桑植县耕地保护面临的问题及对策研究（共2篇）
（小二黑体，加粗，居中）
指导老师：××× 学□□生：×××（或×□×）（五号宋体居中）
(湖南农业大学继续教育学院，长沙 410128)
（五号字空一行）
摘 要（小四黑体）：目前，桑植县面临的耕地保护问题主要是：优质耕地数量减少，人地矛盾日趋尖锐；耕地总体质量不高，且退化日趋严重；耕地后备资源不足，土地开发整理潜力有限；城镇化进程加快，各类建设对耕地需求加大。为此，笔者进行了深入调研，并提出了可行性建议。
关键词：耕地保护，问题，对策，桑植。
桑植县位于湖南省西北部，全县土地总面积3475平方公里，总人口45万，近年来，县城镇化进程不断加快，非农建设项目逐年增多，建设占用土地数量不断增加，优质耕地的数量逐年减少，耕地后备资源数量紧缺，耕地保护耕地面临严峻的形势，已经成为影响全县经济发展的重要问题。
1.桑植县耕地资源基本情况
全县耕地总面积为30489.5公顷，基本农田保护面积24937公顷，保护率达到80%以上，其中6°-25°坡地28735.81公顷，占耕地比例94.25%。从耕地面积来看，市政府下达桑植县耕地保有量任务28174公顷，其中基本农田保护面积24937公顷。从耕地分布来看，主要分布在澧水中源的河谷平原，其次为桑植县背部山区蹇家坡等乡。从耕地质量状况来看，澧水中源的河谷平原地势较平坦、土壤深厚、土壤质地好，灌溉条件好，是县域耕地质量最好的区域。
2.耕地保护面临的问题
2.1优质耕地数量减少 据统计，2006年，桑植县建设占用7.87378公顷，其中水田3.13448公顷，所占比例达到39.8%；2007年，桑植县建设占用11.01755公顷，其中水田9.0629公顷，所占比例达到82.25%；2008年，桑植县建设占用22.7645公顷，其中水田15.1407公顷，所占比例达到66.5%；2009年，桑植县建设占用30.1227公顷，其中水田25.8502公顷，所占比例达到85.8%；2010年，桑植县建设占用24.784公顷，其中水田17.9713公顷，所占比例达到72.5%；2011年，桑植县建设占用34.8739公顷，其中水田14.7851公顷，所占比例达到42.4%；2012年，桑植县建设占用40.8706公顷，其中水田25.3827公顷，所占比例达到62.1%；2013年，桑植县建设占用115.513公顷，其中水田78.3848公顷，所占比例达到67.86%。从统计数据中可以看出，项目建设占用水田的比例较大，每年将有一定数量的优质耕地锐减，但相应实现占补平衡的新增耕地难以一时间从数量和质量的双向标准上达到当时项目建设占用减少的优质的耕地。
而实际上，我县耕地分布分散、地块面积小，建造堤坝成本高、抗自然灾害能力差，容易受到水毁等自然灾害的影响，特别是深处山区沟谷的耕地，由于突发性暴雨的频发，水土很容易流失，造成优质耕地数量减少。
2.2耕地总体质量不高
全县耕地总面积为30489.5公顷，占县域土地总面积8.774%，其中水田18388.11公顷，占耕地总面积60%，旱地12101.42公顷，占耕地总面积40%。全县有将近40%的旱地，多分布于山丘中上部，土地较差，土壤含砂较重。此外，相当一部分水田是分布在上顶望天田，种植水稻要靠天吃饭。近年来，由于种植水稻等农作物经济效益偏低，农业结构转型加快，农村剩余劳动力减少，农民就近种植房前屋后的几分稻田或转投经济效益较好的经济作物比如烟叶、冬桃、红心猕猴桃等，有的还在流转耕地种发展畜牧生猪养殖，远处的耕地直接撂荒或闲置，加上长年累月自然灾害损毁耕地及生产建设活动等因素，致使我县部分耕地质量降低。
2.3耕地后备资源不足
