耕地保护工作法制调研报告（共9篇）
近年来。严格控制各类非农建设进入耕地和基本农田保护区。根据省政府批准的土地利用总体规划，县土地管理工作始终以土地利用总体规划为依据。严禁占用基本农田从事非农建设。对基本农田位置、地类、面积、区位详细登记备案，对基本农田保护区设定保护碑，明确提出了五不准”要求，对通过验收的土地开发整理项目补划为基本农田，实行重点保护，根据省市下达的建设用地指标实行严格控制，全年实际用地不突破市上下达的用地指标，并根据轻重缓急，将有限的用地指标主要用于重点项目建设、民生八大工程和保障性、公益性基础设施上，合理配置用地区位和用地结构，提高土地利用率。”期间，根据城镇建设发展的需要，为保障重点项目建设，经科学论证和专家评审，先后申报乡镇规划局部调整材料XX次，涉及土地约XXXX亩，并全部经市政府审批同意。同时积极履行建设用地报批职责，先后完成了XXXX矿业XXXX吨XX项目、县高级中学扩建、中石油油库建设、商界高速公路、XX国际酒店、XXXX输变电项目、XX年产XXXX吨XX项目、XX公司XX钒矿、县工业园区、XX集中安置区、朝阳廉租房等项目用地的报批供应工作，涉及项目XXX个，占用土地总面积XXXXX亩，其中耕地XXXX亩。同时，通过土地开发整理，新增耕地XXXXX亩，实现了耕地总量动态平衡;还查处违法用地XXX宗，占用耕地XXX亩，有效保护了耕地。
二、主要做法
一)加强领导。每年召开一次全县国土资源工作会议。从相关部门抽调人员对基本农田保护工作进行检查，夯实耕地保护责任。县上成立了以主管县长任组长的耕地保护领导小组。将耕地保护作为一项重要内容进行安排部署。做到责任、任务、人员、经费“四落实”各镇也成立相应组织机构，逐年层层签订了耕地和基本农田保护目标责任书，将耕地保有量及基本农田保护面积全面落实到镇、村，层层明确了保护责任人，保护范围，保护措施和保护责任。建立了基本农田目标责任考评制度，每年由县政府组织相关部门对各镇耕地及基本农田保护工作进行一次全面考评，考评结果纳入全县目标管理考核，实行一票否决，并对各镇在耕地保护特别是基本农田保护工作中出现的问题进行通报批评，督促及时整改。
二)广泛宣传。充分利用电视台、广播电台、金丝峡周报、政府和部门网站等媒体宣传土地国情、国策和法律法规。公开曝光和严厉查处破坏浪费耕地资源的典型违法案件，提高耕地保护意识。一是坚持日常宣传和“XXX等主题宣传日集中宣传相结合。积极推广保护耕地、节约用地的好经验、好做法、好典型。积极开展送法下乡、送法进企业活动，举办党政基层干部和村干部土地法规培训班，召开座谈会，举办土地法规政策知识竞赛，使保护耕地、科学合理用地、促进科学发展成为全社会的共识和共同行动。五年来，共出动宣传车辆XXX多台次，先后利用XXX多场会议宣讲耕地保护内容，召开耕地保护专题会议XXX多场次，书写张贴宣传标语XXXX余条。二是落实基本农田保护公示制度。投资X余万元在XX、XX、XX、XX、XX建立了5个永久性基本农田保护标牌，保护标牌明确了保护范围、保护面积、保护措施、保护责任人，广泛接受社会监督。为全县XX个乡镇XXX个行政村免费发放《耕地保护制度》基本农田保护制度》通过广泛宣传，大大提高了耕地保护基本国策知晓率，全民耕保意识明显增强，保护基本农田的自觉性大大提高。三是完善了基本农田保护责任制度。完善了基本农田保护监督检查制度等八项制度，以村为单位公布了基本农田保护区“八禁止”和建设用地“六不批”为执行土地利用总体规划、落实土地用途管制起到基础性保障作用。
三)严格实施土地利用计划。非农建设无论是国家建设、集体建设。凡不可避免需要占用耕地的一律从严控制占用面积;凡建设项目涉及占用基本农田的一律另行选址，从严控制用地规模。严格执行占用基本农田审批制度。还是农民建房都坚决做到基本农田“五不准”凡可以不占耕地的项目一律不占耕地。把建设占用耕地数量压到最低限度，有效地保护了耕地。同时，坚持用途管制制度，严格按规划办事。对于不符合规划用途的坚决不予办理农用地转为建设用地手续。非农建设项目凡是圈外用地的事先必须按法定程序先批准调整规划，后批准建设用地，不是重点项目一律不准圈外用地。由于坚持了用途管制制度，消除了建设占用耕地的随意性，达到保护耕地的目的四)大力推进土地开发整理。按土地利用计划控制用地总量。严格实施占补平衡制度。凡非农建设经批准占用耕地的坚决按照“占多少，实现耕地占补平衡。严格按照土地利用总体规划确定的用途管理使用土地。大力推进土地开发整理。垦多少”原则，由占用耕地单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的按照法律规定一律收缴耕地开垦费，专项用于开垦新耕地。五年来，共新增建设项目XXXXX亩，土地开发整理报备项目XX个，新增耕地XXXXX亩，实现了耕地占补平衡。
五)加大执法监察力度。查防结合”方针。有效制止和纠正了一批非法占用和破坏基本农田的行为，严肃查处违法案件。坚持“预防为主。加大土地巡查和土地违法案件查处力度。严肃查处了一批土地违法案件。一是建立和完善土地监察各项制度。先后制订了土地监察动态巡查制度》耕地动态保护巡查制度》土地监察案件审查制度》和《建设用地公审制度》为耕地保护提供了制度保障。二是建立了县、镇、村三级土地监察信息网络，聘请县人大代表、政协委员担任县级土地监察员。年以来，全县共制止和纠正土地违法行为XXX起，依法没收违法建筑物XXXXm2拆除建筑物XXXXm2罚款XXX万元，申请法院执行XX起。通过制止、纠正和查处违法用地行为，既保护了耕地，又维护了法律尊严，同时对乱占滥建起到震慑作用。
三、存在问题
取得了一定的成效。县在耕地和基本农田保护方面做了大量工作。得到上级部门和社会各界的充分肯定。但与上级要求还有一些差距。主要表现在三个方面：
一)耕地保护与保障发展用地矛盾比较突出。随着城镇化、工业化发展的加快。加上产业结构调整。退耕还林工程的实施，各类非农建设用地需求不断增加。粮经比例逐步扩大。25度以上耕地将逐步退耕还林还草和自然灾害的损毁，给耕地保护特别是基本农田保护工作带来了压力，实现占补平衡任务十分艰巨。
二)耕地后备资源十分匮乏。可开发利用的耕地有限。块数多，土地开发整理难度较大。县山大沟深。且地块大多零星分布于山坡或沟边水毁地。面积小，投资大，受国家和省级项目规模的限制，不能列入中、省投资项目，仅靠市、县两级财政无法满足资金需求，开发整理项目实施难度增大。
三)划定建设预留地矛盾突出。建设预留地与耕地保护产生了矛盾。使用权在承包人手中。预留地点难以落实。导致建设预留难以落实;加之预留地的所有权属于村民小组。规划的预留地不属建设者所有和使用。
四、工作建议
一是因地制宜。制定科学合理、切实可行的规划方案。农村土地承包小调整中。作为村组集体预留地，科学合理修编土地利用总体规划和基本农田保护规划。针对山区自然条件和耕地保护现状。将适宜留作建设用地的地块提留出来。避免因承包地权属问题而使规划无法落实。同时，结合“空心村”治理、城镇建设用地挂钩、新农村建设做好村庄规划，充分挖掘村内空闲地潜力，统一规划，集中安排使用，尽量少占耕地建房。
二是加大土地开发整理力度。大力开展复垦整理工作。改良土壤，实现耕地占补平衡。对灾毁耕地。加强中、低产田改造。增加肥力，提高单位面积产出率。对建设项目用地严格落实补充耕地措施，确保补充同等数量和质量的耕地。对开发整理的基础设施较全、土壤肥力较好的耕地补划入基本农田，予以严格保护。加大对土地开发复垦资金的投入力度，增加可用地空间，进一步简化项目用地申报程序，缓解保护与发展的突出矛盾。
一、认清形势, 提高认识, 努力形成保护耕地的强大共识
一是充分认识当前耕地保护面临的困难和问题。近年来, 在省委省政府的高度重视和大力支持下, 各市州、县市区党委政府、国土资源管理部门逐级靠实耕地保护责任, 严守耕地红线, 对违法占用耕地行为始终保持高压态势, 有效维护了全省耕地总量的动态平衡。同时, 我们配合财政、农牧、水利、扶贫等部门共同实施梯田建设工程和土地整理、改良工程, 取得了扎扎实实的成效, 为全省粮食连续丰收、农民纯收入持续增长乃至整个扶贫攻坚事业的纵深推进奠定了良好基础。同时, 我们也看到, 随着一带一路战略的全面实施, 甘肃省工业化、城镇化和农业现代化进程也持续加快, 耕地保护工作面临的形势日益严峻。城镇摊大饼式的无序扩张, 在占用大量建设用地的同时, 也严重威胁城镇周边的固有农田, 有些还是基本农田;大量的农村劳动力外出务工, 部分耕地长期闲置并撂荒;一些国家重点项目和农村基础设施建设占用耕地, 造成局部地区人地矛盾突出, 土地征收征用困难, 由此引发的信访矛盾多年来居高不下;中东南部受地形地貌影响, 多为坡耕地和山旱地, 耕地紧缺, 质量难以提高;部分地区耕地后备资源严重不足, 占补平衡落实难度大, 影响后续建设发展;有些地方也还存在违法违规占用耕地的现象。这些问题, 需要我们站在科学发展的高度, 用发展的思维、发展的举措在发展中来进一步谋划和解决。
