防治措施，促进环境空气质量按时达到国家要求提供坚实的法律基础。

二、《北京市大气污染防治条例》制定中的公众参与

一般而言，政策制定过程包括议程设立、方案规划、方案抉择、政策合法化这四个阶段，就《北京市大气污染防治条例》的制定过程来说，北京市政府主要在前三个阶段积极吸纳、组织公众参与。

（一）公众参与政策制定的具体情况

1.议程设立阶段

罗杰·科布和查尔斯·埃尔德提出，“议题发起的其中一种方式，是经由某种意外事件而出现的”，而2011年“PM2.5”事件的爆发，则将这一政策的修订推上日程，引起了公众对北京市空气污染问题的思考。北京市大气污染议题进入政策系统议程，需要具备以下两个先决条件：[1]第一，北京市空气污染问题受到社会广泛知晓和关注。2011年入秋后，北京市大气污染情况加重。10月22日，潘石屹在新浪微博上转发了一张截图，显示北京的空气质量指数是439，PM2.5细颗粒浓度408.0，级别是“有毒害”，而北京市环保局同一天的污染指数是“轻度污染。这条微博随后被转发了近5000次，北京市空气质量的话题迅速在微博引起热烈讨论。第二，相当数量的公众共同认为，有必要采取某种行动以解决问题；并且人们共同感觉，北京市空气污染问题属于相关政府机构职权范围内的事情。童话作家郑渊洁在微博上就空气质量问题“七问”北京市环保局，直指政府失职，监管不力。同时他还针对市民感受和监测数据的背离在微博上发起“关于北京空气质量的调查”，参加投票的6000余名网友中，有89%的人认为北京的空气质量越来越差。而一周后潘石屹继续在微博发声，发起了关于“呼吁环保部尽快出台PM2.5的强制标准”的投票，九成网友表示，有关部门应该在今年引入PM2.5标准。

2.方案规划阶段

政策方案规划“是发展一套处理公共问题的行动方针，其主要目的是在使应该解决、能够解决的问题，以最有效的方法解决”。[2]北京市环保局在《北京市大气污染防治条例》的初期规划阶段，采取了多种形式向社会各界征集意见，力争实现该政策公共性与偏好性的统一。一是北京市政府法制办将《北京市大气污染防治条例（草案送审稿）》向社会公开征求意见，共收到正式意见、建议348份。此次征求意见，有利于充分听取公众对大气污染防治立法方面的意见，提高立法质量，更是为探索引导社会公众有序参与立法、增强立法的民主性和科学性积累了宝贵经验。二是北京市人大法制委员会就倡机动车驾驶员在停车3分钟以上时熄灭发动机的规定是否合理、可行进行了听证，绝大多数陈述人对倡导推行停车熄火制度都表示赞同，但就倡导推行还是强制实行并设处罚产生了不同观点。三是在《北京市大气污染防治条例》制定调研过程中，北京市政府法制办、环保局等相关部门共组织了数十次不同规模的群众座谈会或专家研讨会。

3.方案抉择阶段

在《北京市大气污染防治条例》制定的方案抉择阶段，北京市政府法制办、环保局等部门出于时间、成本等多方考量，只是理性的选择少量公民代表参与政策的抉择阶段，并没有盲目追求民主。在这个阶段，主要意见参与者是政府官员、人大代表和政协委员以及专家学者和市民代表，普通公众的参与程度较低。

三、《北京市大气污染防治条例》制定中公众参与的问题分析

（一）公众参与总量较少

尽管《北京市大气污染防治条例》征集到的意见在数量上是近几年来较多的一次，但是300多份意见数量与北京市庞大的人口总量相比，政府在促进公众参与公共政策制定上还任重而道远。值得注意的是，此次公开征求意见中，网络渠道的反馈意见数量占到总数的95%以上，也印证了网络正在改变社会公共管理模式。的确，网络为公众参与政策制定提供了强大的技术支撑，使公众参与在虚拟世界中更加容易实现，并且把位于政策过程边缘的普通公众推向了公共政策制定的前台。那么，如何通过网络进一步激发公众参与政策制定的热情和意识，则需要政府部门在今后工作中加以重点研究。