我县于2010组织技术单位开展桑植县耕地后备资源调查评价工作，据调查成果统计，我县耕地后备资源总量2951.7公顷。从耕地后备资源地类现状统计看，草地4191.46公顷，滩涂189.04公顷，裸地80.39公顷，其他土地2262.81公顷；从耕地后备资源质量等级统计看，一等耕地后备资源数量为0，二等地407.84公顷，三等地6022.67公顷；从耕地后备资源利用状况统计看（省市县级补充耕地项目占用耕地后备资源情况），2010年以来，省级易地占补平衡项目，市级占补平衡项目及县级占补平衡项目先后实施，累计开发使用耕地后备资源1874.7015公顷，全部开垦为旱地，剩余的耕地后备资源虽然总量大，达到4848.9485公顷即7.27万亩，但是由于涉及林地政策限制和项目规模小及交通不便等多 方面的主客因素，致使难以开发利用或者说开发利用的成本大。
2.4耕地保护意识薄弱
我县耕地保护意识薄弱，主要表现在两个地方，一方面一些基层干部和群众的耕地保护法制观念淡薄，再加上耕地保护动态巡查及有关管理的漏洞，造成一些村级组织在新农村建设、调整农业结构调整、甚至将基本农田退耕还林，发展效益农业中违法违规占用耕地，一些村民图眼前利益，将承包的耕地出租用于非农建设以及设施农用地建设等等。另一方面，人为的抛荒，近些年来，年轻农民大都进城进厂打工，农村现存的土地耕作者大多为老年人，大量的土地被闲置下来，由于又免征农业税，耕地闲置和撂荒面积有所增加，经济损失大。耕地闲置、荒芜，野草灌木丛生，农田生态环境恶化；耕地闲置、荒芜使农民恋土情结弱化现象加剧，这无形当中也是一种耕地保护意识淡薄的表现。长期以来，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”仅仅只是一种口号，耕地保护的意识尚未根植于广大村民之中。
: 2.5保护耕地红线与保障经济发展的冲突日益明显。
面积比较集中，质量较高的耕地通常分布在我县的交通便利、水利设施配套齐全的地方，但这些地方，多数又是我们安排项目落地的优先场所，这些优质耕地集中地区是提前纳入规划，作为预留建设用地来摆设。
3.对策建议
3.1划定永久基本农田保护红线
依据土地利用总体规划和2013年度土地年度变更调查监测，健全永久基本农田数据库，发放保护责任卡，将基本农田保护责任落实到地块，落实到村组农户。永久基本农田一经划定，实行严格管理、永久保护，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途，确需占用或改变基本农田的，必须按法定程序上报国务院批准并优先补划同等面积优质的耕地为基本农田。坚决贯彻《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》精神，切实落实保护基本农田“五不准”，严禁借农业结构调整、生态退耕等方式改变耕地用途（土地整治形成的耕地不得纳入退耕范围），占用或毁坏划定的永久基本农田，设施农业项目尽可能不占用耕地，不得占用基本农田。实行年度灾毁耕地数据调查制度，开展耕地变化情况按地块及时变更登记制度，加强集体土地流转等农业结构调整内容的备案管理力度。
3.2进一步落实耕地保护责任
耕地保护是一个系统工程，需要多个部门的参与和协作，涉及多项指标，标准较为笼统，目前还没有比较科学系统的实施细则和考核标准。政府应组织国土、农业、林业、水利、统计等部门，结合耕地资源的实际情况，加强对耕地保护责任目标考核指标的研究，对组织管理、制度建设、耕地质量、数据资料、奖励惩罚等情况进一步细化和量化，特别是将永久基本农田划定与保护，年末耕地保有量，补充耕地质量，违法占用耕地面积与新增建设用地占用耕地面积之比等纳入考核内容。积极推动严格执行领导干部耕地保护离任审计制度。
落实乡镇村保护耕地的责任主体。乡镇政府主要负责人对本行政区域内耕地保有量、基本农田保有量、违法占用耕地面积与新增建设用地占用耕地面积比例不超过15%等情况负总责，是耕地保护工作的第一责任人，分管领导是耕地保护工作直接责任人；同时，村委会也要担负起耕地保护的直接责任，认真落实耕地保护的各项措施，严格监督村域内耕地使用情况；使用承包经营耕地的单位或个人要自觉保护和利用耕地，不得闲置、荒芜耕地，不得擅自改变耕地农业用途，不得以建“设施农业”等名义损毁耕地。