二是认真学习领会各级领导对耕地保护工作的指示批示精神。党的十八大以来, 习近平总书记、李克强总理等中央领导对保护耕地作出了一系列重要指示批示, 提出了明确要求。王三运书记、刘伟平省长、欧阳坚副书记、李荣灿、杨子兴副省长反复强调, 要更加注重资源环境保护、提高耕地质量、节约集约利用、实施创新驱动、维护群众权益, 不断深化和拓展国土资源开发利用的深度与广度, 努力走出一条节约高效利用资源的新路子。我们一定要认真领会指示批示精神, 特别是要对照指示批示要求, 进行深入的自查剖析, 找出各自在耕地保护方面存在的突出问题, 找准根源, 理顺思路, 采取有针对性的措施, 切实加以整改。
三是切实提高对耕地保护重要性的认识。耕地数量少质量差、未利用地和难利用土地多、建设用地需求量逐年增加、耕地保护任务重, 是甘肃省土地资源管理的现状。严峻的现实要求我们一定要树立强烈的耕地保护意识, 提高思想认识, 切实负起保护耕地的主体责任, 要动员全社会各方面力量, 凝聚形成保护耕地的强大共识、舆论氛围和工作合力。在当前, 经济下行压力加大, 稳增长面临严峻形势的情况下, 我们一方面要适应和引领经济发展新常态, 把握好经济发展与保护耕地之间的辩证关系, 坚持在保障科学发展中落实最严格的耕地保护制度, 坚持从实际出发, 把原则性和灵活性有机结合起来, 为经济社会发展提供更为有效的服务和支撑。另一方面要严格落实占补平衡制度, 有效补充数量、质量相当的耕地, 及时补救建设占用耕地, 始终保持动态平衡, 严守耕地红线。要最大程度的实现建设项目不占或少占耕地, 形成耕地约束机制和节约集约用地的倒逼机制, 以土地利用方式转变促进经济发展方式转变。
二、依法依规, 不折不扣, 认真落实最严格的耕地保护制度
一是靠实耕地保护责任。国务院明确规定, 地方政府是耕地保护的责任主体, 主要领导是第一责任人。各市州、县市区政府要责无旁贷地担负起耕地保护的主体责任, 将耕地保护摆在政府工作的重要位置, 各级国土资源部门要当好参谋助手, 认真执行好党委政府的决策。各市州要严格依据《土地利用总体规划》确定的耕地保护目标任务, 层层分解任务, 逐级靠实责任, 强化目标考核, 严格责任追究, 确保本区域内耕地保护任务全面落实。耕地保护工作涉及面广, 是一项系统工程, 做好严控非农建设占用、规范土地整治、划定永久基本农田、目标责任考核等工作, 离不开相关部门的支持、协助和配合, 各级国土资源部门要积极主动与发改、财政、住建、交通、水利、农业、审计、统计等部门沟通衔接, 靠实相关部门单位在耕地保护中的责任, 严格按照省政府关于构建土地管理责任机制的通知精神, 按照《甘肃省党政领导干部违反国土资源管理规定行为问责办法》有关要求, 共同落实好耕地保护责任。要建立基层耕地保护动态巡查制度、村社耕地保护信息员联络制度, 健全耕地保护监管网络体系, 使耕地保护的关口前移、重心下移, 有效防范违法用地发生。省政府已经同意并授权由甘肃省国土资源厅和省委农办、省农牧厅、省统计局组成联合考核组, 对各市州政府2014年耕地保护目标责任完成情况进行检查考核, 为5年一次的耕地保护目标责任“大考”打好基础, 也请各市州认真梳理, 积极准备, 配合做好检查考核各项工作。
二是加强规划管控和用途管制。规划管控和用途管制是做好耕地保护工作的两道有力防线。要充分发挥土地利用总体规划的管控和年度计划约束作用, 强化用途管制, 落实两个最严格的土地管理制度, 统筹各业各类用地, 提高配置效率, 依法依规、严格实施用途转用许可, 不得通过修改土地利用总体规划随意扩大建设用地规模、降低耕地保有量和基本农田保护面积。要进一步严格建设用地预审和农用地转用审查, 有效控制农用地转用规模, 控制对耕地的不合理利用, 切实防止耕地流失。要将指标分配与耕地保护责任目标履行情况挂钩, 对耕地保护不力的地区, 相应减少新增建设用地尤其是占用耕地的指标。同时, 要有保有压, 对省政府确定的“3341”“6873”“1236”工程涉及的基础设施建设、公共服务、易地扶贫搬迁等项目用地做到应保尽保。
三是切实抓好永久基本农田划定。永久基本农田划定是耕地保护重中之重的工作。当前, 永久基本农田划定方案已经制定, 并从兰州市开始, 按照城镇由大到小、空间由近及远、耕地质量等别和地力等级由高到低的顺序, 稳步有序开展永久基本农田划定工作, 今年年底前, 将全面完成兰州市和其他设区的城市及嘉峪关市、临夏州临夏市、甘南州合作市的城市永久基本农田划定工作。我们要认真落实国家下达甘肃省、省里下达各市州的基本农田保护任务, 切实做到落地到户、上图入库、网上公布、接受监督。要将不符合划定要求的耕地划出永久基本农田范围, 对农村土地整治形成的优质耕地, 要及时划入基本农田管理, 确保永久基本农田布局基本稳定、质量有提高、数量不减少。各地要在永久基本农田保护区设立统一规范的标识, 标示出基本农田的位置、面积、保护责任人、示意图和监督举报电话等信息。基本农田一经划定, 实行永久保护, 任何单位和个人不得擅自占用或改变用途, 土地利用总体规划调整完善也要同步开展, 做到衔接一致。根据多年来形成的经验, 各地在划定基本农田时, 可以多预留一定比例的面积, 用于规划期内不易确定具体范围的建设项目占用, 这样可为下一步工作留下足够的空间和余地。对在建设中占用规划预留的基本农田, 可不视为调整规划, 但规划预留的基本农田也必须按照划定要求落到具体地块和农户。
三、开拓创新, 统筹谋划, 努力破解耕地占补平衡难题
一是努力减少新增建设占用耕地。目前, 新增建设占用耕地依然是造成耕地流失最主要的原因, 也是造成占补平衡困难的主要因素。解决占补平衡难题, 最主要的还是要努力减少新增建设占用耕地。要持续推进城市节约集约利用评价和节约集约模范县创建活动, 总结推广节地技术及模式, 促进土地复合利用、立体利用、综合利用, 全面推进城镇、工矿、农村、基础设施等各类建设节约集约用地, 不断提升节地水平和产出效益。要充分利用城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用等政策激励作用, 严控增量、盘活存量, 提高建设用地供地率, 加大批而未供和闲置土地的处置力度, 将已批准的土地尽快利用起来, 努力提高土地利用效率。要引导项目建设不占或少占耕地, 确需占用耕地的, 要避开质量等级较高的耕地, 并补充数量质量相当的耕地。对占用耕地100公顷以上的线性工程或占用耕地70公顷以上的块状工程, 要组织实地踏勘论证。要引导设施农业、农村住宅建设和临时用地尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置土地, 不得占用耕地, 确实无法避开的, 必须按照规定严格报批。
二是狠抓补充耕地数量和质量。占补平衡是对建设占用耕地的补救措施, 也是守住耕地红线的关键之举, 必须做为刚性措施严格落实。各级一定要按照建设占用耕地“先补后占、占一补一、占优补优”的要求, 加强耕地占补平衡项目管理, 落实补充耕地挂钩制度, 加强占补平衡补充耕地质量建设与管理。要严格耕地开垦费收缴使用管理, 一方面为补充耕地提供充裕的资金保障, 另一方面通过价格杠杆限制并减少新增建设占用耕地。要不断拓宽补充耕地渠道, 各市州要组织力量摸清耕地后备资源状况, 充分挖掘补充耕地潜力, 依据土地利用总体规划和土地整治规划, 统筹安排土地整理项目, 立足本行政区域落实补充耕地数量、质量, 做到占补平衡。要全面推行耕作层土壤剥离再利用, 着力提高补充耕地质量。要进一步强化耕地占补平衡的法定责任和年度考核, 不能随意减免和调剂, 年度耕地占补平衡考核结果和补充耕地质量与管理的检查结果将作为各级政府耕地保护责任目标履行情况评价的重要依据。
