我国村镇银行发展研究
摘 要：本文主要对村镇银行的发展现状以及所存在的问题进行深入研究，并结合与当前的经济金融形势，及国外村镇银行的成功案例，提出适合我国村镇银行发展的模式。期望有效解决当前农村金融发展存在的问题，促进农村经济健康发展。
关键词：村镇银行;农村金融 ;三农
自我国农村金融改革以来，我国农村基本上围绕着以国有商业银行、政策性银行和农村信用合作社为中心的金融体系。近年来，我国农村地区金融体系基本以农村信用社为主体，农村金融市场出现了金融网点覆盖率低，金融供给严重不足的问题。我国农村金融市场是以农村信用合作社、农行和邮政储蓄银行为主体，一直是当前农村金融机构的核心力量。然而，由于中国农业银行不断缩小其在农村的金融业务范围，邮政储蓄基本只开展存款业务，因此农村信用合作社逐渐垄断了农村金融市场。与此同时，在利润最大化和风险控制的影响下，农信社的资金有着向城市流动的趋势，其经营业务“非农化”的倾向也日益明显。目前我国社会主义新农村建设也逐步开展，城镇化进程也稳步提升。随着我国农村地区金融需求的多样化，现有的农村金融体系已经不能满足农村建设和发展的需求。因此，在引导商业性，政策性金融机构服务农村的同时，大力发展适合“三农”特点的村镇银行，以有效的解决农村地区金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分、优质服务缺位等问题。
村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，旨在为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构;以解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低，金融供给不足，竞争不充分等问题，2006年12月20日中国银监会公布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好的支持社会主义新农村建设的若干意见》(下称《若干意见》)。此后村镇银行如雨后春笋，快速发展。
一、我国村镇银行的发展现状
(一)村镇银行发展的速度迅猛
国家为支持农村经济的发展制定了一系列文件，在2006年12月20日，我国银监会发布了《若干意见》，主要针对国内外金融机构各类资本的政策支持与投资引导，促使其对农村的投资，增加经济发展薄弱地区的金融机构的数量，同时减少农村金融机构的设置限制。于2007年1月22日，《村镇银行管理暂行规定》开始实施。2007年3月1日，我国首家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行设立，村镇银行就此诞生。村镇银行于2007年首先从四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北等六省(区)开始试点。
2007-2009年期间，我国大中型银行设立村镇银行的积极性偏低，村镇银行发展缓慢，截至2009年末，全国仅有148家村镇银行正常营业，增长速度相较2008年出现环比下降。
近两年村镇银行的发展依然没能达到预期，尤其2012年新增村镇银行数量仅为168家，总共数量达到876家。据最新统计显示，6年间中国村镇银行发展迅猛，数量已达到1233家，其中批准开业就有1152家。
(二)村镇银行分布地区较广
从分布的范围来看，覆盖了东部、中部和西部。截至2013年底，242家银行业金融机构共发起设立1502家新型农村金融机构，其中村镇银行占1233家(已开业1152家)。银监会的数据中包含村镇银行的总行机构和旗下开设的分支机构，因此数量偏大。截至2014年底，仅村镇银行总行，共批准成立了1123家村镇银行。其中东部地区531家，中部地区308家，西部地区284家。
图1-1：各省批准成立的村镇银行数量(截至2014年底)
(三)发起行的种类
截至2014年末，共有包括政策性银行及国家开发银行/大型商业银行/股份制商业银行/城市商业银行/农信社系统和外资银行等6类银行业金融机构的254家银行均发起成立了村镇银行。其中，国家政策性银行和国家开发银行1家，大型商业银行5家，股份制商业银行7家，城市商业银行110家，农信社系统120家和外资银行5家;不同类型及过程(如图)其中可以看出城市商业银行就占据一半的位置。
图1-2不同类型发起行发起的村镇银行数量比例(2014年末)
二、村镇银行在发展过程中存在的问题
在2006年12月，中国银监会印发了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，此《意见》促使农村金融市场开始发展，各种资金互助社、小额贷款公司、村镇银行等小微型金融机构在全国各省市纷纷设立，然而这一次改革尝试取得了一定的成绩但也突出了很多问题，好的方面是村镇银行开始逐渐发展，在金融市场中也算是一道靓丽的风景线。村镇银行的设立有其非常重要的现实意义，促进了农村金融的发展，缓解了单一发展的紧张局面，然而村镇银行的成立也有着内在的矛盾性，发展农村金融的同时，也出现了太多的问题，这一定程度上制约村镇银行前行的发展，合理的解决这些问题成为村镇银行生存与发展以及繁荣农村经济的首要目标。目前来看我国村镇银行发展存在的主要问题有：
(一)村镇银行没有从根本上服务“三农”
村镇银行是依法设立，旨在为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务，使之成为真正服务“三农”、支持“小微”的有生力量，但由于村镇银行是“自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”的独立的企业法人，实现利润最大化是经营者的目标;而农民作为弱势群体，各方面受自然条件和市场条件的影响巨大，而且农业具有投资回报周期长，盈利能力有限，抗风险能力弱等缺点，从而致使了一些金融机构就放弃和农民合作，致使农村金融相关工作很难开展，最终村镇银行的服务理念也就偏离了“三农”。
1从各地区村镇银行成立分布来看：大多数将其总部设在行政中心处，经济繁华，金融相对完善，这种布局本就不存在服务空白区，最终也是落得个“有其虚名，而无务实”的格局。更严重的是，部分村镇银行没有将重心放在“高风险，高成本，低收益”的小额农贷业务，而将目光集聚在贷款金额比较大的村镇小企业上，最后也就逐步偏离了最初国家“惠三农”的方针。
(二)村镇银行的筹资渠道狭窄
第一，村镇银行设立于我国广大的农村地区，虽然是农民自己的银行，是“穷人的银行②”，具有一定的乡土优势，但这些地区受地域自然条件和开放程度等限制，居民收入水平不高，农民和乡镇企业闲置资金较少，客观上也制约了村镇银行储蓄存款业务的发展。
第二，村镇银行，旨在促进中国农村经济的发展。2006年12月银监会放宽农村银行业金融机构准入政策，但由于成立的时间较短，农村居民对村镇银行又缺乏了解，与国有商业银行相比，农村居民对村镇银行的认可程度相对偏低。
第三，部分居民将钱存到村镇银行，主要是为了获得村镇银行的优惠贷款。有的村镇银行没有单独的行名行号，因此只能进行资金的手工清算，汇款、划款到账速度较慢，不能满足客户快速便捷的服务要求，出现差错的频率也很高;加之村镇银行网点少，现代化手段缺乏，缺乏对居民的吸引力，外地汇款都是跨行跨区，汇费昂贵，取款不便，外出务工的农民工不愿将其作为汇入行，这会导致村镇银行失去了大部分的存款来源。
(三)村镇银行抵御风险能力较弱
村镇银行是“草根银行”，是“穷人的银行”，其信贷支持的主要对象为弱势产业——农业，弱势群体——农民，农业和农民对自然条件的依赖性很强，抵御自然灾害的能力弱，这也导致了村镇银行的信贷资金存在严重的风险隐患。自改革开放以来，为支持“三农”经济的发展，国家出台了相关惠农政策，农民享受了很多实惠，但农民对此产生了强烈的依赖心理，凡是国家在惠农方面的政策都被认为是对农民的“救助”。对于村镇银行，他们认为在村镇银行贷款就等于属于国家的补贴可以不用归还;加之村镇银行发放的贷款多以信用贷款为主，最终形成信贷的道德风险。相对农业银行、农村信用社等农村金融机构，村镇银行内控和安防能力相对薄弱，应对农村市场错综复杂的社会治安形势能力不够。
农业生产受自然的影响较大，一定程度上削弱了农民的还款能力。村镇银行信贷支持的主要对象为农业和农民，农业作为高风险低收益的行业，受自然风险和社会风险影响比较大，所以村镇银行还要承担不良贷款损失。这些原因都会造成经营中利润与风险的不对称性。
(四)政策扶持力度弱
村镇银行是“穷人的银行”，它是借鉴格莱珉银行“穷人是有信用的”这一理念设立的新型农村金融机构。由于目前国内的担保体系尚不健全，我们不能全部照搬。在我国农村地区，金融环境相对恶劣，农民手中最大的财富就是土地，而现在我国土地属于国家所有，农民仅只有使用权没有所有权，土地也只能在农户之间流转，更加不能成为贷款抵押品，而农民手中的可以抵押担保的财产就更少且很难变现，使农业贷款经营愈发困难。加之我国村镇银行建立时间晚，各方面发展不完善，国家的政策及配套措施跟不上，管控力度不强。虽然村镇银行以服务“三农”为宗旨，但在营业税和所得税的征收上不能享有农村信用社的同等税收优惠待遇，这些都会加大村镇银行经营的风险。
(五)储蓄业务开展困难
信用创造能力是银行型金融机构本身所固有的特征，而村镇银行由于资金供给渠道狭窄且数量较小，故在这方面功能上存在明显的不足。以河南华宇村镇银行作为示例，截至2011年5月存款余额671万，贷款余额2586万，发放贷款总量3558万，存款余额不足使得资金不足来弥补贷款差额。一些村镇银行在开展贷款业务中出现将资本金耗尽的现象。究其原因，主要有以下三点：
首先村镇银行的诚信度普遍较低，这无疑影响了村镇银行各项储蓄业务的开展。在我国农村地区农民思想比较保守，他们认为村镇银行不是国有的，对于私人占有的银行，觉得不安全也不放心把钱存在这样的银行”，这是造成村镇银行储蓄业务难开展的重要原因。其次农民每年收入甚微，但是农民的日常消费与生活开支较为频繁和琐碎，而且手头空余资金很少，也从一定程度上制约村镇银行存款业务的开展。最后由于村镇银行同其他商业银行一样吸收存款是开展其他业务基础，然而其信誉程度低、客户认同低，同时网点少加之较高的开办成本，这些都会阻碍村镇银行的发展。
(六)缺少专业人才
在任何一场竞争中“科技是第一位，人才是关键”，一支高素质的专业人才队伍是保障商业银行竞争不败的关键。在吸引人才方面，村镇银行不管是硬件还是软件显然难以与国有银行和股份制银行抗衡和竞争，这也势必造成了村镇银行在发展过程中问题的暴露。
(七)管理制度不完善
完善的管理制度是一个企业可持续发展的基础，也是企业赖以生存的关键。在内部治理方面，裙带关系是最大的威胁。很多情况下，银行的重要职位如：董事会、监事会和经理层可能都有具有亲缘关系的人担任负责人，这就难以形成有效的分权与制衡的企业内部治理结构。村镇银行在组建过程中的“任人唯亲”的现象也是阻碍其发展的重要因素。
三、发展村镇银行应采取的对策
(一)强化“三农”服务理念，研发新型“三农”产品
村镇银行旨在农村地区为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构;以解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低，金融供给不足，竞争不充分等问题。所以只有真正的以“三农”服务为己任，研发新型“三农”产品，才能从根本上解决问题。
服务“三农”应做好以下工作：一是广泛宣传设立村镇银行的意义和目的，宣导村镇银行的服务宗旨，介绍村镇银行开展的相关业务，使农民真正的了解和接受村镇银行;二是设立分支机构，扩大服务范围;三是各监管层应深入基层群众，及时了解农民的生产和收入状况，引导他们将闲置资金存到村镇银行;四是完善村镇银行基础设施建设，提供更加便捷的现代化服务;以彰显村镇银行的宗旨：为“三农”服务，让农民明白村镇银行是“农民自己的银行”，是真正的为“三农”提供必要的惠民银行，严格恪守服务“三农”的宗旨的金融机构，是以服务“三农”为己任开展业务工作的真正的“农民的银行”。
(二)努力拓展资金来源，壮大村镇银行发展实力
村镇银行即“穷人的银行”目前资金实力较弱，在同业竞争中处于弱势地位，对村镇银行持续、健康发展不利，为改变这一局面应做到以下几点：
首先，研发具有区域特色的金融产品，加大地方性财政支持。同时加大各级政府财政存款存入村镇银行，不断壮大村镇银行资金实力，为村镇银行更好地支持和服务“三农”提供更多的资金来源。
其次，充分利用当地的优质资源户。 村镇银行是新生事物，大家认可度较低，吸引当地实力比较强的企业参股，增强居民的认同感，从而在某种程度上缓解吸储难的压力;此外，各参股人可以在村镇银行设立自己的专属账户，办理存取款业务，以缓解村镇银行资金不足等问题。
最后，加强内外资本市场联动。建立村镇银行向人民银行贷款机制，利用资本市场获取外部资金支持，对于持续经营好的村镇银行，央行准许其发行特殊的农村金融债券，利用资本市场可有效增加外部资金对村镇银行的支持，实施强有力的内外联动，不断拓展资金来源，壮大村镇银行发展实力。
(三)加强风险管理，完善村镇银行的风险管理机制
首先，要强化信用风险管控。“诚信经营”是银行持续发展的灵魂，村镇银行是“农民的银行”，旨在为农民服务，这就要当地政府通过政策激励方式推进信用环境建设，构建信用评价制度，以建立科学的信用风险内控机制。严格落实审、贷、查三者分离机制，使每笔贷款做到贷前审查、贷后跟踪和清收工作都能落实到人，加强与借款人的动态联系。
其次，加强资金的流动性管理，确保村镇银行持续稳健经营。一方面要加强吸储能力，服务“三农”，将农户，农村企业吸收到自己范围下;还要对村镇银行进行监管和科学化的激励机制，各尽其责，真正意义上为“三农”服务。
最后，加大操作风险的管控，是其安全持久运营的关键。不仅要定期的给员工进行培训，提高其专业知识和行业素养，使每一个员工都清晰地掌握操作流程和风险，提高对风险的认识与识别，而且要加大对员工业务的培训强度和力度，提高各项业务技能，严格按照规章制度和业务操作流程，并依据风险规章制度，制定风险控制措施。还要定期质量检查，落实整改，加强问责，逐步将风险隐患杜绝，促进村镇银行，健康发展、持续经营。
(四)加大国家相关政策的扶持力度，促进村镇银行更好的发展
首先，中国人民银行为了扩充村镇银行的资金实力，可以适当下放给村镇银行一定的支农再贷款权利，并且给予适当宽松的信贷规模政策，同时实现利率的市场化管理。高利率会对农民产生一种压力，使他们努力经营，以便及时还本付息;低利率则相反。另一方面央行应争取早日将村镇银行纳入全国支付结算体系和存款保险体系，允许村镇银行进行同业拆借，减少经营成本，提高村镇银行在群众心中的社会公信度和竞争能力。
其次，对早期的村镇银行实行税收优惠政策;取消财政性资金开户歧视政策，给予平等竞争的机会，支持其不断发展壮大。
