耕地保护是一个老生常谈的话题, “十分珍惜和合理利用每一寸土地, 切实保护耕地”更已成为我国的一项基本国策。当前, 耕地保护主要有数量保护、质量保护以及生态保护三各方面。处于耕地质量、生态状态等方面难以实行量化的原因, 我国相关法律规定目前还是偏于对耕地数量上的保护, 如“18亿亩耕地红线”、“永久基本农田”等。但十八大以来, 伴随社会的不断发展, 人们对耕地质量维护以及生态工程建设上投入了愈来愈多的关注, 并取得一系列成绩。综合来看, 耕地保护作为与粮食安全、人民福祉、社会稳定等密切相关的基础性工作, 需要我们投入更多的关注和精力。
根据总结归纳, 本文认为在耕地保护管理中, 需要重点把握住以下几点原则。
区域协调发展不仅是各个地区及国家经济发展的重要目标, 同时也是保证社会有序、健康发展的重要条件之一。目前, 在耕地保护分区上, 我国目前将31个省、市 (自治区) 分为耕地三大区域, 通过综合分区, 确定耕地保护受偿区与支付区, 进而得出耕地保护补偿方向, 这是以公平发展的视角来促进区域协调发展, 所以实现区域经济协调发展是耕地保护分区的落脚点[1]。
耕地保护经济补偿分区是耕地保护补偿方向和标准测定的基础环节, 要求实现分区依据合理、方法视角全面, 才可以保证区域间利益依据实际耕地保护情况公平流动, 进而提升农户农业生产积极性。然而当前对于耕地保护分区相关研究通常基于粮食供需平衡角度或是生态足迹视角, 双重视角的研究相对较少。
耕地保护经济补偿分区要求需要理论与实证分析, 目的在于落到实际。其与企业运营管理中的分工机制相似, 也就是按照分配劳动力要素, 让其各尽其职、各显其能, 进而最大程度释放劳动力优势才能, 使得企业效益实现最大化。与其相似, 耕地保护经济补偿分区通过对各区域功能进行划分, 进而使各个区域的土地要素因地制宜, 借助合理的利用方式来提升区域内土地利用整体效率, 进而实现单位土地最大利用价值。
一般而言, 可持续发展核心是通过对区域人口、经济、资源、环境等的综合协调, 来保证社会的稳定和持续发展。从耕地保护方面来看, 可持续性有下面两块:其一为代际公平, 也就是当代人在耕地利用中, 不可仅仅为了当前的短期利益而进行大面积农转非活动, 或是大量超标施肥撒药破坏土壤;其二为主要是生态环境 (在此重点为耕地) 自身更新和修复能力可持续, 众所周知, 生态自身具备一定修复能力与修复周期, 这就需要我们在耕地利用过程中科学使用耕地, 合理利用周期, 并在生态 (耕地) 能够承载要求范围以内开展各项人类活动[2]。
当前, 耕地保护面临重重困境。经过研究分析, 本文认为其问题主要表现在以下几点。
当前, 随着人口的不断增长, 加之城市化进程不断加快, 耕地数量持续减少, 人均耕地面积更是呈现持续下降的趋势。加之受到气候、土壤、水等等各种自然条件的限制, 以及坡耕地占比较高的现实情况, 使得土壤质量差, 养量低, 另外耕地后备资源也相对匮乏, 耕地总体质量并不乐观[3]。
我国耕地保护工作通过中央对地方命令式指导方式。首先, 中央政府或国土资源部依据农村发展状况、耕地形势等情况, 制定出耕地保护的目标、内容及落实措施;其次, 中央对地方下达耕地保护相关行政命令;再次, 地方国土资源厅根据上级命令结合实际, 制定耕地保护相关细则;最后, 地方国土资源厅对下级所属单位下达耕地保护相关行政命令。然而这种方式体现的是中央政府的耕地保护目标和意愿, 却与忽视了农户的意愿和利益诉求。
土地是农民的立身之本, 但伴随社会经济持续发展, 收入渠道也随之增多, 于是许多农民特别是中青年男性放弃了土地经营权来城务工, 将弱势群体留在农村务农, 因为体力等多方因素, 他们在耕种中往往会力不从心, 如此产出力相对低下, 同时还可能出现闲置甚至抛荒等现象。
综上所述, 农民对于农业生产的积极性是耕地保护实施是否有效的重要影响因素之一。因此耕地保护要通过经济补偿作为激励, 进一步充分调动农民积极性, 保障农民核心利益, 实现耕地保护目标和任务。
在长时间的工作实践中, 本文归纳了耕地保护补偿实践中主要存在以下几方面问题。
当前, 很多地方采取的直接货币补偿模式, 该模式容易受到地方财政情况的影响, 资金来源的不稳定会对补偿政策实施形成阻碍。与此同时, 农民所处的地理位置及经济水平差异也会对直接货币补偿的效果产生很大影响, 就偏远地区务农的农民来讲, 数十至数百人民币的补偿也十分可观;而地处城郊结合区域的农民, 与把耕作地转更改为建设用地获取的补偿相比, 这些补偿很难左右农民去变更耕地用途。另外, 随着经济补偿金额不断提升, 资金需求量也随之增加, 这对当地的财政实力而言也是一个难题。
