浙江省特殊教育教师队伍建设进入规范化快车道
为进一步完善浙江省特殊教育教师培养培训体系，加强浙江省特殊教育教师队伍建设，努力提高特殊教育教师的专业能力和教学水平，根据《国务院关于加强教师队伍建设的意见》(国发〔2012〕41号)和国家教育部等部门《关于加强特殊教育教师队伍建设的意见》，以及《浙江省人民政府办公厅转发省教育厅等单位关于进一步加快特殊教育事业发展实施意见的通知》(浙政办发〔2010〕143号)和《浙江省教育厅办公室关于实施中小学教师省级培训计划和做好2012年培训工作的通知》(浙教办师〔2012〕111号)等文件的精神，同时为了落实2012年浙江省教育厅厅长刘希平在全省教育局局长会议上有关“争取制定幼儿教育、中职教育、特殊教育新的支持政策，全面加大对学前教育、中职教育、特殊教育的投入力度”的讲话精神，2012年5月，浙江省教育厅批复同意在浙江师范大学设立浙江省特殊教育教师培训中心，该中心挂靠在浙江师范大学杭州幼儿师范学院。经过紧张有序的筹备，2012年11月22日，浙江省特殊教育教师培训中心成立大会在浙江师范大学杭州幼儿师范学院举行。浙江省教育厅、浙江省民政厅、浙江省残疾人联合会、浙江师范大学的相关领导，华东师范大学、北京师范大学、华中师范大学、浙江省特殊教育学会等单位的特邀专家出席了会议。
会上，浙江省教育厅师范处处长庄华洁指出，发展特殊教育事业是维护残疾人平等享受教育权利的根本保证，是提高残疾人素质的根本途径，对促进残疾人自强自立、平等参与社会生活、成为社会主义建设者具有重要作用，可以有效贯彻落实党的十八大提出的“健全残疾人社会保障和服务体系，切实保障残疾人权益”和“支持特殊教育”的精神。据介绍，近年来，浙江省特殊教育事业稳步发展，受教育群体素质明显提高，走在了全国前列。然而，同特殊教育发达省份相比，浙江省的特殊教育师资还存在许多突出问题，特殊教育专业人才培养、培训面临严峻挑战，难以满足浙江省教育现代化的发展要求。以十八大精神为指导，浙江省决心花大力气，采取切实举措，加快特殊教育发展，以缩小和消除各类教育间的差距，促进教育和社会公平。
浙江师范大学党委副书记张先亮指出，浙江师范大学的特殊教育工作虽然起步较晚，但发展很快。学校主动与国际接轨，与美国的北卡罗莱纳大学、俄勒冈大学以及加拿大的多伦多大学等学校的特殊教育学科合作，筹建了中、美、加特殊儿童发展与教育康复研究协同创新中心。浙江师范大学发布的《“十二五”暨中长期发展规划纲要》明确提出，“加强特殊教育专业、硕士点及特教师资培养培训基地建设，培养高素质特教人才”。浙江师范大学将以浙江省特殊教育教师培训中心的成立为契机，进一步整合校内资源，聚集各方力量，建设好这一教师培训中心。
浙江省特殊教育教师培训中心是专门从事特殊教育教师培训工作的专业机构。中心成立的目的是为了加强浙江省特殊教育教师队伍建设，促进特殊教育质量的提高。中心承担的主要任务有：(1)开展调查研究，为教育行政部门制定浙江省特殊教育师资培训计划提供依据。(2)负责浙江省各地特殊教育师资培训的业务指导。(3)承担浙江省部分特殊教育学校校长与省级骨干教师的培训任务。(4)牵头开展特殊教育学校教师教育课程资源建设，实现全国特殊教育学校教师教育课程资源共享，逐步向国际化迈进。(5)开展特殊教育科学研究工作，交流特殊教育改革的信息和经验，为基层特殊教育服务。
在浙江省特殊教育教师培训中心成立的同时，浙江省“十二五”特殊教育教师省级培训项目——“特殊教育学校校长高级研修培训项目”也在当天隆重举行开班典礼。来自浙江省30所特殊教育学校的校长参加了本届培训班的学习。这也是特殊教育教师培训中心成立后举办的首次特殊教育学校校长研修培训活动。
首届研修班的培训内容包括特殊教育学校校长普遍关心的特殊教育政策法规、国内外特殊教育理论和实践的发展趋势及特点、特殊教育管理、特殊教育学校管理实践观摩与反思四大板块。研修班邀请全国各地十余位知名专家学者，以主题讲座的形式，围绕前三个板块，对校长们进行了全面、深入的理论培训。特殊教育学校管理实践观摩与反思板块则以研讨和特殊教育学校实地观摩的形式进行。
关于特殊教育政策法规，浙江省教育厅基础教育处副处长方红峰从每个公民的受教育权利出发，指出特殊教育的目的是提高残疾人自食其力、融入社会的能力。他强调，有效的特殊教育需要适切的目标、个别化的教育手段以及及时的评价反馈。特殊教育是我国教育体系的有机组成部分，办好特殊教育关系到全民族素质的提高，也体现了社会的文明进步。浙江师范大学杭州幼儿师范学院教授朱宗顺认为，确立自然、永恒、主体的儿童权利意识，敬畏儿童权利，是进一步推进我国有特殊需要儿童权利保障的基础。
关于国内外特殊教育理论和实践的发展趋势及特点，华东师范大学教授方俊明指出，世界各国特殊教育发展经历了五大转变，即从慈善型向权益型转变，从医疗型向医教结合型转变，特殊教育概念从狭义型向广义型转变，从隔离教育向融合教育转变，从单纯的补偿教育向补偿与潜能开发相结合的教育转变。这些转变反映了当代世界特殊教育的发展趋势，体现了保障教育公平、保障人权等人类社会的共识，也促进了残疾人事业和特殊教育的发展及世界性的交流与合作。北京师范大学教授王雁从当今世界特殊教育融合发展的新趋势和大背景出发，探讨了我国特殊教育学校的职能转变和角色重新定位。她建议在新的形势下，特殊教育学校的教师在为学校里有特殊需要的学生提供直接的特殊教育服务的同时，还应当成为融合教育的支持者。浙江师范大学杭州幼儿师范学院教授秦金亮聚焦于特殊教育师资队伍建设，从特殊教育教师的概念、教师专业化的国际标准、特殊教育教师专业发展框架及特殊教育学校校长专业标准等方面，阐述了特殊教育教师专业发展的新理念。
特殊教育管理板块的课程主要是根据校长们的需要设计的。浙江大学教授徐小洲从领导与领导力、决策及其影响因素、领导决策过程三个方面，全面阐述了作为特殊教育学校校长应该如何领导整个学校的问题。浙江师范大学教授张天雪则从危机管理的角度出发，从走进危机管理、学校危机管理分类、以制度来规避学校危机以及校长与学校危机管理等方面，梳理了特殊教育学校的管理经验。
为落实特殊教育学校管理实践观摩与反思的培训内容，参训校长除参与了5个主题论坛的研讨活动外，还交流了各自的实践经验，并参加了“浸润式培训”观摩活动。
浙江省特殊教育教师培训中心的成立，是进一步完善浙江省特殊教育教师培养培训体系，加强特殊教育教师队伍建设，提高特殊教育教师专业能力和教学水平的有力举措，它促使浙江省特殊教育教师队伍建设进入规范化快车道。培训中心的成立，有利于全面提高浙江省特殊教育教师的整体素质，从而推动特殊教育实现跨越式发展，进而实现教育和社会公平。
Speeding up the Standardization of Special Education Teacher Training in Zhejiang：Review of the Opening Ceremony of Zhejiang Special Education Teacher Training Center and 1st Special Education School Principals Workshop
Yin Di， Feng Yanfen
(Hangzhou College for Kindergarten Teachers， Zhejiang Normal University， Hangzhou， 310012)
作者：尹娣 冯艳芬
省人大常委会：
2010年是《中华人民共和国行政诉讼法》实施20周年、《中华人民共和国行政复议法》施行11周年。近年来，我局坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“保增长、抓转型、重民生、促稳定”的工作主线，以建设“法治工商”为目标，深入贯彻实施《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》，充分发挥行政诉讼、行政复议的监督作用，在推进依法行政、化解行政争议、维护人民群众合法权益、促进社会和谐稳定等方面发挥了积极的作用。现将具体情况报告如下：
一、2008年、2009年全省工商系统行政诉讼、行政复议基本情况
全省工商系统共发生行政诉讼282件，诉讼审判结果维持112件，撤销14件，变更1件，其他155件(含确认违法、驳回起诉、撤诉等情形，下同)。其中，行政许可被诉82件，审判结果维持30件，撤销6件，其他46件；行政处罚被诉145件，审判结果维持68件，撤销5件，变更1件，其他7l件；其他具体行政行为被诉55件，审判结果维持14件，撤销3件，其他38件。
全省工商系统共发生行政复议185件，复议结果维持106件，撤销10件，其他69件(含确认违法、驳回复议申请、撤回复议申请、不予受理等情形)。其中，行政许可被复议20件，复议结果维持10件，撤销1件，其他9件；行政处罚被复议138件，复议结果维持77件，撤销9件，其他52件；其他具体行政行为被复议27件，复议结果维持19件，其他8件。
行政许可类被提起行政诉讼和被行政复议合计102件，占行政许可总数257702件的千分之0.396；行政处罚类被提起行政诉讼和被行政复议合计283件，占行政处罚总数112456件的千分之2.52。
行政处罚申请法院强制执行1482件，已执行845件，占申请强制执行总数的57.02％；未执行637件，占申请强制执行总数的47.98％。其中，已诉行政强制执行共申请55件，已执行3l件，未执行24件；非诉行政强制执行共申请1427件，已执行814件，未执行613件。
二、严格执行行政诉讼法。自觉接受司法监督
我国第一部行政诉讼法正式颁布实施，标志着具有中国特色的行政诉讼制度正式建立，对于推进依法治国，促进依法行政，保护公民权利，化解行政争议，服务国家大局，维护社会稳定，具有不可替代的重要地位和作用。20年来，我局严格执行行政诉讼制度，自觉接受人民法院监督。
(一)重视应诉工作的队伍建设，积极推行行政机关负责人出庭应诉
行政应诉工作是一项法律性、专业性极强的工作，没有一支政治强、作风硬、业务精的工作队伍，无法担负这一重要职责。为此，全省工商系统非常重视行政应诉队伍的建设，健全法制工作机构，充实法制机构人员，配备精兵强将，将法律专业毕业的优秀公务员充实到法制工作队伍，一些市局甚至给法制机构全部配备法律专业毕业的大学生或公职律师。积极推行公职律师制度，鼓励系统干部参加司法资格考试，申领公职律师执业资格，充分发挥公职律师在为领导提供决策前法律分析服务、出席案件审理委员会和列席局长办公会议、参加行政应诉和行政复议等方面的积极作用。全省系统目前已拥有公职律师160多名，从市局到县局直至工商所，都配备了专职法制员，建立了行政应诉人才库，较好地保证了工商系统行政应诉工作有人做、能做好。与此同时，全系统积极推行行政机关负责人出庭应诉制度，要求在有行政诉讼的情况下，各市局一把手，每年出庭应诉一次，以此来促使行政机关自觉履行人民法院的判决和裁定，着力形成领导带头依法行政的好氛围，为全面提升行政执法能力起到示范作用。
(二)建立应诉考核机制，自觉接受人民法院司法监督