最后，建立村镇银行服务“三农”的正面激励机制。扶持和鼓励村镇银行增加网点，拓展服务区域，提高村镇银行的经营自主性和积极性。建议政府在力所能及的情况下，给予村镇银行一些财力与物力的支持，以解决村镇银行开业前期信贷资金供给不足的困难。
(五)优化产品结构，提升服务质量，创造符合客户要求的产品
村镇银行是面向广大农村和中小企业的，这天然的局限性使得村镇银行必须控制成本，同时还应加强对风险的管控，要把不足转化为长处，对其特定的服务人群制定个合适的产品与服务，体现它的特殊性，充分发挥“小”的优势，展现其应有的灵活性。村镇银行作为新兴的农村金融机构，它的发展必会遇到很多困难，除了同业竞争外，还要面临信贷风险。村镇银行应发掘更为有效的资金融通模式以便更高效、便捷地为“三农”发展提供更合适的金融产品和更优质的服务。对小额又无担保模式的借款，要完善信贷流程，加强资金运用的监控，追踪跟进，用以确保资金的安全性。
(六)积极吸纳优秀人才，加强人才队伍的建设
科技是第一位，人才是关键。人才竞争已成为各大银行争夺的重中之重，不难发现各个城市不同银行相互之间已经展开了“人才大战”。爱岗敬业，勤奋谨慎，诚信守法并兼具专业背景，又有从业经验的人员是各个银行之间争夺的核心对象。所以，要想组建精良的管理团队，就必须要储备高质量的银行从业人员，才能使村镇银行得到良性的生存和发展。
(七)完善村镇银行的自身监管制度
有效的金融监管与宏观调控，是经济金融健康运行的重要保证。监管是营造良好金融环境的重要保障机制之一，村镇银行同样需要监管保障，有效地金融监管体系是对农村经济结构调整的有力支持手段。村镇银行同商业银行等其他金融机构一样也面临着经营管理上的风险，和它自身的特殊风险。村镇银行的发起人通常是该银行的重要客户，和国有商业银行相比，村镇银行的关联贷款情况很多，这贷款势必给村镇银行造成经营风险。因而对村镇银行加强监管也是必须，毕竟它还属于起步阶段，只有国家以及监管部门把握好方向，村镇银行才能健康快速的向前发展，才能真正成为支持农村经济建设的重要力量。
(八)对外树立良好的形象
村镇银行发展历程很短，广大农民群众对于作为新生事物村镇银行还很陌生，因而在资金需求方面还是过多的和信用社合作，对于村镇银行的认识仅仅停留在视觉层面。因此，村镇银行要努力改善营业环境，提高服务水平，真正意义上的服务“三农”，就要努力塑造银行社会形象，在大众心里树立口碑，让老百姓真真正正得到实惠，这样农民才会正意义上接受村镇银行，进而支持其发展。为此村镇银行可以从以下几个方面开展：
第一，塑造温馨的服务环境。不仅要有齐全的硬件设施，而且要有良好的人员服务，使得客户对银行形成较好的第一印象，以便增加信任度。
第二，提供特色优质的服务。工作人员良好的技能操作，规范文明的礼貌用语，亲切和蔼的精神面貌不仅能让客户在办理业务时享受到贵宾的服务，同时能把银行的整体服务水平提升到相当高度。做到“急客户之所急，想客户之所想”，一定会迎来发展的春天。
第三，建立独特的企业文化。任何一个企业都必须建立自己独特的企业文化，这种企业文化应当包含六部分，即感恩文化、日新文化、合规文化、乡土文化、和合文化以及社区文化。村镇银行的企业文化，应有助于员工素质的提升，服务理念的树立以及便于经营管理。高层次的企业文化会给员工一种家的感觉，能够极大发扬爱岗敬业的精神，培养良好的职业操守，展现不一样的精神风貌，提高银行的公信度。
四、结论
村镇银行是我国新世纪以来新型的金融机构，可以有效舒缓我国现有农村金融机构服务的诸多不足，它具有一定存在发展的必要，也有自身的发展优势，同时在发展的过程也出现了农村金融所特有的问题和新的挑战，我们要用中国特色的社会主义及我国农村的实际国情，努力在政策，法规，风控和预防等措施下，使村镇银行更好的为社会主义“三农”服务，为社会主义现代化服务。
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作者：温小蓉
摘 要：本文以中国村镇银行作为研究对象，旨在使得中国村镇银行在缓解社会主义新农村建设中金融资金短缺的矛盾、为农村金融创新提供合法渠道和推动竞争性农村金融市场构建进程中发挥更重要作用提供参考。本文通过概览中国村镇银行方面的研究文献，找出当前中国村镇银行发展所面临的主要问题，运用农村金融和商业银行经营管理的理论思想从各方面进行探讨和研究。本文采用问卷调查法、文献研究法，针对当前中国村镇银行发展现状与其他同类型金融机构进行比较分析，探究中国村镇银行的内涵及市场定位。针对中国村镇银行性质决定特征的基本原理，分析目前中国村镇银行发展的过程中存在的制约性因素。研究得出：中国村镇银行风险控制力薄弱，业务结构较单一，信誉度积累较薄弱，缺乏高素质专业人才。
关键词：村镇银行;农村金融;发展动力;制约因素
1 概述
2006年中国银监会根据中共中央一号文件明确提出在中国农村开设村镇银行、农村资金互助社以及贷款金融组织等金融机构，以探索解决改革开放三十多年来农村金融体系薄弱导致的“三农”发展所面临的金融资源匮乏等问题的新路径。本文针对当前中国村镇银行发展问题主要运用农村金融和商业银行经营管理的理论思想进行探讨和研究，力图理清中国村镇银行发展的历史脉络，然后采取问卷调查调研法、文献综合法和比较研究法等方法，针对当前中国村镇银行发展的现状与其他同类型金融机构进行比较，考察和探究中国村镇银行的内涵及市场定位。进一步分析目前中国村镇银行发展所面临的问题及其发展的制约性因素并针对上述问题提出合理的政策建议。
2 文献综述
中国银监会颁布的《村镇银行暂行管理规定》规定，村镇银行是指“经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构”。因此，中国村镇银行是以面向农村经济发展而设立的金融机构，其直接目的就是解决农村经济发展过程中由于金融机构网点少、竞争不充分而造成的融资难问题，从而实现“以增量改革倒逼存量改革，构建适应‘三农’特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系”。
在村镇银行研究方法方面，国外学术界大多采用定量分析法对村镇银行进行数据分析和研究，如早在2002年，De Young就采用业务模式就村镇银行发展的市场价值及股份制条件下村镇银行股票收益进行量化研究。当前国外学术界对村镇银行的研究已经超越了村镇银行的表面问题，并逐步走向深化。随着国内村镇银行的逐渐兴起，中国村镇银行发展问题以日益成为国内学术界关心和研究的热点。总体来看，上述学者的研究已取得了较为丰硕的理论成果，但研究方法多集中在定性分析上，这就造成了国内学者关于村镇银行的市场定位分析、经济效益提升以及核心竞争力培育等相关研究缺乏较为充实的数据支撑。
2.1 中国村镇银行综述
2.1.1 中国村镇银行的性質
中国村镇银行的发展立足于县(市)以下的乡镇和广大农村地区，其业务主要是为当地农民、农业、农村经济以及中小企业发展提供合理的金融服务，亟需村镇银行填补农村信用社金融服务的不足。“发起人制度”是指根据2007年中国银监会颁布的《村镇银行管理暂行规定》，中国村镇银行的设立必须由至少一家国内经营效益较好、符合监管条件、经营效益好的商业金融机构作为发起银行，且该发起银行持股所占比例必须大于等于所成立的村镇银行股本总额的百分之二十，单个股东或非金融机构企业法人持股比例不能超过村镇银行股本总额的百分之十，这种由其他银行发起而创建金融机构的制度被称为“发起人制度”。
2.1.2 中国村镇银行的发展背景
从中国村镇银行发展源头上看，党和政府关于中国村镇银行的探索最早开始于20世纪50年代，孕育于20世纪90年代，产生于21世纪初期。总的来看，中国村镇银行是改革开放以来中国农村经济长期发展的产物。中国人民银行和中国银监会公布的数字显示，从2007年3月份第一家村镇银行成立到2007年年底中国村镇银行的开设数量已达到19家，截止到2014年3月末，我国村镇银行数量已达到982家。中国村镇银行设立地区，大体上呈现出“东多西少、县(市)多城(镇)少”的格局。绝大多数村镇银行分布在中部和东部省份的特定区域。山东、浙江、辽宁、四川、河南、内蒙古五省市村镇银行设立数量占到了全国村镇银行总数的49%。与之相对比，截止到2013年年底，西部偏远地区省份如西藏自治区尚未建立村镇银行网点，青海省也仅有1家村镇银行，其所占全国村镇银行的比例几乎可以忽略不计。
2.2 中国村镇银行发展存在的问题及其制约性因素
2.2.1信誉度积累薄弱导致资金来源不足
中国村镇银行作为农村金融经济创新性发展成果具有机构单一、决策效率高等优势，但是无疑是一个仍处于试点阶段的弱小金融机构，不可避免的带有经营规模小、营业网点少、结算体系不健全等诸多问题。
2.2.2农业生产的特点决定了村镇银行风险控制力薄弱
农民收入的不稳定特点直接提高了村镇银行的借贷风险。长期以来我国相关部门对农业基础设施投入不足导致了当前我国农业经济仍严重受限于自然因素的影响，农民生产一旦遭遇到严重的自然灾害很可能导致颗粒无收，这在很大程度上影响甚至丧失偿还村镇银行贷款的能力，大大增加了村镇银行的借贷危险。
2.2.3业务结构单一阻碍了经营特色的发挥
现阶段，中国村镇银行主要业务仍停留在吸收存款、发放贷款等传统业务上，服务内容与农村信用社、中国储蓄银行等传统农村金融机构并没有多大差异性。可见，目前村镇银行开展的业务结构比较单一，存贷模式与农村信用社等其他商业银行相比没有多大差异性，缺乏自身特色。。
3 研究方法与设计
3.1 本文研究方法
第一，问卷调查法。笔者以村镇银行市场定位为研究主线进行问卷调查设计，发放500份问卷调查，作为此次研究的数据支持。采用结构化问卷的形式进行问卷调查，基本以选择题的形式展现给调查对象。此次问卷调查内容主要涉及一些针对村镇银行的消费市场潜在顾客、村镇银行的高层管理人员、村镇银行的经营状况分析、影响村镇银行市场定位的一些内外在因素及归纳总结出制约村镇银行发展的制约因素。
第二，文献研究法。查阅了大量的关于中国村镇银行发展背景、中共中央关于推进中国农村经济金融体制改革研究意见、村镇银行发展模式等相关方面的文献资料，为系统全面的研究中国村镇银行市场定位发展问题做了充分的理论准备。针对村镇银行的发展区域规模、发展趋势等做出一些统计分析报告，另外一些上市商业银行会有一些年度审计报告。
3.2 研究工具
在对村镇银行发展过程中所遇到的制约因素和困境的基础上，采用SWOT分析方法，对其村镇银行进行科学的市场定位，分析村镇银行发展的优势、劣势以及机会和挑战进行分析，最后提出其市场定位，构建村镇银行良好发展的方向和秩序。
3.3 分析结果
发出调查问卷500份，实际回收到有效调查问卷420份，对相关数据进行整理和统计分析的基础上及对其进行“SWOT”分析过程中，发现以下问题：村镇银行缺乏核心价值;企业信用文化建设落后;金融服务能力较差;营业网点较少;金融产品较为单一;人员素质参差不齐;村镇银行市场定位及范围相对比较狭窄;另外，村镇银行门槛发展比较高;村镇银行由于受国家政策和市场经济以及中国民众消费习惯的制约等因素，以至都在缓慢的向前发展。
4 数据成果分析
基于中国民生银行具有的中国商业银行的普遍特点和作为村镇银行的发起行与村镇银行所具有的千丝万缕的联系，本文以中国民生银行为例展开对中国村镇银行相关数据进行分析。
4.1 村镇银行与民生银行资产规模分析
4.1.1 中国民生银行股本结构和资产规模分析
从民生银行所持股的股东来看，居于前8位的是：香港中央结算(代理人)有限公司持股4078629247股，占发行股票总数的15.27%;新希望投资有限公司持股1333586825股，占发行股票总数的4.99%;中国人寿保险股份有限公司持股1151307314股，占发行股票总数的4.31%;中国船东互保协会持股905764505股，占发行股票总数的3.39%;东方集团股份有限公司持股888970224股，占发行股票总数的3.33%;上海健特生命科技持股805600038股，占发行股票总数的3.02%;中国中小企业投资有限公司持股737955031股，占发行股票总数的2.76%;中国泛海控股集团有限公司持股698939116股，占发行股票总数的2.62%。同时，民生银行在发展过程中，通过有效整合银行内部相关业务，大幅度提高银行管理费用的使用效率，从而在保证民生银行总体规模大幅度增长的同时，使管理费用所占营业利润的比例由3.46%下降到2.91%，这进一步反映了民生银行总资产、净利润和管理费用的财务指标数据结构不断优化，总体经营效益的显著提高。
4.1.2 以中国民生银行为发起银行所成立的村镇银行资产规模分析
与民生银行等大型商业银行注册资本相比较，村镇银行明显存在注册资本少的特点;从民生银行在全国各省会、直辖市等大城市设立的一级分行营业网点的资产规模来看，以民生银行为代表的商业银行所发起的村镇银行经营规模普遍较小;更为显著的是，民生银行作为独立的企业法人和股本主体在所发起的27家村镇银行中有24家控股比例达到或超过半数，明显高于民生银行各大股东所持有的股本比例，从而确立民生银行在所发起的村镇银行董事会中的绝对主导地位，使村镇银行的经营活动始终处于发起行的控制之中。
4.2 村镇银行与民生银行市场定位分析
4.2.1 从营业网点来看，民生银行所设立的27家村镇银行存在经营网点少量稀少，经营员工不多等显著特点，其业务主要是为当地农民、农业、农村经济以及中小企业发展提供合理的金融服务，以弥补传统大中型商业银行在偏远农村地区金融网点稀少、服务业务单一等问题的不足。
4.2.2 从经营业务来看，民生银行除具有村镇银行所开展的吸收公众存款、发放贷款、办理国内外结算等基本业务外，服务职能已基本覆盖了办理票据承兑与贴现、发行金融债券、代理发行兑付和承销政府债券、买卖政府债券、从事同业拆借、买卖外汇、从事银行卡业务、提供信用证服务及担保、代理收付款项及代理保险业务、提供保管箱服务等各种金融服务业务。
4.3 数据分析
民生银行经过数年持续不断地对所发起村镇银行的资金投入，村镇银行的经营业务不断丰富，经营网点逐渐健全，经营效益显著提高。截止到2013年6月底，民生银行所发起的27家村镇银行总资产达到164.68亿元人民币，除去贷款资金和其他债务支出，净资产已突破20亿元人民币，仅2013年上半年就实现净利润1.52亿元人民币，同比增长34.71%。然而，相对于民生银行其他子公司，村鎮银行仍然存在着发展速度慢，盈利数额小，增幅相对落后等问题。
5 结论与建议
5.1 研究目标
5.1.1 缓解社会主义新农村建设中金融资金短缺的矛盾
中国村镇银行的发展拓展了农村金融的新渠道，尤其是村镇银行可以为农民群众发放一定数额的无抵押小额信用贷款，在一定程度上填补了传统商业银行相关金融服务的空白，在很大程度上缓解了社会主义新农村建设中资金紧缺的局面。
5.1.2 推动竞争性农村金融市场的构建进程