（二）公众参与的能力和质量较为不足

近年来，有越来越多的公众参与到环境保护的行动中，政府部门也可借此体察民意，是一种双赢的行为。但是，公众参与的能力和质量需要在不断的实践中慢慢成长，其文化素质和专业能力绝非朝夕之间就可提升的。意见征集过程中，公众的意见留言大体观点较为简单，其结论缺乏更深层次的理论或实践支持，还有发泄不满情绪或者借此渠道反映垃圾管理问题的意见，很少出现新颖、有价值的观点，思维比较杂乱。必须承认，目前公众在政策制定的参与中，确实存在着政策素养、专业能力等方面的不足，这也直接导致了他们的参与潜在着流于形式的危险性。

（三）公众参与的秩序有待优化

微博这种传播模式降低了一般公众的参与门槛，使得公众获取信息的能力和渠道得到提升，彰显了公众的表达权和知情权，推动了信息的公开；但同时，由于缺乏监管等原因，微博也在一定程度上加速了公众的无序参与。

一是公众参与的非法化，主要表现为网络谣言的传播。帕特里夏·华莱士指出：“一旦人们相信自己的行为不会被追到个人头上，他们就会变得不那么受社会习俗和戒律的约束。”[3]在《北京市大气污染防治条例》草案未出台前，微博上传播者各种关于雾霾危害的谣言，有些谣言还最终入选了“2014年十大生活谣言”的评选，网络搜索次数超过800万，其消极影响力可见一斑。

二是公众参与的情绪化。互联网为公众参与政策制定在信息上提供了很大的便利性，这有助于公众进行合理的思考。但是，“网络开放性特征为人们自由参与提供保障的同时，也出现了网络参与行为脱离理性思考和理智态度的行为，表现为不负责任地情绪宣泄，甚至在广大网友中煽动消极不满情绪。”[4]这些态度和行为并不利于民意的合理反馈，更无益于政策制定的科学化。

四、完善公众参与政策制定的对策

（一）完善公众参与制度

现有的制度多是从原则性、特殊性入手，局限于一些“重大事项”的决策，并没有普及到一般性决策，也没有对参与的具体流程做出清晰的说明。虽然政府部门都意识到公众参与公共政策的重要性，也尽可能扩大对专家学者的政策开放度，但对普通公众个体而言，还缺乏明确的制度规定。

在政策制定过程中充分引入公众参与、将公众参与制度化的做法，不仅可以提高政策质量，维护公众正常的利益诉求，更重要的是可以有效减少政策执行的阻力。毕竟，经过公众认同的政策才是真正体现公众利益，能够使不同的利益群体形成合力，推动政策执行。任何一项公共政策，都涉及对利益的重新分配。综上所述，对于事关社会民生的公共政策，要积极扩充公众参与的范围和渠道，让公众充分参与讨论、各抒己见、建言献策，力争弥补政府理性的不足。

（二）加强对公众参与过程的监管

传统的政策精英理论认为，公众对公共政策是麻木、缺乏了解的，经营集团通常能够在政策问题上塑造公众舆论，因此公共政策就是精英集团的价值偏好。[5]互联网的出现改变了这一状况，公众凭借便捷的网络平台，可以更加直接简单的表达意见和建议，影响政策的制定。但是，面对互联网这一新鲜事物的快速普及，我国政府相关部门管理和和监控上的疏漏致使网络上的不当言论也迅速泛滥，造成了负面影响。但这并不能成为遏制公众参与的理由，相反，政府部门可以通过日常监控、迅速反馈等积极的手段和态度来危机化解。政府部门要解放思想，由盲目控制舆论变为积极回应公众意见、引导公众理性思维，发挥网络在公众参与政策制定中的巨大优势。其可以采取的措施主要包括两个方面：[6]一是加强舆情监控和回应，密切关注网络舆情内容和走向，合理判断，尽可能将谣言扼杀在摇篮之中；二是构建政府与公众互动的平台，实现政府与公众的实时互动和“零距离”沟通，避免由于沟通不畅产生的误解。

