201 0年1 0月1日起正式实施的《石油天然气管道保护法》 (以下简称管道保护法) 与1989年颁布的《石油天然气管道保护条例》 (以下简称条例) 相比, 对于进一步保护石油天然气管道, 保障石油天然气输送安全和公共安全, 维护中国国家能源供给安全有着前所未有的重要意义。同时意味着担当我国石油70%、天然气99%输送任务的油气管道的保护工作结束了无“法”可依的局面。
随着地区经济建设的进一步发展、规划区范围的扩建, 城市 (场镇) 便逐渐以点连线、由线及面地蚕食了原本管道所在区域, 越来越多的街道、学校、厂房等人口密集单位直接建在原本禁止占压的管道主干线正上方。除此之外, 还有与公路、铁路等公共设施规划及占压、管段覆盖层及其附近挖沙取石等的矛盾使管道保护的压力日益增大, 在数次与地方保护主义的拉锯战中败下阵来, 空有心, 徒有力, 难以力挽狂澜。尽管从广义上讲, 由国务院制定的保护条例也属于法律范畴, 但是法律效力低于通过人大立法的形式出台的法律。毕竟与管道保护相关的法律还有《土地法》、《森林法》等等, 如果《条例》与其他法律条款相冲突, 《条例》没有法律效力大, 只能服从于法律的相关规定。在《条例》出台后一系列运用实践中, 人们发现, 油气管道保护的“法制”依然长路漫漫, 不断透露出《管道保护条例》执法时的力不从心和尴尬。
1989年3月颁布的《石油天然气管道保护条例》, 已在经历了21年, 随着我国经济社会的快速发展, 管道运营里程的不断增加, 管道建设和安全运行与地方经济活动的相互影响日益加剧, 且原有《管道保护条例》在很大程度上已经不适应当前管道保护的需求, 同时《条例》还与其他国家法律存在的一系列抵触和冲突, 致使管道保护工作一直在蹒跚中前行。比如依据《条例》的规定, 我国管道保护的管理体制概括起来是“四级多头”。第一级, 国务院能源主管部门, 主管全国石油天然气管道工作;第二级, 管道经过地区的省、自治区、直辖市人民政府的能源主管部门, 负责本行政区域内的管道保护工作;第三级, 为县一级。四是管道企业。多头的管理容易造成职责不清、责任不明, 不利于管道的保护。一旦管道出现安全问题, 会出现耽搁管道安全处理时机以及责任推诿等现象。
由于油气管道是一种特殊的公共设施, 其输送的产品具有社会公共属性和危险特质, 一旦发生事故, 将对经济、民生、环境产生重大影响。
《管道保护法》通过合理确定管道活动各方的权利义务, 理清了管道建设运营中的法律关系, 规定了详尽的管道安全保护措施。同时, 确立了中央、地方和企业的三级保护体系, 明确了治安、质量和安全等相关各方的保护责任。
《管道保护法》详细地规定了企业应当承担的责任和义务, 在一定程度上加重了企业的责任。这就意味着管道企业在管道保护方面必须加大投入力度, 加大技术创新力度, 确保管道安全。
根据《石油天然气管道保护法》规定, 管道企业应落实法律规定的各项要求, 建立健全管道巡护制度, 配备专门人员对管道线路进行日常巡护, 定期检测维修, 排除安全隐患。管道巡护制度本是管道企业维护管道安全的内部企业制度, 鉴于《管道保护法》的规定, 上升为法定的义务, 如若不履行则可能追究管道企业的行政责任, 并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分, 同时若给他人合法权益造成损害的, 还要依法承担民事责任。
管道巡护人员发现危害管道安全的情形或隐患, 应当及时排除, 按照规定及时处理和报告;对管道存在的外部安全隐患, 应当向县级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门报告。接到报告的主管管道保护工作的部门应当及时协调排除或者报请人民政府及时组织排除安全隐患。
对法律公布前所形成的占压问题, 《管道保护法》做出明确规定:本法施行前在管道保护距离内已建成的人口密集场所和易燃易爆物品的生产、经营、存储场所, 应当由所在地人民政府根据当地的实际情况, 有计划、分步骤地进行搬迁、清理或者采取必要的防护措施。需要已建成的管道改建、搬迁或者采取必要的防护措施的, 应当与管道企业协商确定补偿方案。同时还规定, 管道企业依法取得使用权的土地, 任何单位和个人不得侵占。这对于管道企业而言, 今后铺设管道在建设用地方面将会减少很多麻烦。