3.3坚持集约节约利用土地
集约节约利用土地，是在保障经济社会发展和保障耕地不减少的新形势下，对我们当代人保护耕地提出的必然要求。集约节约利用土地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计的不占或少占耕地。在新的形势下，要求我们一方面，积极修编新一轮新一轮土地利用总体规划，引导控制土地利用总体规模，优化用地空间布局，严防永久基本农田保护红线，设置土地利用缓冲区，划定城市开发边界，合理配置土地资源。另一方面，要严格执行土地利用年度计划，进一步控制非农建设占用耕地，做好项目立项的土地预审关，积极创建节约集约示范县。
3.4全面加强耕地数量质量建设
土地开发整理复垦是保持耕地面积基本稳定的重要一环，土地开发整理应坚持以土地利用总体规划为依据，与村镇建设规划、基本农田保护规划相衔接；坚持以经济建设为中心、保障各项重点建设项目用地，以保护耕地、实现耕地总量动态平衡战略目标为前提；坚持将连片、集中、潜力大、质量高的耕地优先纳入土地开发整理规划范围，并在开发整理后划入基本农田保护区。要坚持“开源、节流、挖潜、保护并举”的方针，根据资源的分布特点及开发复垦潜力，针对不同类型的耕地后备资源，选择采取荒山开发、连片推进农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩试点、自然灾害损毁土地与历史遗留损毁土地复垦、建设用地土地复垦等项目措施，切实补充耕地数量，全面提升耕地质量。一是积极改进补充耕地方式。按照占优补优的原则，充分利用二调期间调减耕地调查、森林资源二类调查成果，有计划的建立滚动、分级、分类的补充耕地资源储备库，保障耕地占补平衡项目的持续性,滩涂围垦的耕地必须开发成水田，低丘缓坡开发的耕地努力垦造成水田或水浇地,储备一定数量的优质耕地指标。明确耕地占补部门责任，财政部门要加强耕地开垦费的管理，确保县级占补项目资金及时使用和专款专用，林业、畜牧等部门要释放政策空间，预留一定的耕地后备资源开发空间，积极支持占补平衡项目的实施。积极探索农村集体建设用地补充耕地模式，鼓励村集体农民自行复垦或开发零星分散的耕地后备资源，适当简化程序，经县国土、农业等部门确认，完成年度土地利用变更，可专项用于农村村民的土地建设占补指标。加强补充耕地项目后期监管，积极开展土地地力陪肥，严防土地落荒，改变土地用途，降低耕地质量等级。二是持续推进高标准基本农田建设，按照高标准基本农田建设规划，集中连片推进农村土地整治项目建设，积极创建农村土地整治示范县，争取省以上投资新增费项目落地生根，狠抓市县农村土地整治项目建设进度，不折不扣的执行高标准基本农田建设标准。三是全面启动损毁土地复垦项目建设。一方面建立健全损毁耕地数据库，分年度逐级安排自然灾害与历史遗留损毁土地复垦建设项目，抓好土地资源永续利用；另一方面按照“谁破坏、谁复垦”的原则，扎实的做好建设用地、临时用地、矿山挖损土地的监管，落实好相关土地复垦的责任人。
3.5增强耕地保护意识
保护耕地就是保护人类的生命线。耕地资源涉及国家的粮食安全，社会稳定，经济安全和生态安全。我们要从可持续战略出发，树立资源忧患意识，认清耕地资源的严峻形势，坚持实行最严格的耕地保护制度，切实改变传统的重视经济发展，而忽视耕地保护的片面认识，处理保护与发展的关系。我们需要发动各种社会力量共同承担耕地保护的责任，发挥社会团体、群众的舆论监督作用，建立广泛的群众监督机制和畅通的沟通机制，使群众监督法制化、规范化。如通过电视节目、悬挂标语、发放宣传品等形式宣传耕地保护政策、耕地法律意识，曝光耕地违法典型案件等，全面增强全社会的耕地保护意识。
3.6建立经济激励机制，统筹保护与发展
