浅议政府投资项目可行性研究报告编制存在问题及建议
【摘要】可行性研究报告的编制是政府投资项目建设前期工作的重要组成部分，高质量的可行性研究报告不仅能为政府做出科学的投资决策提供依据，对科学筹措资金和申请贷款、编制初步设计文件等也起着重要作用。本文主要针对政府投资项目可行性研究报告编制工作存在的问题进行分析，并提出相关建议，以供参考。
【关键词】政府投资项目;可行性研究报告;编制
当前，政府投资在交通、水利、市政基础设施等行业仍占据主导地位，而政府投资项目的资金主要来源于各级财政资金，涉及到社会公众利益，与一般投资项目特点不同，具有复杂性、风险性、政策性等特征，且比一般项目的管理程序更为严格。编制可行性研究报告是政府投资项目前期准备阶段的重要工作，高质量的可行性研究报告则是政府投资项目科学决策的重要依据。然而目前在政府投资项目可行性研究报告编制工作中尚存在一些问题，比如编制依据不充分、数据分析不详实，缺乏深度可行性研究等，制约了其作用的充分发挥，亟需采取相应措施予以解决，以逐步提高可行性报告编制的综合水平。
一、目前政府投资项目可行性研究报告编制存在问题
当前，政府投资项目可行性研究报告编制工作中主要存在以下两方面问题：①编制政府投资项目可行性研究报告前需要对各种与项目相关的可靠资料比如行业规范、国家宏观政策、建设条件、地区经济社会发展规划等进行调查，如果对基础性数据的调查研究工作不足，将导致掌握的基础资料不准确、不全面，同时关键性数据来源、真实性、可靠性无法得到证实，仅仅凭借随意借助的方法得到的数据或仅凭主观推断，将导致编制的可行性研究报告存在诸多问题。②很多政府投资项目可行性报告的总论未能一目了然、直观地展现报告的全部内容和提纲，内容也不完整，缺少全面、深入的需求分析和预测，对将产生的社会效益和经济效益预测不准确，导致后期相关评价内容缺乏科学依据，空洞无物。另外，一部分政府投资项目可行性报告在内容上缺乏深度分析，有的重视建设产品本身，没有分析项目的能源消耗量及节能措施，只是很简单地编写环境保护内容，这些都会影响可行性研究报告的质量。比如某市政道路工程可行性研究报告编制时，与给排水公司沟通不到位，导致该项目市政管线设计材质和规格与周边道路管网不匹配。
二、关于政府投资项目可行性研究报告编制的建议
1.建立健全政府投资项目可行性研究报告质量控制体系
运用质量管理、项目管理的方法，建立健全政府投资项目可行性研究报告质量控制体系，如图1。
图1 政府投资项目可行性研究报告质量控制体系
首先，创造良好的外部环境，一方面，委托方要落实根据质量选择可行性研究服务的方法，并深刻认识到政府投资项目可行性研究工作的规律;另一方面，工程咨询机构要强化服务意识，增强社会责任感，树立诚信自律的行业形象和“质量第一”的服务理念，构建标准化、系统化的质量管理体系。
其次，改善工程咨询机构内部环境，不仅要推行科学的知识管理，以掌握大量的有价值的知识，还要加强人才培养和职业道德教育，并使从业人员加强专业技能学习，及时更新自身知识结构，扩大知识面，善于发现和解决工作过程中遇到的各种问题，为编制高深度、高质量的政府投资项目可行性研究报告提供人才支持，工程咨询机构还可建立健全专家库，从中获取专家们的专业知识，实现机构知识资源和人才队伍的无限延伸。
第三，建立政府投资项目可行性研究报告编制全过程质量管理控制体系。在编制报告前，制定工作流程，即组建编制团队，制定编制计划(计划阶段)——进行资料的调研和收集，编制报告(执行阶段)——内部验收，客户验收(验收阶段)，之后将其落实，并保证项目质量管理责任制的落实和项目质量计划的实施。在报告编制工作中，应确保报告内容符合深度要求，根据项目特点和类型收集与之相关的基础资料，为报告的编制提供依据，调查研究所获得的资料应具有一定的广度和深度，经核实后应真实可靠，以满足编制过程的需要，与此同时，对资料进行整理和分类，使其能将项目情况真实反映出来。分析并把握项目建设理由、必要性、目标、内容及规模、选址、用地面积、条件、进度安排、招标方案、风险管理方案，进行项目场址选择及建设方案比选，论证拟建项目的技术可行性，估算项目总投资，预测社会效益、经济效益和生态效益，进一步完善报告内容，使其符合行业内可行性研究报告编制规定等相关文件的要求，以为政府投资决策者提供客观、全面的信息依据，尽量降低投资决策和实施风险。注重报告研究深度，保证报告内容齐全，数据和论据充分，结论明确，能反映可行性研究工作的成果，報告所确定的工程技术数据应能满足项目初步设计要求和概算要求，所确定的融资方案能满足政府、银行等相关方的决策需要。报告编制工作完成后，建立健全并落实成果质量评审制度，根据单位自身特点，进行多级评审，严把报告质量关，同时还要将外部专家对报告的评估纳入工作规范，编制人员认真采纳专家建议，并及时发现评估过程中出现的问题，及时补充和完善，确保报告内容全面，深度和质量过硬。
2.实例分析
青海省西宁市政府投资项目——某市政道路工程，在该项目可行性研究报告编制过程中，编制团队采取了以下措施：把握好市政工程的性质、分类和特性;多次进行现查踏勘，调查搜集第一手资料，了解市政工程项目建设所需的各种建设条件，比如工程地质条件、城市总体规划、周边路网布局、管线走向、原材料供应情况、建设用地取得方式等，并学习相关法律法规等，为确保报告质量做了充足准备;编制过程中注意与各种规划资料的衔接，并与委托方以及交通、环保、国土、规划、给排水、供电等部门做了大量沟通与协调工作，认真研究各方提出的意见和要求，将其贯彻到报告中，还加强了与设计专业的沟通，强调主工程和辅工程专业之间的交叉配合和协调工作;邀请业内专家参与报告的编制工作;报告质量经三级评审，采纳各方意见和建议对报告进行了修改和完善。最终本项目可行性研究报告编制达到了优等的质量标准，为政府节省了投资，获得了委托方的肯定。
三、结语
总之，政府投资项目可行性研究报告的编制是一项系统、复杂的工程，应具有严肃性、公正性和科学性，建议运用质量管理、项目管理的方法，建立健全政府投资项目可行性研究报告质量控制体系，从外部环境、人才建设、知识管理、工作流程、报告内容、质量评审等方面入手，加强控制，客观、全面、实事求是地收集和研究资料，并在调查研究、科学预测的基础上进行方案比较和评价，切实提高报告质量，充分发挥其协助决策的参考作用。
参考文献：
[1] 曾凡全. 政府投资项目可行性研究报告质量问题及其原因分析[J]. 管理学家， 2014.
