党政机关机构改革方案

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第1篇：党政机关机构改革方案

检察机关内设机构设置改革问题研究

摘 要：检察机关内设机构，近十多年来一直是检察改革的研究热点。研究内设机构改革，应从归纳设置现状，分析其存在的问题入手，评析当下各种改革方案之优劣，通过探讨检察职权在检察机关内部的二次分解，研究设置应当遵循的六个原则。借鉴域外法治经验，按照内设机构设置三分模式改革，对于领导决策机构，重点是完善检察委员会的决策机制；对于综合管理机构，建议参考国家行政机关大部制改革模式，大幅压缩机构数量；对于业务办理机构，根据检察权分解，科学界定部门权限，按照诉讼规律适度整合职能，精简机构。

关键词：检察机关；法律监督；内设机构；设置；改革

在关于检察体制改革的研究中，检察机关内设机构的改革问题是近十年来法学理论界一直比较关注的热点问题之一，相关论著比较多。但是具体如何改革检察机关内设机构设置，学术界并未达成共识，可以说观点纷呈。检察机关内设机构是检察权运行的组织载体，也是检察机关的基本组成单元。理论上来讲，内设机构应当包括派驻监所检察室和派驻乡镇的基层检察室，由于派驻检察室的规范建设问题可以作为一个专题探讨，所以本文研究的内设机构就不包括派驻检察室，仅指检察机关内设的各厅（处、科）、局、部、室、队。

一、检察机关内设机构的设置现状及存在的问题（一）设置现状

新中国成立六十多年来，检察机关内设机构的设置在不同的历史时期也有一个历史变迁。大致经历了四个发展阶段：“建国初期的初建、1978年检察机关恢复重建至1983年内设机构进一步发展和规范、1983年至2000年内设机构调整，以及2000年至2003年检察机关集中改革完善内设机构设置。从规范方面看，1979年强调上下相对一致，1983年则突出灵活性，2000年始进行综合调整。”[1]从历史沿革看，自1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》施行以来，我国检察机关内设机构就一直分为三大类，即领导决策机构、业务办理机构和综合管理机构。

目前的内设机构设置现状是2000年至2003年中央和地方检察机关内设机构改革的结果。近两年来随着新一轮检察改革的推进，在此基础上又设置了案件管理部门、未成年人刑事检察部门等。检察机关内设领导决策机构无论是最高检察机关，还是地方检察机关设置都是一致的：检察长和检察委员会。内设业务办理机构和综合管理机构的设置根据层级的不同则有不同，最高人民检察院设置了侦查监督厅、公诉厅、反贪污贿赂总局、渎职侵权检察厅、监所检察厅、民事行政检察厅、控告检察厅、刑事申诉检察厅、铁路运输检察厅、职务犯罪预防检察厅、法律政策研究室、案件管理办公室、死刑复核检察厅13个业务办理机构，办公厅、政治部、监察局、国际局、计划财务装备局、机关党委、离退休干部局、司法体制改革领导小组办公室8个综合管理机构。不包括领导决策机构，内设机构有21个。省级检察院大体上同最高人民检察院的内设机构相对应，业务办理机构方面不设铁路运输检察部门、死刑复核检察部门，控告与刑事申诉检察部门一般不分设，但是现在公诉部门一般分设2至3个：公诉一处、二处、三处，设置未成年人刑事检察处；综合管理机构方面不设置国际外事部门和司法体制改革领导小组办公室，但是设置警务处（法警总队）、检务督查处。统算起来，不包括领导决策机构，一般有20个左右。市级检察院内设机构一般与省级检察院大致对应设置，公诉部门一般分设一处、二处，不如省级检察院多，一般不设置离退休干部处、检务督察处，内设机构大概有18个左右。县级检察院内设机构相对较少，但也是“麻雀虽小，五脏俱全”，不包括领导决策机构，一般也有10-15个左右。近年来，个别省份探索改革，实行大部制整合，打破上下级对应机构设置模式，将县级检察院批捕起诉合一、职务犯罪侦查预防合一、诉讼监督合一，案件管理部门统合控申、内部监督、法警和人民监督员工作，以综合管理部门统合办公室、政治处、纪检监察室、行政装备科、研究室和技术科，内设机构大概为5个左右[2]。

（二）存在的问题

客观地讲，检察机关内设机构分为领导决策机构、业务办理机构和综合管理机构三大类，是比较科学合理的，符合管理学要求，内设机构改革应当坚持这种三分法设置模式。但是具体到每一类内设机构内部以及三大类内设机构之间，几十年的运行实践以及机构变迁表明也是存在很多问题的，主要问题表现在以下几个方面。

西南政法大学学报孔 璋，程相鹏：检察机关内设机构设置改革问题研究其一，内设机构设置行政化。检察机关内设机构在设置上的行政化主要体现在业务办理机构名称上。《人民检察院组织法》第20条规定：最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。在司法运行中，从中央到地方各级人民检察院设立的业务办理机构全部采用了厅、处、科、局、室等称谓，如公诉厅（处、科）、反贪污贿赂局、案件管理办公室等，这些称谓与国家行政机关及其内设机构的称谓没有什么区分，纯粹是一种行政性的设置。其内设业务办理机构主要负责人职务也是厅（处、科、局）长或者主任，对应相应的行政级别和待遇，与行政机关首长也没有什么两样。检察机关内设的综合管理机构也是如此。但是我们认为，综合管理机构完全可以采取行政化设置模式，因为综合管理机构本质上就是行政机构，负责检察机关行政管理事务，行政化设置没有什么不妥，这也符合检察人员分类管理要求。可是业务办理机构也按照行政化设置，则抹杀了检察机关的司法机关性质，体现不出其应有的司法属性，违背了宪法精神。

其二，内设机构设置不规范。就全国范围而言，检察机关内设机构在设置上缺乏规范性，比较混乱。一是设置标准不统一。目前检察机关内设机构特别是业务办理机构设置的标准不统一，有的以刑事诉讼程序阶段为设置标准，如公诉部门、控告申诉部门等；有的以案件管辖性质为设置标准，如反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门等；还有的以法律监督职能为设置标准，如侦查监督部门、监所检察部门等。二是机构设置不统一。有的检察院将反渎职侵权部门与反贪污贿赂部门合一成立职务犯罪侦查局，而绝大部分检察院则是将二者分设；一些检察院设置案件管理部门，而一些检察院不设置案件管理部门；有一些检察院设置未成年人刑事检察部门，全面负责未成年人犯罪的批捕、起诉、监督、预防工作，一些检察院不设置，把对未成年人犯罪的刑事检察职能分散设置在侦查监督部门、公诉部门；有一些检察院设置法律政策研究室，一些检察院将其合并在办公室；有的检察院专门设置刑事诉讼监督部门，更多的检察院则是不设置刑事诉讼监督部门。机构设置的不统一也造成了不同的检察院内设机构的数量不一致，即使是同一级别的检察院内设机构的数量也不一致。三是机构级别不统一。作为同一个检察院的内设机构的行政级别也不统一，各地检察院一般将反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门、政治部门行政级别高于一般的业务部门；有的检察院反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门级别不高于一般业务部门，但是对主要负责人实行行政级别高配；也有的检察院将反渎职侵权部门和其他一般业务部门行政级别一致，但是比反贪污贿赂部门低半级。这种将自侦部门高规格设置的状况虽然提升了检察机关在我国反腐败斗争中的地位和作用，但从检察机关法律监督宪法定位的角度来看，作为法律监督权派生的侦查权的行使机构，其规格和级别高于其他法律监督机构是缺乏科学性和合理性的。[3]

其三，内设机构名称不统一。一是不同检察院内设机构的名称不统一。对于同一职能基本相同的内设机构，从理论上分析，作为检察机关的内设机构应该是同一个机构名称。但是实践中却是在不同的检察院有不同的名称，如对反渎职侵权部门，有的检察院称为反渎职侵权局，有的检察院则称渎职侵权检察局；对于检察教育宣传部门，有的检察院称为宣传处，有的称为宣传教育处，有的称为组织宣传处等。二是同一检察院内设机构的名称不统一。如以地市级检察院为例，有的称为某某处，有的称为某某局，有的称为某某室，有的称为某某支队，有的称为某某部；有的含有检察二字，如监所检察部门、民事行政检察部门等，有的则不含，如侦查监督部门、公诉部门等。其他级别的检察院也是如此。