三是努力破解耕地占补平衡瓶颈。近几年全省共入库占补平衡指标108万亩, 目前还剩余36.6万亩, 指标虽有节余, 但各市州、县区市指标不平衡、后备资源不足, 加之3341、6873、1236项目和精准扶贫易地搬迁项目建设力度加大, 落实耕地占补平衡任务在局部地区成为制约建设和发展的瓶颈。对此, 我们要认真研究, 充分用活用足政策规定, 想方设法予以破解。要鼓励有条件的单位和个人依据土地整治规划, 利用自筹资金或结合生产建设活动, 组织实施土地整治项目补充耕地, 土地整治新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。对开发为园地和设施农用地的未利用地, 经国土资源和农业主管部门共同认定能调整为耕地的, 可以视同补充耕地。要建立省内易地占补平衡机制, 探索市场化运作方式, 鼓励社会资金参与补充耕地, 耕地指标可通过市场有偿转让, 用于建设占用耕地的占补平衡。对挂钩项目耕地等级达不到要求的, 在地方政府做出书面承诺后, 可先行挂钩并批准建设用地。对于国家稳增长重点建设项目, 在用地报批时, 确实难以提前落实耕地占补平衡的, 在足额落实补充耕地资金的基础上, 可以由地方政府承诺在一定期限内 (即工程竣工时) 完成补充耕地任务。
四、齐抓共管, 持续推进, 不断提高耕地质量
一是大力推进高标准基本农田建设。持续推进高标准基本农田建设是提高耕地质量等别的有效途径。各级国土资源部门要进一步明确土地整治工作方向, 以提高农业综合生产能力为出发点, 大力开展基本农田建设, 促进补充耕地数量、质量、生态三者相互统一。要抓紧编制“十三五”土地整治规划, 力争在“十二五”建成588万亩高标准基本农田基础上, 到2020年高标准农田面积达到1520万亩。要将高标准基本农田建设和实施精准扶贫、发展现代农业、推进农村环境整治等工作紧密衔接起来, 创新实施方式, 全面推进东部百万亩土地整治重大工程和12个示范县建设。各市州、县市区政府要加大资金投入, 整合相关部门项目资金力量, 发挥政策叠加效应, 共同把高标准基本农田建设好、保护好, 努力实现耕地增量、提质、增效。要完善和推广“以补代投、以补促建”等投入机制, 引导和鼓励农村集体经济组织和农民共同参与高标准基本农田建设。要加强土地整治项目管理, 严格项目设计、施工、监理、验收等程序, 确保工程建设质量。要建立日常管护制度, 明确管护主体, 落实管护责任, 保障管护经费, 按照职责做好农田水利等基础设施维护、水土保持等工作。要加强土壤环境保护工作, 设立耕地质量监测点, 定期跟踪监测耕地质量变化情况, 强化农产品产地土壤污染监测, 加大重金属、有机物排放企业和农业农村面源等耕地污染源头治理。
二是进一步抓好土地复垦管理工作。土地复垦是耕地保护的重要手段。要全面落实生产建设项目损毁土地复垦义务, 凡在生产建设活动中, 已经或可能因挖损、塌陷、压占等造成耕地损毁的, 生产建设单位或个人作为土地复垦义务人, 必须按规定编制土地复垦方案。各级政府和国土资源局要监督指导土地复垦义务人严格执行“将土地复垦费用纳入生产成本或建设项目总投资”的规定, 根据批准的土地复垦方案足额落实土地复垦费用, 并在生产建设活动结束后, 认真做好损毁土地的复垦工作。各级国土资源主管部门要积极开展本行政区域内历史遗留和自然灾害损毁土地的调查评价, 进一步摸清家底, 并从新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税和用于农业土地开发的土地出让总价款中明确一定比例, 建立历史遗留和自然灾害损毁土地复垦专项资金, 用于土地复垦。县级以上人民政府使用新增费以外的其他资金将历史遗留和自然灾害损毁的土地复垦为耕地的, 可以作为本行政区域内非农建设占用耕地的补充耕地指标, 或纳入城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦和调整使用试点范围。
三是支持设施农业健康发展。全省设施农用地面积已达59万亩, 近两年增加面积年均超过5万亩, 占全国当年新增面积的十分之一以上, 在全省800万亩农村建设用地中还包含300万亩左右的庭院养殖设施农用地, 设施农用地占的量已经非常大。下一步, 随着转变农业发展方式、推动农业现代化, 促进农业适度规模经营和农村产业结构调整, 设施农业的发展势头将更加强劲, 设施农用地的需求将不断增加, 这对土地管理也提出了新的更高要求。我们一方面要加强耕地保护, 确保耕地保有量和基本农田面积不减少。另一方面, 也要积极适应现代农业发展的形势, 大力支持和服务设施农业发展。各市州、县市区国土资源局要合理界定设施农用地范围, 除设施种植、养殖所用的设施农用地外, 直接用于或服务于农业生产的设施农业用地也要按农用地管理, 可以不办理农用地转用审批手续, 但严禁随意扩大, 以发展设施农业为名随意占用耕地。设施农业生产活动结束后, 经营者要按相关规定进行复垦, 占用耕地的必须复垦为耕地。要引导和鼓励农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业在设施农业和规模化粮食生产发展过程中, 相互联合或与农村集体经济组织共同兴建配套设施, 提高农业设施使用效率, 促进土地节约集约利用。在设施农业建设过程中, 国土资源部门要主动配合农业部门, 及时解决出现的问题, 促进设施农业健康有序发展。
1.抓宣传促认识。百年大计,教育为本。我们十分注重宣传教育工作,着力于“三性”,注重全社会耕地保护意识的提高。一是注意多样性。近年来,特别是今年“6.25”东丰县书写278条标语、制作42条横幅、印发宣传资料5万余份、出动宣传车辆14台次、召开会议培训15次、政策咨询台21处等形式多样、行之有效的宣传方式,宣传土地基本国策国情和法律政策,增强人们依法保护耕地的自觉性。二是突出重点性。我们把宣传的重点放在各级政府领导上,围绕“宣传领导,领导宣传”做文章,借国土部门协助各级政府签订工作目标责任书之机,向领导宣传了耕地保护目标的重要性、主要内容、考核指标,以及考核结果的奖惩措施,让领导宣传耕地保护工作的重要性,以增强各级政府保护耕地的政治责任感和使命感。三是讲究针对性。抓住基本农田土地整理项目权属调查、公示公告、征求意见的机会和项目建设前后的状况对比,宣传农田整理、耕地保护与新农村建设的意义、方法、作法成效,调动广大农民耕地保护的积极性主动性。
2.抓制度促管理。制度即规范,制度管长远,具有长效作用。一是健全了目标责任制,协助政府落实了耕地保护目标责任。按照《基本农田保护条例》、《各级政府耕地保护目标责任考核办法》的规定和要求,结合东丰县实际,积极争取县政府出台了《东丰县耕地保护责任目标考核办法》,对各项考核内容进行了细化量化。在年初召开国土资源工作会议上各乡(镇)政府向县政府递交了耕地保护责任状,明确了各乡镇政府对本行政区域内基本农田保护面积等工作负总责,一把手负总责,一把手为第一责任人。为加大管理力度,保护面积不低于88048.88公顷的目标提供了有力保障。二是建立基本农田听证和公告制度,接受社会监督。今年国家级重点干道吉林至草市段公路工程项目共占用东丰县耕地232.2公顷,其中基本农田150.3公顷通过对这些耕地和基本农田的地块位置、范围、面积等情况以及调整补划方案、调整的原因、理由,对相关人和公众利益产生的影响等都进行了听证和公告,保证了基本农田与耕地数量和质量及其合理布局,做到了基本农田保护面积不减少、质量不降低、用途不改变。三是建立并实行了基本农田保护动态巡查制度,加强了全县耕地的动态监测。县政府为此专门印发了《关于加强耕地保护动态巡查工作的通知》,明确了巡查的责任主体、区域范围、巡查内容与巡查工作要求,建立了耕地与基本农田增减变化台账。同时,建立了动态巡查台账登记制度,对巡查时间、巡查路线、巡查情况记录与巡查人员如实进行台账登记,并且把基本农田保护动态巡查的情况作为考核各乡镇国土部门基本农田保护工作的主要指标,作为年度评先、奖惩的重要依据。四是落实好耕地占一补一制度,严把建设占用耕地的审批关,切实做到农田保护“五不准”。凡属建设占用耕地与基本农田的,一律先行审查耕地补充方案是否落实,占补是否平衡,项目选址是否符合规划,农田补划方案是否可行,耕地开垦费是否依法征收,保护措施是否落实到位。我们严格按此计划执行,未超计划批地。与此同时,今年我们还加大了耕地开发的力度,共完成了19余公顷耕地的开发复垦任务,并纳入了全县耕地指标储备库,保证了我县项目用地的顺利报批,实现了耕地总量的动态平衡,既保护了耕地,又保障了我县经济的发展。五是对基本农田保护标志实行了统一设计、统一规格、统一内容、统一编号、统一材料“五统一”使用和管理制度。重新粉刷规范标志牌231块,完善了基本农田日常管理与维护,落实了管护措施和管护责任。基本农田保护标志和基础资料日益完善。所有这些制度的实施,极大地推进了东丰县耕地保护工作逐步向制度化、规范化、法制化、社会化迈进。