[2] 陈俊莺. 探析工程建设项目可行性研究报告编制存在的问题及对策研究[J]. 房地产导刊， 2014.
[3] 陈秋. 浅谈代建制项目可行性研究报告的编制难点及对策[J]. 中国工程咨询， 2012：
[4] 吴瑶枢. 建设项目可行性研究报告编制析论[J]. 湖南科技学院学报， 2009：
[5] 罗颖琦. 工程项目可行性研究报告的作用及编制存在问题分析[J]. 科技资讯， 2012：
作者：吴碧波
国有企业建设项目审计是内部审计监督的重要组成部分，由于该类审计专业性强，大部分企业内审部门的能力和水平尚不能较好的匹配建设项目全面审计的要求，导致建设项目审计成为国有企业内部审计的短板。政府投资项目因投资额大、合规要求高，且有审计机关专责审计监督，在审计管理上建立了领先的机制，积累了成熟的经验。本文从分析国有企业开展建设项目内部审计存在的困难和问题入手，参考政府投资项目审计管理的做法，为提升国有企业建设项目内部审计管理水平提出建议。
一、国有企业开展建设项目审计存在的困难
1.审计的广度和深度不够。
目前，大部分国有企业内审部门的建设项目审计仍以聘用中介机构为主，中介机构又分为两类：工程造价机构以工程造价审计为主，会计师事务所主要对决算即各类费用归集情况的准确性进行审计，两类中介机构工作的目的主要是为工程价款结算和固定资产转固提供依据，很少涉及工程建设合法合规性审计，更难发现违法违规行为背后的利益输送和腐败问题，距离向全面投资审计转变尚有很大差距。
2.审计监督职责和建设项目管理职责不清晰。
对于国有企业工程管理部门来说，“审计”“审核”“审价”“造价咨询”等概念常被混用，如“审计”一词也常常指代发包人审查承包人结算文件，而这项工作实际是在履行发包人的审核职责，不是审计的监督职责。又如建设单位聘请的全过程造价咨询单位常被称作“跟审单位”，易被理解为“跟踪审计”，而实际上，全过程造价咨询单位提供的主要是事前的咨询服务，而非事后的审计服务。除非经过系统性的培训学习，这种概念理解上的混淆短时间内难以全面扭转，概念的混淆致使国有企业内审部门和工程管理部门在建设项目审计工作中的权责界面划分不清晰，审计管理体制不顺、机制不畅。
3.内审部门的能力和素质不足。
近年来，随着国家对审计工作重视程度的不断提升，国有大中型企业基本都设立了独立的内审部门，暂时未设立独立内审部门的企业，也从保证内部审计工作独立性的角度出发，授权除财务、业务管理决策和执行部门、内部纪检监察部门以外的内设机构履行内部审计职责。但一些企业对审计的重视仍是口号响、行动少，内审部门的人员配备不足，部分单位内审部门甚至成为安排老弱病残员工的养老部门，加之长期依赖外聘中介机构，自身实战经验不足，导致内审部门的管理水平有限、内部审计人员的专业胜任能力不足，不能较好适应建设项目审计专业性强的要求。而如果严格按照工程管理部门负责结算审核、内审部门负责结算审计的分工，需两次聘用工程造价中介机构，不仅易引起建设主体和施工单位的抵触，也不能保证管理成本的经济性，还容易因双方对审计概念理解的不同引發对结算依据的诉讼。
4.对外聘审计中介机构的管理和指导不到位。
建设项目审计主要依赖外聘审计中介机构实施，内审人员主要负责选聘审计中介机构及相关的合同管理，很少实际参与审计项目，不具备从业务角度对采购的审计服务进行审核、把关、指导的能力。另一方面，对审计中介机构的管理和考核不够科学，《第2309号内部审计具体准则——内部审计业务外包管理》对审计中介机构的评价作了原则性规定，但实务中缺乏统一、成熟、细化的操作办法，且因内部审计人员参与审计项目的深度不够，对审计中介机构的考核缺乏抓手，考核工作主观性大，例如，审计中介机构的选聘和使用上存在“两张皮”现象是行业潜规则，即：投标时，审计中介机构对照招标文件有关团队业绩、人员资质的满分条件组建团队，但实际承担审计任务的团队与投标文件不一致，如不能对这种现象进行合理考核，不仅对其他审计中介机构不公平，也背离招标的初衷。
二、政府投资项目审计的经验
1.审计的目标和范围更广。
国有企业建设项目审计主要以服务于结算和决算为目的，审计目标较为单一。而政府投资项目审计更关注合法合规和项目绩效情况，审计机关的人员能力和专业水平较高，在统筹审计组织方式、优化审计资源配置方面的经验比较成熟，审计理念积极践行“从单一工程造价审计向全面投资审计转变”，不断提升审计的深度和广度，审计关注点涵盖重大政策贯彻落实、投资决策、建设程序、财务核算、招标投标、工程质量管理、材料设备管理、用地手续、征地拆迁、环保、结算、投资绩效等内容，且十分重视揭示重大违纪违法问题。虽然审计机关（主要是市县级）也较多地聘用中介机构参与投资审计，但中介机构的主要工作仍是造价审核和财务数据的准确性，违法违规问题仍主要依靠审计机关自行查处。
2.结算审核与结算审计的界限清晰。
早期政府投资项目的审计也以工程造价审计为主，竣工决算审计直接由审计机关实施，结算审计是竣工决算审计最主要的内容，从1996年审计署发布《审计机关对国家建设项目竣工决算审计实施办法》可以看出。随着政府投资项目审计实践的不断深入，项目建设单位的管理职责和审计机关的监督职责不断细分明晰，目前，结算审核和结算审计的主要区别如下表：