其四，内设机构结构不合理。一是内设业务办理机构和综合管理机构之间的结构不合理。综合管理机构设置过多，在整个内设机构中所占比例过大。以最高人民检察院为例，除领导决策机构外，内设机构21个，其中综合管理机构8个，占比38%。省、市、县三级检察院也大致占比30%-40%之间。如此设置，大量的检察人员配置到了综合管理部门，严重影响了检察业务开展，导致案多人少的矛盾迟迟不能有效解决。二是内设业务办理机构之间的结构不合理。《民事诉讼法》、《行政诉讼法》与《刑事诉讼法》并列我国三大诉讼法，三大诉讼法均规定人民检察院依法对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼进行法律监督。在检察机关内部也都设置了业务办理机构负责法律监督职责，但是在内设业务办理机构之间，监督三大诉讼法的内设机构结构却严重失衡，对刑事诉讼监督的内设机构明显占比过大，对民事诉讼、行政诉讼监督的内设机构基本上设置1个部门——民事行政检察部门，其余业务办理机构基本上都与刑事诉讼有关。如此设置，极不利于民事行政检察业务发展。三是内设机构级别不一，结构失调。反贪污贿赂部门甚至包括反渎职侵权部门高于其他业务办理机构半级的设置格局的长期存在，影响了内设机构的“生态平衡”，不利于检察机关法律监督机构之间的平等协作和相互制约，甚至影响了检察人员工作积极性的发挥。

其五，内设机构数量与人员编制不协调。目前，从全国各地情况看，检察机关内设机构的数量除了个别地区实行大部制改革以外基本差别不大，但是各地各级检察机关的人员编制并不完全一致，在检察人员编制数量比较少的检察院特别是基层检察院，出现了大量的“一人科室”、“二人科室”现象，例如，同一级别的基层检察院，有的检察编制100余人，有的50余人，但是内设机构数量基本相等，50余人编制的小院设置10多个内设机构，除院领导外，很多内设机构都是“一人科室”、“二人科室”，这些“一人科室”、“二人科室”乃至“三人科室”开展工作的难度可想而知，甚至达不到执法的最基本要求：调查取证、询问讯问等检察业务工作均需要2名以上检察人员才能一起执法，严重制约了检察工作发展。之所以造成这种现象，原因之一就是内设机构数量与人员编制规模之间缺乏科学的测算，也没有一定的科学的测算标准，内设机构设置过多，但人员编制规模并没有相应增加，二者之间发展就显得不协调。

另外，也存在着不同层级检察机关的内设机构的功能定位体现不明显、内设领导决策机构特别是检察委员会决策机制不完善等问题。

二、关于当下检察机关内设机构改革的几种学术观点评析关于检察机关内设机构设置改革，近十多年来，学术界有很多种改革观点，其中比较有代表性的观点主要有以下几种：

第一种观点主张：各级检察院的业务机构统一称为“厅”，内部综合管理机构的名称统一改为“局”、“部”和“室”，县一级检察院业务机构设置分为三个类型：第一种类型为简化型业务机构，如同国外检察长加检察官模式，业务机构仅设若干检察官并配置若干名助理，这种模式可适用于西部偏远、经济欠发达地区的检察院；第二种类型为普通型业务机构，按检察职能设公诉厅、诉讼监督厅和职务犯罪侦查厅等业务机构，也可考虑按照案件性质，分别设置刑事检察厅、民事行政检察厅和职务犯罪侦查厅，这种模式可适用于大部分检察院；第三种类型为复杂性业务机构，可以按照省一级检察院的业务机构设立相应的业务机构，这种类型主要适用于少数经济特别发达地区、案件数量特别多的地区的检察院[4]。

第二种观点认为：具体设置上，坚持三分法设置内设机构，不同层级的检察机关内设机构在数量和模式上分别设置，最高人民检察院基本不变，地县两级检察机关按照“三局两部”或者“三局两部一办”模式设置，即刑事检察局、职务犯罪侦查局、诉讼监督局、政治部、检察事务部、检察长办公室，并对内设机构的二级机构进行规范，建立办案组合；重点规范刑事检察业务机构设置，侦查部门在最高人民检察院层面分设，在省市县三级检察院合设，原则上将预防部门并入侦查部门，在最高人民检察院、省级检察院单独设置刑事审判监督职能部门，将审查逮捕部门并入诉讼监督职能部门；民行检察机构实行三级设置，地市级检察院可以设在诉讼监督部门，基层检察院可以在诉讼监督部门指定专人负责接受公民、组织对民事行政裁判提出的申诉移送市级检察院；法律政策研究室原则上实行三级设置，基层检察院并入检察长办公室[6]38-41。

第三种观点主张：把检察机关业务机构设置为反贪局、公诉局、诉讼监督局三个。其中反贪局包括现行的反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防、控告（举报）等4个部门的职能。公诉局包括现行的侦查监督、公诉两个机构的审查逮捕、审查起诉职能以及民事行政部门的民事公诉和行政公诉。诉讼监督局是将现行的监所检察、民事行政检察和刑事申诉检察三个机构予以整合。

第四种观点主张：建议自侦部门、民行检察、监所检察在基层检察院可以不设或者采取集中管辖模式，若不设，原有的配置可上提到地市级检察院，审查批捕与审查起诉合一，依案件类型或犯罪主体类型分设多个专业化的办案机构，实行捕诉合一，综合性部门可进一步合并[5]。

第五种观点认为：内部机构改革的总体思路应当是进一步加强检察委员会的机构建设，有效精简综合管理机构，重点加强和完善业务机构的建设。重点是对业务机构整合，将反贪污贿赂部门、渎职侵权检察部门、职务犯罪预防部门整合成立职务犯罪侦查局；将刑事审判监督职能和侦查监督职能从刑事公诉部门剥离，使刑事公诉部门专门承担对刑事犯罪的公诉；将审查逮捕职能从侦查监督部门剥离，成立单独的审查逮捕部门，专司审查逮捕职能；成立刑事诉讼监督部门，并将其按职能划分为三个部门，称作刑事诉讼监督一厅（处、科）、二厅（处、科）、三厅（处、科）其中三厅（处、科）由监所检察部门变更而成，也可分别称作刑事侦查监督部门、刑事审判监督部门、刑罚执行监督部门；将现行的民事行政检察部门一分为二，成立民事审判监督厅（处、科）、行政检察厅（处、科）；保留现行的法律政策研究室，扩充职能，将立法建议权、法律解释权、法律文件的提请审查权以及检察委员会管理职能一并交由其行使；将刑事申诉与控告检察部门合并为控告申诉检察部门，剥离其对不服法院生效裁判的刑事申诉案件的审查职能（因为该项职能已整合到刑事诉讼监督部门）[6]。

第六种观点主张：统一内设业务机构名称为某某检察厅（处、科），如侦查监督厅改为侦查检察厅。调整机构，撤销职务犯罪预防部门，分解刑事公诉检察部门分别承担不同类型案件的公诉职能和刑事审判监督职能；分解民事行政检察部门，成立民事检察厅（处、科）和行政检察厅（处、科）；合并刑事申诉检察部门和控告检察部门，成立控告申诉检察部门；设立案件管理部门；规范派出机构，明确哪些检察院可以根据审批程序派出检察院或检察室。分级设置，刑事公诉检察部门，最高人民检察院和省级检察院可以设置一至四个刑事公诉检察厅（处），市级检察院可以设置二个，县级检察院可设置一至二个；民事行政检察部门，最高检察院和省级检察院应设置民事检察厅（处）、行政检察厅（处），市级检察院可以分设也可以合并，县级检察院一般应合并设置；法律政策研究部门，最高人民检察院、省级检察院、市级检察院应当设置，县级检察院一般设置，也可以不设置，相关工作放在办公室。内设非业务机构，最高人民检察院和省级检察院可以保留现有的综合管理部门，市县级检察院整合，将纪检监察部门与政治部门合并，财务部门、后勤装备部门与办公室合并[7]。