村镇银行的出现和快速发展可以有效地推动农村竞争性金融市场格局的形成，迫使农村信用社和在村镇银行竞争过程中不断改善经营管理，提高扶农、惠农的水平，从而激发整个农村金融经济的活力。
5.1.3 为农村金融创新提供合法渠道
首先，国家和政府对村镇银行的设置门槛相对较低，经营方式较为灵活，农民可以根据自己的金融资本数额情况自主的决定投资或者贷款;
其次，村镇银行是农村金融体制的创新模式，为农民金融借贷和投资提供合法的渠道，大大降低了农村群众融资的高成本风险;
最后，通过农民与村镇银行的经营互动，激发了农村金融市场的活力，从而挖掘出广大农村地区经济潜力，提高农民群众的收入水平，最终达到打破城乡二元结构，实现城乡协调发展的目的。
5.2 研究结果对现实的启发意义
相对农村信用社、中国农业银行等传统金融机构，中国村镇银行则是一个新生事物，不可避免的面临着社会认知度低、服务结构单一、专业人才短缺、风险控制能力弱等诸多问题。然而，中国村镇银行发展问题与机遇并存。要解决上述问题，就必须树立村镇银行良好信誉形象，打造村镇银行特色服务品牌，提高村镇银行经营管理水平，建立村镇银行完善监管体系。
5.2.1 树立村镇银行良好信誉形象
①打造企业信用文化，增强企业信誉积淀
村镇银行要树立良好的信誉形象就必须在企业内部建立起较为成熟的企业核心价值观，使企业职工树立“立足村镇、服务农村”的意识，从而在村镇银行企业内部形成一种团结友爱、相互信任的团体精神，增强企业内部凝聚力和服务精神。
②增设营业网点、提高服务水平
首先，必须扩大企业基础设施建设，增设营业网点，“拓展网络功能，提高获取和处理信息的能力”，营造干净、整洁、敞亮的服务环境，最大限度的满足村镇银行服务对象的需求，提高服务客户对村镇银行的认可度，增强服务对象对村镇银行的信任感。
其次，加强村镇银行员工服务群众的职业教育和技能培训，塑造银行员工良好的精神风貌，提高银行职工服务质量，以服务赢得银行客户的信赖。
最后，加快村镇银行现代化升级，保障村镇银行之间、村镇银行和其他商业银行之间存兑渠道畅通，充分利用现代化科学技术来降低人工造成的损失，提高自身业务拓展、开发和运作的能力。
5.2.2 打造村镇银行特色服务品牌
①坚持惠农原则，明确市场定位
打造中国村镇银行的特色服务品牌，必须明确村镇银行“立足于农村、服务于农业”的市场定位，充分利用中共中央和国务院扶持村镇银行发展的一系列优惠政策，始终不疑的坚持惠农的原则，以服务“三农”为目的，以市场经济为导向，探寻实现经济效益与社会效益相统一的特色发展道路。
②发挥本土优势，坚持产品创新
打造村镇银行服务品牌，必须发挥村镇银行本土优势，坚持走本土化道路。同时，还应充分发挥村镇银行规模小、机制灵活等特点，针对农民群众和中小企业主资金需求规模小、频率高的典型特点，坚持产品创新，开发适合农民群众和中小企业主需求的特色理财产品，从而降低村镇银行资本运行风险，提高经济效益。
5.2.3 建立村镇银行完善监管体系
①建立完善的村镇银行法律监督体系
在社会主义法治经济条件下，有法可依是国家监管部门实现对村镇银行有效监督和管理的前提。
在立法方面，一方面，立法机关在制定村镇银行监管法律时要有一定的前瞻意识，监管法律的适当的超前性“不仅体现了法律规范的导向作用，也使金融业务的拓展、金融创新从开始就朝着既定的方向发展”。
另一方面，立法机关可以有效地借鉴国外关于农业金融发展方面的相关法律，如日本颁布的《农林渔业金融公库法》和美国《1916年联邦农业信贷法》都为各自国家的农业金融发展起到了重要的推动作用。
②加大银行监管机构的监管力度
首先，明确中国人民银行和中国银监会管理金融机构的各自监管职能分工，做到不重叠、不模糊，机构精炼、权责明确，从而实现监管系统联动，监管有力。
其次，加强监管人员技能和职业道德培训，提高监管人员素质，同时鼓励监管人员探索监管创新模式，实行监管人员业务素质和监管效果相结合的考核模式，激发监管人员工作热情和创新积极性。
再次，在监管手段上，充分利用当今社会高科技手段，在原有的现场检查和不定期抽查的基础上对村镇银行的经营状况、运营风险进行实施监控，并做出客观评估，进而重点加大对资产状况恶化、经营效益低下等不良村镇银行的监管力度，必要时予以停业整顿或宣布破产。
③建立完善的村镇银行内部风险管理制度
一是加强对银行员工进行金融知识和风险预防知识方面的专业培训，降低实际操作所带来的金融风险。
二是加强村镇银行与发起行之间的风险信息交换和信息共享，保障村镇银行与发起行之间流动性风险管理机制与应急机制的畅通。
三是严格执行中国人民银行对村镇银行贷借款的比例规定，即“村镇银行对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的5%，对单一集团企业客户的授信余额不得超过资本净额的10%”。
四是在村镇银行日常运行过程中，银行管理人员要定期对村镇银行金融业务的风险关节点进行检查和梳理，重点排查金融风险程度高、容易造成银行资产流失的环节，从而将村镇银行风险扼杀在银行内部，防患于未然。
五是是村镇银行管理人员定期对银行操作风险、信用风险、市场风险、流动性风险、声誉风险等进行全面评估，积极采取措施进行风险预警，对已经无法避免的金融风险应提前制定出应急方案，将风险损失降到最低。
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作者：丁伟 杨秀刚
〔摘要〕 针对农村金融空洞化现实，中国银监会推出村镇银行，从而有效地缓解了农村发展面临的金融制约。村镇银行的发展现状是：发展极为迅速，投资主体多元化，注册资本明显超过最低限等。村镇银行发展面临的主要问题为：厌农问题突出，资金短缺问题严重，主发起银行制度导致股权结构失衡且独立性欠缺等。解决村镇银行发展面临的问题，需构建支农与逐利之平衡机制，多方筹资求解资金短缺问题，扩大民间资本投资比例，构建完全民有民营银行等。
〔关键词〕 村镇银行，发展现状，主要难题，发展思路
〔
囿于农业的弱质性和农村经济的相对落后性，农村金融长期以来都是我国金融体系的薄弱环节。目前我国农村地区金融供需严重失衡——农村金融严重滞后，农民融资无门、贷款难问题极为突出。出于填补农村金融供给不足的迫切需要，2006年底中国银行业监督管理委员会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，允许在农村地区设立村镇银行，由此拉开了农村金融新政的帷幕。村镇银行是经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。在吸取以往农村金融机构运行失败或低效的教训之上，银监会对村镇银行的设计颇具匠心：首先，将其明确定性为商业银行，以避免重走农信社名为合作金融实为商业金融以致不伦不类的老路;其次，为最大限度激励投资，其门槛甚低、规模甚小;再次，其设立区域、经营区域严格受限，最初只能在县、镇设立，后允许升级到市，不能跨区域吸收存款发放贷款;业务应主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务。
一、村镇银行的发展现状
我国村镇银行从2007年3月1日开始试点，至今已经走过了5年的历程。〔1 〕 短短5年时间，村镇银行实现了数十倍的增长，截至2011 年末，全国共组建村镇银行726 家，且这一数字还将迅速壮大。银监会对村镇银行的发展目标预设为2000家，也即凡有条件的县都可以有一家村镇银行。纵览村镇领域5年的发展主要表现为以下几个方面：
首先，村镇银行发展极为迅速。短短5年的时间，村镇银行已经遍布全国，且社会各界投资热情不减，未来发展势头依然迅猛。农民收入提高，农村城镇化建设以及农村金融市场竞争不充分，这些都使得村镇银行的发展前景被普遍看好。
其次，投资主体呈现多元化。由本市县区金融机构为主发起行、当地实业机构联合出资组建，是当前村镇银行发起与组建的主要形式。对于设立村镇银行，外资银行、中小中资银行及民营企业表现出较浓的兴趣，国有大银行则相对冷淡，呈现出外资银行(如汇丰银行、渣打银行、花旗银行等) “趁虚而入”、 中小商业银行(如各地城市商业银行)“攻城略地”和国有银行基本“按兵不动”的局面。
再次，注册资本明显超过最低限。虽然《村镇银行管理暂行规定》大幅降低了注册资本门槛，注册资本为300万或者100万元人民币，但现实中，除初期的村镇银行注册资本较少外，后续成立的村镇银行注册资本规模都远远超过了该最低限，近亿元甚至超过亿元的并不在少数。
其四，就控股股东来看，主发起银行绝对控股现象突出。《村镇银行管理暂行规定》中对主发起银行的持股最低比例规定为20%，但就现实来看，很大一部分的主发起银行的持股比例都超过了50%，居于绝对控股地位。
其五，大多设立在县(市)。就村镇银行所选择的设立区域来看，虽然现行规定在县(市)和乡(镇)均可设立，但就目前所设立的众多村镇银行来看，绝大多数都选择了县(市)，只有极个别的村镇银行选择了乡(镇)。就该点来看，村镇银行，似乎有些名不副实。
村镇银行的建立有助于将城市资金引入农村，将民间资金聚集，为民间资金提供了良性的发展渠道，从而填补农村金融真空化形成的“空洞”，缓解农村融资困境。与此同时，村镇银行的鲶鱼效应还有利于打破农村金融抑制，改变农村金融市场农村信用社一家垄断的传统格局，加快多元化、竞争性农村金融市场的培育和构建。
二、村镇银行发展面临的主要难题
村镇银行的蓬勃发展虽令人振奋，但以客观冷静的立场审视之，其发展在很多方面并未摆脱以往银行的窠臼，且同样染上了以往银行的顽疾，特别是面临一系列的难题，直接危及其生存。
(一)村镇银行厌农问题突出。村镇银行推出的初衷是缓解农村金融问题，覆盖被主流银行所摈弃的需求主体。《村镇银行管理暂行规定》明确规定，村镇银行应主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务。然而村镇银行的实际运作并没有完全按照人们的期望前行。以往主流银行的弊病在村镇银行身上再次复发，唯利性追求使《村镇银行管理暂行规定》本就不具可操作性的支农规定形同于无。在逐利本性和支农性的冲突中，村镇银行毅然选择前者成为常态。在实际运行中，众多村镇银行无意“高风险、高成本、低收益”的三农业务，将目光放在贷款金额比较大的小企业主及出口企业上，偏离了制度设计的初衷;部分村镇银行虽面向三农业务，但亦较偏重于向种养大户和农业企业或者担保明确的农户发放贷款，“放大不放小”现象在村镇银行中较为普遍。村镇银行厌农问题若不解决，很可能“以支农始，以完全商业化终”，农村金融困局的求解再次失败。
(二)村镇银行资金短缺问题严重。资金是银行生存的血液，村镇银行运行以来，资金短缺问题一直困扰制约着其发展。〔2 〕当下村镇银行虽对各类投资主体均予以开放，但主发起银行绝对控股的现实，对单个主体及其关联方投资比例10%的严格上限，被很多企业认为其投资只是为主发起银行的“抬轿”之举，登台唱主角的依然是主发起银行，只能充当配角、绝无可能控股的角色使得很多企业的投资兴趣大减，从而限制了村镇银行的资金来源 。〔3 〕就现实而言，村镇银行作为一家并无国家信用担保的新生银行，知名度与信誉度仍然较低，被很多民众认为是“私人老板的银行”，从而持怀疑、警惕态度并敬而远之，敢贷不敢存。而与吸储困难形成鲜明对比的是，农村地区放贷需求极大。存款者少，而贷款者众，进一步恶化了村镇银行的资金短缺问题。〔4 〕
(三)主发起银行制度导致股权结构失衡且独立性欠缺。村镇银行主发起人被限制为“银行”一直为各方所诟病。根据现行规定，村镇银行应采取发起方式设立，且应有1家以上境内银行业金融机构作为发起人，其持股不低于20%。主发起银行制度虽具有利于村镇银行专业化运作、强化对村镇银行的监管、增强村镇银行的公信力和信誉度等积极效应，但与此同时也衍生了一系列问题：因无银行愿充作发起人而致使村镇银行无法设立的情形并不鲜见; 〔5 〕产业资本虽然有强烈的投资冲动，但由于没有银行资质而难以发起，从而隐性地将很多民间资本拒之门外。
目前大多数村镇银行均由主发起银行控股，接受主发起银行总部的直接管理，在业务系统、人力资源、技术支持等方面高度依赖发起银行，导致村镇银行沦为控股银行的“分支机构”或营业网点，村镇银行的独立性严重受损 〔6 〕 ，而由此衍生的内部人控制、中小股东权利保护、存款人保护等问题也不能不引起重视。
(四)治理结构简化致风险潜伏。金融业本就是高风险行业，而村镇银行不仅面临着一般银行所面临的风险，还要应对因自身特性和经营环境所带来的特殊风险，如低门槛小规模致使其抗风险能力尤弱，农业弱质性、信用制度缺位、贷款担保制度欠缺致使其信用风险尤其突出，经营的地域性也使其受当地经济影响更为直接，投资主体限制和存款保险制度缺位更易诱发流动性风险和公众信任风险，从业人员的素质限制致使其业务操作风险加大等等，这些都要求村镇银行有着更为完善的内控机制、治理结构等，但当下村镇银行都远未达标。《村镇银行管理暂行规定》中过于简化的治理机构设置，如可只设董事会，在控股股东一股独大的现实面前，使得其他股东唯控股银行意志马首是瞻，从而导致其独立性的丧失和其他股东对村镇银行的经营管理缺乏关心。
(五)存款人利益保护机制缺位。村镇银行作为独立的企业法人，股东仅以投资额或所持股份为限对村镇银行承担有限责任，且无国家信用的隐性担保。村镇银行门槛低规模小，抗风险能力无法与全国性银行相提并论，其破产的可能性极大，而其退出机制如何，存款人利益又如何保护等，现行法律并无相关规定。我国的银行退出机制和存款保险制度，在学界和实务界已经争议多年，但并无实质性的制度建构，商业银行法和《金融机构撤销条例》也只是寥寥数语的象征性规定，可操行性制度的欠缺，使存款人保护陷入了极大的不确定性之中。而《村镇银行管理暂行规定》中的相关规定，也并没有任何进步。新中国成立至今，在国家隐性信用担保大伞之下，我国罕见银行破产先例，民众亦无需为此问题担心。但村镇银行作为完全民间性质和背景的金融机构，由于其不享有国家庇护的“特权”而只能自食其力，其可能面临的破产直接危及存款人利益，因此，完善退出机制和存款人利益保护制度，十分迫切。
三、村镇银行的发展思路
破解农村金融困局是一项复杂的系统工程，笔者认为，应从以下几方面破解困局，谋求村镇银行的发展之路。
(一)构建支农与逐利之平衡机制。针对村镇银行运行中偏离服务三农的现象，美国社区再投资法给了我们良好的经验借鉴。为解决美国主流金融机构只愿意从中低收入社区的住户、小企业等获取存款，并不愿意在这些社区放贷或投资的倾向 〔7 〕 ， 1977年美国颁布了社区再投资法，后经多次修订。法案要求参加联邦存款保险体系的几乎所有银行机构等，都必须为其所在的社区提供信贷支持，其中一部分必须贷给社区的中低收入人群，且明确规定金融机构有义务采取持续和积极的步骤以满足当地社区的信用需求。为实施社区再投资法，还指定专门联邦机构作为执行情况的监督检查机构。法案对每个监管机构的权、责、目的监管范围、金融机构评估标准、处罚措施等都作出了详细的规定，迫于这种压力，银行逐渐重视对低收入社区的信贷投入。多年的实践表明，社区再投资法持续性地、成功地满足了很多低收入者的资金需求，克服了市场失灵，在很大程度上矫正了贷款歧视，促进了社会公平。
