浅谈检察机关行使职务犯罪侦查权的完善——以《人民检察院组织法》的修改为例

从1979年颁布以来, 《人民检察院组织法》仅在1983年进行过修订, 至今三十余年, 未能进一步修订完善, 已然落后于时代发展, 尤其在当前司法体制改革的大背景下, 《人民检察院组织法》已不能适应检察工作科学发展的需要, 其修改更是势在必行。本文将重点从职务犯罪侦查权优化配置、规范运行的角度, 阐述《人民检察院组织法》修改涉及到的职务犯罪侦查权的若干问题。

一、明确检察机关行使职务犯罪侦查权的理论依据

《人民检察院组织法》的修改涉及到的一个重要问题是明确职务犯罪侦查权能的合法性。在立法层面, 检察机关通常依据《刑事诉讼法》第18条及相关规定来行使职务犯罪侦查权, 且该做法与国际通行规则接近一致, 但现行《人民检察院组织法》针对职务犯罪侦查工作的直接性规定仅有两条, 而且规定比较模糊:

第五条“各级人民检察院行使下列职权:…… (二) 对于直接受理的刑事案件, 进行侦查。”

第十一条“人民检察院发现并且认为有犯罪行为时, 应当依照法律程序立案侦查, 或者交给公安机关进行侦查。侦查终结, 人民检察院认为必须对被告人追究刑事责任时, 应当向人民法院提起公诉;认为不需要追究刑事责任时, 应当将原案撤销。”[1]

面对各种对检察机关职务犯罪侦查权的否定性意见, 例如认为应由以公安机关为主的行政机关来统一行使职务犯罪侦查权, 或是取消检察机关的职务犯罪侦查部门, 将其与纪检机关合并等, 而检察机关缺乏更多坚实的理论基础作为反驳依据。

与对刑事案件的侦查不同, 职务犯罪侦查体现的是对国家机关及其公职人员各种公务活动的监督, 其性质从属于法律监督。根据职务犯罪侦查权的本质特性及配置原则, 检察院是国家的法律监督机关, 理应具有职务犯罪侦查权, 这也是多数国家的通行做法, 符合世界各国检察职能的发展趋势, 是现代国家实现法治的重要条件。因此, 笔者认为此次《人民检察院组织法》修订, 是明确检察机关正当地、合法地行使职务犯罪侦查权的好契机, 有利于强化并巩固职务犯罪侦查权在检察机关中的地位。

二、夯实检察机关行使职务犯罪侦查权的实践基础

我国反腐败斗争的丰硕成果离不开纪检监察机关和检察机关的共同努力, 我们拥有着一支忠诚可靠、服务人民、刚正不阿的纪检监察干部队伍。但正如党的十八大报告所说的那样, “反腐败斗争形势依然严峻”[2]。从前的教育式反腐、运动式反腐等反腐机制一定程度上破坏了法律的权威性和可预测性, 具有较强的人治色彩, 已被实践证明不够理想。在当前系统性腐败、塌方式腐败愈演愈烈之际, 习近平总书记在党的十八届中央纪委第二次全会上指出:“要善于用法治思维和法治方式反对腐败, 加强反腐败国家立法。”[3]法治化反腐呼之欲出。法治化反腐需要加强检察机关职务犯罪侦查权的主动性, 全力提升检察工作公信力。因此, 检察机关行使职务犯罪侦查权不仅需要从立法上提供理论支撑, 更要进一步夯实实践基础, 不断体现权力运行成果, 积极回应当下法治反腐的现实需要。

根据最高人民检察院于2016年3月13日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上所作工作报告:2015年, 全国检察机关共立案侦查职务犯罪案件40834件54249人, 其中贪污受贿、挪用公款超过100万元的案件同比上升22.5%, 达4490件;涉嫌犯罪的原县处级以上干部人数同比上升13%, 共4568人, 其中原厅局级以上干部占769人;查办受贿犯罪13210人, 查办行贿犯罪8217人;查办国家机关工作人员渎职侵权犯罪13040人;查办有关“三农”的职务犯罪共计11839人;有关征迁、社会保障、教育、医疗等民生问题的职务犯罪共计8699人。[4]一串串枯燥的数字后面是全国检察机关2015年法治化反腐成果, 凝聚了全国人民对坚定不移反对腐败、建设风清气正和谐社会的美好期待。

在多元反腐机制并行的背景下, 检察机关应该进一步巩固和创造反腐成果, 证明检察机关行使职务犯罪侦查权合法、合理的理论与实践基础。我们需要认识到:法治反腐的成果植根于法律, 植根于权力的法治化配置与法治化运作。因此, 通过法律制度的设计, 来优化配置和规范运作职务犯罪侦查权, 使其充分服务于反腐建设, 是当前《人民检察院组织法》修改的必要命题。