上述六种改革方案都有其合理性，但是也有其弊端。第一种与第二种、第三种观点的核心观点都是主张采取内设机构实行大部制设置模式的改革，而且内设机构基本一致，业务办理机构基本上是公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督三大部门，称谓上略有差异，称“厅”或者“局”，这种改革方案参考了国家行政机关的大部制模式的改革，虽然大大减少了内设机构数量，实现了精简、统一，但是我们认为抹杀了检察机关作为司法机关、法律监督机关的特色，虽然去行政化是理论界与实务界关于检察改革的理论共识，但是在实际具体的改革措施上往往又不由自主地陷入行政化的窠臼，按照行政化的轨迹设计改革方案，如参考大部制模式以及内设业务机构名称等，行政化似乎成为摆脱不了的魔咒。第四种改革方案主张综合管理部门进一步合并是可取的，但是主张捕诉合一，则“损害了公诉对批捕的监督和制约，不符合诉讼规律的内在要求，可能导致权力滥用而侵犯公民人身权利的严重后果” [7]52；基层检察院一般不设自侦、监所检察、民行检察部门，那么这些机构承担的职能，基层检察院就不能再行使了，这不符合宪法法律的规定，基层检察院作为国家设置的四级检察机关最基础的一环，除了法律明确规定应当由上级检察院行使的权力外，宪法法律赋予检察机关的权力，基层检察院都有权力行使。再者，基层检察院作为执法一线，行使自侦、监所检察、民行检察权力可以节省司法成本。所以该种观点并不可取。第五种观点实际上是主张强化检察业务机构，我们深表赞同，而且改革总体思路值得肯定，但是对于建立纯粹的审查逮捕、审查起诉部门，单独设置刑事诉讼监督部门观点认为值得商榷。这种观点是“在逻辑上预设了检察机关是视控诉为唯一立场，且高高在上并拥有可以左右裁判权的监督者，然后通过纯粹的理论推理提出上述设置主张”[7]57。检察机关“在履行诉讼监督职能过程中，不宜将职能等同于部门，在诉讼部门之外设立单一的诉讼监督部门，而要在维持现有部门格局的基础上，通过正面的激励措施和管理上的优化提升监督效果”[13]20。如果将刑事诉讼监督职能单设一个部门，集中行使刑事诉讼监督权力，那么刑事诉讼监督部门以何种形式介入立案侦查活动和审判活动就值得考虑，而且一旦脱离审查逮捕、审查起诉和出庭公诉的诉讼过程，立案监督、侦查监督、审判监督效果和力度就会大打折扣，甚至名存实亡。换言之，诉讼监督与诉讼活动是“皮之不存，毛将焉附”的关系。诉讼监督一定要嵌入诉讼活动中才能发挥应有作用。而将二者简单分离，客观上或者事实上也会造成诉讼监督与诉讼活动两张皮的现象。第六种观点总体上比较科学合理，分级设置是可取的，但是机构调整后数量偏多，特别是刑事公诉机构分解过多，不符合精简原则；机构名称均含有“检察”二字虽然不错，但是有点机械，搞形式主义，例如侦查监督部门称为侦查检察部门，公诉部门称为刑事公诉检察部门，是否有点不伦不类，而且厅、处、科的叫法依然是行政式称谓；机构设置与目前现状基本吻合，而且机构设置标准不统一、机构级别不统一也没有改变。

三、检察机关内设机构改革方案之确定如何科学合理的改革检察机关内设机构设置，我们认为，在确定改革方案之前应当考虑改革设置需要注意的一些问题，例如，设置前提、设置原则等。

（一）设置前提

如何改革完善检察机关内设机构的设置，首要问题是解决对检察权进行科学分解的问题。“检察机关内设机构设置的基础和根据是法律赋予检察机关的职权在检察机关内部如何进行二次分配。因此要科学合理地设置检察机关的内设机构，其前提是对检察权进行科学的分解。”[8]关于检察权配置，近些年来，法学理论界探讨的比较多，部分课题组成员也曾经撰文探讨[9]。我们认为，当下内设机构设置改革的基础和根据应该是依据现行法律赋予检察机关的职权，即是检察权的实然状态，而非是检察权的应然状态，因为检察权的应然状态究竟包括哪些职权，学术界并未完全达成共识，形成一致观点，我们无法依据现实并不存在的职权设置内设机构，但是改革设置时可以保持一定的前瞻性，预留一小部分空间，以保持改革后内设机构的稳定性。

关于检察权的分解与配置，法学理论界存在不同观点。有的学者将检察权分为侦查方面的检察权、公诉方面的检察权和诉讼活动监督方面的检察权三大类[10]。有的学者将检察权分为四大类，即调查权、追诉权、建议权、法律话语权[11]。有的学者将检察权分为五大类职权：检察侦查权、批准和决定逮捕权、公诉权、诉讼监督权、其他职权（包括司法解释权、检察建议权、参与社会治安综合治理和预防职务犯罪的职责）[12]；或者分为公诉权、侦查权、侦查监督权、审判监督权、执行监督权[13]。有的学者将检察权分解为六大类，职务犯罪侦查权、批准和决定逮捕权、刑事公诉权、对刑事诉讼的法律监督权、对民事审判和行政诉讼活动的法律监督权、其他职权[14]。有的学者甚至将检察权分解为七大类：职务犯罪侦查权、审查逮捕权、刑事公诉权、刑事诉讼监督权、民事审判监督权、行政公诉与行政诉讼监督权、法律话语权。另外邓思清研究员根据目前我国法律的规定，对检察权进行四级逐级分解与配置，第一级分解为检察领导权、检察业务职权、检察非业务职权；第二级分别分解为检察行政领导权、检察业务领导权、检察人事领导权，检察侦查权、批准和决定逮捕权、刑事公诉权、诉讼监督权、其他职权，检察人事管理权、检察财务管理权、检察装备管理权、检察综合管理权；第三级把业务职权进一步分解为贪污贿赂案件侦查权、渎职侵权案件侦查权、普通案件补充侦查权，批准逮捕权、决定逮捕权，起诉权、不起诉权，刑事诉讼监督权、民事审判监督权、行政诉讼监督权，司法解释权、行政执法监督权、立法建议权、法规提请审查权；第四级由于没有据此设置内设机构，所以不赘述；并且认为应当依据第二级、第三级分解权力设置内设机构[7]55。

我们认为，上述观点均有其合理性，但是相比较而言，邓思清研究员的四级分解更为科学、合理，因为这种方式既有法律依据，也符合检察权的程序性权力特征[15]。但是，对检察权进行科学分解，似乎没有必要对检察领导权和检察非业务职权进行分解，因为这些所谓的权力并不能称之为检察权，有些法律也并没有明确规定。检察权是一种与审判权相对应的法律权力。领导权和非业务职权是无论审判机关还是行政机关都应当具有的天然性权力，是一种附随性权力。在对检察权分解时没有必要对此予以分解，但设置内设机构时应当全面统筹安排。根据现行法律，检察权主要是一种程序性法律权力，主要规定在三大诉讼法中，检察机关依法对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼予以法律监督，相应检察权一般应当分解为刑事检察权、民事检察权、行政检察权，还有法律或者法律性文件赋予的司法解释权、立法建议权、法规提请审查权等法律话语权力。鉴于我国法治发展的现实，对于检察机关民事检察权和行政检察权，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定得并不够具体，民事检察权基本可以分解为民事检察建议权、民事抗诉权、其他民事诉讼监督权，但均是民事诉讼监督权，行政检察权也是类似，都是行政诉讼监督权；毋庸讳言，检察机关的权力主要集中在《刑事诉讼法》中，所以有必要对刑事检察权作进一步分解以作为设置内设机构的重要参考。刑事检察权可以分解为职务犯罪检察权、批准和决定逮捕权、刑事公诉权、刑事诉讼监督权，其中刑事诉讼监督权按照诉讼阶段可以再次分解为立案监督权、侦查监督权、审判监督权、刑事执行监督权以及刑事申诉检察权。

（二）设置原则

内设机构设置应当遵循一定的原则，关于检察机关内设机构设置原则，理论界有着不同的认识。有的论者将其归纳为三项原则：保障依法独立行使检察权原则，精简、统一、效能原则，优化队伍结构、提高人员素质原则[5]20；或者保证检察权全面公正高效行使原则、优化检察权内部配置原则、统一分级设置原则[7]51-53。有的归纳为四项原则：全面履行法律监督职能原则、保障检察官相对独立行使检察权原则、依检察院层级区别设置内设机构原则和精简、高效原则，优化检察人员结构原则[1]38-41。有的学者认为应当有五项原则：系统性原则、统一性原则、发展性原则、高效性原则和法治性原则[16]。有的学者认为有六项原则：全面履行法律监督职能原则、检察一体化原则、检察官相对独立原则、内部制约原则、地县两级检察院内部机构设置因地制宜原则和加强业务部门、精简非业务机构原则[4]43。