通过表中可以看出，结算审核是建设单位的管理责任，审计机关是在建设单位完成结算审核的基础上，依法独立对建设单位的工程价款审定情况进行审计监督。审计署已明确要求各级审计机关厘清工程项目管理职责和审计监督职责界限，规范行使审计职权，不参与工程项目建设决策和审批、投资项目概（预）算编制、标底审核、材料价格认定、隐蔽工程验收签字、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、拦标价审查、工程结算等决策和管理活动。
3.结算审核结果与结算审计结果差异的处理。
政府投资项目中，为了防范国有资产流失、监督财政资金合理使用，同时也为了避免结算审核结果与审计机关审计结果不一致时被问责的情况，长期以来，很多地方规章制度明确规定将审计机关的审计结果作为结算依据，并要求在招标文件中载明或者在合同中加以约定，有的地方由审计机关代替建设单位承担结算审核的职责，以审计结果直接作为甲乙双方结算的依据。由于政府投资项目投资额大、建设周期长，且项目完工后需较长的等待期完成竣工决算审计，施工企业长时间拿不到工程结算款，不仅增加企业自身财务负担，而且影响对材料、设备供应商及农民工的款项支付，施工企业反响强烈。
从法理的角度看，工程款结算是发承包双方横向的平等民事主体之间的合同关系，结算应以双方意思自治为原则;而结算审计是审计机关对建设单位的纵向的行政监督，行政管理介入民事关系，应当由当事人自愿明确授权，不宜由地方性法规强制“一刀切”式作出规定。因此，在市场经济深入人心及政府治理水平不断提高的背景下，审计机关并没有对具体交易行为进行定价的权力;行政管理行为如果直接介入市场交易，实际上是以行政定价代替市场定价，损害了自愿、公平、公正的市场交易原则和施工企业的合法权益。为此，2017年6月，全国人大常委会法工委《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号）明确：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”接着，国务院法制办公室《关于纠正处理地方政府规章中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关规定的函》（国法秘备函〔2017〕447号）要求，对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算依据，或者规定建设单位应当在招标文件或合同中要求以审计结果作为竣工结算依据的条款进行清理。随后，云南、宁夏等直接删除了相关地方规章中涉及此项内容的表述;北京、上海、安徽等将原“应当以审计结果作为结算依据”修改为“可以以审计结果作为结算依据”;宁波等地则要求对资金投入大、社会关注度高的重点投资项目在竣工结算前由审计机关先行审计。2020年2月，《住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（建办市〔2020〕5号），规定：“规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。”2020年7月，《保障中小企业款项支付条例》（国令第728号）第十一条规定：“机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。”在司法判例中，按照《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（〔2001〕民一他字第2号）：“只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”对于已在合同中明确约定以审计结论作为结算依据的，如施工单位以法工备函〔2017〕22号为由申请多结算工程款的，判决结果仍支持以审计结论作为结算依据。
根据《审计署办公厅印发<关于进一步完善和规范投资审计工作的意见>贯彻落实中常见问题解答的通知》，对于建设单位和施工单位完成工程价款结算后，审计又查出因建设单位决策失误、审核不到位、合同签订不规范等原因导致多支付工程款的情况，应向主管部门（单位）如实报告并提出审计建议;对于恶意串通骗取国家资金的，可以适用民事法律规定中的撤销、无效等有关条款，涉及刑事犯罪的可移交刑事处理。实践中，对于未约定以审计结果作为结算依据的项目，结算审核和结算审计结果的差异仍需建设单位与施工单位协商处理，或通过诉讼、仲裁方式解决。因此，可以预见，地方性法规虽然不再强制要求以审计结果作为结算依据，但建设单位为了避免结算审计和结算审核差额的问题，仍会利用甲方的强势地位，要求施工单位自愿约定以审计结果作为结算依据，否则多支付的工程款难以追回。
三、对国有企业内审部门开展建设项目审计的启示
目前，大部分国有企业内审部门开展建设项目审计尚不具备全面对标政府投资审计的条件，考虑当前客观情况，对国有企业开展建设项目内部审计提出以下建议：
1.厘清内审部门和工程管理部门的职责界面，加强工作衔接。