为推动自觉接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关的监督，对人民法院受理的行政案件，积极出庭应诉、答辩，自觉履行生效的行政判决和裁定，我们将出庭应诉情况纳入年度工作目标责任制考核和依法行政年度考核，除推行负责人出庭应诉制度外，对不按规定出庭应诉、答辩的，不自觉履行生效的行政判决或裁定的，扣除相应考核分值。这些措施的制定得到了有效执行，尚未发生不出庭应诉答辩的情况。另外，为强化行政执法监督，加强行政执法指导，及时了解全省工商系统行政诉讼情况，我局在2007年专门下发《关于建立行政复议、行政诉讼、行政处罚案件备案制度的通知》，要求各市、县局向省局即时报各行政诉讼案件，报备制度落实情况纳入年度依法行政考核。
(三)建立行政司法联动协调机制，形成行政和司法的良好互动
为加强行政和司法的良性互动，进一步完善行政机关与人民法院之间的沟通机制，加强与法院的信息互通和政策研究，积极预防和妥善化解行政争议，不断促进和维护社会和谐稳定，我局与省高级人民法院建立了行政司法联动协调机制，针对行政执法或行政审判中的热点难点问题，不定期召开联席会议，专题研究问题，加深了解，统一认识，促进依法行政。近年来，我局与省高院相继联合召开了商标权与商号权权利冲突纠纷案件座谈会(2005年3月)、工商行政执法与行政审判疑难问题研讨会(2006年9月)、涉外贴牌加工商标侵权研讨会(2008年10月)、行政许可相关疑难问题研讨会(2009年12月)，对相关问题形成会议纪要或会议综述，发至全省工商系统和法院系统，指导行政执法和行政审判。另外，我们还加强与政府法制部门的沟通协调，2009年4月，我局与省政府法制办联合召开预防化解工商行政管理行政争议专题会议，分析研究工商系统在行政复议、行政诉讼及行政投诉中发现的行政执法中存在的有关问题，研究解决上述问题、改进行政执法、加强预防化解行政争议的具体措施。会后，与省法制办联合下发了《关于进一步做好工商行政许可和行政处罚工作的通知》。
三、严格执行行政复议法，不断加强和改进行政复议工作。努力把行政争议化解在行政程序中。促进社会和谐稳定
行政复议作为解决行政争议的重要制度和法定渠道，集中体现了党的十六届六中全会提出的建立诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制的要求。《全面推进依法行政实施纲要》对行政复议工作作了全新的定位，对与行政复议有关的行政执法也提出了新的更高的要求。在这样的大背景之下，我局不断提高思想认识，更新观念，将解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会作为我们做好行政复议工作的指南，及时调整工作思路，改变以往过于强调行政复议的纠锚功能的做法，将现阶段行政复议的主要功能定位在化解争议，促进社会和谐稳定上，从行政复议制度设置、复议案件受理办理、复议监督结果等各个环节体现构建和谐社会基本理念。
(一)积极部署落实行政复议法纪念宣传活动
2009年是行政复议法实施十周年。我局在收到省政府
法制办《关于开展(中华人民共和国行政复议法>实施十周年纪念宣传活动的通知》后，及时向各市局转发相关文件进行贯彻落实，并部署了在全省系统开展行政复议有奖征文活动。共收到各市上报的行政复议论文12篇，内容涉及行政复议受理程序审查方式、行政复议协商解决机制、行政复议第三人制度等等方面，其中一篇获得全国工商系统行政复议征文二等奖。同时，我局还对行政复议法实施以来的行政复议工作进行了认真的回顾总结，并作为全国工商系统行政复议工作开展得较好的单位在全国工商系统行政复议工作交流会上作了典型发言。
(二)坚持“以人为本、复议为民”的根本宗旨，依法、公开、公正地解决行政争议，切实体现行政复议制度的根本价值
1 敞开大门，畅通渠道，积极受理行政复议案件。行政复议渠道是否畅通，是行政复议制度能否发挥作用的前提。我局按照切实维护人民群众行政复议权的要求，疏通进口，敞开大门，积极主动地受理行政复议案件，切实解决行政复议“告状难”的问题。一是严格规定行政复议权利告知义务。要求在作出影响当事人权利义务的具体行政行为之时，必须向当事人履行行政复议救济权利告知义务，明确告知当事人行政复议申请权、行政复议申请期限、被申请人和复议机关。二是对行政复议申请实行“宽进”。即凡符合法定条件的行政复议申请，必须依法受理。对一些复议请求事项不在复议法或在复议法实施条例明文规定的复议范围之内的，不是一味地不予受理，而是按照复议法和复议法实施条例确立的立法本意和基本原则进行审查。同时，鉴于申请人能力参差不齐的现状，我们并不拘泥复议申请形式，一切从便民利民出发，只要符合行政复议受理条件，我们都积极受理。
2 定纷止争、案结事了，切实提高行政复议办案质量。办案质量是行政复议的保证，是判断行政复议成效的基本标准，直接关系行政复议的公信力和权威性。我们在办理行政复议案件过程中始终坚持“以人为本、复议为民”，做到依法审查、公正裁决。对复议案件实行“严出”，对原具体行政行为实行“六查”：一查是否属于工商机关的监督管理职权范围，并审查其是否属于被申请人管辖范围；二查证据是否确凿，事实是否清楚；三查适用法律、定性是否准确；四查处理是否恰当，有无滥用自由裁量权；五查是否符合法定程序；六查法律文书是否规范。据统计，2006年至2009年我局共办理的复议案件61件，复议后当事人提起行政诉讼3件，均被维持，行政复议案结事了率达95.08％。
3 创新方式，多管齐下，不断提高解决行政争议的效率。针对当前利益主体多元化、利益冲突表面化、利益关系复杂化、行政争议解决难度大的新情况，我们不断创新行政复议工作方式，努力提高案件办理效率，充分发挥行政复议便捷、高效解决问题的优势。申请人提起行政复议，有的因为对具体行政行为不理解，有的是对法律规定有误解。对此，我们具体问题具体分析，针对不同的情况，采用不同的审理方式：对事实清楚、争议不大的案件，主要采取书面审查方式；对案情复杂、争议较大的疑难案件，通过请申请人到复议机关来听取他们的意见，开听证会请被申请人来汇报情况，或实地调查等方式，全面了解案情。同时，我们在行政复议程序中引入行政调解机制，把和解调解工作贯穿于行政复议全过程，努力化解矛盾，平衡利益，促进当事人与行政机关的相互理解和信任，最大限度地减少行政争议的负面效应，着力将行政争议解决在行政程序中。2006年至2009年省局办理的61件复议案件中，有11件案件经复议调解达成和解，当事人撤回复议申请。
(三)进一步健全完善行政复议体制机制，不断规范行政复议行为
我们积极探索建立复议听证制度、调查制度、调解和解制度、重大案件备案制度、听证主持人制度、复议主持人制度、行政复议工作合议制等等，进一步规范行政复议行为，保证复议案件质量。同时，充分发挥公职律师的作用，实行公职律师复议案件协办制度，要求让公职律师参与听证、复议工作，可以由公职律师担任听证主持人或者复议工作人员。另外，我们还建立了行政复议工作合议制度，对一些重大疑难案件，组织相关公职律师、业务骨干进行讨论。实行重大疑难案件审理委员会讨论制度，确保复议案件结果客观公正合法合理。
(四)不断加强行政复议能力建设，提高行政复议总体水平
我们一方面完善行政复议机构设制，健全系统行政复议机构，市以上工商局均配备了专职复议案件主办人员，将一些政治素质好、业务能力强、有较高法律素养的干部充实到行政复议人员队伍，保障复议工作的高质量运行。另一方面，我们不断加强行政复议能力建设，不断提高行政复议工作人员的政治素质，强化其政治意识、大局意识、民生意识和责任意识，并通过研讨会、分析会等形式，以会代训，不断提高行政复议工作人员的业务能力。
(五)完善行政复议监督机制，充分发挥行政复议的监督作用
保障和监督行政机关依法行使职权是行政复议法立法的根本目的。为实现该目的，一是建立了行政复议案件备案制度。要求市、县工商局在作出复议决定或收到同级人民政府的复议决定书之日起10日内将复议决定书报省局备案。二是建立了复议案件考核制度。将复议法和复议法实施条例执行情况分别纳入年度依法行政目标考核和工作目标责任制考核，对复议机构不健全、复议人员不落实、当受理的行政复议案件无正当理由而不受理、受理后不依法作出行政复议决定或违反法定程序和期限、无正当理由不履行或拖延履行行政复议决定、不按期提交行政复议书面答辩、不提交作出具体行政行为的证据、依据和有关材料等等情况扣除相应的考核分数。同时，我们还将案件复议结果纳入依法行政责任制考核范围，对被复议撤销、变更的案件，包括被申请人自行撤销、变更的案件，都要扣掉相应的考核分数。三是建立复议意见书制度，对复议中发现的问题，通过下发复议意见书，要求被复议机关整改纠正。
四、实现行政诉讼、行政复议与行政执法的有机结合。促进依法行政能力全面提高
我们在贯彻落实行政诉讼和行政复议制度的过程中，着力实现行政诉讼、行政复议与行政执法的有机结合，通过行政诉讼、行政复议的监督指导作用，促进依法行政能力的提高，从而从源头上预防和减少行政争议。近年来，全省工商系统具体行政行为被提起行政诉讼和行政复议的案件数量逐年减少，2008年为264件，2009年为203件，下降了23.11％，而经审判和复议被撤销变更的也由2008年的16件减少到2009年的9件，减少了43.75％。
(一)进一步规范行政许可行为
我们严格按照行政许可法规定，按照法定权限、范围、条件和程序，公正、公开、公平地办理许可事项。同时，创新许可监督检查方式。在规范行政许可行为的同时，通过经济户口巡查制度、统一年检验照工作流程、企业信用分类监管、企业法定代表人黑名单管理等各项监督检查措施的完善，加强
对被许可人从事行政许可事项活动的事后监督。制定《浙江省公司登记管辖暂行规定》，明确划分全省各级登记机关公司登记管辖权限；出台年检新办法，创新年检方式。不少地方制订行政许可听证规则，开展行政许可听证工作，较好地解决了行政许可中的争议。
(二)落实“十条基准线”，创新执法规范机制，着力提升工商监管水平
1 出台执法办案“十条基准线”，规范执法办案行为。2006年5月，我们出台《关于规范工商行政执法办案行为的十条意见》，推行执法办案“十条基准线”，着力强化依法行政理念。“十条基准线”的主要内容包括案件管理、执法分工、办案流程、调查取证、自由裁量、案件移送、执法监督、办案时限、处罚文书和执法资格规范。省全面推进依法行政工作领导小组办公室对该项工作刊发工作简报，在全省行政执法机关范围内交流推广。
2 推广行政处罚决定书增强说理性工作。我们于2007年下发《关于进一步推进行政处罚决定书增强说理性工作的指导意见》，要求制作行政处罚决定书时展开深入透彻的论证说理，客观公正地适用法律，使当事人释疑服罚，并对行政处罚决定书如何讲清认定事实的事理、讲透适用法律的法理、讲明行使自由裁量的情理等关键环节进行了具体阐述。2008年，我们在全省工商系统组织开展了优秀说理性行政处罚决定书的评选活动，取得了良好的法律效果和社会效果。
3 制定《补充规定》细化总局28号令。我们进一步完善行政执法程序规定，在《工商行政管理机关行政处罚程序规定》(国家工商总局28号令)的基础上，制定了《浙江省工商行政管理机关行政处罚程序补充规定》，从工商所的职权，管辖，立案，调查取证，强制措施，核审，告知和听证，重大、复杂案件的标准和集体讨论制度，行政处罚决定，送达，执行，立卷，附则等方面进行细化和明确，得到了总局的高度评价。