3.抓建设促保护。保护耕地,不光是保护数量,更重要的是通过土地整理提高耕地质量,即以建设促保护,这是耕地保护的一个重要手段。在工作上,我们始终做到了“四个结合”:一是坚持把基本农田土地整理与基本农田保护相结合,以提高耕地质量和增加有效耕地面积为核心,促进耕地保护工作;二是坚持把基本农田土地整理与完善农村基础设施建设相结合,实现经济效益与社会效益并举,增强了农民抗风险能力和市场竞争能力;三是坚持把基本农田土地整理与改善农村人居环境相结合,把土地整理作为社会主义新农村建设的切入点。对村庄脏、乱、差、散进行综合整治,实现人与自然的和谐共存。四是坚持把基本农田土地整理与农村土地政策结合起来,始终考虑农民意愿和切身利益,开展土地整理项目建设。以土地平整为平台,进行农业结构调整。建立优势农产品版块、农业机械化创造条件,为建设特色农业与现代农业服务。今年,我们准备争取国家、省级投入资金用于吉林至草市段公路项目占用耕地的表土剥离约46.4万立方米用于基本农田土地整理,改造中低产田约300公顷。东丰县的表土剥离改造中低产地的做法已经得到省厅的高度重视,准备向全省推广。今年东丰县现已基本完成了东丰镇双全鸭场等土地开发复垦项目建设规模25公顷,县级资金投入213万元,增加耕地面积19公顷;我们还克服诸多困难完成了省级投资横道河水毁耕地土地整理项目的申报工作任务,增加耕地规模约227公顷,资金规模约554万元。目前我们已经完成该土地复垦项目的前期准备工作,其中包括勘测、选址、立项、可研规划设计等。这些项目的顺利争取与实施,将对东丰县耕地保护工作和社会主义新农村建设起到重要的推动作用。
在机制上,实行了管制与激励并用,把基本农田土地整理工作纳入政府耕地保护目标之中予以考评,实现了单一的责任约束与激励相结合的转变;把土地整理项目建设的好坏与经济投入直接挂钩,对完成基本农田好的乡镇,在土地开发整理项目上优先安排,在建设用地指标上优先考虑;对完成不好的暂停安排土地开发整理项目。
4.抓保护促发展。实行基本农田土地整理是主动型保护耕地的重要手段,是落实科学发展观的具体体现,同时也是新农村建设的重要支撑点。我们始终把基本农田土地整理与高产农田建设当作一件大事来抓,把它当作是进一步提高农业综合生产能力,改善农村生产生活条件,促进农业增效、农民增收、农村发展的民心工程、德政工程。时刻放在心上、抓在手上、落实在行动上。今年以来,我们按照社会主义新农村建设的整体要求,依托项目建设,全面实施了以“土地平整,灌区整治,农田保护,新村建设”为主要的基本农田土地整理,紧扣“土地整理方格化,水利设施标准化,田间作业机械化,防护林带网格化,村庄环境美化绿化”进行高起点、高标准建设。目前,那丹伯镇土地整理项目建设规模1250余公顷,省级资金投入1704万元,基本农田保护面积900公顷,新增耕地42公顷,共涉及向阳、双鸭子等6个行政村。通过艰苦努力,一批水利设施基本配套、农业现代化程度较高、农业生态环境较优、农业生产效益较好、初步适应现代农业生产要求的高产农田已基本形成,各项配套建设全面展开,山水林田路进行综合整治,村庄环境整治初见成效。整个项目区,已经初步形成了“田成方、林成网、路相通、渠相连、村庄美、面貌新”的社会主义新农村雏形。
5.抓合力促转变。耕地保护工作涉及面广,政策法律性强,情况复杂,难度很大,是一项综合的社会系统工程,需要全社会方方面面的大力支持与配合。作为国土部门更是责任重大、任务艰巨,我们紧紧围绕“三个转变”下功夫,即如何把耕地保护由国土部门唱“独角戏”转化为全社会的“大合唱”;由责任型向责任与激励相结合的转变;由被动型向主动型转变。一是樹立典型。对耕地保护工作做得比较突出的那丹伯等乡镇,在土地整理项目的安排与建设、专项资金的安排上予以优先考虑和倾斜,以此激励耕地保护工作的积极性,起到了典型引路的示范作用。二是严格执法。各乡镇国土部门全方位地开展土地执法。通过执法百日行动,清理闲置土地、整治砖瓦窑用地等专项整治执法活动,严查非法占用耕地、破坏基本农田案件,有的移送司法机关,对捍卫法律尊严、坚守耕地红线起到了保障和威慑作用。
一、基本概况
道县位于湖南省南部，东邻宁远县，南与江华、江永县接壤，西与广西壮族自治区交界，北与双牌县毗连。全县辖8镇、15乡、3场，544个行政村（社区）。总人口 68万人，土地总面积244102.68公顷，人口密度为283人/平方公里。截止到2004年末，全县农用地208092.7公顷，占土地总面积的85.3%。其中，耕地45410.15公顷，占土地总面积的18.6%；建设用地7843.3公顷，占土地总面积3.3%；未利用地27342.5公顷，占土地总面积的11.2%,其他占0.2%。人平耕地0.07公顷（1亩）。土地利用以林地、耕地为主，呈现出“七山半水两分田，半分道路加庄园”的格局。
二、基本农田保护工作开展情况
（一）主要指标落实和完成情况
1、耕地占补平衡情况。1997年初,全县耕地总面积为45290.26公顷,至2004年末,全县耕地总量42559.67公顷。1997年—2004年末,因农业产业结构调整、生态退耕、建设占用减少耕地3130.50公顷，其中，农业产业结构调整减少347.66公顷，生态退耕减少2502.82公顷，建设占用280.02公顷；同期，开发整理复垦补充耕地 389.47公顷(不计因生态退和农业产业结构调整减少耕地面积),全县耕地总量还净增109.45公顷。剔除生态退耕、结构调整因素，全县耕地保有量为45519.60公顷。1997年，全县非农建设审批占用耕地27.63公顷，没有实施土地开发整理复垦项目，净减耕地27.63公顷；1998年，非农建设审批占用30.15公顷，没有实施土地开发整理复垦，净减30.16公顷;1999年—2004年末,非农建设审批占用222.25公顷,开发整理复垦补充389.47公顷,净增167.22公顷。建设占用耕地从1999年以来每年都实现了占补平衡，耕地保有量逐年增加。同时，我县还承担了省下达的易地补充耕地任务,共完成35.38公顷。我县建立了耕地指标储备制度，现已储备指标耕地16.79公顷。
2、基本农田保护基础工作落实情况。全县规划确定基本农田保护面积37815公顷，控制指标已层层分解到了乡（镇）、村组、地块和农户，面积和区位符合规划要求，数据准确，图表吻合，帐表相符，帐卡一致，物卡对应。全县共划定基本农田地块数块。2004年，投入
万元，完成了县土地利用现状数据库建设，2005年按照省国土资源厅的安排，我县正在进行基本农田数据库建设，现已进入验收扫尾阶段。全县544个行政村，2 设臵基本农田保护标牌433块，其中，维修、翻新13块。我县与市政府、26个乡（镇）、场与县政府、各乡（镇）、场与581个村都签订了责任状；全县18万余农户，也以基本农田到户花名册和责任卡的形式与村及村民小组签订了责任状，落实了保护责任。
3、耕地（基本农田）利用和变化情况。1997年—2004年末，全县非农建设占用耕地280.02公顷,农业结构调整347.66公顷，退耕还林2502.82公顷。非农建设没有占用基本农田，而生态退耕及农业结构调整不计入耕地保护考核目标之中，现基本农田保护面积仍保持37815公顷不变。同时，通过开展中低产田改良、农业新技术推广、有机肥建设、矿毒田改良、新开耕地培肥等工作，基本农田质量有一定程度的提高。
4、违法占用耕地（基本农田）查处情况。在自检自查中，从1997年——2004年，全县共查处违法占用耕地28.6859公顷,已处理结案28.2759如五洲电站开发建设项目,违法未批先用耕地面积11.0717公顷，经市县土地执法大队联合查处,因该项目为列入了上轮全县土地利用总体规划的重点工程项目,现已报省国土资源厅执法局审核定案,作出了结案处理。
（二）主要做法和措施
1、加强领导，明确责任，及时部署基本农田保护检查工作。一是强化领导。各级政府都成立了耕地保护执法领导小组和基本农田保护领导机构，由政府主要领导负总责，分管领导具体抓，专门办事机构负责落实各项工作。县政府成立了由分管副县长任组长，县政府办、国土资源、农业、监察、财政、林业、水利、审计等部门主要负责人为成员的基本农田保护工作领导小组，设立了领导小组办公室，为全县开展基本农田保护工作提供了组织保证。据统计，全县26个乡（镇）均成立了相应机构，有26名乡级领导挂帅负责基本农田保护工作；二是强化责任。县政府明确要求，各级政府一把手为基本农田保护的第一责任人，分管领导为直接责任人。在每年召开的各级国土资源工作会议上，县、乡、村、组层层签订责任状，明确界定各自的责任关系、范围和后果，实行谁主管、谁负责，并将基本农田保护责任落实到了农户，农户在基本农田保护责任书或面积分户册上都签了字,做到了责任、任务、人员和经费“四落实”；三是认真部署。按照省国土资源厅、省农业厅•基本农田保护检查工作方案‣，结合省人大开展的一法一条例执法检查要求，县人大常委会办公室和县政府办公室联合下发了•道县实施†土地管理法‡和†基本农田 4 保护条例‡情况检查工作方案‣、•关于检查†土地管理法‡和†基本农田保护条例‡执行情况的通知‣，并制定了工作方案。2004年5月18日，召开了全县基本农田保护工作会议，传达了省会议精神，部署了工作，提出了工作要求。同时，采取多种形式在全县范围内进行深入广泛地宣传，做到“三个面向”，即宣传面向领导，将两部、两厅关于开展基本农田保护检查工作的文件及相关资料印发四大家领导；宣传面向农民，各级政府把这次检查的内容、时间和步骤向社会公布，将基本农田“五不准”内容发放到农户，让农民掌握政策；宣传面向社会，以“4.22”地球日、“6〃25”土地日和其它重大节日为主要宣传时点，利用新闻媒体和各种宣传工具，采取群众喜闻乐见的形式宣传耕地保护的基本国策，大大提高了广大干部群众对基本农田的保护和监督意识。