建立耕地及基本农田保护的经济激励机制，一方面制定具体的耕地和基本农田保护实施办法、奖惩制度等政策与制度，鼓励全社会各部门、各单位及个人积极保护耕地和基本农田，要在人力、物力、财力和技术等方面给予保护者必要的支持与扶持，对各乡镇的耕地及基本农田保护执行情况进行年度考核，利用经济激励机制调动各乡镇保护耕地及基本农田的积极性。另一方面，要结合当地的实际，在改善耕地和基本农田生产条件，提高耕地和基本农田质量，对促进耕地和基本农田保护方面做出贡献的单位或个人，给予必要的表彰奖励(包括精神奖励和物质奖励)，形成耕地和基本农田保护奖励激励机制，以此调动农民保护耕地及基本农田、耕作粮食的积极性，发挥其耕地及基本农田保护的主体地位，引导和促进农民保护耕地和基本农田。
同时坚持在保护中发展，以发展促保护，使经济发展为耕地保护创造良好的环境。既不能不顾当前经济建设的合理需求，单纯地为了保护耕地而保护耕地；也不能只考虑经济一时的增长，而忽视保护耕地，以牺牲耕地资源为代价换取经济的暂时增长。在满足各类建设用地的同时实现耕地保护目标。在强化土地用途管制，制约新增建设用地无序扩张的同时，逐步建立起耕地保护与工业化、城镇化以及农业现代化协调发展的机制，逐步加大工业对农业的支持和反哺力度，引导和利用建设用地收益补偿耕地，发展农业生产。
3.7 加大耕地违法执法力度
中国的耕地保护问题不仅事关中国的长期发展与稳定,同时也与世界的发展息息相关。针对中国耕地保护的研究已经涉及耕地损失和退化对经济发展、农业生产力、土地利用和环境的影响[1,2],如何有效管理土地利用、发展土地流转市场、控制非法耕地转用[3],已涉及耕地退化对政治—经济关系、可持续发展、粮食安全(国家和国际)、农业生态系统健康、土地利用权利和管理及环境保护等方面[4,5]。而针对机制建设的研究却较少,但中国耕地保护之所以难以实现的根本原因在于缺乏一套行之有效的机制体系,即耕地保护机制建设滞后。因此,本文试图从我国耕地保护机制建设的表征与挑战入手探寻破解之道。
1 我国耕地保护机制建设的表征
1.1 强力推进行政约束机制
通过构建一系列制度来强力推进行政约束机制是我国耕地保护机制建设的一大表征。现行耕地保护行政约束机制作用机理实质上类似于“委托—代理”关系。面对数量巨大、分布地域广阔的耕地,中央政府不可能直接实行对耕地的管理和监督工作,只有将其委托给地方政府来进行。中央政府与地方政府之间存在信息不对称,地方政府在耕地数量、质量、生态环境等方面具有信息资源的优势,这样一来,中央政府与地方政府之间就形成了一种委托代理关系,前者是委托人,后者是代理人[6],即形成中央—省—市—县—乡政府间的层层委托代理关系;而这种委托代理关系的实现通道恰恰就是行政约束机制。
1.2 探索建立共同责任机制
保护耕地是全民族、全社会的共同责任,只有广大人民群众充分重视,各级各部门密切配合才能把耕地保护的具体目标落到实处。因此,当前需要建立“纵向到底,横向到边”的耕地保护责任网络。纵向上,省—市—县—乡政府需逐级落实耕地保护责任,提出具体量化要求,明确各级政府主要负责人对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积负总责;横向上,省、市、县、乡政府与其相关部门应分别落实土地监管共同责任,形成保护耕地的强大合力。
2009年6月23日重庆市政府下发的 《重庆市人民政府关于建立耕地保护共同责任机制的意见》 (渝府发[2009]67号文)中就耕地保护共同责任机制建设明确提出诸如:强化耕地保护政府行政主体责任、明确耕地保护部门监督管理责任、建立完善耕地保护责任目标考核制度等意见。这些意见全方位部署了社会各届的耕地保护责任,为耕地保护工作的扎实推进提供了有力的制度保障。
1.3 探索建立经济补偿机制