4 编撰《工商行政执法案例和实务选编》。为了巩固和扩大全省工商执法成果，帮助工商执法人员更有效地理解和掌握法学原理和法律精神，指导执法办案，提高执法效率，规范执法行为，我局向全省工商系统征集近几年系统内在行政执法中发生的行政处罚和行政确权案例，尤其是经过了行政复议和行政诉讼的案例，主要包括：工商监管新领域的案例；属工商监管但难以突破的领域的案例；传统领域中的复杂、疑难性案例；行政复议被撤销或变更案例；行政诉讼败诉案例。从中选取了54个案例，编撰成《工商行政执法案例和实务选编》，指导全省工商执法人员办案。同时，我局还编写了4篇具有典型意义的行政复议案例报送国家工商行政管理总局，作为总局《工商行政管理典型案例研究》之用。
5 创新积极行政模式，全面推行行政指导工作。工商行政指导是工商行政管理机关在行政管理过程中，为了实现一定的行政目的，基于国家法律的规定、原则和立法精神及政策规定，立足工商行政管理职能，以非强制性方式引导行政相对人活动的一种行政方式。我局于2009年4月下发《关于在全省工商行政管理系统全面推行行政指导的意见》。目前，全省各级工商机关已相继开展了市场主体准入指导、市场竞争行为指导、市场交易秩序指导、企业信用建设指导、知识产权保护指导、食品安全和消费者权益保护指导等等，为各类市场经济主体营造了宽松、和谐、公平、有序的发展环境，逐步完善长效管理机制，不断提高行政效能，大大减少了行政争议，促进经济社会和谐发展。
五、存在的问题
(一)不依法行政现象仍时有发生
虽然近年来行政诉讼和行政复议案件数相比前几年有较大幅度下降，但败诉案件还是占有一定比例，2008、2009两年全省工商系统行政诉讼和行政复议合计467件，被判决或复议撤销、变更有25件，占了5.35％，给工商行政管理工作带来了一些负面影响。究其原因：一是有法不依现象依然存在，尤其是在遵循程序性规定上，重实体，轻程序。这—顽疾整治多年，情况虽大有好转，但尚未杜绝。二是法律规定尤其是备部委规章规定之间的冲突，造成法律适用困难。三是对法律规定的理解不同，也是有的工商案件败诉的原因之一。主要集中在股权转让股东变更登记，由于登记机关与法院之间对行政许可审查标准判断的理解差异，导致有个别案件败诉。
(二)执行难的问题还有较大程度的存在
从统计数据看，2008、2009两年行政处罚申请法院强制执行1482件，已执行845件，执行率57.02％。其原因主要有如下几个方面：一是法院要求工商部门提供被申请人的财产状况，但工商部门受到法律法规授权的限制，通常无法提供被申请人的银行储蓄、房屋等财产详细状况，以致不能执行。二是当事人下落不明，或信息不完整，或无财产可供执行。三是现行委托案件收立体制不健全。由于委托案件不列入受托法院收结案统计范围，影响了执行人员工作积极性。四是经费不足。如对于住所地在外地的当事人，执行经费可能大大超过罚没收入，办案机关和法院都不愿意强制执行。五是强制执行时间长。还由于案件多，执行人员不足，导致执行效率不高。
(三)社会公众对行政诉讼和行政复议仍然存在认识上的误区
有些人认为行政诉讼就是与政府打官司，官官相护，打赢的几率太小，牵扯的精力太大，害怕打官司；有些人认为行政复议是上级与下级内部之间的监督问题，更不容易纠正；还有很多人认为解决行政纠纷的途径依赖于上访或者人民来信，导致来信来访数量远远超过行政诉讼和行政复议，使得行政诉讼和行政复议功能不能充分发挥。
六、改进措施
(一)进一步加强行政执法工作，提升工商监管水平，从源头上预防和减少行政争议
1 不断加强队伍建设，提高依法行政能力。进一步贯彻执行国务院、省政府关于全面推进依法行政的精神，落实省局《关于工商行政管理机关全面推进依法行政的实施意见》规定的措施和任务，加强对行政执法人员开展社会主义法治理念教育，增强依法行政意识，加强业务培训，规范执法人员资格考试和发证制度，全面提高行政执法能力。
2 积极完善制度建设，规范行政执法行为。按照总局《关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》和《浙江省人民政府办公厅关于规范行政处罚裁量权的通知》要求，为进一步规范行政处罚自由裁量权，进一步细化、量化处罚裁量标准，建立相对完善的自由裁量制度体系，切实营造工商行政执法“一杆尺子度量，一个口径对外”的执法氛围，确保行政执法公平公正，我局出台了《规范行政处罚自由裁量权实施意见》，要求系统按照省局梳理的自由裁量权项目，进行细化、量化，这项工作要求在年内完成。
3 大力加强执法监督，保障依法行政。进一步强化行政执法责任制，完善依法行政考核和评估机制，进一步加大监督检查力度，落实案件质量评查制度，完善行政复议、行政诉讼案件备案制度；进一步加强行政复议对案件合理性的审查，及时通过复议诉讼发现问题，纠正错误，改进行政执法行为。严格执行行政执法评议考核制度，建立完善外部监督机制，认真执行行政执法过镨责任追究制度，对行政执法过错行为坚决予以责任追究。
(二)进一步加强行政诉讼法和行政复议法的宣传教育活动
通过报刊、广播、电视、互联网等舆论工具。采取研讨座谈、法律咨询、发放宣传材料、张贴宣传挂图、进行知识竞赛、组织文艺演出、开展有奖征文等方式，普及行政诉讼法和行政复议法法律知识，积极宣传公民、法人和其他组织依法维护自身合法权益的典型案例，让广大群众相信可以通过法定正确的救济途径保护自身合法权益。
(三)加强与立法机关、法院及政府法制部门的沟通协调
由于法律之间的冲突，以及立法、司法、执法人员之间对法律理解的差异，导致在法律适用上的不同，有的疑难领域不仅行政执法与司法意见不同，甚至在省内司法机关之间就同样事项判决结果有几种，使相对人无法进行法律预期，也使行政执法无所适从。因此，建立立法、司法、行政执法相互之间的信息沟通和共享机制、重大案件以及重要事项协调机制、诉前咨询、诉中指导的沟通机制、非诉行政强制执行案件信息沟通等机制，寻求共识十分重要，以努力达成行政与司法的良性互动，正确实现立法目的。
以上报告，请予审议。
【摘 要】抽象行政行为与具体行政行为的二元划分具有一定的缺陷，行政规范性文件很大程度上是行政行为表现出来的形式，尤其是抽象性的行政行为中，绝大数以规范性文件表现出来。所以行政规范性文件与抽象行政行为之间关系并不是单纯的重合关系。首先，抽象行为行为并不能等同于行政规范性文件;其次，行政规范性文件不完全属于学理划分上的抽象行政行为，因为行政规范性文件还可以表现出具体行政行为。
【关键词】行政;规范行为文件;抽象行政行为
一般认为，行政规范性文件的制定是一种抽象行政行为，而抽象行政行为是行政主体通过行政规范性文件的方式制定的一种行政规范行为。故，行政规范性文件是具体行政行为的依据，也就是说在具体的行政法律关系中，行政规范性文件是主体双方关系产生、变更及消灭的前提。也有学者干脆将抽象行政行为称之为“制定法规的行为”，而将具体行政行为称之为“采取措施的行为”。但在实际中，行政规范性文件是否完全是抽象行政行为很多地方值得争议。尤其我国行政诉讼法上并没有把抽象行政行为纳入到受案范围中来，所以这种争议直接关系到行政相对人的诉讼权益。
其实，我国行政法学理上就对行政行为的抽象与具体划分有很大的争议。杨解君在《抽象行政行为与具体行政行为的划分质疑》一文中就明确反对行政行为的抽象与具体之分。其认为这种划分是不科学的，任何行政行为既是抽象，又是具体的。这两个术语的提出，是借用哲学概念上的错误，在行政实践中容易带来争议。章志远也在其《行政行为概念之科学界定》中认为，行政行为的这种二元的划分在法理逻辑上不通。这种逻辑错误会给司法带来难题。笔者比较赞同抽象行政行为与具体行政行为划分错误的观点。本文试论行政规范性文件与抽象行政行为关系，试图说明制定行政规范性文件的行为很多时候既不是抽象行政行为，也不是具体的行政行为，借此论证行政行为抽象与具体划分的不科学性。
一、抽象行政行为并不能等同于行政规范性文件
抽象行政行为，按照一般的含义，主要是“指行政机关以一般的、不特定的事或人为对象，做出抽象的规定，凡是符合它所规定的，皆产生法律效果的行为。”通常表现为行政法规、规章、地方性法规。同时还包括不具备法律形式的抽象行政行为，例如以规范性文件形式表现出来的行政决定、指示等等，但是抽象性的行政行为不能等于与行政规范性文件。因为抽象的行政行为是行政立法或指定行政规范的一种行政行为，是行政主体按照特定的行政职权和程序进行的过程。而抽象行政行为最终的表现形式是各种行政规范性文件。著名行政法学教授杨解君教授承认行政规范性文件是立法行为长生的结果，也就是说行政规范性文件是行政立法行为的载体，但其认为二者不能等同一个概念，也就是说抽象行政行为不能直接定义为行政规范性文件。因为二者所长生的法律效果不同，抽象行政行为只是依照职权和程序履行行政职权的过程，属于动态的法律效果，而行政规范性文件只是静态的法律文件，表现出一种法律文本。所以抽象行政行为并不能等同于行政规范性文件，把其二者实质理解为一致是明显的对象错误。
二、行政规范性文件不完全属于学理划分上的抽象行政行为
有关行政规范性文件的概念，我国学理上有一定的争议，还没有形成统一的概念，主要有以下几种观点：第一是叶必丰教授的规范性文件学说，其认为：“行政规范性文件是行政主体为了执行法律、法规和规章以实现行政目的所作的，除行政法规和规章以外的，规范行政主体与不特定相对人双方权利义务的抽象行政行为。”第二是罗豪才认为“行政规范性文件是指各级各类国家行政机关，为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施。”第三是应松年、张正钊将行政立法以外的规范性文件称为其他规范性文件。第四是“行政规范说”。其观点认为行政规范性文件“无法对行政立法以外的普遍性规则进行界定，因而创设出‘行政规范’这一概念。将行政规范作为与行政法规和行政规章相并列的概念，一并位于其上位概念——一‘行政规范性文件’之下。”第一种观点直接说明了行政规范性文件除了行政立法的文件外，还包括规范行政主体与不特定相对人双方权利义务的抽象行政行为。这种观点下，制定行政规范性文件完全是抽象行政行为;后几种观点基本上也将行政决定、命令下发的命令归结为行政规范性文件。笔者认为，行政规范性文件是行政主体为了更好地执行法律、法规和规章，为了对社会进行有效地管理，依照实体和程序进行规范行政相对人的规范文件，主要包括行政立法、决定、命令、通知、批示、指示、公告等。