三、检察机关行使职务犯罪侦查权的权力配置优化

为了实现职务犯罪侦查权的权力配置优化, 需要对其相关运行程序及措施进行深入完善。

一是确立职务犯罪初查程序。检察机关在行使监督职能的过程中, 发现线索或者接到控告或举报, 具有对线索进行调查的权力。初查工作本质上等同与立案前的审查, 其主要目的是为立案做前期准备工作, 但因缺乏《刑事诉讼法》对初查的明确定位不能等同于立案后的侦查工作。因为缺乏明确的法律依据, 影响到这一特殊诉讼过程获得的信息及证据的法律效力;在缺乏必要规制的情况下, 很难保证不出现过度调查而导致侵犯涉案人员或涉案单位的情况。因此, 以此次《人民检察院组织法》修改为契机, 在法律层面明确检察机关具有立案调查的权力, 并对这种权力予以规范, 是十分必要的。

二是确立侦查一体化机制。最高人民检察院构建“省院为指导、市院为主体、基层院为基础”的侦查体系, 以一体化、专业化、信息化、科技化为发展方向, 从而优化配置职务犯罪侦查权, 有效减少检察机关进行职务犯罪侦查所遇到的阻力, 进而提高职务犯罪侦查的效率。然而, 侦查一体化机制在实际操作过程中也遭遇到诸如检令不畅、立案管辖与公诉管辖不统一等问题。因此, 在《人民检察院组织法》的修改内容里, 可以明确职务犯罪侦查一体化机制, 进而解决其体制性与机制性障碍。

三是运用多种职务犯罪侦查手段。这一方面可以满足职务犯罪侦查权的要求, 另一方面则有利于进一步实现职务犯罪侦查权优化配置。修改后《刑事诉讼法》第一百四十八条明确规定:“人民检察院在立案后, 对于重大的贪污、贿赂犯罪案件以及利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件, 根据侦查犯罪的需要, 经过严格的批准手续, 可以采取技术侦查措施, 按照规定交有关机关执行。”[5]但是对于检察机关能否适用“隐匿身份侦查措施”以及“控制下交付”等特殊侦查措施, 修改后《刑事诉讼法》第一百五十一条仅作了模糊规定:“为了查明案情, 在必要的时候, 经公安机关负责人决定, 可以由有关人员隐匿其身份实施侦查。但是, 不得诱使他人犯罪, 不得采用可能危害公共安全或者发生重大人生危险的方法。”“对涉及给付毒品等违禁品或者财务的犯罪活动, 公安机关根据侦查犯罪的需要, 可以依照规定实施控制下交付。”[5]因此, 人民检察院组织法的修改既要与刑事诉讼法的相关规定相衔接, 又要强调检察机关可以正当合法地适用特殊侦查措施, 从而进一步丰富检察机关所适用的职务犯罪侦查的技术手段。

四、规范检察机关行使职务犯罪侦查权的权力运作

实现职务犯罪侦查权与其他检察权力的协调, 是保证职务犯罪侦查权的权力运作的规范性的前提, 可以实现对职务犯罪侦查权的有效监督。《人民检察院组织法》的修改, 应增加相应的途径或方式, 以实现对职务犯罪侦查权的有效监督, 确保其正常运行。

在外部监督上, 《人民检察院组织法》的修改应当及时固化检察改革的成果—人民监督员制度, 并在组织法中体现出相关内容。深化人民监督员制度改革是党的十八届三中、四中全会确定的中央司法体制改革任务, 其相关方案于去年2月27日经中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过, 2015年12月21日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十六次会议通过了《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》, 进一步健全了司法权运行监督制约体系, 有利于促进司法民主, 扩大群众司法参与, 提高司法公信力。

在内部监督上, 《人民检察院组织法》的修改应体现出“逮捕职务犯罪嫌疑人报上一级检察院审查决定”这一制度成果, 并注重检察权内部权能的组合与协调, 从而加强对职务犯罪侦查的内部监督。这项改革前, 职务犯罪案件的立案权、侦查权、审查逮捕权均由同一检察机关行使, 办案权力相对集中, 容易引发人们对于检察机关办案公正力的疑虑。最高人民检察院印发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定 (试行) 》, 决定于2009年9月起, 在全国范围内, 分步骤实施职务犯罪案件审查逮捕决定权“上提一级”的改革, 这对优化检察机关的权利配置以及强化检察机关自身的监督具有重要意义, 有利于推进检察机关规范执法, 提高办案质量, 增强检察机关司法公信力。

借助《人民检察院组织法》的修改这一良好契机, 进一步完善检察机关行使职务犯罪侦查权的相关举措, 将有利于实现反腐倡廉建设的法治化, 国家治理的现代化, 进一步巩固党的执政基础, 为法治中国的建设进程贡献新的力量。

摘要：《人民检察院组织法》的修改应进一步明确检察机关行使职务犯罪侦查权的理论依据, 对职务犯罪侦查的相关程序及举措进行完善, 并增加相关的监督途径及方式, 通过法律制度的相关设计, 优化配置并规范运作职务犯罪的侦查权, 从而进一步巩固和创造多元反腐机制共存条件下反腐成果, 证明检察机关行使职务犯罪侦查权合法、合理的理论与实践基础。

关键词：人民检察院组织法,职务犯罪侦查权

参考文献

[1] <中华人民共和国人民检察院组织法>.

[2] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].2012.

[3] 习近平.依纪依法严惩腐败, 着力解决群众反映强烈的突出问题[Z].2013.

[4] 最高人民检察院在第十二届全国人民代表大会第四次会议上工作报告[R].2016.

[5] <中华人民共和国刑事诉讼法>.