通览社区再投资法的制定和实施历程，于我们不乏启示：任何制度要有力实施，其一其规定必须明确具体，具可操作性，其二必须有切实的监管机构和措施保驾护航。商业性是村镇银行生存和可持续发展无容置疑的前提，支农性是村镇银行得以推出的根本因由，两者不可偏颇。要医治村镇银行的厌农倾向，必须将当前“村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要”这种宣示性、模糊性的规定量化具体化，明确村镇银行涉农贷款的金额、发放笔数、贷款分布和占该机构在当地贷款总额的比例等，构建合理的评估考核体系和激励惩罚机制，并将考核标准作为开设分支机构、兼并其他金融机构(运行良好的村镇银行在其发展过程中，兼并当地的其他金融机构也不是不可能)、加入存款保险及享受相关政策优惠等等的标准，考核达不到要求的要坚决限期整改。
(二)多方筹资求解资金短缺问题。如前所述，村镇银行在其发展过程中，其吸储能力不佳，备受资金匮乏和公信力较弱的困扰和制约。全面分析村镇银行可能的筹资途径可知，采用间接融资手段向其他银行举债自然是行不通，利用直接融资的上市和发行债券短期内亦不现实，所剩下可能的筹资途径只能是进一步拓宽投资主体范围以刺激股东投资，变革储蓄存款机制从客户处筹集资金，此外别无他途。为此，除废除主发起银行制度，最大限度刺激民间投资之外，笔者认为可尝试的途径有二：不应将政府投资一概拒之门外，但这种政府投资必须是暂时性的、缓退性的;有必要借鉴孟加拉乡村银行的强制贷款者储蓄和投资的模式。
1.政府有节制的投资入股村镇银行。既然村镇银行肩负着支农的政策性公益性重任，帮扶村镇银行克服最初发展的难关，帮助其成长壮大，则相应的也就成了政府义不容辞的责任。当然鉴于政府在城市商业银行中投资衍生的一系列负面效应，必须以此为鉴，避免再步后尘。故政府在村镇银行的投资必须节制理性，且随着村镇银行的发展壮大而不断退出，换言之，其角色只能是临危受命，在村镇银行足可自立时则功成身退，类似案例在国外也很常见。②在政府投资村镇银行过程中，亦应完全遵循市场规则，摆正自身位置，有所为有所不为。
2.强制贷款者储蓄投资。世界金融史上第一个属于穷人的“草根银行”——孟加拉格莱珉银行因向穷人发放无需担保的贷款并成功实现盈利而享誉世界，该银行以处于社会最底层的穷人为贷款对象，并保持了多年的盈利记录，实现了扶贫和财务可持续的双重目标。格莱珉银行的成功证明了不需要慈善，也不需要政府养活，穷人完全可以借助市场的分工合作体系所形成的适当的金融服务摆脱贫穷。该银行一系列富有特色的制度中，值得关注的是强制性储蓄机制。格莱珉银行要求借款人购买格莱珉银行的股份：按照规定，借款人在获得第一笔贷款时，先以贷款的1%购买银行的一份股权，成为银行的股东，并要在存款等业务上对格莱珉银行保持很高的忠诚度;其次是强化借款人个人的财务管理，要求每个借款人开设个人账户、特别账户和养老账户，对于每个贷款者获得的每笔贷款，都按照贷款额的5%扣除并存入其个人账户。面对我国村镇银行发展中遭遇的吸收存款难题，可考虑对孟加拉的这种强制储蓄机制进行移植和借鉴，对贷款人的存款忠诚度做出相应要求，为贷款人开设特别账户，要求借款人将贷款额的一定比例强制性存储，如此则一举多得，既增加了资金来源，也强化了贷款担保。
(三)扩大民间资本投资比例，构建完全民有民营银行。事实上，对投资村镇银行的民间资本进行比例限制，反映出立法者在面对民间资本入股银行业的纠结心态：一方面要倚重民间资本，另一方面又心怀警惕与不信任，担心其动机与风险尤其是关联贷款、内部人控制等风险。客观而言，民间资本控股银行确有如监管层所担心之风险，但可以肯定的是只要风险得到良好的控制和管理，民营银行绝非洪水猛兽。历史上曾执中国金融之牛耳、被誉为我国“现代银行的乡下祖父”的票号，亦完全是民间资本运营，其曾经充当了当时的金融支柱，在历史上留下了浓墨重彩。民国时期著名的“南三行北四行”③亦是完全的民营银行，其也在民国史上书写下了辉煌。至当代，现行体制下民营银行虽寥寥可数，但民生银行、浙商银行、平安银行等这些民营银行的业绩，亦再次证明了民营银行可稳健运行。当然，作为一种制度突破，放开民营银行，工程浩大，需要整套的制度相配，一蹴而就一步到位的开放风险过大，谨慎起见当步步为营缓进改革，以小切口为突破口，选择改革的切入点层层深入，而这个切入点的选择，村镇银行是最佳的探路石和承载体：村镇银行为广大农村地区所急需，民间资本投资踊跃，且农村地区和中小城市历来为民间金融活跃之地，故一种绝好的做法是，将村镇银行作为检验民营银行发展和成长成败的一个试点，通过试点中暴露出来的种种弊端和风险，一步步完善相关的制度设计和立法规定，为今后金融领域的变革夯实根基。
(四)完善村镇银行治理结构。村镇银行作为商业银行，较之一般公司其有着一系列的特殊性，如其资本结构的高资产负债比，金融业风险的多样性和复杂性，银行体系的脆弱性、传染性和失败的负外部性等。而有效的公司治理是获得和维持公众对银行体系信任和信心的基础，否则极可能导致市场对银行能力失去信心，由此触发挤兑或流动性危机，所以构建完善的银行公司治理结构尤其重要。
村镇银行较之大型银行，确系“微型银行”、“袖珍银行”，似乎有简化治理结构的必要。但实则不然，村镇银行“麻雀虽小”，但亦应“五脏俱全”。从长远看，随着村镇银行的一步步良性发展，其规模也必将日益增大，其发展范围也必将遍及全国众多乡镇，在这种情况下，自当有更为规范完善的立法，构建科学合理的治理结构，以利于如此庞大数目的村镇银行的稳健发展。故笔者认为，村镇银行治理结构完善的第一步，首先应该遵从公司法和《股份制商业银行公司治理指引》的规定，建立完善的董事会和监事会，并在董事会和监事会中引入代表广大存款人利益的董事和监事，并对其人数最低限加以强制性规定，保证其一定的话语权。与此同时，还必须建立和强化存款人代表董事的遴选机制和激励约束机制，并彻底杜绝关系董事、花瓶董事。尤其应当注意的一点是，在构建村镇银行的治理结构时，一定要注意“形神兼具”，避免其他商业银行“形似”而“神离”的弊病。
(五)构建存款人利益保护机制。既有的金融机构，大多有着国家信用或者地方政府信用的隐性担保，而村镇银行作为完全或基本上民间资本投资成立的微型金融机构，国家或地方政府对其并不担负隐性担保责任。在我国存款保险制度缺位的情况下，储户在选择存款银行时无疑会对村镇银行产生歧视和不信任，这直接导致了村镇银行吸储困难。与此同时，完全市场化经营的村镇银行规模小，在激烈的优胜劣汰的市场竞争中，村镇银行的市场退出也将不可避免，而与村镇银行市场退出相伴生的一个问题依然是存款人利益保护问题。故存款保险制度的建立，就成了发展村镇银行的必要之举，而现行关于村镇银行的立法中未有丝毫涉及，这可以说是村镇银行制度设计和构建中的一个重大疏漏。
事实上，我国现在奉行的国家隐性存款保险制度终非长久之计，随着银行业商业化改革的深入推进，隐性存款保险制度必将“显性化”，即转化为显性存款保险制度。但鉴于目前在全国大范围铺开存款保险制度时机并不成熟，故一种折衷可行的做法是，鉴于村镇银行需求存款保险制度的急迫性，以及没有任何历史包袱等因素，不妨借村镇银行的推行之机，将村镇银行作为存款保险制度的试点，对村镇银行先行构建存款保险制度。如此，将存款保险制度分步进行，一来可以避免存款保险制度一下子全面铺开可能带来的巨大风险，二来可以积累经验，有助于今后更为完善和完整的存款保险制度设计。从国际范围来看，分步渐进推行存款保险制度亦有先例：例如印度存款保险制度建立之初，合作银行和农村地区的银行是被排除在外的。直到1966年《银行法案》生效，才将合作银行纳入了储备银行的管辖范围;1968年印度《存款保险公司法修正案》最终赋予了合作银行同等的参保资格;1976年《农村地区银行法》才使农村地区银行也具备了参保资格。〔8 〕
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责任编辑 杨在平
作者：柴瑞娟
村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。它是我国新型农村金融机构的重要组成部分，遵循盈利性、安全性、流动性的原则进行经营，自担风险、自负盈亏，具有商业银行的职能和特征。
为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，推动农村地区社会经济的快速发展，国家先后出台多项政策鼓励和引导社会资金进入农村地区。2006年12月20日，中国银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，并以四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北六省为新型农村金融机构试点。2007年1月22日，中国银监会进一步出台了《村镇银行管理暂行规定》，规范了试点地区村镇银行的设立、公司治理及经营管理等问题。2007年10月12日，中国银监会把农村新型金融机构试点范围扩大到全国31个省市区。为了促进农村金融服务体系的建设，2010年5月18日，财政部颁发了《中央财政农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》，该办法规定：当年贷款平均余额同比增长、年末存贷比高于50%且达到银监会监管指标要求的村镇银行，按其当年贷款平均余额的2%给予补贴。2010年9月25日，财政部又颁发了《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理办法》，该办法规定：财政部门对县域金融机构当年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给
予奖励。对年末不良贷款率高于3%且同比上升的县域金融机构，不予奖励。2011年7月25日，中国银监会发布了《中国银监会关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》，进一步完善村镇银行组建的相关规定。在国家政策的引导下，各地都开始积极设立村镇银行，截止2011年第一节度末，全国开业的村镇银行已达400家，在一定程度上缓解了农村地区金融供给不足的问题。
目前，国内已有学者分别对我国农村金融服务体系中存在的问题[1]，村镇银行的发展现状[2]和村镇银行的可持续发展[3]等方面的内容进行研究。李晓健根据广西农业特征、从拓展东盟市场的视角，提出要加快村镇银行的发展，从而支持广西特色农业的发展，增强广西农产品的市场竞争力。[4]同时，他还对广西村镇银行的可持续发展问题进行了研究，给出了促进广西村镇银行可持续发展的建议。[5]
一、 广西村镇银行发展概况
随着全国农村新型金融机构的快速发展，广西也积极地进行村镇银行的组建，满足农村地区发展对金融服务的需求。2008年6月30日，广西首家村镇银行——平果国民村镇银行的开业拉开了广西农村金融体制改革的序幕。平果国民村镇银行注册资本为2000万元，是由宁波鄞州农村合作银行发起组建的新型农村金融机构，它的成立为广西农村金融市场带来了挑战、竞争和活力，并对广西农村金融改革产生了良好的示范效应，具有重大的意义。同年，注册资本为5000万元，由桂林银行作为发起人成立的兴安民兴村镇银行于11月26日开业。
截止2011年第二季度末，广西已有13家村镇银行，分别为：平果国民村镇银行、兴安民兴村镇银行、田东北部湾村镇银行、柳江兴柳村镇银行、东兴国民村镇银行、临桂国民村镇银行、钦州灵山泰业村镇银行、田阳兴阳村镇银行、桂林国民村镇银行、横县桂商村镇银行、南宁江南国民村镇银行、容县桂银村镇银行、宾阳北部湾村镇银行。其中，宁波鄞州农村合作银行发起成立的有5家，桂林银行发起成立的有3家，广西北部湾银行发起成立的有2家，柳州银行发起成立的有1家，广西兴安农村合作银行发起成立的有1家，东莞银行发起成立的有1家，如图1。
图 1 截止2011年第二季度末，各银行在广西发起成立村镇银行的数量(略)
至今，广西村镇银行取得了良好的发展，拓宽了农村地区的融资渠道，为三农、个体工商户、中小企业的发展提供了便捷的金融服务。比如，平果国民村镇银行始终坚持村镇银行“小额、分散、流动”的原则，根据该县的经济特点来开发贷款产品，先后开发了农户联户担保贷款、农户小额信用贷款、农业企业担保贷款、林权证质押贷款、个体工商户抵押贷款、小企业流动资金贷款、可循环流动资金贷款等产品，并根据产品特点采用不同的担保方式，有效解决平果县域的“三农”、个体工商户和小企业资金需求，增加了企业和农户的经济收入。2011年，平果国民村镇银行获得全国首届“十佳村镇银行”称号。截止2010年12月末，平果国民村镇银行各项存款余额20611万元，贷款余额22935万元，实现净利润856万元。户均贷款余额为34.82万元，其中贷款余额在50万元以下的有462户，占全部贷款余额的
73%;个体工商户贷款、农户贷款、小企业贷款占总额比例分别为44.23%、16.08%、14.26%，如图2。[6]广西兴安民兴村镇银行截止2010年12月31日各项存款余额6.41亿元，较年初增加3.31亿元，增幅106.96%;各项贷款累计发放742笔，贷款余额4.2亿元，较年初增加2.19亿元，增幅108.95%;其中涉农贷款余额2.98亿元，占贷款总额70.84%，贷款市场占比跃居全县第四位。[7]据《2010年广西壮族自治区金融稳定报告》中公布的数据，截至 2010 年末，广西村镇银行各项存、贷款余额分别为17.86 亿和 13.37 亿元，同比分别增长 186.18% 、和 135.47% ，存贷比为 74.86% ，同比下降16.17 %。
图 2 2010年末，平果国民村镇银行贷款余额构成情况
二、 广西村镇银行发展中存在的问题 (一) 社会信誉低，吸存能力差
村镇银行是新型农村金融机构，公众对其了解还不够，部分人认为村镇银行是“私人银行”，缺乏信誉，不愿到村镇银行存款，而更愿把钱存到国有商业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等。这导致村镇银行在吸收存款的业务上处于劣势，竞争力不如其他农村金融机构。
广西村镇银行的社会信誉低究其因，主要有三个原因：一是，广西村镇银行2008年才成立，成立时间较短，还未形成足够的影响力，实力有待进一步的提高;二是，宣传力度不够，公众对村镇银行的定位、意义及其金融产品缺乏足够的认识;三是，村镇银行的注册资本比较低，各出资人均以其出资额为限承担责任，这与以国家信用为后
盾的商业银行相比缺乏“安全感”。另外，村镇银行主要设立于农村地区，居民收入水平不高，农户和中小企业的闲置资金有限，客观上造成了村镇银行筹资困难。目前，村镇银行还存在支付清算渠道不畅通，网点少等问题，这导致其便利性不足，对潜在存款客户的吸引力下降。