行政规范性文件不仅可以必须出抽象行政行为，还可以表现出具体行政行为。根据最高人民法院1991年的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》(试行)第1条规定：“具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织的权利义务的单方行为。”根据2000年3月10日公布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条规定：“行政诉讼法第十二条第(二)项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。”根据这两个规定，尤其是判定行政诉讼标的是否属于受案范围时，一般要参照以下标准：一是是否针对特定的公民;二是是否针对的具体事项。然而在现实行政管理中，许多行政决定、命令、公告都是针对特定的公民和针对的具体事项。例如某市政府颁布关于对市区行政审批的出租车征收经营权有偿使用费的通告，在此通告的行政规范性文件中，此市区的出租车属于特定的对象，应该属于具体行政行为。在此，是否属于特定在学理上存在争议，笔者认为在特定范围内的特定对象是可以统计出来的，这种通告实际上是针对特定的行政相对人。现在典型的例子又如：某市政府作出一行政决定，要求在三个月内拆除区域内一条旧街道，进行旧城改造。在你这个规范性文件中，这条旧街道的住户是特定的，因此笔者认为制定规范性文件的行为属于具体行政行为。在司法中，最高人民法院也是这种观点，其认为“抽象行政行为和具体行政行为的区别不在于它所针对的人数的多少，而在于对象的确定与不确定。抽象行政行为的对象是不确定的，无法统计的;具体行政行为的对象是确定的，尽管有时涉及到的人很多，但人数是确定的，是可统计的。”
行政规范性文件一般有行政创制性文件、行政解释性文件、行政指导性文件这三种类型。一般来说，除了法定解释机关解释而成的解释性文件同创制性文件具有同等法律效力之外，行政解释性文件和行政指导性文件不具有行政强制力，不具有规范性文件的属性，所以行政规范性文件也并不是只表现出抽象行政行为，还可以表现出指导行政和内部行政行为。除此，在现实中的行政规范性文件中，一般都是抽象性的行政行为表现出来的形式，但也可能出现是具体行政行为以行政规范性文件的形式表现出来，最典型的是在行政管理活动中，很多行政职权部门为了避免做出的具体行政行为受司法审查的可能性，把具体行政行为以“红头文件”的形式表现出来，这种“红头文件”也是形式上的一种行政规范性文件。
三、行政规范性文件与抽象行政行为具有很大的重合关系
虽然说行政规范性文件与抽象行政行为概念和属性不一样，但行政规范性文件与抽象行政行为通常是同时存在，二者在实际用途上存在很大的重合关系。主要表现在二者基本上是相互依存关系，尤其是抽象行政行为必须依赖行政规范性文件的形式表现出来。抽象行政行为本身是一个行为概念，行为之后的结果需要接触载体表现出其中的内容，即行政权力、职责、权利、义务必须实实在在的通过文本形式表现出来。也就是说，抽象行政行为具体反映结果必须通过行政规范性文件的形式表现出来，使之能把具体内容跃然纸上，也是一种告知方式。行政规范性文件通常表现为行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章，还包括不具备法律形式的行政决定、命令、通告等文件。这些行政规范性文件绝大多数是由行政主体抽象行政行为之后带来的文本，一个行政立法行为都需要通告规范性文件作为载体，针对不特定的行政相对人的抽象权利义务需要静态纸上规范表现出来，再通告实际的行政执法行为进行动态执行。一般都认为行政规范性文件是抽象行政行为的具体表现形式，虽然这种说法与严格意义上的学术划分具有差异，但很大程度上说明了行政规范性文件与抽象行政行为具有很大的重合关系。在行政实践中，抽象行政行为必须通过行政规范性文件的形式表现出来。也就是说有抽查行政行为，就必须存在行政规范性文件，可谓抽象行政行为对行政规范性文件的一种依赖。从形态上讲，行政规范性文件是一种文本形式，能实实在在反映出行政主体及行政相对人之间权力、职责及权利、义务等内容。一种抽象行政行为，例如行政立法、地方性法规、地方政府规章等，行政规范性文件既是一种广而告之的方式，也是一种承载权利义务内容的方式。据此上讲，行政规范性文件与抽象行政行为二者存在很大的重合关系。
参 考 文 献
[1]皮纯协.中国行政法教程[M].北京：中国政法大学出版社，1988：71
[2]王连昌主编.行政法学[M].中国政法大学出版社，199：119
[3]最高人民法院行政审判庭编：《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》.中国城市出版社，2000：11
[4]叶必丰.行政法学[M].武汉大学出版社，1999：68
[5]马怀德.行政法与行政诉讼法[M].中国法制出版社，2000：208
[6]罗豪才.行政法学[M].中国政法大学出版社，1999：177
[7]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社，高等教育出版社，1999：171
[8]应松年.行政法学新论[M].中国方正出版社，1998：228
[9]张正钊.行政法与行政诉讼法[M].中国人民公安大学出版社，1999：119
[10]叶必丰，周佑勇.行政规范研究[M].法律出版社，2002：32～33
作者：彭镡
第一章总则
第一条为了加强对行政规范性文件的监督管理，促进依法行政，保障政令畅通，预防行政争议，根据《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》及有关法律、法规规定，结合本省实际，制定本办法。 第二条本省范围内行政规范性文件的制定、备案以及相关的监督管理工作，适用本办法。
行政机关的内部工作制度以及奖惩、人事等规定，不适用本办法。 国家实行垂直管理部门的行政规范性文件管理，依照国家有关规定执行;国家没有规定的，可以参照适用本办法。
第三条本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。
第四条行政规范性文件管理应当遵循以下原则：
(一)保证法律、法规的正确实施;
(二)维护社会主义法制统一和政令畅通;
(三)维护公民、法人和其他组织的合法权益;
(四)坚持公开、公众参与;
(五)坚持精简、效能和权责一致。
第五条行政规范性文件管理实行行政首长负责制。 第二章制定与公布 第六条下列行政机关可以制定行政规范性文件：
(一)地方各级人民政府;
(二)县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门;
(三)县级以上人民政府依法设立的派出机关。
法律、法规授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定行政规范性文件。
县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理部门的内设机构或者派出机构以及不具有行政管理职能的机构不得制定行政规范性文件。
第七条以县级以上人民政府办公室(厅)名义发布的行政规范性文件，应当经本级人民政府同意，按照本级人民政府制定的行政规范性文件实行管理。
涉及两个以上行政机关职责的事项，应当由其共同的上一级行政机关制定行政规范性文件，或者由有关行政机关联合制定行政规范性文件。
第八条制定行政规范性文件应当严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策;不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等应当由法律、法规、规章设定的事项;没有法律、法规、规章为依据，不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容。
第九条起草单位应当对制定行政规范性文件的必要性、可行性等内容进行充分调研论证。 第十条除依法不得公开及应急性的事项外，行政规范性文件在起草过程中应当公开征求意见;涉及重大公共利益和群众切身利益的，应当采取座谈会、听证会等多种形式，广泛听取行政管理相对人和有关基层单位的意见;涉及地区经济社会发展的重大事项或者专业性较强的，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。
起草单位对公民、法人和其他组织提出的意见和建议应当记录在案、研究处理，并说明采纳意见情况。
第十一条行政规范性文件草案应当由制定机关的法制机构进行合法性审查，未经合法性审查的，不得提请审议。
县级以上人民政府可以对所属工作部门制定的行政规范性文件实行前置审查。
第十二条提请本级人民政府审议发布的行政规范性文件，起草单位应当报送草案送审稿、起草说明和有关材料，同时抄送本级人民政府法制机构。
前款规定的起草说明，应当包括制定文件的必要性和可行性、需要解决的主要问题、拟规定的主要制度和拟采取的主要措施、起草情况等内容;有关材料，应当包括制定依据、征求意见汇总及有关参考资料等，举行听证会的，还应当包括听证会笔录。
第十三条按照国家有关规定，乡镇人民政府、市、县级人民政府及其部门和省级人民政府所属部门的行政规范性文件应当经制定机关负责人集体讨论决定。
两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件，应当按照前款规定经各行政机关的负责人集体讨论决定。
第十四条行政规范性文件应当由制定机关的主要负责人或者其授权的其他负责人签署公布。
两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件，由各行政机关主要负责人或者其授权的其他负责人共同签署公布。
第十五条因紧急情况需即时制定行政规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可以简化制定程序。
第十六条行政规范性文件应当载明施行日期。行政规范性文件涉及的内容属于阶段性工作的，应当载明有效期。
行政规范性文件应当自公布之日起30日后施行，但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的除外。
第十七条行政规范性文件未经征求意见、合法性审查并按照国家有关规定经集体讨论决定的，不得发布施行。
第十八条制定机关应当主动向社会公布行政规范性文件，公布方式和程序按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条至第十八条规定执行。
行政规范性文件含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，应当作区分处理，删除或者隐去不应当公开的内容后公布。
县级人民政府制定的涉及农村居民利益的行政规范性文件、乡镇人民政府制定的行政规范性文件，乡镇人民政府、村民委员会应当在乡镇和村设立的公告栏上张贴公布。 除依法不予公布的以外，未经公开发布的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。
第十九条行政规范性文件的修改、废止依照本章有关规定执行。 第三章备案与监督
第二十条行政规范性文件应当自发布之日起15日内，依照下列规定报送备案：
(一)各级人民政府制定的行政规范性文件，报上一级人民政府备案;
(二)县级以上人民政府依法设立的派出机关制定的行政规范性文件，报设立派出机关的人民政府备案;
(三)县级以上人民政府所属工作部门、实行省以下垂直管理的部门以及法律、法规授权实施公共管理的组织制定的行政规范性文件，报本级人民政府和上一级行政主管部门备案。
两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件，由主办的行政机关报送备案。