（三）优化公众参与的技术平台

北京市政府要充分运用网络技术，充分开发公众参与的网络平台建设，规范公众参与从受理、交办、回复等环节和流程，明确各服务环节的职能职责和服务要求，逐步优化公众参与技术平台的规范化、制度化。推动信息公开运动，对不便于召集大量公众的会议等，可以参与网络直播等形式。这种制度性安排，使政府在政策制定的决策过程与市民的近距离、高效率的双向交流成为现实，便于直接了解民意和公众直接参与政务，可以达到保证决策民主科学、培养公众众参政能力和展示政府亲民形象的三重功效。（作者单位：首都师范大学）

参考文献：

[1] 杰伊·沙夫里茨，卡伦·莱恩，克里斯托弗·博里克编.公共政策经典[M].北京大学出版社，2008.127

[2] 朱志宏.公共政策[M].台湾三民书局，1995.132

[3] 胡泳.众声喧哗——网络时代的个人表达与公共讨论[M].广西师范大学出版社，2008.220

[4] 王法硕.公民网络参与公共政策过程研究[M].上海交通大学出版社，2013.245

[5] 托马斯·R·戴伊.理解公共政策（第十二版）[M].中国人民大学出版社.2011.19

[6] 王法硕.公民网络参与公共政策过程研究[M].上海交通大学出版社，2013.75

作者：杨梦瑀

公众参与下公共政策论文 篇3：

新时代我国地方政府公共政策制定面临的困难及路径研究

[内容提要]公众参与地方政府公共政策制定，是改革开放及现代化建设以来，伴随着政治民主化发展背景下的必然要求，是化解新形势下多元利益群体间矛盾、提高公共政策质量和减少公共政策执行阻力的重要途径。本文在总结了地方政府公共政策制定以及公众参与的特点，并分析了当前公众参与地方政府公共政策制定过程中主要存在的问题，并提出了相应的对策建议。

[关键词]公共政策 公众参与 地方政府

一、引言

中国特色社会主义建设进入了新时代，公众参与是新时代地方政策制定过程中的重要特征。地方政府公共政策制定不仅要求把握当前的国情形式，还要求重视公众参与价值，重视公众利益诉求，积极推进公众参与进程。十八届三中全会明确指出：“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”改革开放以来，传统落后的政治文化与当前平等、民主的政治文化产生碰撞，利益群体日趋多元化，过去独裁式决策方式的弊端日益凸显，公众的合理利益难以得到维护，公民采用非正式参与途径的情形时有发生，严重影响着各地的政治文明建设与社会和谐发展。在这样的情势下，探讨公众参与地方政府公共政策制定所面临的问题及对策，对于提升地方政府公共政策质量，保证公共政策民主性以及地方政府治理均有着重大且紧迫的理论和现实意义。

二、新时代我国地方政府公共政策制定面临的困难

由于中国社会的巨大变化，人民群众的主人翁意识逐渐增强，利益群体逐渐多元化等现实因素，促使公众参与地方政府公共政策制定变得十分迫切且必要。值得肯定的是，我国政府也在这样的大环境下采取了一系列的积极举措，使得我国在公众参与地方政府公共政策制定方面取得了一定的进步。但同时，我们也不可否认的是，我国公众参与公共政策制定的程度总体还处于较低水平，位于初级阶段，仍然有待进一步加强。

（一）主体地位缺失

作为公民，在日常生活中难免或多或少，直接或间接的受公共政策的影响。在公共政策的制定中，除了地方政府等一些官方主体外，公众也应当拥有主体地位，只有这样才能更好的落实公共政策，维护地区和谐稳定。但事实表明，当前的地方政府并未充分的意识到这一点，依然忽略了公民在公共政策制定中的主体地位。这或许是我国过去长期的政治文化所致，使得地方政府在作决策时常常忽略公众参与的价值，习惯了自上而下的决策方式，将公共政策制定过程中的公众参与当做一种形式，致使民主性常常无法得到充分体现。

（二）制度与法律建设不健全

一般而言，制度化和法制化是公民权益最有效的保障。虽然我国有关制度法律规定公众可以通过听证制度、决策咨询制度等参与到地方政府公共政策的制定过程，但这些制度不够详尽、操作性不强。同时，在相关的制度和法律中也没有明确公众参与地方政府公共政策制定过程中的身份和权利，而最终导致这些制度和法律只流于形式，没有起到实际性的保障作用。除此之外，没有相应的对侵害公民参与权行为进行严厉惩治的制度和法律，使决策者利用这一空白有意无意的忽视公众的参与行为，最终大大削减了公众参与热情，导致形式重于实效的现象出现。