2、突出重点,查摆问题,认真开展自查自纠活动。按照•工作方案‣的部署，7月中旬到8月中旬，各乡（镇）、场按方案要求开展了自查，8月下旬，由县人大、县政府领导带队组成四个组对各乡（镇）、场贯彻实施一法一条例和基本农田保护工作开展情况进行了检查。检查采取听、查、看等形式，深入到农户和田间地头实 5 地查看，就基本农田保护法律制度的执行情况、基本农田保护的实际状况和质量水平及重大违法案件的查处,尤其是“五不准”执行情况进行重点检查。通过检查，基本掌握了全县基本农田利用状况和变化情况，促进了全县基本农田保护基础性工作的落实。对在检查中发现的少数地方违法占用基本农田进行非农建设、挖塘养鱼、种果树等行为督促纠正，并严肃查处。
3、建立制度，完善措施，确保基本农田保护工作落到实处。一是建立目标管理考核制度。县政府将基本农田保护工作纳入了全县国民经济和社会发展计划，分进行目标管理考核，并与领导政绩挂钩。县委、县政府领导经常过问国土资源工作，县人大把耕地保护（基本农田保护）执法检查工作作为县人大代表视察政府及有关职能部门工作的重要内容之一。县人大和县政府每年都要开展耕地保护（基本农田保护）执法和工作检查。
二、建立奖罚制度。为做好基本农田保护检查，县政府在今年的全县国土资源工作会议上明确，检查结果与耕地保护目标管理考核挂钩，检查未通过的乡（镇）、场不得评为本的先进单位和优胜单位。各乡镇场对先进村组和个人也作出了相应的规定，同时，从物质上进行奖励。三是建立了基本农田公示制度。县 6 本级及各乡（镇）、场在主要交通沿线的城镇、集镇，在村庄周边集中连片的基本农田保护区，树起了标准较高的永久性保护标牌，上面注明保护面积、范围、责任人和“五不准”等内容，并对原有标牌进行维修和翻新，原有标牌被毁坏和没有标牌的按要求重新树立。在乡（镇）政务公开栏、集中连片基本农田保护区内公示乡级基本农田保护图；四是建立规划实施管理和用地计划制度。对建设用地实行土地利用总体规划与计划指标双重管理，严格农地转用审批，遏制建设项目随意占用耕地甚至基本农田的势头，防止突破指标用地。同时，对建设项目需要调整土地利用总体规划的，依法按程序报批，涉及占用基本农田的，补划与被占用基本农田数量和质量相当的基本农田；五是建立耕地占补平衡制度。我们严格按照一法一条例的规定，对建设占用耕地的项目原则上实行先补后占，占一补一，确无能力开垦耕地或开垦的耕地质量不符合要求的，必须按规定缴纳耕地开垦费，由国土资源部门统一负责开垦耕地。通过严把选址关、规划设计关、资金投入关和验收关，确保补充耕地地块选址合理，设计科学，投入到位，验收合格。据统计，近三年来，全县投入耕地开垦的资金多达1603.33万元。祥霖铺镇上渡土地开发整理、寿 7 雁镇芽洞等二个部级立项项目已全部通过验收，而寿雁镇、梅花镇土地整理项目也正在实施中。六是建立健全监测网络联动制度。建立以国土资源和农业部门为主，乡（镇）以乡（镇）长，村以村委主任（兼土地协管员）为主的上下联动监测网络。全县聘请27名土地协管员定期报告基本农田利用和变化状况。建立健全了县、乡、村组四级基本农田动态巡查网络体系，定期对基本农田进行巡回检查，实行全方位的监护。全县设立基本农田土地与施肥效益长期定位监测点26个，对全县基本农田的监控面达80%以上；七是建立健全防范查处制度。坚持动态巡查制度，狠抓防范工作，将土地违法行为制止在萌芽状态。国土资源和农业部门均设立了举报电话，向社会公布，对举报的问题及时登记，并督促相关责任人认真调查、及时整改、狠抓落实。对违法占用基本农田进行挖塘养鱼、种果树等行为，从严从快查处。
八、建立土地违法案件移送制度，加强了国土资源部门与纪委、检察、公安、法院等部门之间的横向联系，设立法院国土审判联络室、公安国土执勤室、检察院预防土地犯罪工作联络室进行联合执法，同时，将土地违法行为及查处结果在违法用地者所在村内或单位予以公布，抓住违法案件教育干部群众，取得了事半功倍的效 8 果；九是建立健全基本农田档案管理制度。各级国土资源部门建立了建设用地台帐、基本农田保护台帐、用地审批档案、政策文件档案、基本农田调整、补划档案，将基本农田保护图、表、政策文件等资料全部整理归档。所有涉及到基本农田保护工作的表册、台帐、责任状都严格按照上级主管部门的要求统一更新，并打印、装订、存档，建立了一套完整、详细、客观的基本农田保护资料。十是制订•基本农田保护责任制度‣、•基本农田用途管制制度‣、•基本农田联席会议制度‣等一系列配套制度。
四、存在的问题及建议
（一）少数地方耕地保护和爱地惜地的意识还有差距，违法用地现象时有发生。表现在：在建设用地占用耕地与保护耕地发生矛盾时，不能正确处理保护与发展的关系，以“发展就必须以牺牲耕地为代价”、“先上车后补票”的错误思想和观念指导工作，给主管部门依法管地造成了很大压力。少数地方还存在违法占用耕地甚至违法占用基本农田建房、养鱼、种果树的现象，盲目退耕还林比较严重，调整产业结构损坏耕地的情况也比较严重。部分用地单位对耕地占补平衡存在模糊认识，以单位资金不足为由，拖延、短交甚至拒交耕地开 9 垦费。为确保耕地保护工作的基本国策地位，建议省市按照一法一条例的要求，将基本农田保护工作纳入各级政府国民经济与社会发展计划，纳入政府领导任期目标管理考核内容，对在耕地保护工作中作出突出贡献的单位和个人纳入党委经济工作会议上予以表彰。
（二）基本农田保护面积的划定不合理，比例过高，保护压力大。全县耕地总量只有45410.15公顷（不计退耕还林和农业结构调整面积），基本农田保护面积就达37815公顷，划定率83.3%,如果将农业结构调整和生态退耕面积减掉,那么我县基本农田保护率将达到88.9%。同时，由于全县耕地总量受灾毁、生态退耕、农业产业结构调整等因素的影响而逐年减少，另外建设对耕地的需求量越来越大，但省市下达给我县的耕地转用指标大幅减少，今年新增建设用地占用耕地的需求量大大超出省市下达的农用地转用指标。耕地供需突出的矛盾给耕保工作带来了巨大压力，基本农田保护工作的压力也随之加大。建议，一是请求市里在下达耕地转用指标时，尽量对我县实行倾斜政策；二是在修订土地利用总体规划安排基本农田保护指标时，适当降低我县基本农田划定率。
（三）土地详查面积与农户承包面积不一致，责任 10 书签订到户时农民抵触情绪大。我县现有基本农田调整划定确认的基础数据是以1996年详查变更面积为准确定的，该数据大于农民计税承包耕地数。部、省方案都要求责任书签订到村、组和农户。过去，我们只签订到乡（镇）政府、村和组，一般对应的是保护区、保护片和保护块，与农户不发生直接关系，农民反应不强烈。现在要求签到户，一方面，由于土地详查面积大于计税面积，农民怕今后以基本农田保护面积为准确定计税面积增加负担，因此，有部分农户甚至村、组不承认土地详查确定的基本农田保护面积数据，也不肯在责任书上签字。另一方面，我县部分偏远山区乡（镇）农户虽然不多，但居住分散，交通不便，按照“一户一书”签订责任书实难操作，到目前为止，还有部分责任书未签订（以发放基本农田保护卡或分户册代替）。建议，一是省、市政府应作出规定，按照国家土地统计制度的要求，确定以土地利用现状调查和变更调查为基础形成的基本农田数据为法定数据，解决长期以来耕地和基本农田统计口径不统一的问题；二是从实际出发，不必强求户主签订责任书，改为在一个村民小组内由所有户主共同签名，称之“一组一书”。