我们认为，无论是三项、四项原则，还是五项、六项原则，都有其一定的合理性，可取之处，但是也存在一定的问题。例如保障依法独立行使检察权原则，似乎不应当是内设机构设置的原则，内设机构是检察权行使的组织载体，对外行使检察权均是以检察院名义行使，而非以内设机构对外。内设机构的设置状况如何又怎能保障检察权依法独立行使，保障检察权依法独立行使应当是检察体制在司法体制乃至中政治体制中如何改革配置要解决的问题。检察机关内设机构设置改革的原则应当从内设机构作为检察职权运行载体的视角出发确定，我们原则上赞成谢鹏程研究员的六项原则主张，但是认为内部制约原则应改为分工负责、相互配合、相互制约原则，取消检察一体化原则和地县两级检察院内部机构设置因地制宜原则，增加二项统一分级分类设置原则和诉讼规律原则。即应当坚持六项原则：第一，全面履行法律监督职能原则。该项原则很容易理解。内设机构设置首先要确保宪法法律赋予检察机关的各项检察职权或者说法律监督职能在检察机关内部都应当有专门的机构去承担。第二，加强业务机构、精简非业务机构原则。检察机关作为法律监督机关，内设机构设置应当突出强化检察业务，对于领导决策机构和综合管理机构应当遏制其扩张，这也是强干弱枝原则，确保检察职权高效行使，检察人员结构合理。第三，分工负责、相互配合、相互制约原则。该项原则是宪法法律界定公安机关、检察机关和审判机关三者关系的基本原则。我们认为，同样适用于检察机关内设业务机构之间的关系。首先，各内设业务机构之间应当分工明确，职责权限界定清晰，不能相互交叉，不同的检察职权由不同的内设业务机构行使，各负其责，杜绝推诿扯皮。其次，各内设业务机构之间的职责权限应当相互衔接，相互配合，共同完成检察权的整体行使。最后，各内设业务机构之间更要互相监督和制约，这是权力制约理论在检察机关内部的必然要求，也是刑事诉讼规律的反映。第四，检察官相对独立原则。内设机构是检察官的组合体，特别是业务机构。根据检察人员分类管理的要求，检察官的办案主体地位越来越突出，检察官的专业化、职业化建设成为检察改革的共识，在检察一体化下应当捍卫检察官的相对独立。设置内设机构必须考虑如何保证检察官相对独立，发展方向应当是内设业务机构逐渐倾向于机构事务性管理工作。第五，统一分级分类设置原则。所谓“统一”就是要求检察机关在内部机构的设置上，坚持统一的设置标准、统一的机构名称、统一的机构级别和统一的设置模式。“分级设置”就是区分不同级别的检察院，根据其职责、管辖区域和工作量的大小，分别设置数量不同的内设机构[7]53。 “分类设置”是指我国地域广大，各地区经济社会发展极不平衡，人口密度分布差别巨大，大致形成了东部、中部和西部三大类地区，在对基层检察院内设机构设置改革时应当充分考虑因地制宜，分类设置。第六，诉讼规律原则。我国法律赋予检察机关的各项职权基本上是诉讼职权，检察机关是各种诉讼活动的主体，其依法对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼进行法律监督，其内设机构特别是业务办理机构的设置改革必须要遵循诉讼规律原则。如果不遵循诉讼规律原则，任意改革设置业务办理机构，合并或者分立，可能会因为违反诉讼规律而导致适得其反，损害检察机关的宪法定位。

国外检察机关也是随着国家的不同，设置的内设机构也不同，设置模式不一。根据各国检察机关设置内部组织机构所冀求达到的功能不同，设置模式大致可以分为三种类型：以追求案件事实真相为目的的机构设置模式、以实现诉讼功能为目的的机构设置模式和混合式设置模式[17]。总体上来看，国外检察机关内设机构设置模式有两个特点：一是内设机构基本上分为两类，即业务机构和非业务机构，有的（如俄罗斯）还有领导机构一类；二是检察机关的职能、检察权的性质和特点决定内设机构设置类型[1]37。

我们认为，确定检察机关内设机构设置改革方案应当合理吸收上述几种代表性改革方案的科学合理之处，借鉴域外法治经验，遵循内设机构设置原则，根据检察权在检察机关内部的科学分解，予以通盘考虑。本文确定改革方案总体思路是：按照内设机构设置三分模式改革，对于领导决策机构，重点是完善检察委员会人员组成、议决程序和办事机构，形成科学的决策机制[18-19]；对于综合管理机构，建议参考国家行政机关大部制改革模式，充分体现精简原则，大幅压缩机构数量；对于业务办理机构，根据检察权分解，科学界定部门权限，根据诉讼规律适度整合职能，精简机构。

四、检察机关内设机构设置改革具体设计检察机关内设机构应当按照领导决策机构、业务办理机构和综合管理机构三分模式设置，具体改革方案也按照三分模式逐一设计。

（一）领导决策机构设置改革设计

领导决策机构包括检察长和检察委员会，检察院实行检察长负责制和检察委员会集体决策制度。关于检察长和检察委员会的名称没有什么不妥，无须改变，中央、省市县四级检察机关统一设置。当下最重要的是改革完善检察委员会决策机制。具体可从以下几个方面完善。

一是科学选任委员。目前流行的检察委员会一般是由检察长、副检察长、其他院领导、检察委员会专职委员、部分部门主要负责人等人员组成，属于行政化的组成方式，并不符合司法机关的专业化职业化要求。而且部分部门主要负责人主要是业务部门的，也包括个别的综合管理部门的主要负责人，如监察室主任等。建议明确委员组成为检察长、副检察长、检察委员会专职委员、部分业务机构主要负责人、部分资深检察官。其中检察长、副检察长、检察委员会专职委员是当然的检察委员会委员，业务机构主要负责人和资深检察官具体应当是由哪些人组成？我们认为无论是主要负责人还是资深检察官，一般应为大家公认的检察业务专家，选任程序可由全体干警直接投票表决或者提出候选人由全体干警表决。因为检察委员会是检察业务最高决策机构，实行的是民主集中制决策原则，必须集思广益，尤其是应当充分听取检察业务专家关于检察业务特别是重大案件的意见，充分实现民主，体现尊重知识、尊重人才，有利于检察官专业化职业化建设。人数应当占整个委员人数的四分之一以上，形成合理的委员结构。

二是健全决策程序。检察委员会实行的民主集中制也是一种司法议决形式，相当于合议庭合议案件，各委员发表观点，按照多数意见形成决议。为避免居于领导地位的委员意见干扰资深检察官作出客观独立的判断，发表意见顺序建议应为：资深检察官、业务机构主要负责人、检察委员会专职委员、副检察长、检察长。如检察长在重大问题上不同意多数人的决定，改变原来的可以报请本级人大常委会决定，建议改为可以报请上一级检察院决定。由于检察委员会负责讨论决定重大案件和其他重大问题，这些事项具有专业性，并不适合请示权力机关决定，请示上一级检察院可能更为合理。

三是加强办事机构建设。关于加强办事机构建设，有论者认为，应当单独设置检察委员会办事机构，作为一个实体性的内设机构存在[20]。我们认为，虽然专设办事机构，突出了检察委员会的业务领导地位，但是无形之中又增加了内设机构设置，检察委员会并不是每天都在运作，只是在符合条件和程序时才召开，没有必要单设一个机构专门负责这项工作，多年来的运行存在的问题并不是有没有专门机构，主要是决策机制问题。所以本文建议不单设办事机构，可以将办事机构统一设在法律政策研究室或者案件管理办公室，不管哪一个机构但是一定全国上下四级检察机关一致。改变目前办事机构设置不规范的局面，目前有的专设，有的挂靠在法律政策研究室，有的挂靠在案件管理办公室，有的在办公室，有的在监察室，等等，极不规范。

（二）业务办理机构设置改革设计

第一，统一设置。首先，统一业务办理机构名称。关于业务办理机构名称，当下的改革建议中可以说观点纷呈，厅、署、局、部、庭、司、室等，不一而足，但是均未达成共识。最高人民检察院关于《人民检察院组织法》修改的历次草拟稿主要提出了四个方案：方案一，最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅、局和其他业务机构，省级检察院设立相应的检察局和其他业务机构，省辖市级检察院设立相应的检察处、局和其他业务机构，县级检察院设立相应的检察科、局和其他业务机构。方案二，检察院根据需要，在内部设立若干检察业务部门和其他业务机构。各级检察院内设机构设主任检察官一人，副主任检察官若干人。方案三，检察院根据需要，在内部设立若干检察业务局和其他工作机构。内设机构设局长一人，副局长若干人，局长负责召集、主持检察官会议和处理相关行政事务，副局长协助局长工作。方案四，从最高人民检察院到基层检察院，分别使用厅、局、处、科的称谓[21]。这四个方案中，其中一、二、四方案完全是一种行政化的名称，和现在流行的设置方式并无多大不同，方案三回避了机构名称。我们认为，内设业务办理机构名称应当全国上下四级检察机关统一，应当充分体现检察机关的法律监督性质、特征以及承担的职能。建议从中央到地方四级检察机关业务办理机构名称统一为“某某检察署”，名称中既要含有“检察”二字体现国家法律监督机关性质和本质特征，又要使用“署”体现其司法机关属性，去行政化称谓。

其次，统一业务办理机构行政级别。各级人民检察院各内设机构包括业务办理机构和下文论述的综合管理机构都应当设置同一个行政级别。虽然检察机关作为司法机关要实行去行政化改革，但是作为国家机关，它必须有一个机构规格，而这个机构规格需要有一个标准来衡定，目前来看，还是行政级别比较容易接受，易于理解。例如，县级检察院目前是正科级国家机关建制，其内设机构应当为股级。虽然从发展的观点看，随着国家法制建设的推进，未来有可能落实宪法地位，实现“一府两院”的真正平起平坐，而不是目前的实际上的相当于政府下属行政机关。建议当下各级检察院各内设机构统一设置为低于本级检察院行政级别半格，即县级检察院内设机构行政级别统一为副科级规格，市级检察院内设机构统一为副处级行政级别，省级检察院内设机构统一为副厅级行政级别，最高检察院内设机构统一为副部级行政级别，各内设机构不再有级别高低之分。