在没有外部补偿的情况下对理性经济人而言耕地保护是纯粹利己的,而市场经济又是效益经济,而且耕地保护的机会成本较高,耕地保护预期效益的低下是无法吸引保护行为主体的。我国当前耕地保护存在的最大问题就是无法合理引导和激励微观主体(农民)的耕地保护行为,而引导和激励的重要手段就是对其进行具体的经济补偿。
成都市于2008年在全国率先建立耕地保护基金制度, 完善耕地保护经济补偿机制。这一制度通过经济补偿形式基本实现了对耕地保护外部性的补偿,有效地保护了耕地,也为其他地区的探索提供了非常有益的经验。
2 耕地保护机制建设面临的挑战
2.1 “公地悲剧”导致主体责任机制失灵
耕地作为农民的“命根子”,农民理应最珍惜, 实际却是农民并未起到保护义务。为了进一步明确县域范围耕地保护相关责任主体的责任认知程度,笔者于2009年7-8月对重庆市忠县245户农户、60位村干部、40位镇国土所工作人员、40位县国土局工作人员进行了问卷调查(有效问卷率92.5%),显示耕地保护各责任主体的责任认知度存在明显差异(如表1所示)。农户的耕地保护意识最弱,责任认知度(非常有责任、有责任、有一定责任3者相加)仅为75.21%;村干部责任认知度为79.63%;镇国土所工作人员责任认知度为87.21%;县国土局工作人员责任认知度高达93.19%。调查数据说明,农户与村干部对耕地保护的责任认知度较低,耕地保护潜意识薄弱,而国土部门工作人员对耕地保护的责任认知度则较高。
上述现象的深层原因在于耕地的准公共物品属性。从公共物品角度分析,耕地不仅具有为农户带来经济收益的生产性功能(即其私人物品属性);而且具有为国家以及公众提供其他效益的非生产性功能, 如保障国家粮食安全、维护社会稳定、清净空气、 涵养水源、保护土壤、优美景观、维护生物多样性等。同时其带来的社会效益、生态效益又具有强烈的外部效应,而这部分效应无法用货币计量,无法通过市场进行调节,却被公众所享受,因此耕地具有一定的公共物品属性,可归属于准公共物品范畴[7]。现实中耕地的直接使用者-农户会根据自身利益最大化原则选择耕地数量与投入。耕地产权不明晰时,农户并不会贸然投入资金保护耕地,因为作为“公地”的耕地无法从根本上给农户以保障,从而导致主体责任机制失灵,其基本机理如图1所示。假设农户为“理性经济人”,并且耕地保护的信息完全公开不存在信息不对称问题,则如图1所示,曲线MSR为耕地的边际社会收益曲线,也是社会对耕地的需求曲线D,即D=MSR。MSC为耕地边际社会成本曲线,此曲线与耕地供给曲线S重合即S=MSC。MPR为耕地边际个人收益曲线,其代表农户的私人收益。图1中MPR与MSR之间的垂直距离AE1表示耕地的边际外部收益(边际外部收益往往是递减的,为了讨论方便,假定它是常数),在外部效应存在的条件下,农户按照自身获得的利益决定耕地需求量,耕地的实际需求量只能达到MRP线和MSC线的交点E1所决定的Q1,而不是E0所决定的社会需求点Q0,从而导致耕地需求减少,耕地保护的微观主体失去保护意愿。
2.2 “政府寻租”导致行政管制机制失灵
外部效应导致市场失灵也为政府干预提供了依据。因此,如何用好“有形的手”来规避和矫正市场失灵成为我国耕地保护机制建设中的又一抓手。但调查显示,作为耕地保护主体的地方政府却出现行政管制机制失灵现象,导致其做出与其主体地位不符甚至相反的行为。耕地之所以难保,从中观层面分析是由于地方政府的利己性导致自身成为了“违法违规者”,表现出显著的内部性[8],正如J.M·布坎南所说,人们必须破除凡是政府就会一心一意为公众谋取利益都会把公共事务办好的观念,因为政府是由政治家和公务员组成的群体,他们都是经济人[9]。因此,耕地保护中设租与寻租现象便会出现。而从更深刻的角度分析,地方政府一方面设租而另一方面又寻租,导致耕地保护与经济发展和政绩考核的矛盾难以调和。