（三）政策信息缺乏透明度

公众要想参与到地方政府制定的公共政策中来，必须要先对地方政府的相关政策信息予以了解和掌握。然而现实情况下，尽管我国近年来的政务公开力度被进一步加强，但政府依然在信息的公开上有自己专属的决定权，使得一些地方政府为趋利于自身而对重要的政策信息加以隐瞒。可见，地方政府政策信息的公开力度还远远不够，公众获取相关政策的实用信息还相对较难，从而直接影响到公众参与的深度以及广度。在公众难以获取相关政策实用信息的条件下，就必然会造成公众无法充分理解相关政策的价值所在，也无法对相应政策提出自己的建议和看法，难以对相关政策予以认同，致使政策在实施过程中频频受阻，政策执行效率低下，甚至导致政策以失败告终的结果。

（四）渠道不畅

通畅的参与渠道是公众参与地方政府公共政策制定的基本保障。当前，我国公众参与地方政府公共政策制定过程的渠道分为制度化渠道和非制度化渠道。制度化渠道有三种：一是地方人民代表大会和政治协商会议，公民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与地方政府公共政策制定过程。二是地方政府下属的参事室、政策研究室、行政学院、社会科学院等官方、半官方政府智囊机构，通过政策建议等方式参与地方政府公共政策制定过程。三是地方政府开设的来信来访、领导接待日和不定期座谈会等渠道。非制度化渠道主要包括：借助社会舆论、民间咨询机构和特殊社会关系网等渠道。前者是公众参与的主要渠道，也是最行之有效的参与渠道，但这对于普通的公民来说，能够直接参与的机会十分有限;后者虽然能够直接参与的机会较大，但公众在参与的过程中往往所需要的成本较高，且后者在我国发展还不够成熟。由此可见，我国公众参与地方政府公共政策制定的渠道数量有限且不通畅，公众难以表达自己的利益诉求及愿望。

（五）意识和能力欠缺

我国公众参与地方政府公共政策制定的程度总体还处于较低水平。究其原因，其实是内外因共同作用所导致。其中，外因主要是指地方政府对于公众在政策制定中的主体地位认识不足、缺乏行之有效的制度和法律来保障公众参与等方面;内因主要是指公众自身存在的局限，如公众的参与意识较为淡薄，参与能力受到教育水平等方面的限制。要想整体提升我国公众参与地方政府公共政策制定的总体水平，我们必须在意識到外因的同时了解内因。我国公民由于受到长期以来形成的传统观念影响，常常意识不到自己主人翁的地位，一味的服从和执行政府部门下达的各项政策，忽视了自身的参与权利，参与政策制定的意识较弱。一些公民尽管是经过动员后参与到政府公共政策制定的过程中，但却是流于形式，并未真正、积极的参与其中。虽然有一些公民打破了传统思想的束缚，能够充分意识到自己的主体地位，对参与政策制定拥有极大的热情，却无奈受到了参与技能不足、专业知识匮乏的限制。参与政策的制定通常需要有一定的沟通理解能力。此外，在如今科技迅猛发展的情况下，公共政策信息的制定、执行都越来越依靠于科技，对公众参与公共政策制定所需要的科技技能要求越来越高，这些必定会增加公民在参与地方政府制定公共政策过程中的难度。

三、实现公众参与地方公共政策制定的路径分析

通过对地方政府公共政策制定、公共参与的含义和特点的研究，以及对公众参与地方政府公共政策制定的概念界定、必要性和當前存在的主要问题的具体分析，现提出有效完善公众参与地方政府公共政策制定的对策，进一步增强地方政府公共政策的公正性与合法性，不断提升公众的民主政治生活质量。

（一）提高思想重视程度

要想地方政府能够充分意识到公众在公共政策制定中的主体地位，一方面必须得转变政府行政人员的封建观念，摒弃过去政府决策主导的观点，克服落后的官僚主义，强化政治民主观念，将权利归还于公众，尊重公众的各项合法权利，与公民建立平等对话机制;另一方面政府行政人员要充分意识到公众参与决策的价值，明白其行政行为的最终目的都是为了服务于民，只有充分吸纳公众的建议，把公众的利益放置于首位，更好地满足公众需求，才能制定出高质量的政策，才能更顺利的执行政策，才能切实履行其职责。