当前, 补偿实践往往将农户作为补偿对象, 未考虑因为承担耕地保护责任而对地方经济发展造成阻碍的地方政府, 然而一旦将地方政府添加为补偿对象, 那么还会由于预算不足使补偿工作陷入两难。与此同时, 在实际补偿工作中, 很多农户会因为自身土地没有归为基本农田保护范围, 或难以理解所获资金补贴与地邻相比较少而产生怨言, 这些都可能导致纠纷问题[4]。
耕地保护补偿机制的建立, 提升了当地土地利用工作的难度, 同时让其他工作关联成本也有所提升。在耕地保护补偿资金成功发放过后, 在征地时资金会转化为新的征地成本, 这也使得征地成本与工作难度加大。另外, 耕地保护经济补偿工作还与国土、公安、财政以及银行等各个单位也息息相关, 耕地保护的开展需要许多部门共同推进, 加强相关的监督管理工作跟。除此之外, 土地确权登记以及人口登记等遗留, 也对耕地保护补偿机制的开展负面影响[5]。
诚然, 在耕地保护经济补偿工作中, 确实存在一些问题, 这就要求相关部门在接下来的工作中不断完善相关工作, 对此本文有以下几点认识。
第一, 明确经济补偿机制运行原则。坚持区域协调和公平发展, 对于为耕地保护而做出经济社会发展的牺牲的区县, 通过经济补偿来弥补气外部经济损失, 进而为耕地保有量和占比大的区县的经济发展和农民增收创造条件, 统筹区域协调发展。坚持取之于土、用之于土, 将城镇化、工业化的收益通过各种形式的耕地保护补偿转移到耕地保护责任重且经济社会落后的地区, 保证耕地保护工作效果。坚持谁保护、谁受益, 将补偿资金用到为耕地保护做出实际贡献者的手中。坚持统筹兼顾、分类指导。根据实际情况制订不同的管理规定和细则。同时, 因地制宜, 在地区内统筹筹集相关资金, 就不同利用方向进行商榷。
第二, 创新法律法规, 设立《耕地保护经济补偿法》。当前, 依法治国的呼声愈来愈高, 党的十九大更是针对依法治国做出了重要指示, 诚然耕地保护经济补偿也需要相关法律法规进行规范。目前, 《宪法》及《土地管理法》等更偏重行政约束角度禁止乱占、滥用以及破坏耕地行为, 对于专门激励耕地保护主体的条款却比较匮乏。在这个前提下, 国家应以积极创新耕地保护补偿相关法律法规, 制定《耕地保护经济补偿法》, 进一步明确耕地保护主体权利, 保障耕地保护经济补偿形成法律权利。
第三, 协调区域利益, 强化部门间沟通。站在保障粮食安全和生态安全的双重视角, 耕地保护经济补偿模式离不开区域间的相互合作与配合。与此同时, 还要加强国土部门、法律部门、财政部门、农业部门等政府机构的交流与沟通, 调解各个部门的利益冲突。因此, 在各地区及部门各尽其守的基础上, 要通过上下联动、资源共享、加强公众参与度等共同努力。在整个过程中要保持积极性, 做到及时反馈, 倾听民众心声, 满足群众利益, 真正实现为人民服务。
第四, 严格补偿资金管理监管检查。在工作过程中, 建设耕地保护资金管理数据库是必不可少的准备工作, 借助其对补偿资金筹集、使用、补助对象、发放标准等做好登记。同时, 加强计算机信息化平台建设, 方便耕地保护基金数据库信息的查询、统一管理与维护。另外, 明确相关单位的职责分工, 也要落实区域及相关单位的相关责任, 及时开展检查监督, 共同推进该项机制落实到实处。
基于上述论述, 我们在耕地保护中还依然面临许多问题, 在接下来的工作中, 怎样维护保护耕地主体彼此益关系, 采取科学合理的协调耕地保护办法处理利益冲突是下面工作的重点。与此同时, 相关部门需要以耕地保护为契机, 完善耕地保护补偿机制, 进而我国耕地保护绩效, 进而农业发展做出贡献。
摘要：耕地资源不仅是土地资源的精华, 还是农业生产当中最主要的资源。在我国, 开展有效的耕地保护政策是贴合实际条件的不二之选。特别是近年来, 伴随我国城市化、工业化进程加剧, 使得我国耕地资源的数量大幅下滑。当前, 随着人们对农业多功能性的认识, 在全球不少国家都结合本国国情建立了相关的耕地保护政策。耕地保护经济补偿作为耕地保护的重要手段, 值得我们去深入研究, 本文从耕地保护相关理论出发, 寻找当前耕地保护与经济补偿制度当中存在问题, 进而为我国耕地保护提供参考性建议。
关键词：耕地资源,耕地保护,经济补偿
[1] 宋成舜, 匡兵, 罗丽, 熊征, 翟文侠.耕地综合价值视角下武汉城市圈耕地保护补偿标准[J].水土保持研究, 2017, 24 (02) :330-335.
[2] 余亮亮, 蔡银莺.基于农户满意度的耕地保护经济补偿政策绩效评价及障碍因子诊断[J].自然资源学报, 2015, 30 (07) :1092-1103.
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