管道企业依法取得使用权的土地, 任何单位和个人不得侵占。为合理利用土地, 在保障管道安全的条件下, 管道企业可以与有关单位、个人约定, 同意有关单位、个人种植浅根农作物。但是, 因管道巡护、检测、维修造成的农作物损失, 除另有约定外, 管道企业不予赔偿。
管道企业对管道进行巡护、检测、维修等作业, 管道沿线的有关单位、个人应当给予必要的便利。提供管道维护便利成为管道沿线单位、个人的法定义务, 这在一定程度上避免了管道维护过程中因协调问题而可能发生的麻烦或纠纷。管道巡护、检测、维修等作业给土地使用权人或者其他单位、个人造成损失的, 管道企业应当依法给予赔偿。
法律不是尽善尽美的, 其中一些问题和困难是否定位准确, 是否已经完全反映, 都是可以继续探讨的。现就《管道保护法》的个别问题进行探讨分析。
《管道保护法》明确规定, 保护对象是国内输送石油 (包括原油和成品油) 、天然气 (包括天然气、煤层气和煤制气) 的管道, 而城镇燃气管道和炼油、化工等企业厂区内管道的保护不适用此法。同时提出保护对象还包括管道附属设施, 比如管道的加压、加热站、计量站、集油、集气站、输油、输气站;管道的水工防护设施、防风设施;管道的防腐设施;管道穿越铁路、公路的检漏装置……虽然看似列举的比较详细, 范围比较广泛, 但在实践操作中仍需要具体问题具体分析。
管道保护应当是政府、管道企业及其单位或个人共同维护管道的安全, 保护好国家的能源不被破坏。《管道保护法》在补充管道企业法定义务的同时, 无形地加大了管道企业维护管道安全的责任, 加大了企业的负担。而地方政府的职责仅限于“领导, 督促、检查、组织排除重大外部安全隐患”。事实上, 对于管道保护外部安全隐患, 最有效的解决方式是靠管道保护主管部门、公安部门等政府部门利用行政执法权对破坏管道的单位、企业、人员进行有力的打击。管道企业仅仅具有协商、举报等一般的民事权利, 对于当前如此猖獗的管道破坏现实而言, 打击力度是微乎其微的。另外, 《管道保护法》规定管道泄漏的石油和因管道抢修排放的石油造成环境污染的, 管道企业应当及时治理。因第三人的行为致使管道泄漏造成环境污染的, 管道企业有权向第三人追偿治理费用。尽管法律规定管道企业对违法直接责任人有追偿权, 但是在实践中实现的可能性不大。首先管道企业必须找到具体的违法人员或单位, 其次需要证据证明是其作为, 再者能否追偿到还是未知数。
《管道保护法》对危害管道保护的外部行为和内部行为的法律责任做了较全面的规定, 并提出除依法给予行政处罚外, 属于违反治安管理规定的, 由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的, 依法追究刑事责任;给他人造成损失的, 应当依法承担赔偿责任。但是从惩罚力度上看还是不够大。在实际维权时还需要借助其他的相关法律对不法分子以有力的打击。相比于美国有关油气行业的法律, 我国还缺失专门的《石油污染法》去明确石油赔偿办法, 并进一步保护环境及相关居民和周边产业。例如, 此前BP因漏油事件需支付200亿美元巨额赔偿, 而我国漏油事件即使案件性质和责任认定清晰, 海洋行政主管部门也只能对责任方处以最高30万元的罚款。
总之, 随着国际原油管道陆续建成, 国内干线管网的继续, 《石油天然气管道保护法》成为我国油气管道这一能源“大动脉”的安全运行的坚固防线。
摘要：随着中国经济发展对油气资源需求的快速增长, 干线管道总长度迅速增加。我国第一部保护特定设施的专门法律《石油天然气管道保护法》的实施, 意味着担当我国石油70%、天然气99%输送任务的油气管道的保护工作结束了无“法”可依的局面。与《石油天然气管道保护条例》相比具有很大的进步, 如管道保护责任明晰, 对于影响和危害管道保护的行为进行较明确的规定, 但是个别内容仍规定得过于原则, 不利于实践操作。
关键词：石油天然气管道保护,出台背景,突出特点,问题探讨
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