（二）健全相关制度与法律法规

完善我国公众参与相关的法律制度建设，对于提升我国公众参与地方政府公共政策制定程度的总体水平有其重要的意义。一是应当针对公众参与地方政府公共政策制定过程中的身份和权利，通过制定相应的法律制度加以确定。二是应当制定相关法律制度对侵害公众参与权的行为进行相应惩治。三是应当对听证制度、民意调查制度、公民接待日制度、省长市长热线电话制度、决策咨询制度、评估制度等法律制度进一步加以完善，使之变得更为具体、更具实际操作性。现以听证制度的完善为例，可以对听证制度的具体程序加以规定，对于有违既定程序所产生的政策应视为无效，并对相关负责人予以追究法律责任。同时，可以适当扩大听证制度的实施范围，对于事关公众的公共政策的决策都应当提前告知公众听证会消息，也可以通过现代科技手段对听证过程进行直播，自觉接受公众的监督，使之更为阳光透明。后期对听证结果进行跟踪反馈，保证听证结果的切实履行。四是应当起草制定一些新的法律制度以弥补当前现有法律制度中所存在的缺失。

（三）完善信息公开制度

各地方政府应对现行的政府信息公开条例予以认真的贯彻落实，并加大政策信息公开力度，将法律允许范围内公众应当知晓的政策信息进行透明、公开，并将政策制定的目标、过程、时间、主体、监督方式、预期效果等信息加以说明。同时，还应力求公开的政策信息及程序真实且简单易懂，能适应公众的平均文化水平。另外，还可以考虑建立政府信息公开自由裁量责任追究制，以便控制信息公开过程中政府的随意性。政策信息的公开，除了使用传统方式，如广播、电视、公告栏、报纸等，还应重视一些现代化技术的运用，加强各地方政府的网站建设，一方面建立网络政策信息资料库以及查询检索系统并保证信息的更新速度，方便公众及时了解和使用相关政策信息;另一方面构建政府网站在线客服中心，为公众答疑解惑。

（四）加强渠道建设

制度化渠道中的地方人民代表大会和政治协商会议是当前公众参与地方政府公共政策制定的主要渠道，但就公众个体而言，能够直接参与的机会实在有限。政府部门可以就这种情况，考虑将当前县级人大代表的直接选举扩展到市级人大代表选举，使公众拥有更多参与政治的机会。此外，积极发展民间组织、志愿组织、自治组织等“第三部门”也不失为一种好方法，此类部门由于其自身代表了不同团体成员的利益，因此可以表达不同的利益诉求，可以为地方公共政策制定提供更多、更全的民意信息。随着互联网的快速发展，网络平台的力量不容忽视，通过网络进行民意调查、建立公民在线论坛与公众进行交流互动都是十分值得提倡的举措。但由于网络的匿名性等特征，容易给网络调查造成片面性的结果，降低民调的真实性，因此在信息收集的过程中，必须要认真识别或要求使用实名认证等方法提升信息的真实性与有效性。

（五）增强公众参与意识和提高公众参与能力

1.增强意识。各地方政府应当大力弘扬民主观和平等观，转变公众封建传统的旧观念，树立民主、积极参与的新观念，增强公众参与意识，并努力营造平等、民主、协商的参与型政治文化氛围，让公众能够充分表达自己的想法，积极提出自己的建议和意见。

2.提高能力。一是普及政治文化知识，加大教育投资，实现义务教育均等化，缩小地区间受教育程度的差异，提高公众受教育水平，为实现公众参与提供基本的知识基础，并使之掌握一定的计算机技能，提高公众的沟通、理解、判断能力，提升公众对相关法律法规、参与程序与参与方式的认识。二是加强政府与公众之间的日常互动，使公众能够从更高的角度来看待公共利益的发展，并将自身的利益需求和社会的利益相结合。三是引导公众参与当地的社会政治组织，或加入到公民社会和一些非政府组织之中，培养公民意识，提高公众的参与能力。

（作者单位：桂林旅游学院）

责任编辑：宋爽

作者：黄蕾 杨慧敏