（四）新开耕地质量不高，占优补劣现象普遍存在。11 一法一条例等法律法规明确规定，占补平衡的内涵主要是建设占用耕地必须开垦出同等数量和质量的耕地，而我们开展这项工作的现状是占优补劣，占田补土的情形普遍存在，究其根本原因是投入不足。开发整理复垦耕地价格从省到市都在每亩2000元左右，极少超过每亩3000元。由于补充耕地的质量只能服从开发价格，导致新开耕地质量不高，占田补土现象为数不少。尽管数量平衡了，但质量和结构没有平衡，粮食生产能力没有平衡。建议，一是提高耕地开垦价格，从现在的每亩2000元—3000元提高到3000元—4000元；二是足额收取耕地开垦费，杜绝减免，并做到专款专用，严禁挤占、挪用；三是改革耕地占补平衡考核办法。改变以往那种在考核时，只看数量是否平衡，忽视质量和生态考核的办法，做到三者并重考核。同时，积极探讨实现耕地占补平衡的新途径，从过去以开发荒山、荒地为主向以土地整理复垦为主。还要改革耕作制度，推广新品种和新技术，提高复种指数和单位面积产量。
为贯彻国土资源部、农业部、监察部、审计署、国家统计局《关于展开xx—xx年年耕地保护责任目标考核工作的通知》（国土资发101号）文件精神，根据省厅及市局的安排部署，我们认真展开耕地保护责任目标考核自检自查工作，现就我区耕地保护目标责任自查情况汇报以下：
一、耕地保护情况
xx年年我区耕地面积
公顷，占总面积的%；其中水浇地公顷，旱地公顷。xx年年耕地减少
公顷，其中建设占用54.25公顷，农业结构调剂减少耕地
公顷。xx年年，耕地增加
公顷，其中土地整理增加
公顷，土地开发增加36.26公顷，其他缘由增加
公顷。
xx—xx年年增加耕地面积公顷，其中土地整理公顷，土地开发公顷，农业结构调剂公顷；xx—xx年年减少耕地面积公顷，其中建设占用公顷，农业结构调剂公顷。
为切实加强耕地保护，全面落实耕地保护责任制，把耕地保护目标纳进地方党政xx绩效考核，落实土地违法责任追究制度，展开耕地保护和基本农田保护政府领导干部离职审计。区政府和各乡（镇）签订了《耕地保护目标责任书》，明确了每一个乡（镇）的耕地保有量和基本农田保护面积，建立了耕地保护的指标量化制。
加大耕地保护宣传力度，努力进步全民耕地保护意识。结合“地球日”、“土地日”和平常执法巡查等锲机展开情势多样的土地法律法规的宣传，如制作专题宣传单、在电视台播放勤俭集约利用土地专题节目、展开土地管理工作座谈会等。加大对《土地管理法》和《基本农田保护条例》的学习和宣传，进步全民保护耕地的法律意识，不断进步人民政府领导依法行政、依法用地和保护耕地的意识和自觉性
二、基本农田保护情况
xx年年我区规定基本农田公顷，其中水浇地公顷，旱地公顷，基本农田保护率62%。共规定基本农田保护片数目
片，触及图斑
个，地块数
块。全区设立保护标志牌6个。全区成立乡镇基本农田保护领导小组4个，村管护小组个，确定社联络职员人，保护农户户。全区有基本农田的各乡镇村社均层层签订了基本农田保护责任书。xx年xx，我区基本农田没有减少和增加情况。
国土资源部咨询研究中心
土地咨询部
摘要：宁夏地处内陆，属于经济欠发达地区，其土地开发利用的潜力较大，农用地用途管制压力相对较轻。在耕地保护，尤其是土地开发整理方面，宁夏做了大量工作，取得了成绩。但同时也存在着一些诸如：土地利用粗放，城市建设与耕地保护的矛盾日益突出，存在未批先建、乱占耕地的现象，土地用途管制尚缺乏管理体制上的保证等问题。本报告提出了：加大对宁夏土地开发整理的扶持力度，在资金方面应当向宁夏倾斜；研究建立耕地保护的补偿机制；调整地方政府的政绩考核标准；在集约节约利用土地的前提下发展的措施建议。
2007年6月21日至27日，根据中心的调研安排，以刘文甲、潘文灿、李伟组成的调研组对宁夏农用地用途管制中的耕地保护问题进行了调研。调研组分别对宁夏的银川市、永宁县、吴忠市、青铜峡市、石嘴山市、中卫市进行了调研。分别与宁夏国土资源厅、有关市（县）国土资源局、有关乡（镇）村领导就土地用途管制和耕地保护问题进行了座谈。并现场察看了基本农田保护区、土地开发整理项目、矿区复垦及湿地治理等。通过调研我们了解到，宁夏回族自治区在自治区党委和政府的领导下，国土资源管理部门在各部门的协同配合下，在土地用途管制和耕地保护方面做了大量有成效的工作，尤其是多年来保持了全区耕地总量持续净增的局面。但同时也存在一定的问题，需要在今后的工作中注意调整。
一、宁夏耕地基本情况
宁夏回族自治区位于我国西北部的黄河中上游地区，总面积6.64万平方公里。地形南北狭长，地势南高北低，平均海拔1000～2000米。黄河从其中北部穿过，境内流程397公里。宁夏下辖5个地级市，7个市辖区，2个县级市，13个县、1个县级农业移民开发区，188个乡镇。全区人口总数603.7万人，其中回族214.09万人，占人口总数的34.46%。
2006年末，耕地1650.24万亩，占21.2%；园地51.55万亩，占0.7%；林地909.65万亩，占11.6%；牧草地3411.48万亩，占43.8%；其它农用地242.67万亩，占3.1%；居民点及工矿用地270.87万亩，占3.5%；交通用地26.74万亩，占0.3%；水利设施用地10.37万亩，占0.1%；未利用土地1098.46万亩，占14.1%；其它土地121.13万亩，占1.6%。全区人均土地面积12.97亩，人均耕地面积2.75亩，人均水浇地面积1.00亩。全区耕地资源的特点是：人均耕地较多，但耕地质量差异较大。质量高，灌溉条件好的耕地集中在宁夏北部黄河冲积平原，有耕地603.15万亩，占全区耕地面积的36.5%，此地素有天下黄河富宁夏，塞上江南鱼米之乡之美称。常年干旱，没有灌溉设施，靠天吃饭的旱耕地，分布在宁夏南部山区八县，有耕地1047.09万亩，占全区耕地面积的63.5%，此地旱作农业极不稳定，生态十分脆弱，当地农民长期处于贫困状态。
二、主要做法和经验
1、统一思想，提高认识
宁夏回族自治区党委和政府高度重视土地管理和耕地保护工作。特别是国发［2004］28号文件和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号）下发后，自治区政府专门研究了贯彻实施意见。自治区党委和政府认为，节约集约用地，不仅关系到当前经济社会发展，而且关系到民族生存和人民长远利益。在土地问题上，我们要有战略眼光，保持清醒头脑。随着工业化、城市化的快速推进，占用土地是不可避免的，同时考虑到人口增长的因素，必须坚决守住基本农田这条红线。要实行最严格的土地管理制度，新上工业项目一般不要占用耕地，不能搞“零地价”招商引资；城市建设用地要认真执行土地利用计划，严格控制占地规模，控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度。
各市（县）采用多种多样的形式加强宣传教育，将日常的法制教育与集中宣传相结合，建立县、乡、村三级普法宣传教育网络；实施“送法下乡”，组织人员巡回各乡镇、村进行法律知识讲课，送去法律法规书籍；以“6.25”全国土地日、“12.4”全国法制宣传日为契机，开展集中宣传
活动。通过宣传教育，增强了广大干部群众依法管地、依法用地和切实保护耕地的自觉性。
2、明确责任，层层落实
自1998年以来，宁夏开始落实耕地保护目标责任制。各地成立由各级党委、政府主要领导任组长的耕地保护领导小组。在每年年初召开的全区国土资源管理工作会议上，自治区政府分管领导与各市政府分管签订耕地保护目标责任书。市、县、乡、村做到层层逐级签订，青铜峡市还将基本农田保护责任进一步落实到户，2007年与农户补充签订基本农田保护目标责任书6400份。年终进行考核奖励，把耕地总量、耕地保护、耕地开发和非农建设用地控制指标作为考核各级政府及其负责人工作业绩的重要内容，将耕地保护考核结果纳入“双文明”考核中，引入奖罚机制，实行重奖重罚，落实耕地保护责任。保证了全区耕地保护目标的实现。特别是《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》下发后，宁夏进一步完善了《耕地保护目标责任书》的内容，细化、量化了考核办法，将农用地用途管制的耕地保有量、基本农田保护、农用地和耕地计划用地管理、项目用地审查报批和耕地占补平衡等五项内容细化为58个考核指标，增加了对各市、县（市、区）设立基本农田保护示范区的考核工作，使耕地和基本农田保护工作得到显著加强。
3、按规划用地，严格土地用途管制
在土地利用和管理上，宁夏坚持按照土地利用总体规划依法严格土地管理，发挥土地利用总体规划在土地管理中的重要功能。合理安排各业用地，严格按照土地利用总体规划确定的土地用途安排项目用地。在农用地管制方面，遵守耕地保护和农用地管制的各项要求，严格执行土地利用计划，把耕地保护和农用地管制依法落到实处。严格控制非农建设占用耕地，建设项目能占用荒地、空闲地的尽量不占或少占好地。在控制各类非农建设用地方面的具体做法是：
（1）把好规划审查关。按照土地利用总体规划确保规划确定的耕地保有量面积。