(二) 经营成本高，盈利水平低
广西村镇银行的客户主要是农民，个体工商户和小企业较多，利润率本身较低，而风险较高。农民居住比较偏、散，客户贷款具有频繁、额度小等特征，导致经营成本高，影响村镇银行的经济效益。村镇银行机构的小型化、分散化，在应对储户提现和其他日常运营问题上，所需的高流动性资产与总资产的比例相对较高，形成活期存款、各种汇兑头寸较少，资金成本相对较高。与国有商业银行、农村信用社等金融机构相比，广西村镇银行经营规模偏小，缺乏规模效应，盈利水平比较低。
(三) 面临情况复杂，经营风险较大
广西村镇银行所面临的风险主要有信用风险、农业自身的风险政策风险和政策风险农业自身的风险。信用风险是由信息不对称造成的，村镇银行的主要客户是农户、个体工商户和中小企业，这些对象的信用记录不完善，大多未纳入征信系统，因此无法运用传统的评估方法对客户的信用状况进行评估，这使村镇银行面临的信用风险高于一般商业银行。政策风险主要是由于村镇银行的成长时间比较短，相关的政策具有不稳定性和不确定性。比如，人民银行对村镇银行的存贷款利率浮动区间是否放宽这一问题并未给出明确的规定。2010年5
月，财政部在《关于农村金融有关税收政策的通知》中规定“农户小额贷款的利息收入，免征营业税，计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额”，然而其有效期为2009年1月1日至2013年12月31日，不具有可持续性。在组建村镇银行的挂钩政策方面，中国银监会在2011年7月25日下发的《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》中规定“在地点上，由全国范围内的点与点挂钩，调整为省份与省份挂钩”，也是政策不确定性的表现。农业对自然环境依赖程度比较高，抵御自然灾害的能力比较低，具有较大的风险。另外，广西在农业生产方面还缺乏科学的规划，未能按市场的需求进行规模化生产，农业发展存在盲目性趋同性，而且农业生产具有很强的季节性。这些特定因素都将会对农民按时还款的能力产生影响，给村镇银行的发展带来风险。
(四) 贷款投向难以保证，偏离目标定位
在《村镇银行管理暂行规定》的第三十九条中指出：“村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。”这并未对村镇银行的资金投向给出强制性的规定，很难保证村镇银行的资金流向。村镇银行的目标定位是为“三农”服务，缓解农村地区金融供给不足等问题，但同时它也是以盈利为其经营目标，由于农业具有收益低、风险大的特点，因而这两个目标是存在一定矛盾的。作为村镇银行的股东，他们的目标就是赚钱，为了实现利润最大化，村镇银行他们将会把贷款
投向悄悄转向城市地区，从而背离了村镇银行设立时的目标定位，支农效应被削弱。因此，必须制定相应的政策、制度以使村镇银行有足够的内在动力为农村经济发展提供金融服务，保障实现其目标定位。
(五) 业务种类单一，缺乏吸引力
根据银监会的规定，村镇银行拥有许多与普通商业银行基本相似的功能。 但在实际中，与一般商业银行相比，村镇银行的业务种类还比较单一，其业务处理系统还是基于简单的内部网络。目前，广西的村镇银行还没有接入中国人民银行的清算系统，现代银行的结算方式还没有形成，信用卡及电子银行等业务都很难开展。另外，村镇银行的网点也比较缺乏，无法给客户带来便捷的服务，这些都使村镇银行的吸引力减弱，无法跟普通商业银行竞争。
(六) 管理水平不高、人员素质较差
广西村镇银行从业人员管理水平与业务素质是制约村镇银行发展的一个重要因素。目前，村镇银行在管理水平和从业人员素质方面与一般商业银行有一定的差距，。以广西柳江兴柳村镇银行为例，今年8月12日其在网上发布的招聘信息中对学历的要求为大学专科(含)以上学历，而一般商业银行大多要求要本科(含)以上学历。然而，农村金融问题比较复杂，这对从业人员的管理水平与业务素质提出了更高要求。这两者之间的矛盾使村镇银行无法根据其市场定位和农村金融需求的特点进行金融创新和提供有效的金融服务。
三、 促进广西村镇银行发展的建议
(一) 结合广西特色农业，加强金融产品创新
自2010年中国-东盟自由贸易区建成后，当年广西与东盟贸易双边额达到65.3亿美元，比上年同期增长31.9%，这将给广西带来巨大的商机。广西拥有丰富的农产品，具有发展特色农业的优越条件，这也为村镇银行在广西农业发展中发挥重要作用提供了基础。因而，广西村镇银行应努力结合东盟市场、结合特色农业进行金融产品创新，支持特色农业的发展，增强广西农产品的竞争力，从而形成金融、经济之间相互促进式的发展。在日常经营管理中，村镇银行要“以市场为主导，以客户为中心”，结合特色农业进行金融产品创新，以灵活的方式提供更能满足客户需求的金融服务。
(二) 提高吸存能力、扩展资金来源渠道
政府和村镇银行要利用各种媒体和平台向公众加大宣传力度，介绍村镇银行的性质及其开展的相关业务，增进社会公众对村镇银行的了解。建立存款保险制度，从而使客户能放心的把钱存到村镇银行。存款保险制度是一种保护存款人的利益、维护银行的信用、稳定金融秩序的制度。它指的是由各类存款机构按一定存款比例向存款保险机构缴纳保险费，建立保险准备金，一旦成员机构发生经营困难或倒闭时，即可受到存款保险机构的救助，从而起到保护存款人利益的作用。该制度对不同规模、性质、背景的存款机构的保护程度都是相同的，因此提供服务的优劣，将成为客户选择存款银行的主要因素，这更加有利于促进存款银行的良性竞争和健康发展。另外，为进一步扩大村镇银行的资金来源渠道，人民银行可给予村镇银行一定的支农再贷款，扩大村镇银行的资金实力。在资产业务方面，村镇银行应加强自身的业务水平，积极与农村信用社和邮政储蓄银行等金融机构进行竞
争，争夺市场份额。同时，村镇银行应当培养自身优势，重视其他银行所不擅长的小额贷款业务，填补市场空白。
(三) 加大政策扶持力度
由于村镇银行起步晚，实力有限，盈利水平低，因而政策支持在村镇银行发展过程中是必不可少的。在税收政策方面，国家应给予村镇银行的营业税率与农村信用社的优惠税率相同，即3%，从而减少村镇银行经营成本。同时，政府还应提供一定的财政补贴政策来提高村镇银行开展农村业务的积极性。一方面要对完成目标的银行给予奖励和补贴，另一方面对有违规行为的银行进行处罚，建立一套完整的奖、罚激励机制。中央银行可放宽村镇银行的利率政策，使其定价更加灵活，帮助其拓展市场。针对农村金融高风险、低收益的特征，政府通过建立这种风险和收益相称的激励机制，在很大程度上可以激励村镇银行农村金融服务的开展。
(四) 健全风险监控机制
借鉴平果国民村镇银行的成功经验，村镇银行可以用农户联户担保贷款、农业企业担保贷款、林权证质押贷款、个体工商户抵押贷款等多种方式控制农村信贷风险。在具体的实践当中，应结合本地区的实践情况，建立符合实际的担保机制，进一步扩大农村抵押担保品范围。根据制度经济学的观点，明晰产权，建立公开透明的农村土地使用权、牧场及其他不动产的抵押登记、交易制度，扩大抵押品的范围，从而使农村的金融需求更容易得到满足，进一步优化资源配置。另外，为了分散农村地区生产经营中的风险，可以引入保险机构进入农村金融市场，为农业提供保险服务，降低农业生产的风险。最后，要完善
农村地区信用记录，加快农村信用体系建设，为资金需求者的信用风险评估、监控奠定基础。
(五) 切实加强金融监管
金融监管机构应按照2007年银监会出台的《关于加强村镇银行监管的意见》中提出的“宽进入、严监管”的标准，严格根据其中规定的监管内容对村镇银行进行监管。村镇银行的经营具有高风险性和较低抵御风险能力的特征，监管部门应要求村镇银行建立起合理的法人治理结构，建立健全风险控制机制。对村镇银行发展中出现的偏离“三农”目标的问题加强监管，保证村镇银行将绝大部分的资金用于农村建设，保障辖区内的农户、个体工商及小企业对资金的需求。
(六) 加强员工培训
金融业是知识密集型的服务性行业，员工职业素质和服务水平的高低对村镇银行的竞争力有重大的影响。因而，村镇银行应重视对员工的理论知识、业务技能、服务态度进行全方位的培训。理论知识是从事金融行业所必备的基础，对员工的工作质量及其自身发展有重大的作用，同时也是村镇银行培养中高层经营管理人才必不可少的内容。在为顾客提供服务的过程中，员工的业务技能和服务态度综合反映了村镇银行的整体实力和形象，是员工培训中的重要内容。(作者单位：武鸣县财政局，广西大学)
2010村镇银行发展调查研究报告
建立村镇银行是解决我国现有农村地区银行业金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分、金融服务缺位等“金融抑制”问题的创新之举，对于促进农村地区投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的新型农村金融体系的形成，进而更好地改进和加强农村金融服务，支持社会主义新农村建设，促进农村经济社会和谐发展和进步，具有十分重要的意义。但村镇银行在组建和发展过程中还存在诸多瓶颈，尤其是欠发达的落后地区，组建难度大，发展缓慢，亟须从源头上加以调整和解决。
一、村镇银行发展现状
银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，放宽了农村地区银行业金融机构准入政策,首批选择四川、吉林等六省区作为新型农村金融机构试点。1月，银监会出台《村镇银行管理暂行规定》，加快了村镇银行试点工作。10月，在总结试点经验的基础上,将试点范围扩大到全国31个省份。到末,全国已有148家村镇银行开业,发放贷款50多亿元,其中支持农户和农民的贷款达60%以上。今年“两会”期间，中国银监会主席刘明康表示，银监会对村镇银行的发展目标是家，凡是有条件的县都可以有一家。村镇银行发展呈现出美好的愿景。
湖南省自开展村镇银行试点以来，已组建村镇银行5家，较好地发挥了服务“三农”的作用。湘西州委、州政府高度重视，来积极争取村镇银行试点，得到了银监部门的批准。但在组建过程中遭遇中梗阻，目前还是一片空白。
二、发展村镇银行的瓶颈
政策失灵：自下而上，本末倒置。按照银监会规定，村镇银行只能实行发起方式设立，且至少应有1家以上境内外银行业金融机构作为主发起人。规定要求村镇银行的最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构。根据这一规定，需要试点县市政府从最基层的县域开始向上逐级寻找主发起人。当前我国银行业实行一级法人制度，分支行对机构的设置缺乏审批权限。由于村镇银行的设置处于试点阶段，既没有规定各银行业金融机构必须发起设立村镇银行的义务，也没有相应的数量规定，更没有自上而下的特别指定。这样，形成部分试点县市“申请报告无处送，高层领导无法见，村镇银行无法办”的难堪局面。
主体失落：路径单一，一主难求。虽然一些地方性商业银行具备主发起人资格，但在欠发达地区，除农村信用社改制外，几乎没有地方性商业银行。泸溪县为组建村镇银行，成立了专班，明
确专人，积极寻找主发起人，从起，先后与省内外10余家银行业金融机构进行联系协调，开出了一系列优惠政策和条件，但都因经济总量小、地处偏远而被拒绝。一旦找不到主发起人，村镇银行便无法设立，致使这一惠农政策成为空中楼阁，试点县市十分失落。
市场失准：低门槛，高杠杆。根据《村镇银行管理暂行规定》，在县设立的村镇银行，其注册资本不低于300万元人民币;在乡设立的村镇银行，其注册资本不低于100万元人民币。村镇银行注册资金的门槛要求确实很低，但在实际操作过程中，为寻求一定的规模效应，一般村镇银行注册资金均在5000万元以上。加之主发起人难找，形成了“低门槛，高杠杆”现象，导致欠发达地区村镇银行市场准入难。
布局失衡：抓大放小，弃乡进城。按照村镇银行试点初衷，本应在欠发达地区优先发展。据对全国已开业的148家村镇银行调查分析，除先期试点的六
个省份外，一般机构都设在相对较发达的县市一级，乡镇村镇银行还没有实现零的突破，呈现出“发达地区多、欠发达地区少，县城多、乡镇少”的不均衡格局。
价值失离：嫌贫爱富，弃农逐工。根据《村镇银行管理暂行规定》，服务“三农”是村镇银行的根本宗旨。一些村镇银行的发起人或出资人把实现利润最大化作为自身最大的追求目标，而农民作为弱势群体，农业、农村经济作为高风险、低效益的弱势经济，受自然条件和市场条件的影响巨大。在农业政策性保险严重缺乏的情况下，受利益驱使，村镇银行在价值取向上偏离宗旨，追逐高利润、高回报的工业行业。
三、政策建议
完善政策：改“自下而上”为“自上而下”。建议完善村镇银行试点政策，调整规划，以地区为单元，坚持向欠发达地区、向农村倾斜的原则，将试点任务与银行业金融机构网点扩张计划进行捆绑，自上而下指定部分银行业金融机构
承担村镇银行发起任务。规定银行业金融机构在发达地区增设分支机构时，要求其在相应的欠发达地区发起成立一家村镇银行，以打破试点乡镇、试点县市层层向上争取无门的难堪局面。银行业金融机构也要提高认识，勇于担当，从统筹城乡发展、构建和谐社会的高度，积极践行社会责任，在追求利益最大化的同时，兼顾好社会效益。
调整方式：改“发起成立”为“组建成立”。我国金融业的发展最终都是以国家信用为背景的。村镇银行作为服务新农村建设的新型农村金融机构，设立于农村贫困地区，支持的是弱势区域、弱势群体和弱势产业，应当可以国家信用为背景，在部分难以找到主发起人的欠发达地区，适当提高市场准入门槛，规定县市村镇银行注册资金必须达到5000万元以上，改由银行业金融机构发起为地方财政出资组建成立。
风险防范和控制的关键在于加强管理，而不在于谁发起。因此，不能因
为找不到主发起人而影响村镇银行试点进程，进而影响国家整个金融体系的架构和惠民政策的落实。
优化布局：改“抓大”为“扶弱”。根据《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，进一步优化村镇银行布局，坚持欠发达地区和农村优先原则，充分体现“扶弱”的优惠政策，力争欠发达地区的县市至少设立一家村镇银行。尤其是目前处于金融服务空白的乡镇，要设立村镇银行，切实解决金融服务“盲区”问题。
坚守宗旨：改“弃农”为“惠农”。为所在区域农民、农业和农村经济发展服务是村镇银行的根本宗旨，扩大农村金融供给，为“三农”服务是设立村镇银行的初衷，任何时候都不应动摇。为使村镇银行更好地服务“三农”，并在服务“三农”过程中实现自身不断发展壮大的目标，有关部门应敦促村镇银行履行职能，坚守宗旨。一是量化考核。规定村镇银
行对当地“三农”的信贷投入不得低于70%，吸收的存款原则上应用在当地经济发展上，防止“资金进城”和“农转非”现象的发生。二是价值回归。村镇银行要立足“三农”，及时了解农民、企业的生产经营状况，改善金融服务，加大信贷投入，增加金融供给，引导他们将闲置资金存到村镇银行，促进农村经济发展。那一世范文网