行政规范性文件报备的具体办法由省人民政府法制机构规定。实行行政规范性文件前置审查的市、县，有关备案工作由当地人民政府规定。 第二十一条接受备案的机关(以下统称备案机关)应当对报备的行政规范性文件进行审查，并定期公布备案审查的行政规范性文件目录。 第二十二条公民、法人或者其他组织对行政规范性文件有异议的，可以向制定机关、备案机关提出书面审查建议。
制定机关、备案机关应当在收到公民、法人或者其他组织提出书面审查建议之日起60日内研究处理，并书面答复当事人;情况复杂的，经机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并应当告知当事人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第二十三条公民、法人和其他组织在申请行政复议时一并提出对有关行政规范性文件的审查申请，或者行政复议机关在审查具体行政行为时认为其依据的行政规范性文件不合法的，依照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定执行。
第二十四条县级以上人民政府法制机构具体承担本级人民政府的行政规范性文件备案审查工作，以及公民、法人和其他组织对行政规范性文件提出的审查建议处理工作。
第二十五条县级以上人民政府法制机构在审查中发现两个以上行政机关制作的行政规范性文件就某一事项的规定不一致的，应当及时组织协调和处理。县级以上人民政府法制机构对不能协调一致的，应当及时提出处理意见，提请本级人民政府决定。
备案机关或者县级以上人民政府法制机构可以要求制定机关在规定期限内说明有关情况;征求有关行政机关意见的，有关行政机关应当在规定期限内回复。
第二十六条备案机关或者县级以上人民政府法制机构发现行政规范性文件与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触，或者超越法定权限、违反制定程序的，应当及时通知制定机关自行纠正、暂停执行;必要时，备案机关依照职权直接予以撤销或者改变。
制定机关收到备案机关或者县级以上人民政府法制机构的书面审查意见后，应当在15日内书面回复处理结果。对审查意见有异议的，可以申请复核。备案机关或者县级以上人民政府法制机构应当在收到复核申请之日起15日内书面回复意见。
第二十七条制定机关不按照规定报送行政规范性文件备案的，由备案机关或者县级以上人民政府法制机构通知制定机关限期改正。 制定机关拖延不报送备案，或者对存在问题不予纠正的，由备案机关或者县级以上人民政府法制机构给予通报批评;情节严重或者造成不良后果的，由有权机关按照管理权限对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 第四章评估与清理
第二十八条制定机关应当适时组织对行政规范性文件的实施情况进行评估;认为行政规范性文件不应继续执行的，应当及时予以修改或者废止。
载明有效期的行政规范性文件，制定机关认为需要继续执行的，应当按照本办法规定重新公布，并自公布之日起重新计算有效期。 第二十九条制定机关应当按照国家有关规定，每隔两年组织清理本机关制定的行政规范性文件;法律、法规另有规定的，从其规定。对不符合法律、法规、规章规定，以及不适应经济社会发展要求的行政规范性文件，应当予以修改或者废止。
第三十条行政规范性文件进行清理后，制定机关应当及时公布继续有效、废止和失效的行政规范性文件目录，并定期汇编本机关已公布和清理的行政规范性文件。未列入继续有效的文件目录的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。 第五章附则
第三十一条本办法自2010年9月1日起施行。2000年5月26日省人民政府发布的《浙江省行政规范性文件备案审查规定》同时废止。
【法规名称】浙江省行政规范性文件管理办法
【颁布单位】浙江省人民政府
【颁布文号】令2010年第275号
【颁布时间】2010-7-20
【实施时间】2010-9-1
【正文】
浙江省行政规范性文件管理办法
浙江省人民政府
浙政令〔2010〕275号
《浙江省行政规范性文件管理办法》已经省人民政府第53次常务会议审议通过，现予公布,自2010年9月1日起施行。
二0一0年七月二十日
浙江省行政规范性文件管理办法
第一章总则
第一条为了加强对行政规范性文件的监督管理，促进依法行政，保障政令畅通，预防行政争议，根据《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》及有关法律、法规规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条本省范围内行政规范性文件的制定、备案以及相关的监督管理工作，适用本办法。
行政机关的内部工作制度以及奖惩、人事等规定，不适用本办法。
国家实行垂直管理部门的行政规范性文件管理，依照国家有关规定执行;国家没有规定的，可以参照适用本办法。
第三条本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。
第四条行政规范性文件管理应当遵循以下原则：
(一)保证法律、法规的正确实施;
(二)维护社会主义法制统一和政令畅通;
(三)维护公民、法人和其他组织的合法权益;
(四)坚持公开、公众参与;
(五)坚持精简、效能和权责一致。
第五条行政规范性文件管理实行行政首长负责制。
第二章制定与公布
第六条下列行政机关可以制定行政规范性文件：
(一)地方各级人民政府;
(二)县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门;
(三)县级以上人民政府依法设立的派出机关。
法律、法规授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定行政规范性文件。
县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理部门的内设机构或者派出机构以及不具有行政管理职能的机构不得制定行政规范性文件。
第七条以县级以上人民政府办公室(厅)名义发布的行政规范性文件，应当经本级人民政府同意，按照本级人民政府制定的行政规范性文件实行管理。
涉及两个以上行政机关职责的事项，应当由其共同的上一级行政机关制定行政规范性文件，或者由有关行政机关联合制定行政规范性文件。
第八条制定行政规范性文件应当严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策;不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等应当由法律、法规、规章设定的事项;没有法律、法规、规章为依据，不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容。
第九条起草单位应当对制定行政规范性文件的必要性、可行性等内容进行充分调研论证。
第十条除依法不得公开及应急性的事项外，行政规范性文件在起草过程中应当公开征求意见;涉及重大公共利益和群众切身利益的，应当采取座谈会、听证会等多种形式，广泛听取行政管理相对人和有关基层单位的意见;涉及地区经济社会发展的重大事项或者专业性较强的，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。
起草单位对公民、法人和其他组织提出的意见和建议应当记录在案、研究处理，并说明采纳意见情况。
第十一条行政规范性文件草案应当由制定机关的法制机构进行合法性审查，未经合法性审查的，不得提请审议。
县级以上人民政府可以对所属工作部门制定的行政规范性文件实行前置审查。
第十二条提请本级人民政府审议发布的行政规范性文件，起草单位应当报送草案送审稿、起草说明和有关材料，同时抄送本级人民政府法制机构。
前款规定的起草说明，应当包括制定文件的必要性和可行性、需要解决的主要问题、拟规定的主要制度和拟采取的主要措施、起草情况等内容;有关材料，应当包括制定依据、征求意见汇总及有关参考资料等，举行听证会的，还应当包括听证会笔录。
第十三条按照国家有关规定，乡镇人民政府、市、县级人民政府及其部门和省级人民政府所属部门的行政规范性文件应当经制定机关负责人集体讨论决定。两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件，应当按照前款规定经各行政机关的负责人集体讨论决定。
第十四条行政规范性文件应当由制定机关的主要负责人或者其授权的其他负责人签署公布。
两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件，由各行政机关主要负责人或者其授权的其他负责人共同签署公布。
第十五条因紧急情况需即时制定行政规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可以简化制定程序。
第十六条行政规范性文件应当载明施行日期。行政规范性文件涉及的内容属于阶段性工作的，应当载明有效期。
行政规范性文件应当自公布之日起30日后施行，但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的除外。
第十七条行政规范性文件未经征求意见、合法性审查并按照国家有关规定经集体讨论决定的，不得发布施行。
第十八条制定机关应当主动向社会公布行政规范性文件，公布方式和程序按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条至第十八条规定执行。
行政规范性文件含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，应当作区分处理，删除或者隐去不应当公开的内容后公布。
县级人民政府制定的涉及农村居民利益的行政规范性文件、乡镇人民政府制定的行政规范性文件，乡镇人民政府、村民委员会应当在乡镇和村设立的公告栏上张贴公布。
除依法不予公布的以外，未经公开发布的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。
第十九条行政规范性文件的修改、废止依照本章有关规定执行。
第三章备案与监督
第二十条行政规范性文件应当自发布之日起15日内，依照下列规定报送备案：
(一)各级人民政府制定的行政规范性文件，报上一级人民政府备案;
(二)县级以上人民政府依法设立的派出机关制定的行政规范性文件，报设立派出机关的人民政府备案;
(三)县级以上人民政府所属工作部门、实行省以下垂直管理的部门以及法律、法规授权实施公共管理的组织制定的行政规范性文件，报本级人民政府和上一级行政主管部门备案。
两个以上行政机关联合制定的行政规范性文件，由主办的行政机关报送备案。
行政规范性文件报备的具体办法由省人民政府法制机构规定。实行行政规范性文件前置审查的市、县，有关备案工作由当地人民政府规定。
第二十一条接受备案的机关(以下统称备案机关)应当对报备的行政规范性文件进行审查，并定期公布备案审查的行政规范性文件目录。