第二，业务办理机构调整。根据检察机关依法对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼实行法律监督的一般规定，依照检察职权的分解，遵循诉讼规律等设置原则，可以将业务办理机构按照管辖案件的性质的设置标准分为三大类：刑事检察部门、民事检察部门和行政检察部门。再对刑事检察部门按照刑事诉讼程序阶段的设置标准进行分设，具体调整如下：一是设置刑事检察一署，将控告部门（举报中心）、反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门和职务犯罪预防部门等职能及现有监所检察部门、民行检察部门享有的职务犯罪侦查权能整合为一个业务办理机构，全面负责职务犯罪的控告、立案、侦查和预防。二是设置刑事检察二署，将现有的侦查监督部门予以更名即可，并把现有未成年人刑事检察部门的批捕、立案监督、侦查监督职能整合进来，负责审查批准和决定逮捕、立案监督、侦查监督。三是设置刑事检察三署，将现有公诉部门、死刑复核检察部门（最高人民检察院设有）以及未成年人刑事检察部门的公诉职能整合成一个统一机构，负责刑事公诉和刑事审判监督。四是设置刑事检察四署，将监所检察部门、刑事申诉检察部门的职能（其中监所检察部门的职务犯罪侦查权能、刑事申诉检察部门的国家刑事赔偿权能除外）整合为一个统一业务办理机构，全面负责刑事执行监督、刑事申诉案件。对不服法院已生效刑事裁判申诉的案件事实上也是属于刑事执行的监督范畴，故将其职能合为一个部门，从而拆解了控告申诉检察部门，不再单设控告申诉检察部门，将其权能根据诉讼规律、检察职权的法律属性和价值目标进行归类。五是设置民事检察署，将现有的民事行政检察部门分解为两个机构，民事检察署即为其一，全面负责民事诉讼监督。六是设置行政检察署，从现有民事行政检察部门中分解而出，全面负责行政诉讼监督。七是设置法律政策研究室，即现有的法律政策研究室，全面负责司法解释、立法建议、法规违法审查提请、法律政策调查与研究。八是设置案件管理检察署，将现在案件管理部门更名为案件管理检察署，同时将刑事申诉部门负责的国家刑事赔偿职能和检察委员会办事机构职能统一整合进来，全面负责案件管理、国家刑事赔偿和检察委员会办事机构工作。

第三，分级分类设置。根据《人民检察院组织法》规定，检察机关设置为最高检察院、省级检察院、市级检察院和县级检察院四级。遵循分级分类设置原则，建议：最高人民检察院设置刑事检察一署、刑事检察二署、刑事检察三署、刑事检察四署、民事检察署、行政检察署、案件管理检察署、铁路运输检察署和法律政策研究室等9个业务机构。其中铁路运输检察署，由目前铁路运输检察厅直接更名设置，全面负责专门人民检察院——全国各级铁路运输检察院工作管理。省级检察院设置刑事检察一署、刑事检察二署、刑事检察三署、刑事检察四署、民事检察署、行政检察署、案件管理检察署和法律政策研究室等8个业务机构。原则上与最高人民检察院内设业务办理机构相对应设置，但是不主张设置铁路运输检察署。虽然铁路运输检察院目前由省级检察院统一管理，但是根据《人民检察院组织法》第10条第2款“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作”之规定，由于铁路运输检察院是作为专门人民检察院设置，所以主张由最高人民检察院统一管理，具体职能部门铁路运输检察署，全国一盘棋进行统筹领导。省级检察院不予设置铁路运输检察署，这样也可以少设置一个内设机构。

市县两级检察院，从全国来看，在分级设置基础上，可以按照中东部地区和西部地区两大类区分设置，中东部地区市县两级检察院一般设置刑事检察一署、刑事检察二署、刑事检察三署、刑事检察四署、民事检察署、行政检察署、案件管理检察署等7个业务机构。关于市县两级检察院，主张不单独设置法律政策研究室，将其职能并入案件管理检察署。因为法律政策研究室职能在市县两级检察院基本上是本地域范围内检察法律政策调查与研究，研究任务较少，为精简机构，可以将其职能并入案件管理检察署。从广泛意义上讲，案件管理可以包含对案件等检察业务事项适用法律政策情况进行调查研究，目前最高人民检察院对案件管理部门的定位包括对具体业务机构的管理、监督和服务等功能，是一个综合性业务部门，法律政策研究室也是定位为综合性业务部门，完全可以合并一起。对于地处西部偏远落后地区的市县两级检察院尤其是县级检察院，可以将民事检察署和行政检察署予以合并，统一设置为6个业务办理机构。

统算下来，业务办理机构最多设置9个（最高人民检察院），省级检察院设置8个，市县级检察院一般设置7个，最少可能6个，总体上比现在流行的内设业务办理机构至少减少4-5个，占比大概30%-40%，完全符合宪法规定的一切国家机关实行精简的原则。

（三）综合管理机构设置改革设计

由于检察机关内设的综合管理机构是一种行政后勤管理部门，是保障检察机关行政事务正常运转的综合性部门，其与行政机关无异，并没有什么司法属性。我们建议对其实行行政机关的大部制改革模式，重新组合设置。这也与检察人员分类管理相适应，检察人员将分为检察官、检察官辅助人员和行政管理人员，综合管理机构的人员就是检察机关的行政人员，按照国家公务员的管理模式进行管理。所以建议四级检察机关内设综合管理机构分别命名为“部”、“局”、“处”、“科”，体现行政上的隶属性，上下级关系一目了然。

关于最高人民检察院，建议设置4个综合管理机构，分别为办公厅、政治监察部、计划财务装备技术部和司法体制改革领导小组办公室。其中办公厅整合了现有的办公厅、国际局的工作职能，政治监察部整合了现有的政治部、监察局、离退休老干部局和机关党委的工作职能，计划财务装备技术部即现有的计划财务装备局和检察技术信息中心（直属事业单位）的工作职能整合，司法体制改革领导小组办公室为临时性机构，暂时保留。办公厅是一个国家机关最基本的内设机构，国务院等机关都设置办公厅，所以办公厅保留原来称谓，不称为“部”，一般都可以接受，也不存在机构设置不统一问题。单独设置计划财务装备技术部门，是因为最高人民检察院作为全国最高检察机关，计划财务装备技术任务比较重，特别是为未来实现全国检察机关人财物由最高人民检察院统一管理留下伏笔，可谓属于前瞻性配置。至于司法体制改革领导小组办公室，是因为目前司法体制改革任务比较繁重，在最高人民检察院层面单设一个机构专职负责司法改革任务，有利于全国统筹，一旦机构改革任务完成即完成历史使命。所以此机构不称为“部”，也不影响机构统一设置。一般正常情况下，最高人民检察院应为3个内设综合管理机构。

关于省级检察院，建议与最高人民检察院相对应设置，内设综合管理机构应当设置4个，分别为办公室、政治监察局、计划财务装备技术局和司法警察总队。由于省级检察院即将展开省级以下检察院人财物统一管理，所以计划财务装备技术局任务比较繁重，应当单设设置。司法警察是一个单独的警种，属于《人民警察法》规定的人民警察的一个警种，与其他任何机构都无法合并，所以单独设置，按照人民警察序列单独管理，这也符合检察人员分类管理的要求。

关于市县两级检察院，建议设置检务保障处、科，政治监察处、科和司法警察支队、大队3个综合管理机构。由于市县两级检察院计划财务、装备技术任务较轻，所以将其与办公室合并成立检务保障处、科，压缩综合管理机构数量。

综合管理机构改革设置之后，最高人民检察院设置3个，省级检察院设置4个，市县两级检察院设置3个，与目前流行的内设综合管理机构相比，减少大概50%左右。通过这种改革方案设计，可以有效减少非业务办理机构的设置，提高综合管理机构的综合服务保障能力，将有限的检察资源集中在业务办理机构，突出检察办案业务的重要性，提高检察权的运行效率，促进检察机关法律监督职能的全面发展。JS

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作者：孔璋 程相鹏

第2篇：新机构改革背景下的党政关系优化

摘 要：中国共产党第十九届三中全会审议通过的《深化党和国家機构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，是我党构建新型党政关系的又一有力探索。我国历次机构改革的演化逻辑表明其改革实践已然触及行政组织的边界，调整和优化党政关系是开展下一步工作的前提。在围绕系统化的改革主体和协同化的改革目标下，只有将坚持党的全面领导、推动党政关系民主化法治化和完善监督制约机制贯穿于新机构改革的全过程，蕴含在构建新型党政关系的各领域，才能有效实现党和国家机构改革的“党政职能优化协同高效”的格局，进而不断衍生出支持和巩固新型党政关系的驱动力，将新时代我国的党政关系推向又一新的高度。

关键词：党政关系; 党和国家机构改革; 党的全面领导; 全面依法治国

当代世界政治的根本特征是政党政治，党政关系的处理事关政党治理和国家治理的理念与模式。中国共产党第十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决议》）和《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），是有力推进“四个全面布局”的重大举措，是我党在新时代对于新型党政关系建构的又一有力探索。

