资源型城市是以当地不可再生的自然资源开发和初加工为支柱产业进而推动经济增长的一种特殊城市。我国资源型城市为国民经济增长奠定了资源基础, 因为资源的长期、大规模开发, 致使此类城市产生了严重的生态环境问题。为促进该类城市的长效发展, 中央政府在《全面资源型城市可持续发展规划 (2013-2020年) 》中指出应当以经济社会可持续发展水平为依据对资源型城市进行细分, 确定每一种资源型城市的发展目标与前进方向, 指引其形成与自身现状相一致的发展形势。学者们也对如何实现资源型城市可持续发展问题开展了不同视角不同程度的研究, 如韩凤芹提出分类促进我国资源型城市可持续发展的路径。然而, 资源型城市不可持续发展形势依然严峻, 该问题各个层面的研究仍然不够, 缺乏对资源型城市从利益追求引致的主体行为规范角度的分析和实施路径研究。事实上, 资源型城市发展的最大问题就企业和地方政府短期利益最大化追逐所导致的资源枯竭、生态环境恶化等问题, 而绿色审计是一种低成本的环保监督措施, 在生态、社会、经济的协调发展中起着重要作用, 是规范资源型城市主体行为向绿色可持续发展转型的重要举措。目前, 有关资源型城市可持续发展问题, 学者们提出了很多路径但收效甚微, 关键是没有抓住利益这一核心问题, 没有用有效的绿色审计手段去规制不可持续发展的行为。本文尝试基于绿色审计视角对资源型城市可持续发展的实施路径进行探究, 以期对该领域相关研究有所贡献。
绿色审计是指由具有独立性的审计工作者, 依照我国生态环境保护法制和章程, 对各个级别的政府、经济组织可以财会信息体现的和生态相关的运营活动加以评定、监察, 让其与环保要求相一致的审计活动。绿色审计的主体是国家审计机关、社会审计组织及企业内部审计部门;客体是经济组织 (企业) 可以以财会信息体现的和生态相关的运营活动及各个级别的政府可以会计信息体现的和生态有关的经济行为。伴随着人们环保认知的深入, 很多国家逐渐提升了对生态环境审计的关注度。我国把绿色审计划入探究范畴, 为了督促政府、企业有效履行环境保护责任, 全面落实科学发展观, 依据相关法律、法规及政策对被审计单位履行环境责任的公允性、合法性和效益性进行鉴证的绿色审计在我国应运而生。
可持续发展要求资源环境与社会经济的均衡协调发展, 而资源型城市当前最大的矛盾就是资源开发与城市发展不协调, 生态环境问题突出。资源型城市发展的危机和困境已成为我国社会发展中的突出问题, 如何比较平稳地、低成本地实现资源型城市的可持续发展, 让资源型城市主要经济主体主动地为绿色可持续发展发力是当前我们面临的一个重要任务。资源环境审计是可持续发展的必然产物, 是促进我国资源型城市生态文明建设、绿色可持续发展的重要保证。在经济发展和环境保护的双重压力下, 绿色审计作为一种有效的经济环保监督手段, 通过独立的国家审计机关、内部审计机构及社会审计组织依据环境法规、政策和标准, 遵循审计准则, 系统定期地对被审计单位的环境活动、环境财务信息及环境管理系统进行监督与评价, 以达到保护环境、促进可持续发展的目标。资源型城市可持续发展的最大障碍因素就是资源枯竭和生态环境恶化问题, 绿色审计是一种有效的环境规制措施, 是规范资源型城市经济主体行为, 倒逼其绿色可持续发展转型的重要举措, 可以促使资源型城市有意识、有监测地实施可持续发展战略。
国务院《全国资源型城市可持续发展规划 (2013年-2020年) 》指出, 我国资源型城市有262个, 约占全国城市总数的1/3, 其中资源枯竭型城市有67个, 即将进入衰退期的成熟型城市141个。伴随资源环境形势的日趋严峻, 不少曾经因资源而兴旺发展的城市, 目前正面临着资源枯竭和生态环境恶化的严峻形势, 传统依靠自然资源开采加工的经济增长模式难以为继, 并衍生出地面塌陷、良田撂荒、废渣乱放、失业及生态环境污染等经济社会问题, 严重制约着城市的可持续发展。