形成合力：改“取”为“予”。村镇银行是“草根银行”，其信贷支持的主要对象为弱势产业———农业，弱势群体———农民，理应受到更多的关心和支持。一是人民银行应给予村镇银行一定的支农贷款支持，以扩大村镇银行的资金实力;二是放松利率管制，允许村镇银行根据当地经济发展水平、资金供求状况、债务人可承受能力自主确立贷款利率;三是对初创阶段的村镇银行减免营业税和所得税，支持其发展壮大;四是加快建立农业政策性保险机制，为村镇银行的资金安全提供切实保障;五是
建立必要的风险补偿机制，建立村镇银行服务“三农”和支持新农村建设的正向激励机制;六是监管部门应出台政策，支持村镇银行与农村信用社进行适度的有序竞争，增强村镇银行的活力。
冯 长 《 人民论坛 》(2011年第14期)
【摘要】村镇银行在我国的发展面临着内外因素的制约。制约村镇银行发展的外部因素主要有国家政策支持力度不足、村镇银行信用认可度较低、新型社会信用制度和信用体系建设滞后等方面。我们应当从政策上加大对村镇银行的支持力度，不断提高监管水平，抓紧完善农村新型社会信用制度，以促进其健康发展。 【关键词】村镇银行 制约因素 改善 对策
当前，农村金融体系是我国整个金融体系中的薄弱环节。因此，提高我国农村金融发展水平，缩小城乡差距，构建新型的完善的农村金融体系势在必行。近年来，村镇银行作为一种新型农村金融机构，在我国经历了从无到有，从试点到推进的发展历程。根据银监会的统计，截至2010年6月末，已经开业的村镇银行有214家，正在筹建的村镇银行有52家，但这与银监会的规划目标仍相差甚远，村镇银行在我国的发展还面临着诸多因素的制约，既有内部因素的制约，也有外部因素的制约。其中，外部因素制约是阻碍村镇银行健康快速发展的重要原因。
制约村镇银行发展的外部因素
制约村镇银行发展的外部因素是与内部因素相对而言的，它指的是村镇银行发展过程中面临的发展环境的制约。
国家政策支持力度不足，相关配套政策还没有完全到位。尽管银监会已陆续发布了村镇银行的行政许可及监管细则，但对村镇银行的财政支持力度和税收优惠政策等具体规定还没有完全出台，很多配套政策还没有完全到位。表现在：一是大多村镇银行的存款准备金率，执行的是商业银行的存款准备金率，比农村信用社的标准要高;二是村镇银行没有享受到税收政策的优惠待遇。根据我国银行业营业税率的征收情况，农村信用社的营业税率基本都是3.3%，而村镇银行和商业银行一样都是按照5%征收;三是再贷款利率没有享受优惠待遇。农村信用社的支农再贷款利率一直以来都低于商业银行的再贷款利率，表现了国家在政策方面对农村金融机构的支持，而村镇银行作为新兴的服务于农村、农民、农业的金融机构，却没有享受到和农村信用社同等的政策待遇，把村镇银行同商业银行同等对待，这对村镇银行的成长和发展非常不利。
银行监管部门的监管过度和不足。我国银行监管部门对村镇银行的监管模式采取的是“低门槛、严监管”，其中“低门槛”指的是国家对村镇银行的设立和业务的市场准入条件要求较低，这对于快速增加农村地区金融机构的数量和覆盖面有着一定的促进作用，而“严监管”指的是监管机构实行比较刚性的监管措施，这有利于村镇银行设立初期的规范化操作，避免出现失控现象，造成金融风险。但在实际操作中，又很难实现政府的政策意图，如村镇银行设立时的持股比例要求就不尽合理。这些问题充分表明，我国银行监管机构对村镇银行的监管还缺乏足够的经验，同时监管的力量还略显不足，监管的水平还有待提高。
社会公信度比较欠缺，村镇银行的信用认可度较低。村镇银行同四大国有商业银行和农村信用社相比，在社会认可度方面存在着明显不足，它的知名度和信誉度短期之内很难建立起来，直接结果就是刚刚成立的村镇银行很难吸纳到农民的个人存款，而想要贷款的农民却很多。通过分析，可以得到原因：一是村镇银行作为新生事物，开始建立的网点较少，农民不敢将钱存入;二是村镇银行没有国家背景，四大国有商业银行、中国邮政储蓄和农村信用社都具有国有和集体背景，这些金融机构经营多年，深受农民信赖，让农民感到放心，而村镇银行却没有这样的背景。
地方政府定位不清，经常存在不当干预。政府对农村金融机构的管理和服务应该体现在：充分发挥农民的生产积极性，因地制宜地引导农民发展生产，积极促成和协调农村金融机构为农业生产提供必要的资金支持，不断提高地方的经济发展水平。只有经济水平提高了，才能提高农民存贷款的积极性，从而不断提高区域内农民的资金需求和还款能力，这样既能促进农村经济发展，又能促进村镇银行在广大农村地区的迅速发展。但是，实际操作中，一些设有村镇银行的地区，不同程度地存在着政府对村镇银行的组建、管理和监管干预过多的问题，尤其是对村镇银行的放贷业务干预过深。
新型社会信用制度、信用体系的建设滞后。当前，我国农村信用制度、信用体系还是传统占据主要地位，很多农村尤其是比较落后的农村长期以来形成了一些观念，很多农民认为，四大国有商业银行、邮政储蓄、农村信用社都是国家开办的银行，小额贷款就相当于国家发放的扶贫款、赈灾款和救济款，这些贷款不贷白不贷、贷了也不用还了，国家的钱不用白不用，傻子才还。这样的信用观念直接导致了农民借贷不还，没有信用约束，因此，尽快建设新型农村信用制度和信用体系势在必行。 改善村镇银行发展外部环境的对策
为了促进村镇银行健康快速发展，带动农村地区经济快速发展，缩小城乡差距，就必须采取积极措施，不断改善村镇银行外部发展环境。
加大政策对村镇银行的支持力度。农村金融市场的发展是我国金融业发展的薄弱环节，要加快村镇银行的发展，不断拓展其生产空间，给予其足够的优惠政策，积极引导其健康快速发展。采取的具体措施有：一是适当地放松利率管制，允许村镇银行根据当地实际发展状况、资金供求状况在一定范围内自主地确立贷款利率;二是在一定年限内对村镇银行实行减免营业税和所得税的优惠政策，支持其发展初期不断壮大;三是央行要像支持农村信用社一样，支持村镇银行，给予其同等支农再贷款的优惠政策，以帮助村镇银行解决资金难题，扩充其资金实力;四是监管部门应出台促进村镇银行与邮政储蓄、农村信用社竞争和发展的有关政策，帮助村镇银行增强竞争力和发展活力。此外，还要建立一定的政策协商机制，针对村镇银行面临的发展难题和实际困难，协商统一给予其一定的政策支持和优惠待遇，帮助村镇银行尽快发展起来。
加强监管，完善政策，不断提高监管水平。加强村镇银行股东和高级管理人员任职资格的审查，要加强培训，提高他们的管理和运营水平。政府应对申请开办村镇银行的个人或商业银行建立严格的审核制度。银行监管部门加强对村镇银行的检查考核，在风险可控的前提下，突出村镇银行的支农指标的考核。监管部门要对村镇银行的贷款对象和资金用途严格控制，保证村镇银行对农民的适当的贷款比例。要适度控制村镇银行的担保额度和担保行为，尤其要控制村镇银行与控股银行、重要关联人的相互关联授信。要适度控制流动性风险，要求村镇银行建立与控股银行的流动性风险相互支持机制，保证控股银行在流动性方面对村镇银行的支持。要积极引导村镇银行逐步建立健全完善的治理结构，建立健全完善的内控和风险管理制度，不断提高村镇银行应对风险的抵御能力。
加强宣传，提高自身公信度。创建初期，村镇银行应加强宣传工作，不断地利用各种广告和公关媒体，广泛进行宣传，将村镇银行的性质、服务宗旨和自身特点，以及开展的主要业务介绍给广大农民。村镇银行还要充分利用接近农村腹地的地域优势，坚持深入农村经常拜访客户，不断提高影响力和美誉度，对农村的一些影响力比较大的文体活动比如庙会提供赞助，利用一切可以利用的机会，不断扩大自身的社会影响力和提高自身公信度，随着自身公信度的提高，广大农民逐步熟悉其性质和业务后，就会打消顾虑。这势必会有利于提高村镇银行的储蓄能力，不断地增加存款。
政府明确定位，减少行政干预。政府要不断推进农村的金融市场化建设，不断转变政府职能，充分利用市场规律，规范行政行为;要正确落实各项地方政策法规，努力提高自身的金融市场调控管理和服务能力;要从逐步提高农民收入，促进地方经济发展的角度，不断扶持金融产业，处理好村镇银行、政府和企业三者的利益关系，减少地方保护主义，减少破坏金融生态行为;要建立起包括工商、税务、金融机构、公安、财政、检察、法院和新闻媒体等相关部门在内的合理分工、相互配合、协调统一的工作体系，要坚持从制度上、体制上和机制上逐步改善村镇银行生存和发展环境。努力减少和杜绝政府的拉配郎行为，以负责任的态度减少不符合要求的融资需求，做到支持发展但不干预具体业务，努力为村镇银行在农村地区的发展创造一个良好宽松的经营环境。 抓紧完善农村新型社会信用制度，加紧信用体系的建设。农村的信用体系建设是一项长期性的工作，也是一项非常重要的基础性工作。它在提高农民信用意识、改善地方投融资软环境、提高农村整体金融服务水平、促进地方经济健康持续发展等方面发挥着重要作用。要想促进村镇银行的健康发展，首先要抓紧建立面向农村的、为广大农民和农村中小企业服务的信用担保机构，其次要在农村地区逐步建立为农民办理农村集体土地、农民住房抵押的贷款业务服务机构;要鼓励和支持保险机构成立和开发专门面向农村的保险业务。政府应积极引导农民参加农业保险，引导农民成立互相提供担保的担保基金，鼓励农民自由结对，相互提供担保;要充分利用政策倾斜，鼓励有实力的企业参与建立一批专业性的农村信用担保机构，通过招商引资引导城市商业担保机构到农村为农民和中小企业、种养殖户提供担保服务;还要积极探索实行大型农机具、农业机械等动产的抵押、质押等多种担保形式，从各个方面降低村镇银行发展面临的外部市场风险。
嘉兴学院 朱美丹
摘要：农村村镇银行作为农村金融体系中一个较为新兴的事物，其的作用正日益的体现出来。可以说村镇银行的出现较好的解决了我国农村地区金融机构覆盖率低、竞争不充分、金融供给不足、金融服务缺位等金融抑制问题并对建设农村金融环境具有重要里程碑意义。但与此同时我们也可以清楚的看到村镇银行发展到现在,发展速度有所减缓,并暴露出了很多问题。本文通过对影响村镇银行发展的内外部原因的分析,列举了当前阻碍村镇银行发展的因素,探讨了村镇银行在应对这些难题时可采取的建议以及政府应当发挥的作用。 关键词：村镇银行 现状 问题 对策
一、引言
村镇银行是经有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的银行业金融机构。主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务。中国村镇银行的出现与中国特有的国情紧紧相连，密不可分。我们知道中国经济最大的问题是城乡经济结构二元化，在金融领域，则突出地表现为城乡金融的二元化，农村地区金融服务的匮乏对经济发展起到一种抑制作用，农村金融发展不仅是中国发展的难题更是世界经济发展难题，金融支持新农村建设，必须要有一个开放、有序、竞争的多元化农村金融体系来支撑。村镇银行的出现，对激活农村金融市场、完善农村金融组织体系、搭建农村金融供给新渠道和改进农村金融服务产生积极影响 通过设立村镇银行，改革农村金融市场的思路，被人称为“增量改革”，村镇银行给农村金融市场带来了竞争，有效增加了农村的金融供给，对农村金融发展具有里程碑的意义。
可以说村镇银行的成立是实现农村金融组织多元化的一种有效途径。村镇银行的成立对于农村金融的改革将会起到一定的推动作用,但由于农村市场存在局限性以及村镇银行的自身缺陷,村镇银行能在多大程度上促进农村金融深化还需要实践证明。作为新生事物,村镇银行在建立及发展中还存在一些新的问题,需要得到有关部门的关注和解决,以促进其健康发展,进而发挥应有的功能。本文正是在这样的背景上展开相关的研究并着重从我国村镇银行的内涵与特征入手,分析其在发展中存在的问题,进而提出解决对策建议。 二 浙江村镇银行发展现状
在银监会发布的《村镇银行管理暂行规定》中对村镇银行概念作了如下阐述即村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。自2006年底银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策以来，村镇银行作为我国深化农村金融改革的一项创新之举，开始逐步在农村地区生根发芽，成长壮大。浙江作为沿海经济较为发达的几个省份之一以及其特有的民营经济的特点使得其在农村村镇银行的试点过程中走在了全国其他省份的前列。
村镇银行作为农村金融市场的新兴力量，自设立以来就倍受关注。近阶段，在一系列政策的引导和推动下，国内外商业银行纷纷加快在国内设立村镇银行的步伐。从宏观上看浙江村镇银行发展良好，但增速太慢。经过一系列政策的引导和推动，浙江村镇银行设立步伐逐步加快。但总的来说浙江村镇银行目前仍处于发展的初级阶段，在浙江如今其农村金融组织体系主要包括三方面：由主要银行金融机构和非银行金融机构构成的正规部门;非正规部门，包括农村扶贫社、农民互助储金会、民间私人借贷组织、国内非政府组织、国外NGOS和国际组织等以及新型农村金融机构，包括小额贷款公司，村镇银行，农村资金互助合作组织。 浙江经济发达，但城乡金融二元化明显，2004年末还存在 194个金融空白乡镇，组建村镇银行是浙江培育多层次、广覆盖和可持续的农村金融体系，构建投资多元、种类多样、贴近三农和服务高效的新型农村金融组织是破解难题的一个重要措施截止2010年5月，浙江设立村镇银行16家，其中，主发起人为国有大型商业银行、股份制银行的共有7家.其余的主发起人为城商行农合行等地方中小金融机构。传统的大型金融机构只有建行设立3家，工行设立5家，对农村市场最熟悉的农行对设立村镇银行的积极性不高，截至目前还没有开设村镇银行。
可以说村镇银行的兴起旨在从根本上缓解农村金融供需矛盾，有效增强对农户和中小企业的金融服务，完善农村金融体系，而村镇银行能否在以后的经济生活中勇往直前，正确处理面临的机遇和挑战，我们拭目以待。
三、浙江村镇银行发展中存在问题
我国村镇银行作为三类新型农村金融机构中重要的组成部分，资本金较为充裕，资金来源广泛，依托发起行的产品和技术优势，在小额信贷投放方面作用较为突出，但由于各方面的原因，村镇银行在自身建设和业务发展方面还存在诸多制约因素，一定程度上影响了其作用的发挥。浙江村镇银行作为一样新事物，其发展并不是一帆风顺，存在着一些问题。目前浙江省村镇银行发展中存在的问题主要有一下五类：
1、金融生态环境恶劣
不同于银行所熟悉的城市金融生态，农村虽然存在巨大的资金需求，但其没有适合资金畅通融通的环境。申请贷款对象经营领域大致相同，靠天吃饭，贷款缺乏抵押品，信用意识淡薄，对其放贷存在着巨大的风险。且大都为小额贷款，管理成本高昂。同时在发放小额农贷中很难对农户的信用状况作出一个系统的评估，加之村镇银行发展中存在的法规不健全，政策扶持力度不足;吸收存款难等问题使得村镇银行可持续发展困难重重;隐含风险大，御险能力较弱;村镇银行服务“三农”的办行宗旨易被动摇。
2、政策扶持力度不足