（1）全过程造价咨询属于工程管理部门的管理行为;结算审计属于内审部门的审计监督行为，按照独立性原则，内部审计不应介入工程项目管理活动，不参与投资项目决策和管理环节;结算审核原则上是工程管理部门的管理职责，考虑到审計部门在进行结算审计时也必须对结算情况进行审核，从方便企业内部流程操作和降低管理成本的角度出发，可允许工程管理部门使用内审部门结算审计的结果作为结算依据，并在施工合同中明确约定，但这种做法应理解为工程管理部门主动使用审计结论，而不应理解为审计干预工程结算活动。按照不相容职责分离的原则，同一单项工程的结算审计单位与全过程跟踪造价咨询单位和结算审核单位不得为同一单位，也不得存在同一控制、控股、管理关系。
（2）工程管理部门应牵头施工单位和监理单位在实施地基验槽、基础结构、中间结构、土石方工程等隐蔽工程，二次搬运工程，以及工程量清单及控制价的编制、重大变更等重点环节，通知审计单位，审计单位以适当的方式进行跟踪审计，防止事后审计认定造价依据不足、但又难以还原的情况发生。
2.拓展审计的广度和深度，完善考核评价机制。
关注建设项目合法合规情况及投资绩效，推动建设项目内部审计“从单一工程造价审计向全面投资审计转变”，逐步建立统一、详细、科学的审计中介机构考核评价指标，通过定性、定量相结合的方式，在实践中不断完善评价体系。对工作质量差的审计中介机构实施黑名单管理，如：结算审计单位仅完成基本情况和造价核减审计，竣工财务决算审计单位仅完成建设项目基本情况审计的，可取消其评优资格;对服务质量优异的审计中介机构，给予后续投标时加分等奖励措施，建立起“有奖有罚、能上能下”的灵活机制。同时，加强对审计单位的日常管理，建立审计中介机构工作月报制度，作为日常考核的依据。
3.优化结算审计管理机制，提升审计质量和效率。
（1）对于投资规模较大、隐蔽工程较多、重要性较高的建设项目，除在竣工后实施审计外，审计中介机构还应提前介入，以适当的方式进行跟踪审计，审计中介机构根据跟踪审计发现的问题，视情况与建设单位等沟通意见，及时出具审计意见书，便于建设单位即查即改，在施工过程中加强和改进工程管理;对于投资规模较小、重要性一般、工艺简单的建设项目，可在竣工后一并实施审计，建设单位和施工单位应做好施工影像、签证手续、进度款支付等资料的留档工作。
（2）建立复审机制，加强对工程结算审计的质量监督。内审部门综合考虑项目投资规模、重要程度、一审核减率等因素，在一审单位出具审计结果后，决定是否组织不同的审计中介机构进行复审。经复审，单项工程较一审核减率超过一定比例的，对一审单位适当的惩戒，以此促进一审单位履职尽责，提高审计质效。同时，为防止建设单位和施工单位产生对多头、多次审核产生抵触，需复审的项目，由一审单位向复审单位送审，并解答复审单位提出的需求和问题。复审可理解为复审单位对一审单位审计质量的复核。
（作者单位：江苏省沿海开发集团、
江苏省惠隆资产管理有限公司）
作者：段超 范长江
摘要：在市场经济条件下，企业面临生产经营压力加大、库存积压严重、运营资金趋紧、盈利水平下降等突出问题，企业财务风险进一步加大。财务风险是企业面对市场竞争的必然产物，财务风险管理是企业风险管理的重要组成部分，对企业生产经营实现跨越式发展能够起到保障作用。本文就如何对企业的财务风险进行有效的管理与防范进行探讨。
关键词：新形势 财务风险 管理 防范
摘要：现阶段的烟草工业企业均采用了全面预算管理，预算编制作为预算管理的重要一环，关系到全面预算管理的开展效果，对企业经营成果也会产生重大影响。本文从预算编制的意义着手，分析了烟草工业企业预算编制的重点、难点，并提出了解决预算编制难点的对策，目的在于解决烟草工业企业预算编制中存在的问题，提升预算管理水平，促进企业平稳健康发展。
关键词：烟草工业 企业 预算编制 难点
随着我国市场经济的不断发展，我国烟草工业企业也得到了较快的发展，烟草工业企业为了获得更大的利润，提高自身的核心竞争力，需要通过降低生产、销售、管理等成本来获取更大的利润。预算管理作为企业管理工具之一，可使企业的战略和年度工作计划很好地协调，优化企业各分部资源配置，有效控制企业成本费用，促进税利等关键指标实现。预算编制是预算管理的核心环节，预算编制的质量直接影响到企业预算管理水平的提高。
一、企业预算编制的意义
（一）有利于提高经济效益
企业进行预算编制的过程中，需要合理地规划和安排企业的管理能力、技术水平以及相关成本费用，因此在这个过程中就会及时地发现企业管理中存在的问题，通过预算编制可以不断优化企业的资源配置，最大限度发挥企业资源的经济效用，大大提高了企业的综合竞争实力和经济效益。
（二）有利于企业管理模式的改变
利润最大化是企业实施预算编制的最终目标，可以说预算编制是对传统预算管理模式进行的创新，通过进行合理科学的预测，实现了对企业经营目标的确定，是对企业管理模式的一种创新。
（三）有利于企业规避财务风险
企业在进行生产经营过程中会面临较大的市场风险，主要包括财务风险和经营风险，因此通过编制科学的预算可以预测出企业经营过程中可能发生的潜在财务风险和经营风险，有利于及时采用科学合理的方法规避财务风险。
二、烟草工业企业预算编制的重点难点
（一）编制预算松弛
