基于社区公共卫生应急管理对孤寡老人应急问题的研究

孤寡老人的“救急难”是指在社区中60周岁以上无配偶、无子女、丧失劳动能力的特困老人，遭遇突发性公共卫生应急事件后，在现有社会保障体系下，因自身防疫意识薄弱、生活必需支出急剧增加及照护需求无法满足后，致使其基本生活难以为继的情况。现阶段社区中仍然拥有众多的特殊困难群体，该类群体中孤寡老人因其经济和心理承受能力具有极其脆弱的特性，致使该类人群成为社区公共卫生应急管理中的难点。故社区如何对孤寡老人的社会救助采取精准施策，将成为国家社会保障体系建设过程中的重要议题之一。

学界对社区公共卫生应急管理的研究由来已久，部分学者认为社区的卫生应急管理首先应当构建社区的综合治理平台。如刘润秋认为针对社区治理中所暴露出的治理短板，应打造社区治理“弹性共同体”和构建社区“综合韧性治理平台”等救助措施。[1]郭剑鸣研究发现社区防控的关键因素是人际冲突机制，并提出要建立应急性的临时空间配置与社区共同体文化平台等。[2]另有学者认为在发生突发性公共卫生危机时，社区应当注意满足社区成员的多元需求。如彭灵灵指出社会救助政策在实践中加入社会工作的参与是缓解行政资源与事务管理的创新之举，可有效满足被援对象的多元需求。[3]吴宗友以空间重组为背景，认为城市社区物理、社会、心理、网络的空间重组加剧了卫生应急管理的复杂性，因此需要社区从多维角度做到全方位无死角的应急防控。[4]再者，部分学者认为社区卫生应急管理需要注重有关信息的共享。如李佳薇认为本土化的“枫桥经验”制度是化解社区卫生应急防控中信息症结及相关需求的有效经验;[5]Choi认为可以借鉴韩国在此方面的经验，如在发生突发性公共卫生危机时，政府和社区可以基于大规模诊断信息的采集和相关追踪技术，从而实现卫生防控信息的及时共享。[6]

综上所述，尽管相关学者对社区困难群体的社会救助问题做出了研究贡献，但是仍然有不足之处。一方面，从研究内容上来看，尽管对于突发事件的社会救助研究已得到许多学者的关注，但是通过检索相关文献发现，在社会突发事件发生之后学者们对特殊困难群体的社会救助问题研究依然存在部分空白。另一方面，从研究视角上来看，已有学者对社会救助的研究鲜有因不同困难群体的特性，而提出对不同群体采取分类救助的细化性举措。故本文选取社区中的孤寡老人作为研究对象，以公共卫生应急管理事件作为研究背景，探讨社区公共卫生应急管理中对孤寡老人的“救急难”问题，为社区解决应急管理中特殊困难群体的社会救助问题提出合理性建议，弥补现有研究领域的不足。

一、“救急难”的表现

二十世纪五六十年代的群众性爱国卫生运动将我国的卫生工作从被动状态中解放出来，由于毛泽东提出“一切为了人民健康”的方针政策得以充分运用，即便是在物资奇缺的年代，老弱妇孺等弱势群体也能被组织起来，参与到以消杀各种病毒生物为目标的卫生防疫运动中来。[7]然而，在物质资源较为充裕、生产体系也更加健全的现代社会中，当面临重大突发性公共卫生事件时，以孤寡老人为代表的弱势群体不仅没有得到很好地发动，反而成为基层社区中的防护盲点，产生了各种孤寡老人“救急难”的问题。

(一)提升孤寡老人卫生意识“难”

根据2020年2月11日全国各地医院和疾病防控中心传染病信息系统显示，全国各年龄段确诊病例和死亡病例占比中，死亡率排名前三的年龄段分别是:70～80岁、60～70岁、大于80岁，占比分别为30.5%、30.2%、20.3%，详见图1。

这种显著性的趋势表明公共卫生应急事件的易感染性使得我国老年群体成为死亡的高发人群，特别是孤寡老人群体更是卫生事件感染的重点关注对象。该群体对于原有生活习惯的过度依赖，愿意主动获取公共卫生知识的积极性偏低，加之他们掌握现代健康知识和获取健康信息的能力有限，致使其对风险的感知能力和重视程度也较弱。在重大突发性公共卫生事件发生后各省、直市多地小区、农村实行战时管制和封闭式管理。这使得原本卫生专业知识就匮乏的孤寡老人在面对突发性卫生危机时更加容易陷入孤立无援的窘境。