众所周知当前国民经济运行具有极强的政府主导色彩,地方政府的行为对于防范和化解地区金融风险,构建良好的地区金融生态环境,具有较大的影响;另一方面,金融生态环境建设既需对宏观层面的制度进行创新,又要对微观层面的机制进行再造,从而需要政府各部门甚至全社会的共同努力。因此,必须要构建政府主导的部门联动机制,形成工作合力。
国务院也多次强调了金融生态建设中政府的责任。地方人民政府应在保护银行债权、防止逃废银行债务、处置抵贷资产、合法有序进行破产清算等方面营造有利环境。继续推进地方金融机构改革,维护地方金融稳定,推动地方信用体系建设,培育诚实守信的社会信用文化,促进地方金融生态环境改善，可以说政府在金融体系监管中起到了先导和主心骨的作用。但与之相对的农村村镇银行无法获得与农村信用社一样的支农再贷款优惠，尚未获得稳定性较好的农田水利等涉农财政资金对其支持。国家并未为其制定统一的税收优惠政策。地方政府也只有少数尊重村镇银行：依法应当享受的税收优惠，甚至有的地方政府并不接受村镇，在各个方面对其进行歧视，致使本来孱弱的村镇银行发展平添许多负担。具体表现为村镇银行设立以来,相关的财政支持、税收优惠、业务管理等具体规定还没有出台,各地区的政策也不一样。具体表现为:一是和农村信用社相比,国家税收政策扶持不明确,能减多少税、免税多少年没有规定,有些地区政府许诺的营业税、所得税、开办费用减免等政策也没有完全兑现。二是国家还未建立支农奖惩机制,对支农有突出贡献的单位,尚未建立激励机制。
3、高素质人才缺乏
由于村镇银行地理位置偏僻，经济环境较差，难以招到高素质的金融人才，当前农村金融环境与生活条件不如城市，很多高素质人才会选择远离农村在城市发展，这直接导致村镇银行一直面临人才短缺、专业人才招揽困难的状况。这样，除了银行高管是从发起行抽调，具有丰富的从业经验和专业知识外，其他员工从业经验不足，专业知识、业务技能都亟待提高。可以说当前浙江村镇银行绝大部分员工是新招聘员工，或者是非金融相关专业员工，虽然经过上岗培训，但是由于从业时间太短、缺乏农村金融服务经验、实际工作经验不足，一些重要岗位人员如信贷、财务、会计等人员的金融业务知识和专业技能还有待于熟练掌握和提高。同时，部分村镇银行还存在人员配备不足，兼岗现象严重的问题。这种缺乏人才的局面严重制约了村镇银行的业务发展。
我们知道村镇银行的人员一部分来自作为其发起人的商业银行，一部分则来自社会招聘。原商业银行员工熟悉银行业务，但不熟悉新的工作环境，需要进行新的学习以适用新的挑战。社会招聘的员工大多来自村镇银行所在地，对当地情形有较清楚的认识，但毕竟业务知识、能力不过关，不利于银行业务的开展。这两部分员-工的相处也是个问题，让两部分员工平等交流、真正培养以后的村镇银行发展所需人才还需要很大的努力。
4、村镇银行缺乏社会公信力，吸收存款难 村镇银行在广大农民心中并未树立起良好形象，据我们的调查结果显示，73.5%的农民听说过村镇银行，但是不了解。问及媒介几乎所有人表示他们均是从电视上广告里面到的信息，有17%的农民表示他们没有听说过村镇银行，比较了解的占了7.5%，只有2%的人表示对村镇银行非常了解。因此可看出，农民对于村镇银行的了解和认同度并不高，很多农民虽然知道村镇银行，但是对于村镇银行到底和传统银行有何不同，村镇银行在存贷款方面有何优惠，基本上一无所知。
农民对村镇银行的品牌认知程度偏低，导致村镇银行吸储难度较大。另一方面，按照规定，村镇银行发放贷款的金额不得超过存款余额的75%，如果没有资金来源，村镇银行的贷款业务也无从做起。村镇银行网点少，缺少离行ATM机等设备，竞争力不足，在数量上不能满足居民的需要;部分村镇银行未及时加入人民银行大小额支付清算体系，异地结算、同城跨行转账等业务无法满足多数客户服务需求，对于在外务工或求学人群，无论是向家里汇钱还是将临时闲置的资金储存以便不时之需，村镇银行都不是一个好的选择，使村镇银行运行呈“孤岛”状。同时，银联的入网费高达300万元，对村镇银行这类小银行机构缺乏差别性支持政策。
5、政府对村镇银行的监管措施不到位
村镇银行监督主要有以下难点：(1)村镇银行位于农村地区，监管需越过县乡两级，监管半径过大。(2)村镇银行本身的特殊性增加监管难度，村镇银行既不是完全的政策银行，也与商业银行有所区别，再与当地复杂的情况结合，形成了各式各样的经营模式，这要求监管者深入了解各个村镇银行情况后才能有效监管，大大增加了监管的难度。截止目前地方政府、人民银行、银监部门等就关于村镇银行的相关事宜尚未建立良好的多方沟通协调机制，同时各方职责也尚未明确，政出多门、相互推诿的现象依然较为严重。按国家银监部门要求，现阶段对村镇银行采取的是“低门槛、严监管”的模式。目的是适当降低村镇银行业务的市场准入条件，增加金融机构的覆盖面，进一步强化监管措施，实行刚性市场退出约束。但是事实上很难将“严监管”这一目标落实到位。主要足监管力量不够，若采用通常的银行内部关系人控制的模式，对村镇银行实行严厉的监管，那么会造成村镇银行失去应有的生机和活力。这就存在一个金融稳定政策的问题。村镇银行为是一个新生事物，虽然银监会出台了有关农村金融机构支持社会主义新农村建设的相应监管措施，以防范可能出现的金融风险，但由于央行履行金融稳定职能，承担着最后贷款人的角色。因此，在我国存款保险制度尚未建立的情况下，这些新型农村金融机构一旦出现支付危机，基层央行将以何种方式介入并化解，需尽快出台相应的政策。若不这样，村镇银行一旦出现经营风险，就启动刚性市场退出机制，其负面效应是很难预料的。而且，由于金融风险有着强烈的传导效应，因某一家金融机构非正常退出，则有可能引发区域性的金融风波。
四、浙江村镇银行持续发展的对策
1.强化监管措施，创新监管方式
(1)监管当局应建立科学的风险评估机制，综合考虑村镇银行面临风险，并根据不同的风险采取不同的措施，合理配置监管资源，提高监管效率。创新监管手段、方式，做到严监管的同时并不压缩村镇发展所需空间。
(2)监管部门戍加强与村镇银行所在地政府、机构沟通，从各个方面了解村镇银行状况。力争做到全方位监管。
(3)监管部门要加强监督，确保村镇银行服务“三农”，服务中小，支持新农村建设。村镇银行是我国经济发展到一定阶段的产物，总体来说它是适应我国农村发展需求的，相信通过其努力，克服目前存在的问题后，它能伟我国广阔的农村市场获得更大发展，也将有力的推动我国农村经济的发展。 2.优化经营机制，加强自身建设
(1)是规范法人治理结构，明确股东的权利和义务，实行民主管理、集体决策，建立内部信用评级系统和信用风险管理机制，用完善的制度规避道德风险和信用风险。
(2)是建立责权明晰的激励约束用人机制，推行绩效管理，将员工工资与其工作业绩挂钩，实行“基本工资+ 效益工资”的模式，能者多劳，论功取酬。 (3)是引进责任心强的金融人才，借鉴商业银行的服务经验，进行专门的业务培训，提高村镇银行业务经营能力。 3.注重金融产品的创新，提供特色服务
村镇银行可持续发展的关键在于打造特色产品从而培育核心竞争力。村镇银行可以在寻求合作的道路上积极探索，主动加强与政府各部的联系，了解当地重点发展农业产业的相关政策和规定，同时与当地经济合作组织接洽，把握本地农村经济发展特征和农户金融需求特点，针对不同需求的农户和农村小企业。探索并开发相应的金融产品。另外，除有贷款的需求外，部分农民也有理财需要，村镇银行可借鉴城市银行的理财经验，设计适合农民的理财产品。根据客户最本质的需要，推出恰当适宜的金融产品，以达到满足农村市场需求，实现切实服务“三农”的既定目标。
4.纵深形象宣传，提升村镇银行社会认知度和信任度，创造村镇银行的良好环境
(1)多渠道、多方位、持续性地做好自身形象宣传工作。通过营业厅设计、企业标志、宣传品和广告等方面进行企业形象设计，让公众了解设立新型农村金融机构的意义、目的与经营特色，提高公众对村镇银行的认可度。
(2)积极参与扩大农村金融改革试点工作，通过“便民金融服务”、“送金融知识下乡”等活动形式，向群众宣传村镇银行服务“三农”的宗旨。鼓励村镇银行结合地方经济特色，推出特色金融服务和金融产品，努力扩大金融服务的范围和深度。 (3)稳步推进网点建设扩张，扩大服务半径，提升村镇银行的社会形象、品牌形象。
5.加强政策支持力度，支持村镇银行和农村经济良性发展
建议各级有关部门优先支持培育发展村镇银行，积极鼓励我区本地优质资本投资村镇银行、积极引进区外优质银行资本筹建村镇银行;鼓励全区现有村镇银行适时增资扩股，各有关部门要积极支持引导优质涉农企业入股，探索优质小额贷款公司入股村镇银行的政策，提升村镇银行经营能力，赢得信任，扩大知名度，增加抵御风险的能力。
各级部门要帮助指导全区村镇银行建设完善金融服务，在村镇银行申请加入大小额支付系统、银联网或者征信系统时给予支持，提供优惠政策，鼓励其积极探索、健康发展。政策扶持上要充分发挥中央和地方的两个积极性。在积极争取中央财税、货币等方面的支持政策的同时，地方政府应长期规划，合理引导，在农村金融环境建设、农村信用体系建设、资金奖励、办公用房等多方面提供支持，建立村镇银行小额贷款风险补偿机制，加强农村担保体现建设，加强农业保险服务体系建设，促进全区村镇银行科学发展，实现农村金融与农村经济的良性互动和循环。
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一、 研究背景
我国是农业大国,农村经济的发展对我国至关重要,近年来国家多次提出要把发展农村经济,解决“三农”问题作为政府工作的关键任务。金融是经济发展的脉搏,而我国的农村金融一直是制约农村经济发展的重要瓶颈之一。改革开放三十几年来,农村金融改革取得了巨大成就,初步形成了多种经济成分互补的农村金融组织体系。
但是与农村地区快速增长的实际需求相比,农村金融在整个金融体系中仍然处于最薄弱的环节,由于农村发展滞后,农民增收缓慢、农业投资周期漫长,许多金融机构都不乐意为经济欠发达的农村服务,让本来就受困于资金短缺的农村发展更加举步维艰。为了解决这一困境，2006年,中国银行业监督管理委员会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,按照“低门槛、严监管”的原则,积极引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构,这标志着新一轮“农村金融新政”的开始。《意见》鼓励设立扎根于农村地区为农民提供金融服务的村镇银行、贷款公司和资金互助合作社,首批选择在四川、内蒙古、甘肃、青海、吉林和湖北等六省(区)进行试点。2007年10月,经国务院同意,银监会决定扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点范围,将试点省份从已在的6个省(区)扩大到30个省(市/区)。2011年,银监会调整村镇银行组建核准有关事项,村镇银行按照集约化发展、地域适当集中的原则,可以规模化、批量化设立。截至2013年底，村镇银行全国已经增长为1071家。村镇银行的蓬勃发展让我们看到农村经济的希望,同时,也让我们反思如何在宏观经济形势一片叫好的大背景下,实现村镇银行的可持续发展。
二、 研究目的和意义
设立村镇银行是解决我国现有农村地区银行业金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分、金融服务缺位等“金融抑制”问题的创新之举，对于促进农村地区投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的新型农村金融体系的形成，进而更好地改进和加强农村金融服务，支持社会主义新农村建设，促进农村经济社会和谐发展和进步，具有十分重要的意义。因此,通过促进村镇银行的蓬勃发展,有助于提高农村地区农民的生活水平和质量,对农村经济的发展具有重大的战略意义。但是作为新生事物的中国村镇银行,在其日后的发展过程中,必将会遇到各种各样的困难,自身发展也会存在各种各样的不足,为了引导村镇银行健康可持续发展,将对村镇银行发展战略选择提出若干观点，为以后组建村镇银行和实现可持续发展提供理论指导。
三、 研究现状
1、村镇银行设立
王玉敏、李振、罗显华、杨卫东(2011)认为:可以从产权结构风险规避与市场退出地区选择运行模式四个方面进行发展战略定位。
产权结构方面，最理想产权结构是发起银行持股1/2以上，吸收当地政府作为第二股东，两者相加超过60%，然后再审慎地吸收分散的多个民营企业股东;二是地方政府入股有助于提高村镇银行信誉度，增加了该村镇银行在人民群众心目中的公信力，部分解决吸收存款难问题;三是民营股东能帮助村镇银行迅速适应当地经营环境，从而形成内在激励，增添活力。风险规避与市场退出方面。为了维护金融稳定，防范化解和规避金融风险，使经营管理不善的村镇银行退出市场，已成为不可避免的发展趋势。选址与地区选择方面。可以考虑在地市级中型城市或者经济发达县城开设村镇银行，这样可以解决村镇银行吸存难的尴尬。运行模式方面。一方面，加大对县城及地市级中型城市的业务运作。另一方面，针对广大农村区域，应该采用农村金融合作代理组织模式。
2、村镇银行市场定位研究
邹力宏、姚澄(2008)运用管理学SWOT的分析法,对我国村镇银行内部发展的优势、劣势、机遇和威胁进行而来全面的分析,阐述了村镇银行应该如何根据自身的情况,扬长避短,规避和防范各种风险,制定适合自己发展需要的战略路线,实现自己的可持续发展; 谭文培(2012)将村镇银行在农村地区的市场定位概括为:“农村社区银行”。其市场定位的指导方针与目标应该是：面向三农，服务县城经济，诚信经营，实现双赢。
赵峰(2013)提出我国村镇银行的市场定位，要按照“先打基础求生存，然后提高求发展”的思路，在追求自身利益与服务农村经济之间找到平衡点。找准市场切入点，以农村信用社网点分布不到位和服务力量薄弱的贫困边远农村地区为支持重点，尽可能扩大农村金融供给，在服务“三农”的过程中不断发展壮大。
崔宏伟(2013)指出村镇银行应该通过信贷技术和信贷模式的创新，探索农村信贷供给的新途径，而不是通过提供同质的信贷服务与其他金融机构争夺客户。村镇银行要牢固坚持服务“三农”和小微企业的市场定位。
3、村镇银行可持续发展战略的政策意见研究
郭晓鸣、唐新(2009)认为:村镇银行的建设过程中,政府的作用是很关键的。最重要的是,明确小额信贷的法律地位;强化政策支持,让小额信贷能形成稳定资金来源。政府还应强化对贫困人口的能力建设。在规避金融风险方面,必须建立一套针对小额信贷的监管体系,出台相关的法律法规,使小额信贷能逐步形成体系,增强抵御风险的能力。同时应继续在全社会加强诚信教育,增强社会诚信观念,深入细致并切实有效地开展基层社区和借贷客户,以及金融机构和相关政府部门的信用制度建设,为小额信贷的开展创造良好的社会环境。