预算编制松弛的主要表现为高估成本费用，低估收入，其中烟草工业企业预算编制松弛的主要原因是价值链与业务链并没有得到充分融合。一些烟草工业企业的管理者将预算编制简单地看作是財务部门的工作，其他部门并没有积极参与到编制预算的工作中去，财务部门与业务部门往往在视角上存在一定的偏差，业务部门在预算的编制方面出发点是需求，侧重的是资源投入，这样就会很容易产生“多申报”的错误想法；财务部门在预算编制的过程中，要充分考虑企业可以承载的能力，对资源进行统筹安排，有时候就会导致需求与能力不匹配的问题出现。
（二）财务部门的作用未得到充分发挥
在编制预算的过程中，财务部门（预算办公室一般设在财务部门）起到核心性的作用，主要负责烟草工业企业预算编制的整体组织策划、底稿审核、预算汇总工作。但是一些烟草工业企业在实际预算编制工作中，很多情况下财务部门并没有做好编制预算之前的系统布置工作，同时后期审核预算不到位，编制预算只是按照上级管理层交给的任务来完成，并没有将企业未来的发展计划和编制预算的合理性相结合。
（三）预算编制人员的素质有待提高
预算编制的合理性直接决定了预算管理的有效性，预算编制的质量又跟各层级预算编制人员的整体素质息息相关。财务预算人员需要具备较强的组织能力，系统布置预算编制工作，协调处理各种非常规问题。业务部门预算编制人员需要深入了解企业经济业务的实质，理解预算编制原理，准确制定预算指标，同时熟练掌握编制方法和信息化工具。业务部门预算员由于不理解预算编制原理，不懂预算编制方法，也较少使用信息化软件工具，因此，在编制部门预算时，未能准确地将部门业务计划和预算编制有效结合。
三、烟草工业企业解决预算编制难点的对策
（一）坚持以战略决策为主要依据
烟草工业企业编制预算应该以企业的发展战略为先导，也就是要将企业战略与预算编制的起点相对接，实现企业战略经营规划与预算目标的紧密衔接。编制预算是分解战略规划和战略目标的过程，主要是为战略规划服务的，因此编制预算的起点是战略规划，编制预算要建立在销售计划、资金计划的基础之上，这样有利于提高预算报表的科学合理性，且体现出管理层对生产经营的规划和资源配置的方式。
（二）发挥出财务部门的核心性作用
财务部门的核心性作用体现在：一方面，预算办公室是编制预算的组织核心，应该主要负责对整体预算的汇编和计划；另一方面，综合平衡预算的审核作用，财务部门既要对各部门预算编制的相关依据资料进行严格的审核，还需要审核预算编制是否与企业的发展计划相契合。
（1）引导业务部门预算编制与部门业务计划相结合。预算编制时，以“业务”为主线，促进生产要素合理流动与资源优化配置。业务部门要在业务计划的基础上细化预算指标，形成层层支撑的预算材料，为后续的预算审核、预算汇总提供坚实的基础。
（2）开展立项评审。对预算项目中非常规项目进行前端的立项论证、审核，为预算编制输入更为可靠的依据。项目评审可从项目的质量、成本、效率、安全四个纬度开展，并充分考量战略支撑性、生产必要性及资源合理性等。
（3）制定科学、合理的预算定额体系。建立预算与业务相结合，涵盖生产物耗、能源管理、维持费用、人力成本、物流费用、行政费用管理等的预算定额标准体系。通过预算定额体系的制定，可规范预算申报，强化预算审核，树立成本管理、投入产出、经营意识，提高预算编制的准确性。
（三）提高预算编制人员的素质水平
在全面预算管理模式下，烟草工业企业预算编制工作是需要综合素质较高的预算管理人员来完成的，这就要求财务预算人员一方面要具备大局观和较强的组织能力，系统布置预算编制的标准、程序和时间进度，协调处理预算编制中存在的问题；另一方面充分利用信息化工具，提高各层级预算指标之间的逻辑性、支撑性和有效性。业务预算要体现公司各部门的具体工作思路和方法，而各业务部门预算员最了解各部门的业务现状与业务目标，因此，由最终使用和支配资源的部门来规划自己的预算更合理。但由于部门预算员多为各部门设置的兼职岗位，对预算知识与预算管理理念了解不足，为了普及基本的预算知识与预算管理理念，财务部门应不定期组织各部门预算员进行预算培训。通过培训，让各部门预算员对公司的预算流程、预算编制方法、编制依据等有更深入的了解，使部门预算管理与业务计划、企业战略更好地匹配。
四、结语
综上所述，预算编制在烟草工业企业预算管理乃至企业经营中均起着至关重要的作用，因此管理者应该加强对预算编制的重视程度，认真分析烟草工业企业编制预算工作中的难点，在依托公司战略的基础上，建立高素质的预算人才队伍，积极推动预算与业务的有机结合，发挥预算编制的重要作用，促进企业健康稳定发展。
（作者单位：厦门烟草工业有限责任公司）
作者：许俊琳
项目名称:
目申报单位:
项目主持单位:
国家发展和改革委员会制订
年月日项目立项建议书格式及说明
一、格式
纸张规格:a4;页边距:2.5cm;字体:仿宋体4号字.二、《项目立项建议书》填写款项要求
申报单位要严格按照国家重大技术装备研制和重大产业技术开发专项申报要求编写《项目立项建议书》,主要包括:
(一)立项理由
1、国内外相关技术与产品现状、问题、趋势和本项目的意义;
2、本项目的主要技术曾列入过哪些科技计划和取得的阶段成果.(二)实施方案
1、本项目的具体内容、技术与装备特点、关键技术和关键工艺;
2、编制项目建议书实施方式(自主开发、国际合作等)和技术路线;
3、项目进度安排、实施期限和预期达到的技术性能指标和参数.(三)技术经济指标
与现有技术进行对比分析,并分析项目对产业发展的效益.