一、新型党政关系的概念缘起

党政关系的概念界定，受到政府双重内涵的影响。[1]广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政、司法和监督机关;狭义的政府则是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。就党政关系而言，广义上的党政关系可以理解为指党与国家政权之间的关系，即党与公权力之间的关系，其公权力包括掌握立法权的各级人民代表大会、具有执行权的各级政府及其部门、负有监督权的两院等国家和地方政权机关;而狭义上的党政关系是指党与政府之间的关系。[2]基于客观的公共性和伦理的正当性考量，选取党与公权力作为党政关系的概念加以阐述更为妥当。在现代民主制度的背景下，政党的发展与国家权力始终密切相关，执政党以掌握政权或者是对国家权力的运行施加影响为目标，并由此构建起党政关系的基本类型。[3]

一般来说，党政关系可以分为以下三种类型：一是对抗型党政关系。此类党政关系往往呈现出相互抵制的行为趋向，政党拒绝承认当前国家权力的合法性，认为其制度安排无视甚至剥夺特定阶级的基本利益，因而往往试图通过暴力或非暴力手段获得现有国家权力的让步妥协，甚至以推翻现有政权获取执政地位为奋斗目标。与此相应，国家政权对于企图反抗和颠覆既有政权和制度安排的组织和行为采取强制性措施，予以严格限制、惩处。革命性是此类政党的基本特征。二是对立型党政关系。此类党政关系中，政党以改变现存政治制度为目标，关注点较多集中于具体的制度安排和政策制定过程，但其抵制活动只能限制在合法的范围内，即必须在宪法和法律的框架内加以实施。与此相应，国家政权承认政党的合法性，允许此类合法的反体制型政党存在。合法性是此类政党的基本特征。三是互动型党政关系。此类党政关系下的政党往往与国家政权共同存在于同一制度安排下，国家权力在民众的认可下委托于一个或者几个党派，使其作为执政党行使权力，其他党派负责依法对执政党运行国家权力予以监督。此类党政关系下的执政党成为国家权力的实际掌控者和主导者，而其他党派作为参政党行使政治协商和民主监督的作用。

对于一国来说，受到政治暴力和政治冲突的影响，其党政关系形式也会随之变化，从而深刻影响其政治格局。就对抗型党政关系模式下的政党而言，一开始作为革命性政党，通过暴力或非暴力革命推翻既有体制，掌握国家政权，成为具备合法性的执政党，其党政关系模式即从对抗型转为互动型的党政关系。而处于此类形式转换下的国家，往往尚未具备完善的现代政党体制和民主制度，从而产生出一种区别于现代民主制度下的制度变迁逻辑：政党→政治目标→建立和完善新的政治体制→发展经济→实现民主政治。在这种逻辑安排下，从理论上来说政党优先于国家权力，导致在完善尚不健全的民主政治体制与重新建构已被摧毁的利益格局这一双重任务下，执政党在很长一段时间内对政治体制具有决定性作用。这种强化执政党对国家公权力的领导和支配地位的逻辑，为中国特色党政关系的理性化构建提供了理论基础。

中国特色党政关系与西方意义上的党政关系存在本质差别。

从执政地位来看，西方国家的执政党通常代指的是一个党派，执政党通过民主选举而推举代表进入政府参与行政管理事务，是在国家政权运作的需求下才得以产生和发展的，其合法性来源于对国家政权的贡献和支持。[4]中国共产党在夺取政权和社会主义建设的过程中，则是坚持以人民为中心，紧密联系人民群众，获得了人民群众的爱戴和支持;作为新中国缔造者的人民群众，也正是在中国共产党的引领下，才能实现稳固政权和美好生活的愿望，因此，中国共产党的领导是国家政权存在和发展的前提，而国家政权则是中国共产党实现党的宗旨的手段，在长期执政实践中，党的领导始终是国家政权运行的基本前提。

从执政方式来看，与西方国家通过党员、党魁在政府中任职以及在议会成员中占多数席位的形式来影响立法不同，中国共产党在长时期的政治实践中，必须经由党组织的推荐或者审核，国家政权机构的官员方能接受任命;在重大决策问题上，各级国家政权机构也必须在党委的严格把关下开展相应行动。一切政治决策首先在党的领导层面做出，再通过党和政府联合制定细则并贯彻。

从执政范围来看，在西方，由于多党制的存在，政党并不直接参与国家行政事务，各级党组织必须服从于国家政权体系之下，为国家政权服务，而各级政权机构相对独立，各自掌握相应的公权力，其行为不必向党组织负责，党组织也不具备对国家政权施加强制影响力的合法性，执政党仅仅拥有部分立法权和全部行政权。与此不同，中国共产党的党组织已渗透进中央和地方各级政权，拥有立法、司法、行政、财政等公共权力，决定着整个国家治理领域内利益反馈、政策制定和决策执行的全部过程。

一个国家的政治体制与党政关系存在密切的相关性。中国特色党政关系是社会主义政体下的党政关系，其核心是坚持中国共产党的领导，而正确处理党政关系、实现职能配置科学优化则是贯彻党的路线方针和实现行政领导体制高效率运转的基本前提。

二、新机构改革的基本特征

改革开放40年来，我国共进行了7次以国务院为主导的政府机构改革[5]。历次机构改革的演化逻辑表明其改革实践已然触及行政组织的边界，面对新问题、新挑战，调整和优化党政关系、推动机构改革不断深入前行是开展下一步工作的前提。更何况，新时代实现中华民族伟大复兴中国梦的新目标，必须毫不动摇地坚持党对一切工作的领导，而在坚持党对一切工作领导的原则下如何落实党对政府的领导，也就是如何正确处理好党的机构与国家行政机关的关系问题，是解决新时代党政关系不可回避的问题。

正如《决定》所指，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进五位一体总体布局、协调推进四个全面战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应，因此必须深化党和国家机构改革。而与以往历次机构改革相比，此次新机构改革呈现如下特征：

一是以强化坚持党的全面领导为基础。以往历届机构改革皆以政府为中心，分别从横向政府职能部门与纵向府际关系的角度开展，被冠以行政体制改革、政府体制改革或公共管理体制改革的标签。此次党和国家机构改革的提法，将党纳入机构改革的重要一环，表明改革的范围从以往单一的政府维度已开始拓展至党与掌握公权力的国家机关这一宏观层面。《决定》指出，党的全面领导是深化党和国家机构改革的根本保证，而优化党的组织结构，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力，则是新机构改革的首要任务。其具体措施包括建立健全以议事协调机构为核心的重大工作领导体制机制、强化党委在同级组织的领导地位、统筹党政协调联动机制、推进纪律检查和国家监察体制的改革四个方面。[6]

二是以党政军群为构建体系。新机构改革围绕党政军群四个领域开展，具体囊括各级党组织、政府部门、人大、政协、司法机关、事业单位、社会组织和军队等八大类。通过梳理《方案》中的具体内容可知，涉及党组织机构改革的条文有20条，涉及政府机构改革的条文23条，涉及人大、政协机构改革的条文各3条，涉及跨军地改革的条文6条，群团与地方机构改革则以指导性原则替代。改革力度之大，影响范围之广，触及利益关系之复杂，注定其是一场系统性、整体性、重构性的变革。通过变革，力图构建起系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局协调各方的党的领导体系、职责明确依法行政的政府治理体系、中国特色世界一流的武装力量体系、联系广泛服务群众的群团工作体系的格局。此次新机构改革以统合党政军群等组织为目标，在涉及八大类组织基础上进行横向机构重组，从而构建新的部门体系。

三是以党政协同高效为原则。在总结历次机构改革的成功经验后，针对当前党和国家机构职能体系中存在的问题，《决定》提出必须遵循坚持优化协同高效的原则。这不仅是新机构改革的原则，也是衡量机构改革能否达到预期目标的标准。推进党和政府机构改革，不仅要体现在机构设置上，更要体现在部门内部的职能配置、机构编制和人员安排上。特别是对那些组合归并量比较大的机构来说，要强化部门内部职责和业务整合，切实体现设立重组各个机构的战略谋划和整体考虑，既要形成一类事项有一个部门统筹，又要做到各部门之间相互合作，形成职能科学化、权责协同化、监管高效化的格局。

特别重要的是，此次机构改革再一次明确和深化了中国特色党政关系的内涵，再一次明确了党和国家的双实体概念，并且强调党是国家最高政治领导力量，各级国家机构受党组织的领导和监督。

三、构建新型党政关系的现实依据

随着机构改革的不断推进，中国特色党政关系也在不断调整变化。在此次新机构改革中，构建新型党政关系既是前提也是任务，具有十分重要的意义。

一是国家治理體系和治理能力现代化要以构建新型党政关系为前提。政党政治是现代民主国家普遍推行的政治制度，由政党主导公权力的运行是民主政治公权力运行的主要方式。[7]在国家公权力的运作过程中，只有从党政关系入手，确保党和国家职能机构的功能科学发挥，各方力量统筹配合，才是实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。为此，在长期的革命实践和社会主义建设中，作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党始终积极协调多元主体，不断实现治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会第二次会议更是明确将治理主体、治理方式和治理客体的科学化、规范化作为全面深化改革的根本要求。而此次深化党和国家机构改革，则是党和国家针对全面深化改革中遇到的阻力和构建更加科学、完善、规范的治理体系而做出的新探索。