第二十二条公民、法人或者其他组织对行政规范性文件有异议的，可以向制定机关、备案机关提出书面审查建议。
制定机关、备案机关应当在收到公民、法人或者其他组织提出书面审查建议之日起60日内研究处理，并书面答复当事人;情况复杂的，经机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并应当告知当事人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第二十三条公民、法人和其他组织在申请行政复议时一并提出对有关行政规范性文件的审查申请，或者行政复议机关在审查具体行政行为时认为其依据的行政规范性文件不合法的，依照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定执行。
第二十四条县级以上人民政府法制机构具体承担本级人民政府的行政规范性文件备案审查工作，以及公民、法人和其他组织对行政规范性文件提出的审查建议处理工作。
第二十五条县级以上人民政府法制机构在审查中发现两个以上行政机关制作的行政规范性文件就某一事项的规定不一致的，应当及时组织协调和处理。县级以上人民政府法制机构对不能协调一致的，应当及时提出处理意见，提请本级人民政府决定。
备案机关或者县级以上人民政府法制机构可以要求制定机关在规定期限内说明有关情况;征求有关行政机关意见的，有关行政机关应当在规定期限内回复。第二十六条备案机关或者县级以上人民政府法制机构发现行政规范性文件与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触，或者超越法定权限、违反制定程序的，应当及时通知制定机关自行纠正、暂停执行;必要时，备案机关依照职权直接予以撤销或者改变。
制定机关收到备案机关或者县级以上人民政府法制机构的书面审查意见后，应当在15日内书面回复处理结果。对审查意见有异议的，可以申请复核。备案机关或者县级以上人民政府法制机构应当在收到复核申请之日起15日内书面回复意见。
第二十七条制定机关不按照规定报送行政规范性文件备案的，由备案机关或者县级以上人民政府法制机构通知制定机关限期改正。
制定机关拖延不报送备案，或者对存在问题不予纠正的，由备案机关或者县级以上人民政府法制机构给予通报批评;情节严重或者造成不良后果的，由有权机关按照管理权限对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第四章评估与清理
第二十八条制定机关应当适时组织对行政规范性文件的实施情况进行评估;认为行政规范性文件不应继续执行的，应当及时予以修改或者废止。
载明有效期的行政规范性文件，制定机关认为需要继续执行的，应当按照本办法规定重新公布，并自公布之日起重新计算有效期。
第二十九条制定机关应当按照国家有关规定，每隔两年组织清理本机关制定的行政规范性文件;法律、法规另有规定的，从其规定。对不符合法律、法规、规章规定，以及不适应经济社会发展要求的行政规范性文件，应当予以修改或者废止。
第三十条行政规范性文件进行清理后，制定机关应当及时公布继续有效、废止和失效的行政规范性文件目录，并定期汇编本机关已公布和清理的行政规范性文件。未列入继续有效的文件目录的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。
第五章附则
第三十一条本办法自2010年9月1日起施行。2000年5月26日省人民政府发布的《浙江省行政规范性文件备案审查规定》同时废止。
文章来源：中顾法律网 (免费法律咨询，就上中顾法律网)
浙江省人民政府法制办公室关于印发《浙江省行政规范性文件备案审查实施办法》的通知
浙府法发〔2011〕89号
各市、县(市、区)人民政府，省政府直属各单位：
为贯彻落实《浙江省行政规范性文件管理办法》(省政府令第275号)，经省政府同意，现将《浙江省行政规范性文件备案审查实施办法》印发给你们，请遵照执行。
二○一一年八月七日
浙江省行政规范性文件备案审查实施办法
第一条 为规范行政规范性文件备案审查工作，根据《浙江省行政规范性文件管理办法》(省政府令第275号，以下简称《管理办法》)第二十条第三款的规定，制定本办法。
第二条 《管理办法》第二十条第
一、二款规定的行政规范性文件制定机关为报备机关;接受行政规范性文件备案的机关为备案机关。
县级以上人民政府法制机构具体承担本级人民政府的行政规范性文件备案审查工作，负责对本行政区域内行政规范性文件备案审查工作的指导、监督。
第三条 行政规范性文件应当符合下列情形：
(一)发文主体符合《管理办法》第六条、第七条规定;
(二)具有普遍约束力，且在一定时期内反复适用;
(三)文件内容涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务;
(四)公文种类属于国务院《国家行政机关公文处理办法》规定文种。界定行政规范性文件不以文件的名称和形式作为判断标准。
第四条 行政机关转发上级行政规范性文件不纳入行政规范性文件备案审查，但转发文件同时提出具体实施措施或者补充意见，涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的，应当实行备案审查。
第五条 下列文件不属于《管理办法》第三条所称的行政规范性文件：
(一)就本机关或者直接管理的事业单位的人事、财务、外事、保密等方面事项制定的文件;
(二)适用于行政机关内部的执法考评、监督检查、责任追究等方面的文件;
(三)为明确各内设机构公文流转程序、办理时限、呈批手续、技术操作规程等事项制定的内部工作制度类文件;
(四)公示办事时间、办事地点等事项的便民通告;
(五)为实施专项行动明确有关部门工作职责的实施方案;
(六)其他不符合《管理办法》第三条规定的文件。
第六条 报备机关应当自行政规范性文件发布之日起15日内向备案机关或者县级以上人民政府法制机构报送备案。
第七条 行政规范性文件报送备案时，应当提交下列材料：
(一)行政规范性文件备案报告;
(二)行政规范性文件正式文本;
(三)行政规范性文件报备说明;
(四)制定机关法制机构合法性审查意见。
第八条 行政规范性文件备案报告应当包括文件名称、文号、制定机关、发布时间、报备时间、报备机关等内容。纸质报备的应当加盖报备机关印章。
第九条 行政规范性文件报备说明应当包括以下内容：
(一)文件涉法内容说明;
(二)文件制定程序说明;
(三)文件施行日期及有效期说明。
第十条 文件涉法内容说明应当包括：
(一)制定行政规范性文件的法律、法规、规章及上位阶文件(统称上位法，下同)依据;
(二)有关行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费等限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利，或者规定公民、法人和其他组织义务的内容及其法定依据。
第十一条 制定程序说明应当包括以下内容：
(一)必要性、可行性等内容的调研论证情况;
(二)座谈会、听证会、公开征求意见情况以及意见采纳情况;
(三)制定机关的法制机构合法性审查情况;
(四)制定机关负责人集体讨论决定情况;
(五)制定机关主要负责人或者其授权的其他负责人签署情况;
(六)行政规范性文件公开情况。
第十二条 制定机关依据《管理办法》第十五条规定简化行政规范性文件制定程序的，应当在报备说明中载明紧急情况事由及制定机关主要负责人批准等情况。
第十三条 行政规范性文件的施行日期自公布之日起少于30日的，应当说明法定事由。
行政规范性文件载明有效期的，应当说明涉及的内容属于阶段性工作。
第十四条 行政规范性文件纸质报备份数，由备案机关或者县级以上人民政府法制机构确定。 设区的市人民政府及省级部门应当通过省法制办门户网站的备案审查系统报备。各级备案机关或者县级以上人民政府法制机构应当逐步建立电子备案系统，提高行政规范性文件备案工作的效率。
第十五条 备案机关或者县级以上人民政府法制机构应当在5个工作日内对报备文件进行初步审查，并作出相应的处理：
(一)报送备案的行政规范性文件符合《管理办法》第三条，本办法第三条以及第六条至第十三条规定的，予以登记;
(二)报送备案的文件根据《管理办法》第三条，以及本办法第三条、第四条、第五条规定，不属于行政规范性文件的，不予登记，将材料退回，并说明理由;
(三)报送备案的材料不符合本办法第七条至第十三条规定的，应当通知报备机关在5个工作日内补正材料;补正后符合规定的，予以登记。
备案机关或者县级以上人民政府法制机构应当通过政府网站或政府公报，定期公布备案的行政规范性文件目录。
第十六条 备案机关或者县级以上人民政府法制机构应当对报备行政规范性文件的下列事项进行实质审查：
(一)制定机关是否适格，有无法定职权依据;
(二)有无违法设定行政许可、行政处罚、行政强制或者违法规定行政收费、减免税等事项;
(三)规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容，有无法律、法规、规章依据;
(四)有无规定地区封锁、行业保护、行政垄断及与世贸规则相冲突等内容;
(五)有无自我授权或者规避法定职责义务，以及职权交叉、冲突的内容;
(六)有无与现行上位法相抵触的其他内容;
(七)行政规范性文件制定程序、施行时间，是否符合《管理办法》的规定。
第十七条 备案机关或者县级以上人民政府法制机构审查行政规范性文件时，可以商请有关部门协助审查、提出意见;需要制定机关补充说明、提供依据材料的，制定机关应当在规定期限内提交说明和材料。
第十八条 对技术性、专业性较强的行政规范性文件，备案审查可以采用召开论证会、书面征求专家意见等方式进行。
2 第十九条 备案机关或者县级以上人民政府法制机构对行政规范性文件进行实质审查后，应当按照下列规定作出处理：
(一)未发现行政规范性文件存在违法和明显不合理情形的，准予备案;
(二)未发现行政规范性文件存在违法情形，但合理性或者文字表述存在严重瑕疵，执行中容易引起歧义，需要提请制定机关予以注意的，准予备案并附相关审查建议;
(三)行政规范性文件存在超越法定职权、违反《管理办法》第八条有关禁止性规定、与上位法相抵触等情形的，不予备案，并向制定机关提出限期改正、停止执行该行政规范性文件部分或者全部内容的意见要求;必要时，由备案机关依照职权直接予以撤销或者改变;
(四)行政规范性文件制定程序不符合《管理办法》相关规定的，不予备案，并可以向制定机关提出停止执行该行政规范性文件、限期补正程序和重新发布的意见要求。
第二十条 行政规范性文件同时报送本级人民政府和上一级主管部门备案的，有关备案机关与政府法制机构应当加强沟通;审查意见不一致的，报请共同的上一级行政机关的法制机构协调确定审查意见。
第二十一条 备案机关或者县级以上人民政府法制机构按照本办法第十九条第
(二)、
(三)、
(四)项作出的处理结果，应当以《备案审查意见书》告知报备机关。报备机关应当在15日内反馈意见。纠正后重新报备的，应当在报备说明中将有关情况予以说明。
重新报备的行政规范性文件应当重新发文和向社会公布。