徐瑜青、周吉帅、刘冬(2009)以实地考察为手段，深入基层村镇银行做系统性调查，从而揭示出其制约发展的不足之处：农村存款分散且额度小、资金吸收困难、公司业务较为缺乏、配套政策薄弱等，同时强调村金融机构的有序健康发展需要具备良好的发展条件，具体问题应具体对待，以县域为依托，提高内部经营管理机制，开拓大客户，与资金充足者展开合作，提高风险管理水平以及完善市场退出机制和风险救助机制等。
李东卫(2011)认为:村镇银行要想实现可持续发展,需要通过大力发展银行的中间业务,比如:同业拆借、承兑贴现、代理发行政府债券等。同时他们还认为,特色化的经营发展对提高银行的核心竞争力极为重要,村镇银行需要有特色的金融产品作为支撑,以尽快走上可持续发展的道路。同时要把自己扎根在农村,立足于为农村服务的,有自身特色的农村金融服务机构。
张楠楠、 孙立娟(2011)认为村镇银行在发展过程中存在市场定位偏离服务“三农”目标、缺乏信誉度和创新能力、缺乏个性化的金融产品和服务等问题，他提出要明确村镇银行的市场定位、政府出台扶持政策、积极推进金融产品与服务创新、逐步放松农村金融管制、健全农业保险体系等建议来促进村镇银行的可持续发展。
吴成居(2013)通过对村镇银行的现状研究,在借鉴福建省村镇银行的成功经验的基础上,在银行内部,借鉴福建省村镇银行的管理经验,加强农村金融产品创新,提高服务意识,加强风险防范和监管机制,改进不合理的法律法规、降低参股比例以及加快资金回流; 王修华; 刘志远; 杨刚(2013)指出村镇银行发展过程中面临很多困难,比如:村镇银行品牌渗透力不强,吸存能力低下;金融产品创新能力差,设备功能不完善;配套政策不到位;盈利能力不强,阻碍可持续发展的实现。针对上诉问题,提出了相应的建议:提高吸储能力、解决资金需求的矛盾,加快金融产品创新、开发适销对路的金融产品,加强银行风险控制,提高员工服务意识和服务能力,增强盈利能力。
郑兴(2013)认为确定合理的市场定位对村镇银行实施可持续的发展战略至关重要,在发展过程中,一方面需要国家提供有利的政策支持,另一方面,银行自身需要通过练内功的方式,完善经营机制,创新金融产品和经营理念,提高自己的核心竞争力,实现可持续发展。
侯燕纯(2014)同样从制度层面对村镇银行的可持续性发展做了相关的分析,他认为我国在推进村镇银行发展过程中，应出台扶持村镇银行稳步发展的政策，帮助其扩展业务规模，提升自身生存能力，防控金融风险。同时他又认为:国家的扶持政策要把握好分寸,过犹不及,一味的依赖国家的政策,使得企业缺乏活力、创新力和竞争力,最终阻碍村镇银行的可持续发展。
通过对上述学者们的理论进行研究分析,实施村镇银行可持续发展战略意见总结如下:首先要加大政府的政策扶持力度,比如放宽利率管制,加大税收优惠等;二是确立合理的市场定位;最后需要提高金融机构的产品创新能力和服务意识。由于村镇银行是新生事物,`发展还处于探索阶段,自身精力有限,在较短时间内,以上三方面不可能面面俱到,在施行可持续发展战略的时候,上述三方面孰先孰后,针对此问题,希望能够找到一种方法作为村镇银行实施可持续性发展战略的参考。
参考文献
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[摘要]银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策实施以来，村镇银行蓬勃发展，已经成为我国农村金融的一支重要生力军。与此同时，村镇银行在发展过程中也暴露出很多问题，吸储难、结算难、内控弱、人才缺、环境差已经成为制约其进一步发展的瓶颈。基于此，构建村镇银行可持续发展的推进机制，对于扩大农村金融的有效覆盖，优化农村金融市场结构，防范和化解农村金融潜在风险都具有重要的现实意义。
[关键词]村镇银行;瓶颈制约;推进机制
[中图分类号]F832.35
[文献标识码]A
[文章编号]1006-5024(2011)05-0190-03
近年来，村镇银行在为“三农”问题的解决提供低成本、便捷、实惠金融服务的同时，自身也得到了快速发展，成为支持农村经济发展的一支重要力量。然而，村镇银行在发展过程中，也出现了一系列的问题，面临着很多困难。正确认识村镇银行发展的制约瓶颈，研究并提出促进村镇银行可持续发展的推进机制，是当前我国农村金融发展面临的一项急需解决的现实课题。
一、推进村镇银行可持续发展的战略意义
当前我国正面临着建设社会主义新农村的艰巨任务，各地农户、农村中小企业以及农村基础设施建设对金融服务的需求与日俱增。推进村镇银行可持续发展，对于缓解我国农村金融供给不足、提高农村金融服务的有效覆盖、防范和化解农村金融潜在风险，都具有重大的战略意义。
(一)缓解农村金融供给不足。当前，我国整体上存在着资金流动性过剩的问题，但是资金在城乡的分布上却存在严重的不均。城市资金流动性严重过剩，推动着各种资产价格快速上升。但在广大的农村地区却存在着严重的信贷供给不足，农户、农业产业化以及农村基础设施建设存在着严重的资金短缺。银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，放宽了准入资本范围，支持并引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设为当地农户提供金融服务的村镇银行。由此看来，村镇银行为民间资本进入金融提供了载体，为城市资本进入农村提供了渠道。推动村镇银行做大做强，实现可持续发展，能够吸引更多的民间资本和城市资本进入农村，从而缓解农村金融供给不足，增加农村金融的有效覆盖。
(二)提高农村金融服务水平。目前，我国农村金融实际上是一个“分工严格、竞争不足”的残缺不全的体系。按照“分业经营、分业监管”的原则，我国农村金融机构实行的是严格的银行、证券、保险分工制度。证券业主要集中在大中城市，在农村基本上是空白。近年来，随着大型商业银行逐渐退出农村，整个农村金融市场几乎形成了农信社的“独角戏”。国内外大量的实践证明，农村金融必须有适度的市场竞争，否则农村地区金融机构将面临活力不足、竞争力不强的问题。推动村镇银行做大做强，实现可持续发展，能够优化农村金融市场结构，形成新的竞争格局，从而激活农村金融市场，激发农村金融体制机制创新活力，进而改善金融服务的质量，最终形成多元化和竞争性的农村金融市场体系。
(三)防范农村金融潜在风险。村镇银行由于资本金数额较小、内控机制不健全、抵御风险的能力较弱，一旦贷多存少的情况出现，村镇银行的资金流动性就会发生问题，难以为继。同时，村镇银行服务面向“三农”，农业是弱势产业，农民是弱势群体，再加上农村政策性保险又不健全，村镇银行面对的市场风险也很大。这些风险的存在及其水平的高低关系着村镇银行的可持续发展，也直接影响到农村金融的稳定。优化农村金融生态环境，完善农村信贷扶持政策，支持村镇银行破解发展瓶颈，有利于增强村镇银行风险管理与内部控制能力，推动其做大做强，实现可持续发展。进而，村镇银行可持续发展能力的增强，将有利于防范和化解农村金融潜在风险，对于保持农村金融稳定具有重要的意义。
二、村镇银行可持续发展的瓶颈制约
自银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策以来，村镇银行如雨后春笋般涌现出来。截至2010年6月底，全国已成立村镇银行214家，覆盖到全国30个省、自治区或直辖市。然而，村镇银行在发展过程中也暴露出很多问题，其可持续发展受到制约。
(一)资金瓶颈。由于规模小、网点单
一、业务种类有限，村镇银行自诞生之日起便面临着资金不足的困扰，其可持续发展困难重重：一是受制于民间资本准入的限制，村镇银行资本金来源不足。虽然银监会出台了调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，但是对民间资本的进入却设置了很多障碍。二是受制于公信力和社会认可度不高，村镇银行吸储非常困难。村镇银行大多起步晚，信誉积累薄弱，客户认同度低，极大地影响了其存款总量的增长，导致贷款额度高而存款规模小，在继续发放贷款方面潜力有限，资金规模约束很大。三是由于同业拆借的限制，村镇银行信贷业务面临“无米之炊”的窘境。村镇银行要么无权拆借资金，要么拆借额受金融机构号有无、存款余额大小的严格限制。即使有权拆借，太高的拆借利息，也限制了村镇银行使用同业拆借资金发放贷款。
(二)结算瓶颈。村镇银行的发育和成长，为农村居民享受金融服务提供了更多的选择。然而，支付渠道不畅形成的结算瓶颈降低了村镇银行支付结算的效率，使得农村金融系统的功能不能充分发挥出来：一是汇兑结算难，掣肘业务发展。由于村镇银行没有自上而下、纵横交织的结算网络体系，没有系统内的联行，各机构间目前尚不具备横向的合作管道，造成结算渠道窄、资金汇划速度缓慢、客户不愿意在村镇银行开设结算账户。二是营业网点少，业务成本高。基层网点开办成本高，导致村镇银行网点相对较少，客户与网点之间往往距离几十甚至上百公里，不仅使客户感到不便，而且其营销成本和业务处理成本也较高。三是银联准入门槛较高，银行卡业务难以开展。目前银联对村镇银行缺乏差别性的支持政策，每年高达300万元的人会费，致使这些金融机构的银行卡业务迟迟无法开办。
(三)内控瓶颈。受制于内部控制监督不足，村镇银行信贷风险较大：第一，机构规模小，机制不健全，内部人控制风险较大。由于机构规模有限，内控制度不健全，可能导致管理者或者大股东“独裁”现象，把金融机构变成其个人的小金库，形成内部人控制现象，大大增加金融风险。第二，业务人员风险意识淡薄，操作风险较高。由于招聘人员来自农村，决策链短，容易以感情代替内控制度，使各业务操作环节上的监督制约形同虚设，操作随意，从而产生风险。第三，受制于对部分高管过度依赖，财务风险增加。村镇银行负责人大部分由当地四大银行支行行长、农信社主任担任，相当部门客户资源掌握在有关负责人手中，担子集中在几个人甚至一个人身上，道德风险的存在使得村镇银行财务风险增加。
(四)人才瓶颈。人才是金融机构发展的重要推动力量。基于农村信贷数额小、频率高、风险大的特性，村镇
银行急需一批既懂金融又懂农业基础知识的复合型人才。然而，由于农村客观条件的限制，村镇银行复合型人才缺乏，对金融机构可持续发展形成了瓶颈制约：一是农村条件较差，村镇银行人才引进相对困难。村镇银行大多设置在经济相对落后的地区，经营规模小，工作环境差，薪酬低，招聘高学历、工作经验丰富的高素质优秀员工的难度非常大，人员素质相对较差。二是由于人才储备不到位，村镇银行在开拓客户资源上存在先天不足。人员素质参差不齐，岗位培训跟不上，员工知识水平和业务技能不能随时代发展而不断更新，难以适应业务发展的需要。
(五)环境瓶颈。农村地区金融服务的供给和需求还处在较低的水平，现代金融机构培育和发展的环境相对恶劣：第一，农村经济发展滞后，基础设施供应不足，约束着村镇银行的发展。农业是弱质产业，生产周期长，而且面临自然风险和市场风险的双重考验，农业和农村信贷历来被视为高风险领域。在此背景下，村镇银行从诞生的那一天起，就面临着严峻的经营环境。第二，农村金融生态环境较差，抑制了村镇银行的发展。由于信用机制缺失导致农村信用体系难以建立，分散的农户与金融机构之间难以形成良性的信用互动关系，导致金融机构在给农户贷款时面对更大的不确定性。
三、构建村镇银行可持续发展的推进机制
从村镇银行面临的一系列瓶颈制约可以看出，机制缺失是核心问题。构建一套完备的推进机制，是村镇银行全面协调发展的外在动力，也是村镇银行可持续发展的重要条件。
(一)拓宽资金来源渠道，缓解资金短缺。针对村镇银行资金不足问题，要继续扩大资金来源渠道，积极推进机制创新。第一，继续放宽民间资金准入。积极合理引导民间资本进入村镇银行，适当降低资本金的门槛，扩大民间资本人股村镇银行的比例限制。第二，建立存款保险制度，提高村镇银行的公信力和认可度。存款保险制度的有效运作能够发挥存款类金融机构相互间的承保能力，弥补村镇银行由于机构分散、资金规模小、风险程度相对较高、自保能力较差的弱点，有效解决村镇银行公信力不足问题。第三，加快推动财政惠农资金、大型银行与村镇银行的对接。财政、农业等部门支农资金通过村镇银行转贷给农户，大银行通过批发贷款、委托贷款等方式作为资金纽带，为村镇银行注入资金。
(二)加强内部控制，化解金融风险。以化解金融风险为核心，完善村镇银行的内控机制，推动农村金融机构可持续发展。一是提升和完善治理结构。在现代企业中，股东大会、董事会、监事会、理事会扮演着不同的角色，他们之间相互制衡，相互约束，各司其职，界限分明。这样的管理理念，其精髓在制衡，其好处是公司管理不会出现长期的系统性的偏差。村镇银行应该从建设初期就制定完善和适应本机构的内部治理机制，防止发生内部人控制风险。二是制定合理有效的员工激励和约束机制。建立一整套公开、透明、直接量化考核到个人的薪酬激励方法。在机构内部形成“资产质量风险一票否决”的机制，营造一种“自觉维护信贷质量安全”的氛围。
(三)加快人才队伍建设，缓解人力资源不足。村镇银行应采取标本兼治、内挖外引的措施，加速人才培养，提高队伍素质。第一，聘请本地员工有利于村镇银行开展工作。本地员工对当地的风土人情、社会文化十分了解，可以帮助村镇银行熟悉市场、开展工作。可探索以村为切人点，让村干部成为银行和农民之间的桥梁，建立一种简便、安全的贷款模式。第二，可以从农行、农村信用社精简的富余人员中吸收有经验的人员，利用他们的专业知识提升村镇银行的管理水平。第三，加强人力资源管理，制定合理的选人、用人、育人机制，鼓励员工利用业余时间学习或进行深造，提高综合金融服务业务素质。
(四)完善政策支持体系，扶持村镇银行发展。农村金融是弱势金融，服务的对象是农村弱势群体，一定的政府政策倾斜和资金支持是必要的。一是在税收方面予以适当优惠，村镇银行所得税和营业税的征收标准应低于其他金融机构。二是地方政府将涉农财政性存款和农村专项资金等存入村镇银行，以扩大资金来源。三是针对农业生产周期长、市场风险大、利润率低的情况，对“三农”贷款实行财政的风险担保与损失补偿机制，发挥财政对村镇银行信贷投放的杠杆作用。四是适度放宽对村镇银行的政策管制，放松信贷审批条件和程序。在风险可控前提下，通过设定一套比较科学的评价指标体系，在一个相对合理的区间内，实行灵活的单户贷款比例管理规定。
(五)优化金融生态环境，促进农村信用环境的改善。当前，要以优化农村金融生态环境为重点，积极改善村镇银行发展的软、硬环境。第一，加大财政支农投入，改善农村地区硬环境。要加大财政支农投入，提高资金使用效率，改善农村基础设施及经济生活环境，为村镇银行可持续发展创造一个良好的外部环境。第二，加强宣传及有效管理，培育良好经济社会软环境。大力培育诚信环境，推进信用村、镇建设，提高农民的金融意识，建立覆盖所有农户和农村企业的征信体系。第三，加快改进农村金融基础设施，拓宽和延伸支付结算网络在农村的辐射范围。要建立标准化、实时的农村金融机构信息电子化系统，设计研发相关财务会计和统计信息软件，不断完善村镇银行的技术装备水平，提高金融服务的质量和效率。
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