(四)项目资金
1、项目总资金与年度资金预算(资金构成及构成比例);
2、资金使用范围、贷款偿还估算.(五)项目申报单位财务状况
进行项目财务分析,并附项目申报单位上一个财政年度损益表、现金流量表和资产负债表等有关财务报表.
(六)项目申报单位及协作单位概况与条件
1、申报单位以及合作单位概况(包括技术力量和人员结构等);
2、各自承担的主要工作和有关协议(或合同复印件);
3、申报单位已取得的技术开发成绩和实施本项目所具备的条件.(七) 编制项目建议书其他需要说明的情况
(八)项目申报单位签章
必须由项目申报单位的法人代表签字,并加盖公章.
(九)项目主持单位审核意见并盖章
主持单位写出审核意见,由单位负责人签字并加盖公章.
项目建议书(又称立项申请)是项目建设筹建单位或项目法人，根据国民经济的发展、国家和地方中长期规划、产业政策、生产力布局、国内外市场、所在地的内外部条件，提出的某一具体项目的建议文件，是对拟建项目提出的框架性的总体设想。对于大中型项目，有的工艺技术复杂，涉及面广，协调量大的项目，还要编制可行性研究报告，作为项目建议书的主要附件之一。项目建议书是项目发展周期的初始阶段，是国家选择项目的依据，也是可行性研究的依据，涉及利用外资的项目，在项目建议书批准后，方可开展对外工作。
一 项目建议书的主要内容应包括：
(1)项目提出的必要性和依据;
(2)产品方案，拟建规模和建设地点的初步设想;
(3)资源情况、建设条件、协作关系和设备技术引进国别、厂商的初步分析;(4)投资估算、资金筹措及还贷方案设想;
(5)项目的进度安排;
(6)经济效果和社会效益的初步估计，包括初步的财务评价和国民经济评价;(7)环境影响的初步评价，包括治理“三废”措施、生态环境影响的分析;(8)结论;
(9)附件。
项目建议书的编报程序是：项目建议书由政府部门、全国性专业公司以及现有企事业单位或新组成的项目法人提出。其中，跨地区、跨行业的建设项目以及对国计民生有重大影响
的项目、国内合资建设项目，应由有关部门和地区联合提出;中外合资、合作经营项目，在中外投资者达成意向性协议书后，再根据国内有关投资政策、产业政策编制项目建议书;大中型和限额以上拟建项目上报项目建议书时，应附初步可行性研究报告。初步可行性研究报告由有资格的设计单位或工程咨询公司编制。
二 项目建议书的编报要求：
根据现行规定，建设项目是指一个总体设计或初步设计范围内，由一个或几个单位工程组成，经济上统一核算，行政上实行统一管理的建设单位。因此，凡在一个总体设计或初步设计范围内经济上统一核算的主体工程、配套工程及附属设施，应编制统一的项目建议书;在一个总体设计范围内，经济上独立核算的各工程项目，应分别编制项目建议书;在一个总体设计范围内的分期建设工程项目，也应分别编制项目建议书。
三 项目建议书的审批权限：
目前，项目建议书要按现行的管理体制、隶属关系，分级审批。原则上，按隶属关系，经主管部门提出意见，再由主观部门上报，或与综合部门联合上报，或分别上报。
(一) 大中型基本建设项目、限额以上更新改造项目，委托有资格的工程咨询、设计单位初评后，经省、自治区、直辖市、计划单列市计委及行业归口主管部门初审后，报国家计委审批，其中特大型项目(总投资4亿元以上的交通、能源、原材料项目，2亿元以上的其他项目)，由国家计委审核后报国务院审批。总投资在限额以上的外商投资项目，项目建议书分别由省计委、行业主管部门初审后，报国家计委会同外经贸部等有关部门审批;超过1亿美元的重大项目，上报国务院审批。
(二) 小型基本建设项目，限额以下更新改造项目由地方或国务院有关部门审批。
1.小型项目中总投资1000万元以上的内资项目、总投资500万美元以上的生产性外资项目、300万美元以上的非生产性利用外资项目，项目建议书由地方或国务院有关部门审批。
2.总投资1000万元以下的内资项目、总投资500万美元以下的非生产性利用外资项目，本着简化程序的原则，若项目建设内容比较简单，也可直接编报可行性研究报告。
四 项目建议书批准后的主要工作：
确定项目建设的机构、人员、法人代表、法定代表人。
选定建设地址，申请规划设计条件，做规划设计方案。
落实筹措资金方案。
落实供水、供电、供气、供热、雨污水排放、电信等市政公用设施配套方案。落实主要原材料、燃料的供应。
落实环保、劳保、卫生防疫、节能、消防措施。
外商投资企业申请企业名称预登记。
进行详细的市场调查分析。
编制可行性研究报告。
一项目建议书编制提纲和说明
1.总论
重点说明项目概况,项目建议书的编制内容和原则,项目建议书的主要结论.