（2）把好建设项目用地预审关。在建设项目进行可行性研究阶段或建设项目单独选址报批审查中，严把建设用地预审关。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标，不得通过项目用地预审。
（3）把好建设用地项目报批关。在建设用地报批审查中，重点审查建设用地项目申报材料中的“一书四方案”，严格执行国家基本农田的“五不准”规定。
4、开发整理土地，提高耕地质量
宁夏可开垦的荒地较充裕，他们十分重视土地开发整理工作，截止目前，全区正在实施的国家和自治区投资土地开发整理项目43个，项目区涉及7个县（市、区）的9个乡、22个行政村。项目总投资2.7亿元，建设总规模31.1万亩，预计可新增耕地8.2万亩。土地开发整理项目，取得了良好的社会效益、经济效益和生态效益，改善了项目区内农业基础设施和耕地产出率，把项目区建成了田成方、树成行、林成网、沟渠通、道路畅的高标准农田。大力改造中低产田，提高土地产出率。由于重视土地开发整理工作并取得了实效，自1987年以来，扣除退耕还林还草政策性因素影响，全区连续20年实现了耕地总量持续净增，累计净增耕地695万亩。
5、加大执法力度，制止土地违法行为
坚持事前巡查、事中监督、事后查处的工作方法，加强动态巡查，及时发现并制止非法占地行为。比如青铜峡市全面清理耕地砖窑场，提出从严控制、限期退耕、逐步取缔的工作要求，并对其取土复垦的情况进行监督，对非法取土、破坏地力的行为严肃处理，全市清理耕地内的砖窑19处，复垦197.2土地亩。永宁县建立国土资源执法监察大队；健全土地管理三级网络；开展土地动态巡查，公布举报电话和信访专线；建立与监察部门联合办案的工作体制，既查处事，又处理人。五年来，该县纠正制止土地违法行为210起，拆除违章建筑1816平方米，责令恢复耕地2600多亩。
自治区建立项目用地审查的集体决策制度和完善监督机制。自治区政府授权国土资源厅成立了由厅长为主任，分管副厅长为副主任，相关处室负责人为成员的自治区国土资源厅用地审核委员会；成立了由国土资源厅纪检组长为主任、自治区监察厅执法监察室主任为副主任，自治区人大环境资源委员会副主任、自治区政协人口资源环境委员会副主任、国土资源厅监察室、法规处为成员的国土资源管理审核监督委员会，依法监督用地审查报批。
三、存在的主要问题
1、土地利用总体规划已不适应社会经济发展现状
现行的土地利用总体规划是1997年编制的，10年来，社会经济的各方面已发生了巨大变化，现行的规划与现实脱节，在执行上严重滞后。现行的规划已不能适应推进工业化、城市化、农业产业化和社会主义新农村建设的需求。
2、土地利用粗放
宁夏人均建设用地远远高于国家标准和全国的平均水平。原来宁夏的发展思路是“小而美”、“小而精”，是有科学道理的。但我们这次调研看到的是：“跨越式发展”的标语和宽马路、大广场。这反映出宁夏迫切发展经济的愿望和招商引资的热情，但从另一个角度看，一些市、县的道路超过了北京的长安街，称为“二十一世纪大道”。而且这种状况比较普遍。这也从面上反映出其土地利用是粗放的。由于宁夏可利用的荒地较多，其工业用地70%以上用的是未利用地。这种优越的资源条件为其用地粗放提供了保障。
3、城市建设与耕地保护的矛盾日益突出
宁夏属于西部地区，经济发展起步较晚，宁夏面临国家实施西部大开发的政策机遇，现在提出“跨越式发展”的战略，城市建设进入较快发展的阶段，城市规模日益扩大建设用地需求与耕地保护的矛盾日益突出。据宁夏国土资源厅介绍：近五年来，用地需求量很大，去年用地指标1805公顷，其中农用地1400公顷，超过了国土资源部下达的用地指标数倍。他们感到压力很大。
4、存在未批先建、乱占耕地的现象
土地违法违规案件时有发生，仅银川市2005年1月1日以来在新增建设用地专项治理中就立案查处土地违法违规案件22起。
违法主体多是政府部门，当地国土资源管理部门面对违法用地，有时处于不愿得罪人和不敢得罪人的尴尬境地。因为出现违法占地主要责任在政府和政府干部身上，政府部门查政府部门有难度。
在处理上，罚款的多，拆除的多，处理责任人的少。
5、土地用途管制尚缺乏管理体制上的保证
国土资源省以下垂直管理以来，基层国土资源管理部门反映强烈。认为，在执行保护耕地的职能上，政府认为这是国土资源管理部门的事；而在保证地方经济发展用地上，则要求国土资源管理部门不能当绊脚石。有的地方领导称：谁妨碍了发展就让谁挪位置。
乡镇国土所力量薄弱，有的地区已经5年没有乡镇国土所的编制和专门管理机构。
国土资源执法人员执法力度小，服装上没有统一和象征，在与其它部门（尤其是公安部门）的配合上缺乏正常的机制。
四、思考和建议
1、加大对宁夏土地开发整理的扶持力度，在资金方面应当向宁夏倾斜
宁夏土地开发和整理的潜力较大，有近400公里的黄河从宁夏境内穿过，河套地区土质较好，灌溉便利。据宁夏国土资源厅介绍，宁夏3000亩以上集中连片的宜耕后备资源约有近400万亩，引黄灌区中土地整理和中低产田的潜力很大。从我们实地考察宁夏10万亩土地整理项目看，其效果非常喜人。他们采取谁开发，谁使用，谁受益的原则，大批农民整理、开发出10万亩耕地，使昔日的荒滩变成一望无际的绿油油的麦田。
宁夏河套地区由于灌溉条件好，大部分属于高产的吨粮田，新开发的土地经过几年的地力培养，产量也会达到较高的水平。宁夏黄河用水量定额是每年40亿吨，而其年实际使用量为30亿吨，在农业用水方面也有较大的潜力。
建议在土地整理项目的安排上，有针对性地采取倾斜政策。在返还新增建设用地有偿使用费时予以倾斜，在技术上给予支持，扶持、鼓励宁夏开发耕地。
2、研究建立耕地保护的补偿机制
土地用于农业与用于工业在效益方面存在巨大的比较差异，保护耕地在直接经济利益方面，不论是地方政府还是使用土地的农民都会相对于搞项目开发产生较大的机会损失。国家实行土地的用途管制，从法律上、行政上，限制农用地的转用。但从经济利益的角度，地方政府和农民对于保护耕地缺乏内存的动力。由于宁夏地处内陆，当地农民对于发达地区经济发展的状况不甚了
解，他们几千年在黄河流域耕作繁衍，丰衣足食，也自觉其乐融融，尤其近年取消农业税和实行种粮补贴，提高了土地产出率，增强了农民种粮的积极性。但是，从建立耕地保护的长效机制来看，不仅要对耕地保护有外在的约束，而且还要有保护耕地的内在动力。为此，建议研究耕地保护相关的利益关系，以政策法规的形式固化合理的利益关系，建立耕地保护的利益补偿机制，使地方政府和农民从经济利益出发，自觉保护耕地。
3、调整地方政府的政绩考核标准
对地方政府的考核标准应当调整，不搞一刀切。不分具体的社会经济、自然条件和历史背景，统一按照GDP来衡量地方政府的政绩是教条主义。我国实行土地的用途管制，应当在划分功能区的基础上，重点从功能的发挥上，从区域经济发展上设置考核指标，考核地方政府的政绩。比如对粮食主产区的考核应当以当年粮食的产量为衡量标准，如果达到了相应的标准，地方领导的政绩就应得到认可；国家就应在基础设施建设等方面给予资金支持；对种粮的农民就应当给予补贴或奖励，让种粮的农民真正得到实惠。
4、在集约节约利用土地的前提下发展
由于历史和区位的原因，宁夏的发展相对较慢，起步较晚。宁夏提出跨越式发展，这几年工业发展了，产值翻了一番，宁夏有15个工业园区（国家确认的1个，自治区的14个），这十几个园区都在山川结合部，大多占用的是未利用地。最近要上一个发改委已批准的274亿吨的煤炭化工项目。
从土地利用来看，宁夏土地资源，尤其是未利用地资源丰富，在工业用地方面压力相对要小得多，土地利用就容易粗放。为此，在发展中要正确理解“跨越式发展”。跨越式发展不是原有生产力结构基础上简单的量的扩张, 而是通过量的积累和优势产业的创新来冲击旧结构，从而使生产力在新的构成基础上产生质的飞跃。在实施跨越式发展中要正确处理发展与保护耕地的关系，应当是在集约和节约用地的基础上发展。在经济欠发达地区的经济起步和快速发展阶段应始终保持清醒头脑，坚持土地的节约和集约利用。
调研组成员：刘文甲 潘文灿 李伟
2.承办各类建设项目农用地转用和土地征用的审査报批工作。
3.负责统一征地的组织工作，负责征地补偿、安置方案的编制、报批及公告。
4.组织建设项目用地的论证、批后管理和参与验收。
5.负责供地计划、具体建设项目供地方案的编制和实施工作。
6.组织新增建设用地预审和发布各类建设用地信息。
7.负责国有土地使用权招标、拍卖方案的编制和报批工作，组织出让合同签约。
8.负责个人建房用地审批和管理。
9.组织跟踪检查建设项目土地利用情况。
10.负责农村集体非农建设土地使用权流转的管理和撤组后国有土地的管理。
11.指导、管理土地市场。
12.配合做好土地出让金等各类建设用地规费的征收、协收工作。