在充分发挥党“总揽全局，协调各方”的作用下，处理好党与国家政权机关的关系，是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本前提。[8]政党与国家现代化的关系密不可分，近百年的党史就是中国共产党与中国现代化进程相互影响、共同进步的历史。作为一个执政党，必须面对的问题就是如何有效应对国家的全方位现代化，从而不断提升其组织力和号召力。我国的现代化进程中，中国共产党对自身的治理以及对政府、市场、社会三者的治理关系，可以说是国家治理体系中的关键问题。合理的党政关系有助于整合多方资源，充分调动社会多元主体的力量，探寻和创新党的执政方式和治理方式，推动国家治理能力和治理体系有序运行。

二是全面依法治国要以构建新型党政关系为归宿。一方面，在全面依法治国的背景下，政党关系的优化需要以我国宪法及相关法律法规为最高法律统领，必须在法律精神的引领下实现政党对国家及社会事务的管理。正如党的十九大报告所强调的那样，“党的领导必须依靠社会主义法治”。另一方面，构建新型党政关系，实现党对依法治国的统一领导，是党执行全面依法治国的基本原则。从法律上确认党的领导地位，既有利于党的路线方针政策的贯彻执行，也有利于社会的健康发展。因此，以法治化为依托开展对新型党政关系的法制化探索，是完善当前法制体制的一大核心要求。

在推进依法治国方略过程中，“四个全面”的提出为解决依法治国过程中遇到的难题提供了重要的理论支撑。党的十八届四中全会召开以来，“全面依法治国”的基本方略得以问世，促使我国法制体制建设局面的根本性改变。法律既是一个国家统治阶级的意志体现，也是人民群众对国家建设的一致追求与期盼，所以也体现了人民群众的集体意志。[9]在推进依法治国基本方略过程中，依法执政关系到党政关系运行的质量与水平。依法执政与依法治国的有机结合，有助于将党的领导意志通过法律程序上升为国家意志和人民意志，使法律成为全体公民、国家机关和各社会组织共同遵守的行为规范。在党的指导下，各个职能部门遵从法律的精神和法规的要求，推动依法治国与依法执政的一体化与规范化建设，在各行其职的同时不忘统一思想与行动。这样，既彰显了党的全面领导地位，又能保证新型党政关系的合法化构建。

三是实现从严治党要依赖于新型党政关系的建立。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出：“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。”在国家各级机构中设立党组是颇具中国特色的政治制度，其目的在于加强党的思想领导，协调推进政府部门工作进展。然而，这种“政党嵌入组织”的基本形式却无法从根本上保证执政党对于各级国家组织的有效管理。如科层制中担任职务的党员在长期融入官僚组织的过程中，易受“官僚主义”“四风”问题的影响，其对应的党组织也可能因为私人利益而偏离上级党组织的既定方针，无法做到忠实地贯彻和落实党的基本政策。党要克服这一弊端，离不开人民群众的广泛监督。构建新型党政关系和全面从严治党，一方面，并不是排斥人民群众的参与，而是必须贯彻从群众中来，到群众中去的群众路线，以促进人民的福祉为出发点，将方便人民群众生产生活的改革举措贯彻到底。另一方面，衡量构建新型党政关系和全面从严治党的效果也需要接受人民群众的监督。新机构改革和全面从严治党的成效优劣，作为监督者的人民群众才更有发言权。以积极的姿态参与公共事务、方便公众生活、勇于承担社会责任，民众自然高度拥护，这种认可和拥护就是一种最好的监督。作为政治合法性的重要来源，人民答不答应、支不支持是一切方针、政策的基础，只有将人民的意愿广泛表达在政治行动中，才是党永葆生命力的源泉。

四、新机构改革背景下党政关系的优化路径

构建新型党政关系是一个庞大的系统工程，需要多角度、多途径协同创新。从新一轮机构改革目标任务来看，主要的路径有：

一是在思想上维护党的绝对领导地位。中国共产党领导地位的形成是中国历史进程的应然趋势和现实发展的必然选择。中国共产党执政地位的唯一性，一方面是社会主义国家人民民主专政国家性质的结果，另一方面是国家发展所面临的复杂的历史局势和繁重的历史任务决定的。因此，无论中国社会发展和演变到哪一个阶段，坚持党的全面领导这个基本点将不会改变。推动党政关系建设不断创新需要坚持中国共产党的领导，这是建设中国特色社会主义党政关系的前提，完善党的执政水平和领导能力则是中国特色社会主义党政关系的目标，在前提和目标制约下的党政关系变革必须以加强党的领导为基础。

坚持党的全面领导，应着力调整党和政府的机构设置。机构设置是反映组织结构和功能的方式，中国共产党和政府机构的设置直接影响党对政府领导活动的结构和载体。从《决定》中可知，我国某些政府及机构在职能与权责的划分上存在明显的界限不明与重叠现象，导致一些职能机构和部门履职能力不足、玩忽职守及责任机制不全等问题愈演愈烈。目前，党政机构存在机构臃肿、重叠交叉的现象，面对治理过程中的困境，决策的合法制定者与责任的法定承担者往往并非出自同一部门，发生问题时容易互相推诿，不利于社会治理工作的有序开展。因此，一方面，应将机构职能相近、联系密切的党政部门统筹设置，合署办公，从而精简党政机构，实现政策制定和责任承担一体化;另一方面，要加强党的决策议事协调机构的建设，运用归口管理的原则，划分好各部门的职责，坚持部门之间“上级部门负责一类事，一个部门负责一件事”的原则， 理顺党政机构在权力运行过程中领导与被领导的关系。以宏观的归口管理为原则，在大方向和重大事项的决策上坚持党组织的领导，在具体事务的安排上由政府实施。除此之外，實现党的全面领导地位，还应加强思想政治的宣传工作，引导正确的思想舆论导向。

二是在制度上实现全面依法治国。在全面依法治国的背景下，党政关系法治化是党的领导体制自我革新、自我完善的标志，是区别新时代党政关系于以往党政关系的关键所在。党的全面领导在全面依法治国的背景下应以党政关系法治化为先导，通过法律制度的形式规范党政关系，使党和政府的职能划分和行动贯彻处在法律框架内。其目的在于：一方面可以控制和约束党和政府的权力，另一方面可以加强党对政府的领导并授予政府独立行使其法定职能的权力。

首先，应坚持依宪执政。作为党执政兴国的总章程，必须发挥宪法和法律的规范性作用，坚持不懈地树立守法意识，自觉维护法律权威。作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党应将党的意志通过法定程序上升为国家意志，以宪法的形式加以阐述，并在此基础上由立法部门针对具体问题制定相关法律并由政府加以实施。正确理解和处理依宪执政与依法执政之间的关系，对于强化依法治国效果有着极为重要的现实意义。一方面，在依法执政过程中，要坚守依宪执政这个前提;另一方面，将党的意志、人民的意志和国家的意志三者统一于中国共产党的领导，是中国特色社会主义党政关系的必然选择。因此，应密切联系宪法与人们的实际生活，完善宪法的现实包容性与解释力，使其既能够满足人民日益增长的美好生活需要，又能够处理不平衡不充分发展的问题。通过依宪执政与依法执政相结合，有助于完善党的领导的同时进一步优化我国全面依法治国的法律体系建设。

其次，应注重人民代表大会在依法执政中的重要地位。人民代表大会是中国共产党依法执政的合法载体，优化党的领导方式，必须加强人民代表大会制度的建设，确保人民当家做主的地位。一方面，全面依法执政要求党通过人大来领导政府，要进一步优化人大机构中的党组织和党员建设，树立模范典型，通过动员人民来推广党的意志和方针。另一方面，要充分发挥好人大在国家机关及公职人员任免上的权力，在思想上和组织上主张党通过法定程序进入国家各级权力机构担任职务，行使各职能权力，并承担违法、失职的法律责任。同时，要针对人大中的党组织和党员制定相关法律，做到党委决策与人大决定相结合。