通过表2不难看出“土地财政”已成为地方财政的重要来源之一。重庆市自直辖以来土地出让金占财政收入平均比重高达13.83%,土地出让金收入累计达718.21亿元(重庆市1997-2001年5年财政收入之和仅为751.66亿元)。不仅重庆市,全国各地政府也纷纷利用征地手段“广征地、扩财源”,从而导致耕地面积急剧减少。地方政府是耕地保护的第一责任人,但在现实中往往成为导致耕地违法占用的推手。地方政府作为相对独立的利益主体,是本地区经济发展的组织者,主要考虑的是本地经济的快速发展,为推进招商引资、实施政绩工程,从而支持默许土地违法的现象大量存在。地方政府会充分运用法律赋予的土地审批权,大量征地、出让土地,却很难履行保护耕地的职责和义务。
资料来源: 《重庆统计年鉴》(1998-2009年)。
2.3 “比较效益”导致市场配置机制失灵
相关数据显示,我国城乡工矿用地的生产效率是耕地的37.3倍,交通用地的生产效率是耕地的5.8倍,而且这种比较效益差还在逐年扩大[10]。不同用地类型的效益差异明显,农用地内部也存在极大差异。笔者对研究区调查显示(如表3所示),3种主要粮食作物的平均年净收入为8 200元/hm2,而同期其他4种经济作物的平均年净收入则为17 436.25元/hm2,粮食作物比较效益远远低于其他经济作物。
按照经济学理论,边际社会收益等于边际社会成本时资源达到最佳配置状态。但当效益不均衡时便会出现资源重新配置,从而使实际情况偏离最佳配置状态,即市场配置机制失灵。建设用地与耕地间几倍到几十倍的生产效率差便会极大驱动土地用途的改变,即使存在制度阻力这种经济驱动力也会冲破障碍,最终导致“农地非农化”。同时,种植粮食作物比较效益低下会导致农户从自身经济人角度出发积极改变种植作物种类从而实现“粮地非粮化”。
3 我国耕地保护机制建设破解之道
3.1 保障耕地保护主体权益
数据来源于调查区233户农户调查整理而得,以上成本均不计算劳动力成本。
耕地不仅是最重要的农业生产资料,而且是最基本的农民生活保障。因此,农民与耕地形成生死情节,农民对保护耕地具有天生责任。保护耕地事关广大农民根本利益,因而完善农村土地制度、发挥农民主体作用、保障农民合法权利,是耕地保护机制创新关键所在。
新制度经济学认为,对外部效应的任何界定实质上都是对其产权的界定。外部效应内部化最为有效的方式就是产权界定。我国农村土地产权存在的最大问题就是,谁都知道农村土地属于集体所有,但是谁也说不清集体是谁,现行法律也未明晰农村土地产权主体[11]。产权对耕地保护微观主体乃至整个社会最为显著的影响就是能充分发挥激励功能与资源配置功能。因此,健全我国耕地保护机制建设最根本的就是要变革农村土地产权制度,赋予农民更大的土地物权,切实保护农户权益。
3.2 确立市场机制主导地位
党的“十七”大报告指出,“要深化对社会主义市场经济规律的认识,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,…,完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成因的生产要素和资源价格形成机制,…,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。”因此创新耕地保护机制,必须高度重视发挥市场机制的基础性作用。
耕地保护中要充分发挥市场的激励功能与约束功能。我国法律规定,各级政府是保护耕地、保障粮食安全的责任人。农民承担了保田种粮的义务,就应当得到政府的经济补偿。市场机制的发挥还需要依赖实体市场的存在,因此要不断创新农村土地市场建设实现形式,逐步建立城乡统一的土地市场。
参考文献
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[9]杨宏山.政府经济学[M].北京:对外经济贸易大学出版社,2008.
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