13.配合查处非法批地、占地、转让、出租、低价出让土地的违法案件。
14.管理全县征地拆迁工作，发放征地拆迁和建设用地许可证。
为全面贯彻落实科学发展观和“坚守耕地红线，节约集约用地，构建保障和促进科学发展的新机制”基本国策，进一步加强全乡耕地保护工作，根据国家有关法律法规要求，以xx——2010年为规划期，制定了**乡耕地保护目标责任书。
开展了目标责任管理争强进位活动，为强化目标责任制管理，组织全乡18个村委会支书召开了两次国土资源业务培训会，并签订了和，将共性目标和职能目标量化、细化，“权、责、利”落实到人，为今后国土资源管理工作的开展奠定了基础。
制定在xx年——2010年的规划期内，全乡区域内的耕地保有量不得低于4654.54公顷，基本农田保护面积不得低于4060.54公顷。根据各村的实际情况，制定各村委会区域内的耕地保有量和基本农田保护面积。并要求各村委会负责将基本农田保护面积落实到地块和农户，逐级签订基本农田保护责任书，确保基本农田数量不减少，质量不降低，用途不改变。通过此项工作，让更多人民群众加入到保护耕地的活动中来，为保护我乡耕地做出了一定的贡献。
要求各村委会新增建设用地规模控制在乡1998——2010年土地利用总体规划下达的2010年期末指标内。严格控制农户新建住房数，全年落实上报新建住房61户，确实把指标安排在有困难和急需建房的农户手中。鼓励农户在原宅基地建房，全年共审批拆房建房110户，节约耕地25亩。各村委会区域内各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，及时补充耕地和基本农田的面积与质量不得低于已占用的面积和质量，有效地保证了我乡耕地资源。
全年耕地保护工作顺利完成，虽然取得了一定的成绩，但是与上级部署工作要求还有一定的差距，存在着不少问题和困难：**人多地少，违法占地时有发生，但我们始终坚持“有法必依，违法必究”的原则，认真查处违法占地行为。全年共查处违法占地19起，对其当事人进行警告教育并发放，有效的遏制了乱占滥用耕地的势头。
时间：2011-04-21 15:13:14 来源：科技小论文 作者：秩名
论文导读：我国的耕地保护工作，主要依赖于政府部门的行政管理和行政监督，耕地保护监管的内容和形式还比较单一。抓好社会监督体系建设的思路就是要构建一个完整的监督体系，建立对行政权力的制约机制，通过多种形式把行政监督、权力监督、司法监督、舆论监督、群众监督结合起来，形成多渠道、全方位、一体化的社会监督网络。关键词：耕地保护，体系建设，科学发展，全面协调
我国作为一个农业大国，人口占世界总人口的22%，耕地面积只占世界耕地面积的7%，确保全国耕地保有量不少于18亿亩，是一个长期而艰巨的任务。现阶段，耕地保护和基本农田保护必须以科学发展观为指导，必须以人为本，统筹兼顾，全面协调，做到既要吃饭，又要发展。因此，必须多举并措，建立耕地长效保护机制，切实有效保护好耕地。对此，笔者谈以下几点看法：
1、抓好行政监督体系建设
我国的耕地保护工作，主要依赖于政府部门的行政管理和行政监督，耕地保护监管的内容和形式还比较单一。免费论文参考网。随着经济社会发展和城市工业化步伐的加快，仅靠严格土地利用总体规划控制土地用途和耕地占补平衡制度的落实，已远远满足不了耕地保护的要求，耕地保护将面临更多的新形式、新任务和新问题。各级党委政府必须把耕地保护纳入经济社会发展总体规划，列入党委政府的重要议事日程，加强耕地保护监督内容、体系和标准建设；必须建立和完善耕地保护领导小组制度，凡大面积占用耕地和基本农田的，必须经过领导小组核准；必须建立由发改委、国土、财政、农业、林业、水利等部门参加的联席会议协调机制，将耕地保护的各项制度落到实处。济南市早在1998年就成立了以市长为组长、有关局委办“一把手”为成员的耕地保护领导小组，在市土地局设立办公室，负责全市耕地保护的组织、协调和日常工作。近年来，济南市又成立了城市建设项目审批领导小组，建立了建设项目审批的规范化程序和机制，所有的建设项目都要按程序经过各部门初审和领导小组集体会审。在土地预审环节，国土资源行政主管部门严格执行土地利用总体规划和用地计划，切实做到项目建设不占或少占耕地、不违反规划用地、不突破计划供地，并且严格按照国家从严从紧控制，建设用地规模的要求，从用地规模、投资强度、定额标准、供地政策、落实征地补偿安置费和占补平衡制度等方面，严格审核和把关，坚决杜绝项目建设浪费土地，有效保护了耕地和基本农田。
2、抓好社会监督体系建设
社会监督通常是指全社会的监督机制，主要包括民主党派、社会团体、社会舆论和人民群众对耕地保护的监督，也包括权力机关的监督。从目前情况看，社会监督职能缺乏相对独立性，内容和程序还不完善，基本上属于行政管理，缺乏独立运行的支撑系统，一旦行政职能弱化，社会监督也就随之减弱。党的十七大报告指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终为人民谋利益”。免费论文参考网。抓好社会监督体系建设的思路就是要构建一个完整的监督体系，建立对行政权力的制约机制，通过多种形式把行政监督、权力监督、司法监督、舆论监督、群众监督结合起来，形成多渠道、全方位、一体化的社会监督网络。近年来，济南市注重采取多种方法、多种形式广泛地把耕地保护政策宣传与社会监督有效结合起来，充分利用“4.22世界地球日”、“6.25全国土地日”和“12.4全国法制宣传日”，通过举办知识讲座、张贴标语、信息广播、宣传车巡回宣传等形式，大力开展耕地保护政策法规宣传，让全社会了解耕地保护政策，发动群众监督耕地保护工作。并在市广播电台开播政务监督热线、建立国土资信息源网站，在完善行政监督体系方面取得了较好效果，在全社会营造了保护耕地和自觉接受监督的良好氛围。
3、抓好责任目标考核体系建设
2005年至2006年，国务院、山东省政府、济南市政府分别下发了省、市、县三级政府耕地保护责任目标考核办法，各地政府一把手作为第一责任人对土地利用总体规划确定的其行政区域内的耕地保有量、基本农田保护面积、土地开发整理新增耕地量负责。免费论文参考网。从执行情况看，各级政府重视程度逐年提高，耕地保护取得了积极成效。从考核自查情况看，耕地保护是一个系统工程，需要多个部门的参与和协作，涉及多项指标，标准较为笼统，目前还没有比较科学系统的实施细则和考核标准。政府应组织国土、农业、林业、水种、统计等部门，结合耕地资源的实际情况，加强对耕地保护责任目标考核指标的研究，对组织管理、制度建设、耕地质量、数据资料、奖励惩罚等情况进一步细化和量化，形成操作简便、标准科学、系统完整的责任目标考核体系。
4、抓好耕地质量评价体系建设 《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”。可以看出，耕地占补平衡是《中华人民共和国土地管理法》确定的一项以保护耕地为核心的重要制度。但在其实施过程中，由于尚未建立起补充耕地的质量评价标准体系，尚未制定出具体的土地开发整理新增耕地质量的验收标准体系，耕地占补平衡往往停留在“数量”层面。目前我国农用地分等定级工作已取得初步成果，各地国土、农业等部门应结合农用地分等定级的已有成果，从耕地的土壤理化性状、生态环境优劣、配套设施条件等方面入手，尽快研究制定耕地占补平衡质量评价标准、土地开发发新增耕地质量评价体系，从制度上、技术上防止“以质抵量、占多补少”，确保做到补充耕地数量不减少、质量不降低，质量降低的实行按等级折算，用面积折抵，使耕地保护体现耕地数量、质量、生态的均衡保护。
5、抓好耕地保护激励体系建设
随着社会主义市场经济体制的进一步完善，利益主体的独立性和多元化日益增强，耕地保护工作的基础和条件也在开始发生变化，必须建立起以农民为主的耕地保护激励体系。各地应积极探索将基本农田保护责任书与农业部门土地承包合同书合二为一的形式，明确农户承包基本农田的位置和面积，落实保护责任，同时参与国家粮食直补形式，每年再给予承包基本农田的农户一定数额的资金补助，激励广大农户保护基本农田的积极性和自觉性。济南市平阴县在工作实践中总结出了“一块钱解决耕地保护难”的经验，全县推行“一村一名信息员，每人每天一块钱，时时处处有人管”的办法。在全县346个行政村每村聘任1名土地管理信息员，每人生天补助1块钱，如发现违法占用耕地和基本农田的，信息员可直接向县国土资源局举报，如知情不报，取消信息员资格，停发补助费，基本上做到了耕地保护问题的“早发现、快处置、零信访、零发案”，值得各地学习和借鉴。
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