第二十二条 制定机关应当于每年1月10日前，将本机关上一年度制定的行政规范性文件的目录报送备案机关或者县级以上人民政府法制机构。
备案机关或者县级以上人民政府法制机构应当对行政规范性文件备案情况进行监督检查，督促制定机关执行备案审查意见书;发现应当报备而未报备行政规范性文件的，督促制定机关限期补报。
第二十三条 县级以上人民政府法制机构应当于每年年初，对上一年度行政规范性文件的备案审查情况向本级政府作出年度报告，同时抄报上一级政府法制机构。
备案机关或者县级以上人民政府法制机构应当建立行政规范性文件备案审查情况定期通报制度。行政规范性文件的报送备案和备案审查工作纳入依法行政考核。
第二十四条 本办法自2011年9月15日起施行。
浙江省国土资源厅机关
开展规范行政权力公开运行工作实施方案(试行)
根据我厅开展“作风建设年”活动的总体部署和要求，为进一步推进依法行政，建立行政权力公开透明、廉洁高效的运行机制，加强对行政权力运行的制约和监督管理，从源头上预防以权谋私等腐败现象的发生，省厅决定2007年在厅机关全面开展规范行政权力公开运行工作，特制定本方案。
一、指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，强化依法行政，从维护人民群众的根本利益出发，以规范行政权力的行使为着力点，以公开行政权力运行为手段，以加强制度建设和监督制约为保障，加大从源头上预防腐败工作力度，提高国土资源行政效能，切实履行好国土资源管理职能，为促进我省经济社会又好又快发展提供资源保障。
二、基本原则
(一)依法规范原则。严格按照法律、法规和政策规定为依据，规范行政权力行使。
(二)全面真实原则。除涉及党和国家秘密等依法受到保护的以外，所有行使的行政权力其内容必须完整、真实。
(三)方便高效原则。行政权力行使必须有序运行到位，同时方便下级国土资源部门及公民、法人和其他组织办事，不拖拉推诿，提高依法行政效率。
(四)公开透明原则。每项行政权力的行使都要做到受理、审批(审核、审查)、结果实行全程公开，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权等民主权利。
(五)监督问责原则。对权力的行使实施动态监督，建立责任追究制度，确保行政权力公开运行到位。
三、目标任务
规范行政权力公开运行，是指厅机关依法行使的权力，通过媒介，在一定范围和时间内，公开行政权力的依据、条件、数量、程序、期限、收费、资料等信息;公开行政权力受理、审批(审核、审查)、决定的运行程序;公开行政权力运行结果。做到透明、公开、公正办事，实现阳光政务，以接受人民群众的监督。厅机关开展规范行政权力公开运行工作的主要目标任务是，对每项行政权力编制内容详细、职责明晰的职权目录，制作权力运行清楚、程序严谨的流程图，制定权力运行的规章制度，规范行政权力的行使，建立起程序严密、行为规范、运行公开、结果公正、监督有力、廉洁高效的行政权力运行机制。
四、方法步骤
开展规范行政权力公开运行工作计划用九个月时间，初步建立起行政权力依法规范、公开透明、廉洁高效的运行机制。具体分四个阶段：
(一)动员部署阶段(4月)
这一阶段主要是搞好调查研究，着手行政权力清理的前期准备，制定《浙江省国土资源厅机关开展规范行政权力公开运行工作实施方案》，召开厅长办公会议，对开展规范行政权力公开运行工作进行专题研究并作出决定。建立厅机关规范行政权力公开运行工作领导小组及办公室。召开厅机关全体干部职工大会，进行动员部署。
(二)工作准备阶段(5-7月)
这一阶段重点是进行行政权力清理、编制职权目录、绘制权力运行流程图;根据行政权力的不同类型，在相应的媒体上，对每项行政权力的范围、内容等进行公告;开发行政权力网上运行信息系统软件。
1、行政权力清理。(5月)
清理范围为厅机关各处(室、局)行使的所有行政权力。由各处(室、局)依据法律、法规和政策规定的行政权力，对照本部门的职能，逐项进行清理、分类。重点围绕七个方面进行清理、分类：一是行政许可权;二是非行政许可的审核、审批权;三是行政执法、处罚权;四是行政事业性收费管理权;五是重大项目、资金分配、资产处置等重要事项行政管理权;六是财务支配、物资采购分配等财物管理权;七是其他依法行使的行政权力。
2、编制职权目录。(5月)
各处(室、局)根据清理结果，编制职权目录，并逐项列明职权行使依据、权限、主管领导、工作人员分工、办理条件、办结时限、服务承诺、工作纪律和责任追究等。
3、制作流程图。(6月)
由各处(室、局)按照职权目录，对每项行政权力制作流程图，标明受理、主协办部门、办理程序及时间、监督部门、办理结果等运作程序。流程图要简单明了，既要做到内部运作科学、合理，又要方便企业和群众知情办事。
4、开发行政权力网上运行信息系统软件。(4-7月)
根据厅机关规范行政权力公开运行工作的要求和各处(室、局)提出的职权目录、流程图，由厅信息化办公室会同厅信息中心开发行政权力网上运行管理信息系统软件。
5、制定出台相关规定。(4-7月)
主要制定出台《浙江省国土资源厅机关规范行政权力公开运行工作暂行办法》、《浙江省国土资源厅机关规范行政权力公开工作考核办法(试行)》以及重大行政权力事项的工作规则等规章制度，以确保规范行政权力公开运行工作的扎实有效开展。
6、公开行政权力事项。(7月)
在汇总厅机关各处(室、局)行政权力事项的基础上，根据各行政权力事项的不同内容，研究确定公开的媒介。对应该让社会知情的，在浙江日报、政府门户网站、省国土资源厅门户网站等媒体上进行公告，依法公开行政权力事项的内容、范围及相对人的权利、投诉举报途径和方式等，确保行政权力行使的公开、公平、公正，切实保障公民、法人和其他组织的知情权和监督权。
(三)组织实施阶段(8-10月)
从2007年8月1日起，厅机关所有行政权力事项严格按照《浙江省国土资源厅机关规范行政权力公开运行工作暂行办法》实施，全部实现在网上试运行，做到从窗口进从窗口出，按承诺时间办结，由厅效能办(监察室)牵头对每项行政权力运行的全过程实现动态监督。
(四)深化提高阶段(11-12月)
这一阶段主要是加强国土资源行政管理和规范行政权力公开的相关制度建设，规范行政权力的行使。同时，建立完善工作评价、考核制度。根据前三个月的试运行情况，围绕行政权力规范公开运行的内容是否真实、准确、全面，时间是否按时，程序是否符合规定，措施是否落实到位等，逐项进行评价，修改完善《浙江省国土资源厅机关规范行政权力公开运行工作暂行办法》、《浙江省国土资源厅机关规范行政权力公开运行工作考核办法(试行)》，以及重大行政权力事项的工作规则等规章制度，形成自我检验、不断完善的工作机制和激励机制。
五、措施及要求
(一)提高认识、加强领导。开展规范行政权力公开运行工作是行政管理体制的一项重大改革，是进一步推进依法行政的内在要求，是落实“作风建设年”活动的一项重要抓手，也是坚持反腐倡廉方针，加强党风廉政建设，加大从源头上预防腐败的一项重要举措，因此，各处(室、局)要站在加强党的执政能力建设的高度，充分认识开展规范行政权力公开运行工作的重要性和必要性。同时，规范行政权力公开运行涉及的事项多、要求高、难度大，厅里要成立专门的领导机构和工作机构(办公室)，具体负责这项工作的组织领导和日常工作。
(二)明确责任、扎实开展。各处(室、局)要把规范行政权力公开运行工作作为2007年的一项重点工作来抓，严格按照本方案的部署和要求，按时完成各阶段的每项任务。各处(室、局)主要负责人要作为推进本部门规范行政权力公开运行工作的第一责任人，切实负起责任，认真履行职责，加大工作力度。同时，各处(室、局)要明确专人具体负责行政权力的清理、职权目录的编制、流程图的制作等工作，做到任务到人，责任到位，确保该项工作扎实稳步开展。
(三)突出重点、注重实效。各处(室、局)要在对本部门行政权力进行全面、认真清理的基础上，要突出重点，紧紧抓住审核、审批权和重大行政管理权，以及容易滋生腐败行为的行政权力，认真编制职权目录和流程图，自觉约束规范自己的行为，使权力行使的责任更加明晰，程序更加规范，确保规范行政权力公开运行工作落到实处，收到实效。
(四)积极探索、勇于创新。规范行政权力公开运行的目的，不仅在于公开本身，更重要的是通过公开实现权力行使的程序化、规范化和制度化。因此，各处(室、局)要根据本部门的职能，结合工作实践，积极大胆进行有益尝试，创造性地开展工作，不断探索行政权力规范公开运行的方式、方法。同时，要强化制度建设，建立健全规章制度，切实加强监督，为厅机关建立起行政权力运行公开、程序严密、行为规范、结果公正、监督有力、廉洁高效的办事机制作出贡献。
浙民事„2011‟40号
各市、县(市、区)民政局：
2003年10月1日《婚姻登记条例》实施以来，全省婚姻登记规范化建设扎实推进，婚姻登记当事人权益依法得到更好保障。与此同时，面对现阶段人口频繁流动、社会思想观念多元化等客观因素影响，婚姻登记行政诉讼案件呈趋多态势。为进一步明确民政部门在婚姻登记行政行为中的行政审查职责，统一全省法院婚姻登记行政案件司法审查标准和具体法律适用，去年省厅会同省法院就婚姻登记行政案件法律适用问题开展了专题调研，并由省高级人民法院出台《关于审理婚姻登记行政案件具体适用法律若干问题的指导意见(试行)》(浙高法行„2010‟8号)。现就进一步规范民政部门婚姻登记行政行为提出如下几点意见：
一、婚姻登记机关在办理登记过程中应主动告知当事人应当注意的事项，以及提交虚假材料可能引发的法律后果，警示当事人防范相应的登记风险，尽可能避免异常登记情形出现。
二、婚姻登记机关对受理的申请材料以及申请人身份信息的真实性履行审慎合理审查职责，即应尽到一般注意义务，如对申请材料的合法性有疑义，应当对申请材料的实质内容进一步核实。
当事人申请材料不符合法定要求或者未在规定期限内补齐材料的，婚姻登记机关在不予登记的同时应书面告知理由。
三、婚姻登记行政案件诉讼中，婚姻登记机关应着重就其是否履行法定程序及审慎合理审查职责进行答辩。
四、市、县(市、区)民政部门应加强与公安机关、人民法院沟通，增强虚假信息识别能力，避免婚姻登记错误，提高婚姻登记公信力。实践中遇到问题，请及时反馈省厅社会事务处。
附：浙江省高级人民法院行政审判庭关于印发《关于审理婚姻登记行政案件具体适用法律若干问题的指导意见(试行)》的通知
浙江省民政厅
二○一一年二月二十三日
浙江省高级人民法院行政审判庭
关于印发《关于审理婚姻登记行政案件具体适用法律若干问题的
指导意见(试行)》的通知
浙高法行„2010‟8号
本省各级人民法院行政审判庭：
现将《浙江省高级人民法院行政审判庭关于审理婚姻登记行政案件具体适用法律若干问题的指导意见(试行)》印发给你们，请认真贯彻执行。执行中如有问题，请及时报告我庭。
浙江省高级人民法院行政审判庭 二○一○年十二月二十九日
浙江省高级人民法院行政审判庭关于审理
婚姻登记行政案件具体适用法律若干问题的指导意见(试行)
为正确审理婚姻登记行政案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国婚姻法》、《婚姻登记条例》等法律法规，结合我省法院行政审判实际，对具体适用法律提出如下指导意见： 第一条当事人认为婚姻登记机关办理婚姻登记的行为及相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