2.项目的意义及必要性
重点阐述项目应用领域及符合国家及北京市相关产业发展规划的基本情况.
3.市场分析
项目的市场需求情况(定量分析);发展趋势及本企业所处的地位.
4.建设内容,规模,地点和期限
项目建设内容部分重点阐述：需要新建或改造的内容和面积;
项目建设地点部分请阐述：项目投资发生的地点,如果不止1处场址(门店)发生投资,请分别说明;
建设期限请注意：原则上建设期在3年以内,1般不超过5年,如确需5年以上建设期,请详细说明原因.
5.项目承担单位概况
单位简介：包括主营业务,资本构成,所属行业及行业地位,上年销售额,上年销售量,利润,总资产,资产负债率,银行信用等级等;
单位所有制性质：国有及国有控股企业请简介主管单位,非国有有限公司请简介绝对或相对控股股东情况;
6.投资估算与资金筹措
总投资主要包括新增固定资产投资,建设期利息,转移原有部分固定资产投资,无形资产投资,新增铺底流动资金等5个部分,铺底流动资金可按新增全部流动资金的30%估算;
资金筹措方案包括企业自有资金投入(包括部分现有资产的投入),银行贷款(还贷的初步方案),申请国家资本金投入及其它来源.其中企业自有资金不得低于总投资的30%.
7.市场前景及经济效益初步分析
需说明项目经济效益分析材料：1般按照10年为计算期,项目建成后每年市场占有率情况预测及依据,预计每年销售额,销售量,销售收入,利率及财务费用,税率?笆沼呕菁扑惴椒ǖ?
经济效益的主要财务指标：年新增销售收入,年税后利润,年上缴税收,盈亏平衡点,投资收益率,贷款偿还期,投资回收期等.
总投资超过1亿元的项目需进行动态分析并提供相应附表.
8.其它需要说明的情况
二项目建议书请用A4纸打印,其封面格式如下：
************************项目
建议书(或可行性研究报告)
项目名称：×××××
申报单位：×××××
地 址：×××××
邮政编码：×××××
联 系 人：×××××
电 话：×××××
传 真：×××××
申报日期：××××年××月××日
项目建议书是房地产开发企业根据国民经济和社会发展的长远规划、行业规划、地区规划的要求，结合各项自然资源、市场预测与分析，在基本条件后向国家、地区项目主管部门推荐的建设性材料。建议书的形成，是基本建设程序中最初的阶段，是工程项目准备阶段的开始，项目建议书不仅是确定项目建设的依据，也是具体设计的依据。
二、房地产开发建设项目的建设书的内容
(一)项目名称、建设单位、主管部门
(二)项目提出的必要性的依据，主要写明建设单位的现状。拟建项目的名称、拟建的性质、拟建成地点及建设的必要性和依据。
(三)项目建设方案主要是指项目的初步建设方案。建设规模、主要内容和功能分布。
(四)建设条件指项目建设的各项内容的进度和建设周期。
(五)初步建设计划指项目建设和各项内容的进度安排和建设周期。
(六)项目建设后的经济效益和社会效益。
(七)项目建设投资概算及资金来源指项目投资总额及主要建设的资金安排情况，筹措资金的办法和计划。
三、项目建设书的编制
(一)主管部门的编制建设单位提出项目建议后报主管部门，由主管部门组织专门人员按有关要求编制项目建议书，其基本程序是：建设单位提出的项目设想，所请主管部门编制项目建议书，主管部门完成编制任务书并报请有关部门审批。
(二)建设单位编制指由建设单位负责人指令本单位专来机构编制项目建议书。其程度是：专业机构提出设想，建设单位负责人决策认可后由专业机构编制建议书并报有关部门批准。
(三)专业设计单位编制建设单位提出设想后，提交专业设计单位编制建议书，专业设计单位完成建议书编制书后报有关部门审批。这一方式适用于规模大，技术要求较高的民用建设项目。
文章来源：中国项目管理资源网
附件1
《项目建议书》编制大纲
目录
第一章
总论
一、 项目名称
二、 项目申报单位
三、 项目实施单位
四、 项目建设期限
五、 项目实施地点
六、 项目建设内容
七、 项目投资估算与资金筹措 第二章
项目背景
简要介绍与项目有关的背景资料。包括社会背景，实施地情况，欲在项目中应用、推广、示范的技术情况，目前应用推广情况，项目建设的可能性、必要性等等。 第三章
项目目标
简要文字说明项目实施后预计达到的目标 第四章
项目建设内容
简要逐项说明建设内容。包括建设的项目，规模，建成后可实现的目标。项目的示范性、创新性(技术创新或机制创新)以及公益性描述。
第五章
项目的组织管理以及运行机制 第六章
投资估算与资金筹措
要利用附表中的数据，简要说明投资估算、资金筹措。 第七章
预期效益分析