(二)满足孤寡老人基本照护需求“难”

基本照护服务主要涵盖老年人的基本生活照料、医疗服务、精神关怀和文化娱乐等内容。社区作为基本照护服务的基础单元组，是“外防输入、内防扩散”最有效的防线，其所能提供的照护服务更是弱势群体获取基础性社会福利的重要保障。根据2014-2018年我国社区服务机构和设施覆盖率可以看出，城市社区服务机构和设施覆盖率情况总体呈现下降趋势，农村社区服务机构和设施覆盖率虽出现持续上涨，但仍没有达到50%，比率偏低，详见图2。

据国家统计局最新数据显示，我国65岁及以上人口数为17603万人，而全国老年人与残疾人服务机构的职工人数约为31.8万人，仅占老年人口的0.18%。根据研究测算，失能性孤寡老人通常需要照护服务8个小时才能解决日常生活问题。[8]偶遇突发卫生事件时，在没有子女和配偶的照料下，孤寡老人的基本照护需求只能依赖于服务方式便捷、专业性强的照护性机构。然而，这些机构对孤寡老人的照护成本不仅较为昂贵还难以提供及时性的服务。因此，孤寡老人的照护需求与照护服务的供给矛盾更为突出，这也是当前孤寡老人“救急难”的重要表现之一。[9]

(三)抑制孤寡老人生活成本急剧增长“难”以2020年1月武汉“封城”为例，由于该市处于突发性传染病的高发期。其整体物价水平在2020年1月达到高峰，居民消费价格指数(CPI)同比增长5.4%，至2月，居民消费价格指数虽然稍有回落，但仍然同比增长5.2%。其中食品类消费品CPI指数于2019年12月-2020年2月期间保持持续增长态势，并于2月份物价水平达到峰值，CPI指数同比增长16%，而医疗类消费品的CPI指数涨幅也保持在2%以上，详见图3。

将其原因归纳为以下三个方面进行详细阐述。

(一)社区缺乏针对孤寡老人可执行的政策措施

该市在“封城”期间部分蔬菜批发价格有所上涨，如莴笋价格于疫情前的约2元/公斤涨到约3元/公斤，大白菜由不到1.5元/公斤涨到2元/公斤，涨幅高达40%左右。在物资储备方面，医用口罩作为应急物资的必需品人均拥有量更是稀缺。根据调查数据显示，2019年生产量预计在53亿只，即使按照每天最大产能2000万只，一年最多仅生产73亿只，在非常态下口罩的人均储备量也难以满足卫生应急期间的基本防护需求。由于医疗费用及其附加成本的上涨使得孤寡老人难以获得足够的医疗服务，该类人群的自主选择性、基本防护需求在短期时间内遭遇限制，这就加剧了孤寡老人获取社会救助的“救急难”风险。

在面临突发性公共卫生事件时，社区救助孤寡老人群体所暴露出的三大难题，不仅反映孤寡老人本身的救助困难，更加反映了公共卫生应急管理在以社区基层为代表的“管理末梢”所存在的治理短板。因此，具体剖析公共卫生应急管理下社区救助孤寡老人群体三大难题的形成原因，正是有助于完善我国治理能力现代化的重要契机。

二、“救急难”形成的原因

影响我国社区公共卫生应急管理中孤寡老人“救急难”的原因有很多，其中有施救方的权责不清，也有被救助方的精细化瞄准存在偏差，故本文针对孤寡老人的可执行的政策措施。社区所能依据的防控与社会救助性的政策文件中，通常将困难群体视为同质性群体，但困难群体在本质上是异质性很强的群体。该类群体往往既有残疾人群的失能性，又有留守儿童的孤独性，同时还具有贫困群体的物质稀缺性，是困难群体中救助最为困难的“多重特困体”。不同困难群体之间由于自身所处的困境不同，政策帮扶的差别化所展现出的正当性就越需要体现出来。但是在目前已有的政策文件中，针对社区孤寡老人的帮扶举措往往容易与其他困难群体的帮扶措施混为一谈，“一刀切”的平均主义政策易使基层社区的社会救助工作在突发性公共卫生事件中，忽视了救助对象的差别化。政策对象的差异性举措缺位间接为孤寡老人“救急难”埋下隐患。