当事人对婚姻登记机关根据《婚姻登记工作暂行规范》第五十八条规定作出的补发婚姻登记证行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但当事人认为该补发婚姻登记证行为改变原婚姻登记内容的除外。
第二条利害关系人以婚姻登记机关办理的结婚登记属于《中华人民共和国婚姻法》第十条、第十一条规定的婚姻无效、胁迫结婚情形，提起行政诉讼请求撤销该结婚登记的，人民法院应告知其提起请求宣告婚姻无效或撤销婚姻的民事诉讼，或就胁迫结婚情形请求婚姻登记机关撤销婚姻登记。
第三条婚姻登记机关为持虚构身份或者假冒他人身份的公民办理婚姻登记，当事人对该婚姻登记行为提起行政诉讼的，人民法院在一审开庭审理之前可以确认该公民真实身份及送达地址的，应当通知其作为第三人参加诉讼;人民法院在一审开庭审理之前可以确认被冒用身份公民的真实身份及送达地址的，可以通知其作为第三人参加诉讼。第三人明示拒绝或不予答复的，不影响诉讼活动的进行。
第四条持虚构身份或者假冒他人身份申请办理的婚姻登记，当事人知道或者应当知道婚姻登记的夫妻一方系虚构身份或者假冒他人身份的事实之日，视为其知道或者应当知道被诉具体行政行为的内容之日。
第五条人民法院在审理当事人以婚姻登记机关未尽审查职责为由提起的婚姻登记案件中，应当确认婚姻登记机关作出婚姻登记行为时，有无对申请人身份信息的真实性以及是否符合婚姻登记法定要件履行审慎合理的审查职责。
第六条人民法院经审理查明，婚姻登记机关在作出婚姻登记行为时履行了审慎合理的审查职责，但由于申请人的原因造成婚姻登记行为存在下列违法情形之一的，在确认婚姻登记机关履行了审慎合理审查职责的同时，可以判决撤销被诉婚姻登记行为：
(一)当事人持虚构身份或者假冒他人身份，申请办理婚姻登记的;
(二)第三人假冒夫妻关系一方身份，与夫妻关系另一方申请办理离婚登记的;
(三)无民事行为能力或限制民事行为能力人申请办理离婚登记的。
在行政案件一审判决前，存在上述(二)、(三)项情形的一方当事人已经与他人办理结婚登记的，人民法院应当判决确认该离婚登记行为违法，同时在判决理由中说明被诉离婚登记行为的有效性。
第七条人民法院在当事人以婚姻登记机关补发的婚姻登记证与原婚姻登记的实质内容不符为由提起的行政诉讼中，经审理查明当事人理由成立的，可以判决撤销该补发婚姻登记证的行为。
第八条人民法院在审理被诉婚姻登记行为已被判决撤销或者确认违法的行政赔偿案件中，对婚姻登记机关已被确认依法履行了审慎合理审查职责的，应当判决驳回原告的行政赔偿请求。
第九条人民法院经审理查明，婚姻登记机关违反《婚姻登记条例》第四条、第十条规定，为未共同到场的当事人办理婚姻登记的，应当以违反法定程序为由，判决撤销被诉婚姻登记行为：但有证据证明办理婚姻登记系男女双方真实意思表示的，可以判决确认被诉婚姻登记行为违法，同时在判决理由中说明被诉婚姻登记行为的有效性。
第十条人民法院在婚姻登记机关以申请人提交的申请材料不符合法定条件或者应补充相关材料为由，不予办理婚姻登记，当事人起诉请求其履行婚姻登记法定职责的行政诉讼中，经审理查明婚姻登记机关不予办理婚姻登记具备合法依据的，应当判决驳回原告的诉讼请求;不具备事实或者法律依据的，应当在裁判文书中予以指明，并判决婚姻登记机关履行受理审查该婚姻登记申请的法定职责。
第十一条本指导意见第一条中所称的“当事人”包括下列人员：
(一)被诉婚姻登记行为记载的公民;
(二)被诉婚姻登记行为记载的公民死亡的，死亡公民的近亲属; (三)被诉离婚登记行为记载的公民系无民事行为能力或限制民事行为能力的，该公民的监护人;
(四)冒用他人身份办理结婚登记的公民。第十二条人民法院判决撤销被诉婚姻登记行为的，应当收缴诉讼参与人的婚姻登记证书。
第十三条本指导意见自公布之日起试行。法律法规、司法解释有新规定的，从其规定
浙电基[2006]1469号
浙江省35千伏及以下新农村电网建设工程概(预)算编制与结算管理规定
一、编制依据
1、浙电地(1999)0355号文《关于印发〈浙江省农村电网建设改造项目管理实施细则〉(试行)的通知》。
2、浙电基[2003]658号《关于颁发〈电网工程基本建设概(预)算费用构成及计算标准规定〉的通知》。
3、《电力建设工程概算定额(2001年修订本)》、《电力建设工程预算定额(2001年修订本)》、《电力工业基本建设预算管理制度及规定(2002年版)》、《全国统一安装工程预算定额》浙江省2003年版单位估价表、浙江省2003年版《建筑工程预算定额》、2003年版《浙江省建筑安装工程综合费用定额》、2003年版《浙江省建筑安装工程机械台班费用定额》、《浙江省建筑安装材料统一分类编码及2003年基期价格》。
4、浙电农〔2006〕891号《关于印发〈浙江省电力公司35kV及以下新农村电网建设与发展项目管理办法(试行)〉和〈浙江省电力公司35kV及以下新农村电网建设技术导则(试行)〉的通知
5、浙电财(2006)1256号《关于印发浙江省电力公司竣工决算报告编制管理办法的通知》
二、35千伏新农村电网工程概(预)算编制规定：
35千伏新农村电网工程概(预)算编制，执行《电力建设工程概算定额(2001年修订本)》、《电力建设工程预算定额(2001年修订本)》、《电力工业基本建设预算管理制度及规定(2002年版)》、以及浙电基[2003]658号《关于颁发(电网工程基本建设概(预)算费用构成及计算标准规定)的通知》。如国家电网公司今后有新的规定颁发，则按照新的规定进行调整。
三、10千伏及以下新农村电网工程预算编制与结算规定：
(一)、项目确定
1、一条独立的10千伏线路(电缆)工程，或者同时架设的双(多)回路10千伏线路(电缆)工程(含其所涉及的10千伏分支线工程)，为一个工程项目，编制一个预(概)算，结算，财务竣工决算。
2、一(数)台10千伏配电变压器安装(改造)工程和相应的10千伏线路架设(改造)工程，为一个工程项目，编制一个预(概)算，结算，财务竣工决算。
3、380伏及以下电网改造工程以一个行政村为一个工程项目，编制一个预(概)算，结算，财务竣工决算。
(二)工程预算编制：
1、新农村电网建设10千伏及以下工程预算定额执行《全国统一安装工程预算定额》浙江省2003年版单位估价表、浙江省2003年版《建筑工程预算定额》、2003年版《浙江省建筑安装工程机械台班费用定额》、《浙江省建筑安装材料统一分类编码及2003年基期价格》。
2、费用按照2003年版《浙江省建筑安装工程综合费用定额》执行，有区间费率取中值。
建筑、电气安装工程税金按工程所在地税率执行，送电线路单项工程税金按工程施工单位所在地的税率规定执行。税率分为三档：市区3.513%; 城(镇)3.448%;其他:3.32%。
3、材料价格确定
1)、预算编制时按当地地方材料信息价计列，没有信息价可参最近同类工程合同价加运杂费和采购保管费。工程材料价格结算，按照当地建设部门出具的当期市场信息价，如工期较长的，按合同工期前80%的月份数计算;如有招投标的，从其招投标规定。
不需招标的安装工程主材按照当地建设部门出具的当期市场信息价，如工期较长的，按合同工期前80%的月份数计算;如有招投标的，从其招投标规定。结算时，取消电力工程结算中的预算原价、预算价，直接计列市场信息价。
由于市场信息价=(供应价格+运杂费)X(1+采购保管费)，因此材料价格以市场信息价计列时，不计取材料运杂费。
2)、材料运杂费
材料运杂费系指材料来源地运至工地仓库或指定堆放地点所发生的全部费用。包括装卸费、运输费、运输损耗及其他附加费等费用。根据《浙江省建筑安装材料统一分类编码及2003年基期价格》编制说明，按主材供应价(即中标价)为基数计取，一律按本埠费率计算。其标准为：
a、水卫电气材料1.8%;
b、有色金属管材、高压阀门、电缆0.25%
c、其他材料0.8%
材料合同如规定供应商运至工地仓库或指定堆放地点，不计列材料运杂费
3)、采购保管费
材料采购保管费系指材料部门为组织采购供应和保管材料过程中所需的各项费用。包括采购费、仓储费和工地保管费、仓储损耗等内容。计算公式为： 采购保管费=(供应价格+运杂费)X(采购保管费)
材料采购保管费率标准为：
a、水卫电气材料1.6%;
b、购入商品构件1.0%
c、其他材料1.8%
甲供材料的计取，如由施工企业发生仓储费和工地保管费、仓储损耗的，采购保管费由施工单位收取60%，物资采购部门收取40%。如由物资采购部门发生仓储费和工地保管费、仓储损耗的，由物资采购部门全额收取。
4)、计列运杂费后，工程本体结算中不再计列汽车运输费用，适当考虑人力及其他工地运输。
4、设备运杂费(含采购保管费)按浙电基[2003]658号规定计列，送货到现场的设备，均以设备合同价为基数乘1.76%计列运杂费。
5、设备与材料的划分，严格按照国家电网财[2004]597号《关于印发〈国家电网公司固定资产管理办法〉的通知》及国家电网财[2004]581号《关于印发〈国家电网公司固定资产目录〉的通知》的规定，其中：变压器、各类开关柜、配变的各类配电箱柜(含表计)、负荷令克、柱上真空(SF6)等断路器、隔离开关、高低压避雷器、电缆分支箱等均为设备。
(三)、编制工程预算的其他费用具体规定：
1、建设场地征地费用
1)、架空线路工程按浙电基[2003]658号规定青苗赔偿费及塔基占地费的35千伏标准乘以0.8系数,即： 3200—6400元/公里(含塔基占地费)。区间由各市局审查时确定，实际结算时,按预算标准控制，按实列支。
2)、电缆沟市政道路赔偿，按各地赔偿标准计列，在做预算时计入，由各市局审查时确定，实际结算时,按预算标准控制，按实列支。
3)、拆除费用均按地方定额规定计列相应拆除安装工作量的套用定额的人工与机械费用之和的50%，放入其他费用。
2、工程质量监督检测费按建安投资的0.15%计列。
3、设计费按2002版设计收费标准计列，不计勘察费。其中：电缆工程按8万元/三相公里作为设计费计算基数，进口设备采用同类国产设备价作为设计费计算基数。
4、安全措施费按建安投资的0.1%计列。
5、原则上不列支10千伏及以下工程的监理费用，根据浙电农〔2006〕891号《关于印发〈浙江省电力公司35kV及以下新农村电网建设与发展项目管理办法(试行)》规定：“10千伏及以下工程应实行质量监督和质量保证体系,以确保工程项目施工质量。”确需实施监理，如：距离较长的电缆沟土建工程或特殊线路及电缆工程的监理，应报市局审核同意，监理费用计算按35千伏工程标准*0.5系数。
6、基本预备费按2.5%计列。
7、建设期贷款利息，按省公司财务部确定的贷款利率，按规定计息。
四、新农村电网工程财务竣工决算编制说明
1、工程竣工决算编制应遵循：“一个概算范围内的工程项目，编制一个工程竣工决算报告”的原则，根据浙电财(2006)1256号《关于印发浙江省电力公司竣工决算报告编制管理办法的通知》的规定办理。
2、建设期贷款利息分摊，利息按各县局的实际贷款本金乘以实际贷款利率，在工程实际建设工期内进行分摊。
二〇〇七年五月一日
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