简要从社会、经济、生态等方面论述，尤其注意在增加农民收入，改善农民生活方面的效益分析。 第八章
结论与建议
附：项目详细成本表(项目预算)(必须参照省办下发的样表，按照模版做，不得变更格式)
注：1.要特别注重项目与农户的有机联系，特别是在项目建设内容和项目实施过程对农户的组织方面
2. 因为是垫付报账制，项目建设内容应实事求是，不要假、大、空，否则是报不了账，不能真正拿到世行贷款的。
1、 项目中三个福利服务中心现有的建筑面积与平面布局
示意图
2、 福利服务中心的概况包括成立时间、老人数量、床位数
等
编制项目建议书的目的及主要内容
项目建议书是由项目投资方向其主管部门上报的文件，目前广泛应用于项目的国家立项审批工作中。编制项目建议书要从宏观上论述项目设立的必要性和可能性，把项目投资的设想变为概略的投资建议。项目建议书的呈报可以供项目审批机关作出初步决策。它可以减少项目选择的盲目性，为下一步可行性研究打下基础。
编制项目建议书的目的
1、机会研究或规划设想的效益前途是否可信，是否可以在此阶段阐明的资料基础上伸出投资建议的决策;
2、建设项目是否需要和值得进行可行性研究的详尽分析;
3、项目研究中有哪些关键问题，是否需要作专题研究;
4、所有可能的项目方案是否均已审查甄选过;
5、在已获资料基础上，是否可以决定项目有无足够吸引力和可行度。
编制项目建议书的主要内容
1、项目投资方名称，生产经营概况，法定地址，法人代表姓名、职务，主管单位名称;
2、项目建设的必要性和可行性;
3、项目产品的市场分析;
4、项目建设内容;
5、生产技术和主要设备。说明技术和设备的先进性、适用性和可靠性，以及重要技术经济指标;
6、主要原材料及水、电、气，运输等需求量和解决方案;
7、员工数量、构成和来源;
8、投资估算，需要说明需要投入的固定资金和流动资金;
9、投资方式和资金来源;
10、经济效益初步估算。
可行性研究报告
可行性研究报告是从事一种经济活动(投资)之前，双方要从经济、技术、生产、供销直到社会各种环境、法律等各种因素进行具体调查、研究、分析，确定有利和不利的因素、项目是否可行，估计成功率大小、经济效益和社会效果程度，为决策者和主管机关审批的上报文件。
可行性研究报告，简称可研报告，是在制订生产、基建、科研计划的前期，通过全面的调查研究，分析论
可行性研究报告流程
证某个建设或改造工程、某种科学研究、某项商务活动切实可行而提出的一种书面材料。
可行性研究报告主要是通过对项目的主要内容和配套条件，如市场需求、资源供应、建设规模、工艺路线、设备选型、环境影响、资金筹措、盈利能力等，从技术、经济、工程等方面进行调查研究和分析比较，并对项目建成以后可能取得的财务、经济效益及社会影响进行预测，从而提出该项目是否值得投资和如何进行建设的咨询意见，为项目决策提供依据的一种综合性分析方法。可行性研究具有预见性、公正性、可靠性、科学性的特点。
一般来说，可行性研究是以市场供需为立足点，以资源投入为限度，以科学方法为手段，以一系列评价指标为结果，它通常处理两方面的问题：一是确定项目在技术上能否实施，二是如何才能取得最佳效益。
可研报告的用途可分为审批性可研报告和决策性可研报告。审批性可研报告主要是项目立项时向政府审批部门申报的书面材料。根据国家投资体制改革要求，我国大部分地区，企业投资类项目采取项目备案制和项目核准制(编制项目申请报告);政府性项目，使用财政资金的编制可研报告。
报告用途
可行性研究是确定建设项目前具有决定性意义的工作，是在投资决策之前，对拟建项目进行全面技术经济分析论证的科学方法，在投资管理中，可行性研究是指对拟建项目有关的
自然、社会、经济、技术等进行调研、分析比较以及预测建成后的社会经济效益。
可行性研究报告通过对项目的市场需求、资源供应、建设规模、工艺路线、设备选型、环境影响、资金筹措、盈利能力等方面的研究调查，在行业专家研究经验的基础上对项目经济效益及社会效益进行科学预测，从而为客户提供全面的、客观的、可靠的项目投资价值评估及项目建设进程等咨询意见。
网络上也有很多，在进行学习的时候一定要知道其用途再进行撰稿，否则项目文稿不对应就可能浪费时间了。
一、项目概况
1.1项目名称
1.2项目建设地点：(具体地理位置、及距周边村距离)
1.3项目建设单位：(公司名全称)
1.4项目建设单位概况：
二、仓库建筑方案
2.1建设规模：占地面积;建筑面积。
2.2建设内容、结构布局(如有特殊要求请详细说明)
三、总投资
3.1建筑工程总投资
四、建设工期
4.1开工时间、竣工时间及各阶段建设内容