当前, 资源型城市可持续发展面临的各种问题集中体现在两个方面:一是, 经济结构单一, 社会问题严重。资源型城市长期以资源开采及初加工为主导产业, 忽视农业、旅游、文化创意及科技等其他产业发展, 产业结构单一, 三次产业严重不协调。另外, 由于资源经过长期开采出现了不同程度的枯竭, 传统资源型产业出现严重的萎缩, 新的支柱和替代产业尚未形成, 出现了城市经济发展不景气和大量集中在资源产业上的劳动力失业等影响社会安定的严重社会问题。二是, 资源开采过度, 生态环境污染严重。资源型城市由于长期对矿产等不可再生资源的掠夺粗放式开采和利用, 忽视生态环境的保护与综合治理, 导致地表塌陷、采矿废弃物乱堆弃, 水土污染等生态环境问题十分严重。可见, 资源型城市当前的发展现状不容乐观, 这些由于资源先天优势的城市通过长期的资源开发, 大多面临资源匮乏、经济架构薄弱、自然环境严重污染等问题, “资源诅咒”现象在各个资源型城市体现显著。
可持续发展的本质是经济利益问题。经济主体受利益影响的行为选择直接决定经济发展的路径。正是资源型城市政府及其主导产业企业的短期利益最大化追求导致了不可持续的路径选择。具体表现在:
地方政府是资源型城市绿色转型发展主导要素的核心。企业环境责任缺失问题需要政府的介入, 实施外部的企业环境行为规制。然而, 地方政府行为也有外部性现象, 受其眼前利益和局部利益的经济理性影响, 地方政府以率先发展经济和财政收入增长为目标, 追求地方官员政绩, 片面注重主导产业、企业的利润和税收, 忽视企业对于环境等造成的破坏。有些地方政府为了短期发展经济甚至纵容企业行为, 比如采矿区的企业多数为追求短期利益对资源进行无节制的开采利用, 一些地方政府根本不采取任何措施, 导致严重环境污染的情况时有发生。加上企业寻租现象的普遍存在, 地方政府和主导产业企业出现互动合谋, 缺失监管甚至成为资源型企业环境污染的保护伞, 加重了资源开发企业主体环境责任缺失, 掣肘了资源型城市的可持续发展。
资源型城市生态环境问题的主要污染源头是企业。企业是资源开发、环境污染的主体, 生态环境问题是由资源型企业负外部性行为导致的。企业具有“经济理性”特征, 是典型的自利性组织, 受利益最大化驱动影响, 资源型企业在处理资源环境及可持续发展方面的关注度相对较小。据统计, 我国资源型企业资源利用效率过低, 能耗严重, 其中矿产资源总回收率仅为30%, 比国外先进水平低30个百分点;产值能耗比世界平均水平高两倍, 是世界上产值能耗最高的国家之一。如小煤矿瓦斯爆炸等重大环境灾害事故频发, 损失严重, 资源型城市环境安全不断受到挑战。因此, 资源型企业引致的生态环境问题主要是企业环境责任缺失的表现, 也是市场失灵的结果, 需要政府干预手段引导和规范企业行为, 促进企业外部成本内部化。
综上, 由于市场失灵导致的企业环境责任缺失和政企合谋等原因造成的政府失灵同时存在, 致使资源型城市不可持续发展的局面严峻。急需采取措施规制政府和企业的不可持续行为, 动态规范监管资源型企业环境社会责任践行情况的同时约束和保证资源型城市政府绿色转型发展。
党的第十八次全国代表大会指出, 在全面推动城市经济增长的同时, 也要关注生态文明的建设, 逐步转变资源型城市依托资源开发及应用的传统经济增长模式, 逐渐构建生态友好的绿色可持续发展新模式。绿色审计是经济发展与环境保护博弈的结果, 是促进受托经济责任中的环保责任得到全面有效履行的一种倒逼机制, 是走全面、协调、可持续发展之路的理想选择。资源型城市需要在政府主导、市场推动及公众参与的原则下, 用绿色审计方式调动整合三方力量共同为城市可持续发展助力。
政府是资源型城市可持续发展的主导力量。资源型城市必须高度重视省、市地方政府官员绿色GDP考核体系的构建以及历离任绿色审计的落实, 用绿色审计倒逼资源型城市政府大力倡导和落实绿色转型发展, 推进其生态文明建设, 实现其可持续发展。具体如下:
一是, 构建绿色GDP考核体系, 开展绿色GDP经济责任审计。一直以来, 我国政府始终将GDP作为考核官员能力的重要标准, 也直接决定了一些官员能否获得晋升的主要因素。但是, 片面追求GDP提高和经济增长, 往往会对资源环境带来不利的影响。近年来, 绿色GDP考核备受国家关注, 建构绿色GDP评价体系已经进入试行阶段。绿色GDP评价指标体系要求全面考虑经济、社会和资源环境的可持续发展三维标准, 将资源环境因素融入对资源型城市的绩效考评中, 充分体现环境绩效考评的理念, 并依据城市的环境生态指数、经济发展指数及资源消耗指数等重要指数来对城市进行打分、排名。其中, 资源型城市尤其要重点实行环保考核, 以其作为中央政府财政支持地方转型发展的重要依据。
二是, 实施针对资源型城市领导干部的自然资源资产离任审计制度。从是否节约、经济地使用各种资源、较少投入产出较好的环境效果、是否实现环境决策目标及有效解决环境问题等方面进行城市政府环境绩效审计。该项制度作为地方政府可持续发展制度体系的重要构成, 对领导干部的自然资源资产进行离任审计, 从而促进领导干部逐步树立起科学的发展观和正确的政绩观, 进一步推动地方经济与资源环境协调可持续发展的落实。将单项自然资源资产管理效果和区域自然资源、生态环境与社会经济协调性等指标, 共同构成城市领导干部自然资源资产离任审计指标体系。同时, 还应审计领导干部在促进自然资源、生态环境和社会经济“三赢”良性发展上的努力程度。
企业作为一种自利性经济组织, 始终不能脱离“理性化”的控制约束。资源型城市需要用绿色审计去动态规范监管资源型企业环境社会责任践行情况, 做好企业的环境责任审计。具体如下:
一是明确环境责任审计的目的和内容。企业环境责任审计的目的在于促进企业履行环境和可持续发展责任, 补偿和纠正经济活动中的负外部性, 提高资源开采利用的经济性、效率和效益。其环境责任审计的内容包括决策责任、执行责任和监督责任三个方面。其中, 决策责任要求管理者树立环境责任意识, 大力推进清洁生产;向国家相关部门定期如实披露企业环境责任信息;重视内部环境审计工作和与环境有关的决策行为。执行责任要求企业的中低层管理者必须合理使用环境资源、及时披露企业污染治理情况, 查处其他违反环境保护法律、法规、规章的行为。监督责任要求企业建立严格的考评制度, 监督管理层环境责任履行情况, 并据此做出奖惩。
二是开展企业内部各种环境绩效审计活动。按国家和地方政府绿色审计规范要求具体开展清洁生产审计等, 同时做好绿色会计以便国家及社会第三方审计组织的绿色审计检查, 还可以年度报告、年度报告外的独立披露及大众媒体披露等多种形式反映企业环境责任履行情况, 提升其社会形象, 为自身发展争取国家地方财政支持, 以绿色审计的方式规范引导企业其朝绿色可持续发展的方向努力。
总之, 在资源型城市面临众多问题、亟须转型的背景下, 阐述我国资源型城市可持续发展的现实状况和面临问题, 分析绿色审计视阈下资源型城市不可持续发展的原因, 探讨资源型城市实现经济可持续发展的路径, 以探寻推动经济社会发展与生态环境保护相融合、促进城市经济、社会和生态共同繁荣的发展模式, 对于我国资源型城市生态修复、产业转型及增强可持续发展能力具有极为重要的意义。
摘要：可持续发展问题是我国资源型城市建设的重大理论与现实问题, 一直以来备受关注。绿色审计作为一种低成本、高效的环境规制新举措, 可以倒逼资源型城市的绿色可持续发展。本文在绿色审计及其与资源型城市可持续发展关系概述的基础上, 介绍了我国资源型城市可持续发展的现状和问题, 深入分析其不可持续发展的政府和企业层面原因, 进而提出从绿色审计视阈破解我国资源型城市不可持续发展的实施路径。
关键词：绿色审计,资源型城市,可持续发展,实施路径,倒逼机制
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