老龄人口在排除生理年龄自然死亡之外，在卫生事件中与其他年龄阶层相比，感染率、病死率更高。在突发性公共卫生事件的初期，与卫生防控相关的政府文件较少，其中关于基层社区帮扶孤寡老人的文件更是稀缺，这表明基层对以孤寡老人为代表的弱势群体的政策关注不够。再加上卫生防护知识的宣传不到位，这些共同导致了该类群体在重大公共卫生事件爆发期自我防护意识的薄弱。

(二)孤寡老人的照护保障中人力资源有效数量短缺

面对突如其来的重大公共卫生危机，诸多社会服务行业面临停运、停产等局面，这对本身自理能力就困难的孤寡老人而言无疑是雪上加霜。基于人力资源视角，孤寡老人照护服务得不到保障与相关服务人员数量短缺息息相关。当基层社区采取封闭式防控举措时，孤寡老人的照护有其自身特殊性:其一，需要保障孤寡老人基本生活的物资供应。由于这类老人多为独居，且自理能力较差，需要有专门人员将物资直接递送至他们家中。其二，面临突发性、传染性较强的公共卫生危机时，孤寡老人在心理层面容易产生恐慌。除了需要社区医护人员为其提供医疗照护外，还需要专业人士为老人提供心理慰藉服务。正是基于这两点特殊性，使得对待孤寡老人的照护性服务不仅需要社区继续追加基层人员数量，还需要加派专业人士的服务内容，这对在防控关键时期原本人手就不足的社区而言更为困难。这种困难主要是因人力派遣机制存在缺陷，集中体现在社会志愿服务派遣机制不够灵活，在应对突发性公共危机时，容易出现“志愿失灵”现象。据北京市慈善义工联合会常务副会长陈志斌介绍，当前志愿服务的最大问题在于志愿者注册数量多，而真正参与到社区志愿服务活动者少之又少。志愿服务群体逐渐发育成的“虚胖体质”，在一旦发生公共危机事件时，这种“数字化”的严重后果就会显现出来。可见，在面临重大公共卫生危机时，真正能满足孤寡老人生活照顾保障需求的有效人力资源数量存在严重短缺。

(三)缺乏现代意义的救助理念和制度化规范化的救助方案

在社区公共卫生应急管理中，缺乏现代意义的救助理念和制度化规范化的救助制度。现代意义的救助理念认为被救助者在特定的情况下接受救助是公民应有之权利，而当前的孤寡老人救助中，社区对孤寡老人救助理念的滞后，其所秉持的救助理念依然是把对困难群体的救助当成是一种具有慈善性质的志愿性服务。如果以这种理念对突发卫生事件中的孤寡老人进行救助，难免会使救助工作被蒙上传统的“施舍”色彩，进而对救助工作的持续性产生不利影响。其次，社区与孤寡老人之间存在公共政策关系的不协调。在重大公共卫生危机时期，基层社区与孤寡老人的关系更大程度上表现为一种基于人道主义的“救济者”与“被救济者”的关系，而非公共责任与公民利益的关系。孤寡老人等困难群体是社区公共卫生应急管理重要且薄弱的一环，如果没有与他们之间建立起牢固的公共关系，就很难保障对这类群体的资源调配工作顺利开展。这也在一定程度上解释了为何在防控时期孤寡老人的各类救济资源难以为继的原因。再次，制度化规范化的救助缺失，对孤寡老人的救助缺少必要的组织保障。防控时期基层社区对孤寡老人的帮助仅能停留在基层防控人员自发性的救助，缺少在特殊时期专门对这类人群进行关爱的协会团体和出台有针对性的救助方案，以至于对孤寡老人的救助工作缺乏必要的组织协调。

概言之，社区缺乏针对孤寡老人的政策措施，孤寡老人的照护保障中人力资源有效数量短缺以及缺乏现代意义的救助理念和制度化规范化的救助方案等因素导致了社区救助孤寡老人“救急难”问题的产生。这些原因容易造成社区人员工作不便的同时，还会影响相应居民的理解与配合，进而阻碍了以社区基层为代表的“管理末梢”转变成“治理中枢”的过程。因此，将救助政策重心下移、救助方式资源下沉，寻求社区救助孤寡老人的破解路径则显得尤为重要。

三、破解路径:构建孤寡老人常态化应急救助机制

为实现常态化应急与非常态化救急的相统