三是在功能上深化监督机制。监督，兼含监察、督导之意。我党在成立之始就有意识地建立起多样化的监督体系，改革开放以来党和政府更是逐步构建起了较为完善的监督系统。当前，我国的监督体系主要由三部分构成：第一类是法律监督，其中人大及其常委会的监督处于首要地位，主要通过宪法作为其行使监督权力的准绳。对此，首先应进一步树立宪法至上的法律权威，加强违宪审查工作;其次应将党政关系的调整与改革纳入宪法的监督之中，明确党政机关各自的职权范围。第二类是政治监督，政党监督是其最高的监督形式，而行政监督属于政治监督的较低层级。政党监督管理党组织及其党员的行为规范与作风建设，使其在思想上和行动上与党中央时刻保持一致;行政监督关注点在于对政府为主体的行政机关及其工作人员执行管理行为过程的监督，即督促行政人员在法律的范围内从事行政管理活动，做到“为人民服务”。第三类是社会监督，人民是依法执政的重要监督者，通过人民群众监督执政党依法执政来传递民意是社会监督的主要形式。在推进党和国家机构改革的过程中，既要积极发挥中国共产党对于党组织和政府的监督作用，也要利用其它监督方式，形成一套规范党政关系优化的系统化监督体系。

党政不分问题的关键在于权力不受约束。优化党政关系，应该以制约权力的扩张和蔓延为切入点，遵循民主政治的运行逻辑，将党的主张通过合法的形式运用于政府的运行之中，不得越俎代庖，擅权专权。一方面，党应通过合法程序推选党员进入国家权力机关、政府机关或司法机关来担任职务，并在宪法和法律的框架内对党员进行管理和约束;另一方面，党组织在其成员进入行政机关之后，应将工作重心转移至监督其履职状况上来，对于整个领导行为和领导效用进行监督和评价。

四是在组织上强化民主执政。在新的时代背景下，面对治理体系和治理能力现代化的新任务，中国共产党应加强自身建设，冷静应对领导方式转变所带来的挑战。在新型党政关系的建构中，能否真正实现对国家政权的领导，取决于党在人民群众心目中是否具备较高的声誉。为此，有必要从组织作风和制度安排两方面着手完善党的自身建设，充分发挥党员的先锋模范作用，进一步改进执政党运用国家公权力的方式方法，提高党内民主执政的水平，更加坚定地发挥党在建设中国特色党政关系中的领导作用。

党政关系民主化是实现人民当家作主的必要条件，也是发展中国特色社会主义民主政治的必然趋势。党政关系民主化要求党首先要做到民主执政，按照广大人民的意志来治理国家，要兼顾各阶层的利益诉求、缓解不同利益间的冲突，促进社会的和谐发展。依靠人民执政的思想基本已经被大众所接受和拥护，但民主执政的方式方法仍需要进一步完善。其次要层层推进决策、管理和监督民主化，使人民的意见和建议得以充分表达，提高其参与国家治理的积极性和主动性。

人民群众是执政的力量和智慧之源，由此决定了党的执政活动必须在民主的机制下运行。只有有效保障人民群众的知情权、参与权和监督权等各项权利，充分实现人民当家作主，才能密切党与人民群众之间的血肉联系，推动公民有序地参与政治。

参考文献

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[8] 孙涛.国家治理现代化视域下的党政关系调适问题论析[J].中共济南市委党校学报，2017（3）：47-50.

[9] 周易茗.中国共产党坚持依法治国和依规治党相统一成功经验的世界意义[J].湖湘论坛，2018（6）：86-92.

责任编辑：曹桂芝

作者：李建华 李天峰

第3篇：新时代地方党政机构改革模式探析

摘要：十九大报告提出，赋予省级及以下政府更多自主权，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。不同于历次机构改革的是，此次党政机构改革层次更深、视野更广。首先，新的时代背景下，党政机构改革被赋予了特殊的历史使命：党的领导嵌入国家机构管理职能体系，正视和规范党政关系，党和国家机构的全局性改革，党的机构和职能的实体化，体现工作效率和履职效能。其次，面对地方机构改革的瓶颈，新时代地方党政机构改革模式提供了一种针对性的解决思路。对“顺德模式”进行省思，能够为即将在地方推开的地方党政机构改革提供理论与实践上的前瞻性分析。

关键词：党政机构改革；合署办公；党政关系；职责同构；“顺德模式”

作者简介：伊文敬（1994-），女，山东淄博人，南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生，主要从事行政管理研究；张志红（1975-），女，山西阳泉人，南开大学周恩来政府管理学院副教授，主要从事中国政府与政治、府际关系与公共政策等相关研究。引言

十九大报告提出：赋予省级及以下政府更多自主权，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。此次地方党政机构改革，也被视为大部制改革之后更深层次的改革创新。针对部分党政机关部门林立、职能重叠、管理冲突等问题，要真正打通中央和地方层级间的改革障碍，使党政机关职能有机整合，降低协调成本，提高办事效率。相较于历次机构改革，这是地方党政机构改革在更深层次和更广视野上的一次尝试，具有重要的理论与现实意义。

随着大部制改革的实施，就地方政府机构改革的研究而言，一方面倾向于将地方政府机构改革研究置于大部制背景之下，认为“推行大部制是地方机构改革的突破点”[1]；另一方面则是从地方机构改革实践的具体形式出发，其中，有部分研究关注到了合署办公现象。合署办公，通俗来讲就是指“两个或两个以上机构在一起办理公务的情况”[2]。合署办公现象在我国历史上也是早已有之，南京国民政府时期“各厅、处骈肩而立，各成系统，各固范围，各私财用，涉及到两个厅以上的事务，往往迁延不决，权则相争，过则互诿”，故“打破各厅、处并立之分割局面，而并为整个一体之省政府”[3]。从当代合署办公运作实际来看，其多存在于党政机构之间，即党政型合署办公，最先在党委和政府的监督部门试行。在党委的纪律检查委员会与人民监察委员会实行合署办公。之后在各地的实践中，“合署办公的形式扩展到政府的其他部门”[4]。总体来看，对于地方党政机关合署办公这一形式，学界的重视程度明显不足，相关研究较少。对于新的政策形势下地方党政机构的改革模式，仅有的讨论也只是限于报刊和网络媒体的评论文章中。笔者认为，随着经济社会的不断发展，需要进一步考虑在新时代党的政策基础上，党政机关合并设立和合署办公面临的新的理论背景和现实因素，审视当前地方党政机构改革对于规范党政关系、提高政府效能以及突破政治和行政体制改革瓶颈的特殊意义。

一、机构合并、合署办公：内涵、类型与意义

机构合并是一种常见的机构整合途径，“即将两个或多个部门中职能相同或相近的机构合并重组形成规模较大的新部門，根据工作任务和职能分工重组内设机构……机构合并后，由新部门统一行使决策权和执行权”[5]。合并是精简机构较为常用的一种方法，例如，在2018年《深化国家机构改革方案》中，将中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局的职责整合，组建中央党史和文献研究院，这样就使得改革后的机构囊括以前多个机构的职责，“原来的部门间政策协调变成了大部门内部协调，可以减少沟通与协调成本，形成大部门、大行业、大系统管理模式”[5]，属于典型的大部制机构整合模式。

《人事管理学辞典》将合署办公机构定义为，“两个或两个以上在同一处所办公且性质较接近或联系较紧密的机构所组成的新机构。”[6]在《机构编制管理手册》中，合署办公“现系指由两个或两个以上的机构组成的联合机构，它们虽仍保留各自的名称，但只有一个领导班子，只算作一个机构”[7]，也即一个机构两块牌子或多块牌子。综合各地大部制机构改革的实践，合署办公有这样几种形式：一是党政联动型合署，以广东顺德地区为代表，即广泛整合党、政部门相似职能，形成合署结构；二是业务型合署，代表形式是行政服务中心，将各政府职能部门的服务窗口按照业务性质进行分类整合，形成行政服务中心，提供“一站式”服务；三是职能型合署，以天津宝坻区“一站三中心”模式为代表，即乡镇街经济发展服务中心、社会事务服务中心、综治信访服务中心以及村（居）综合服务站，将“七站八所”职能整合入服务中心，各中心分别挂牌，合署办公。显然，地方党政改革模式中的合署办公探讨的是党政联动型合署办公，统筹对党政机构进行职能整合。机构合并及合署办公是机构整合两种较为常见的方式，机构合并解决的主要是机构膨胀问题，通过撤销和合并重组，使机构“瘦身”，降低机构间协调成本；合署办公在精简机构及编制的同时，能加强部门间沟通与协调，减少摩擦，提高工作效率。两者都是围绕着职能所进行的机构整合方式，对于科学合理地设置机构，防止机构重叠、职能重复、工作重合有着重要的意义。值得一提的是，对党政机关合并或合署的探索，在发挥整合作用的同时，更强化统筹作用，有助于加强党的领导、规范党政关系，是当前全面深化改革阶段的现实需要。

二、全面深化改革背景下的党政机构改革

我们不妨回顾一下党和国家（主要是政府）机构改革的历程，通过纵向发展分析，探索十九大所提出的地方党政机构改革模式在新形势和新的历史背景之下的特殊意义（如表1所示）。

从十二大到十九大关于党和国家机构改革的文件表述来看，党和政府的机构改革经历了不断调整，且调整的力度和方向在不同时期体现不同侧重。一开始强调党政分开，然而随着时代的发展，过于强调党政分开，在实践中一些党政机构职能交叉、机构重叠的问题就凸现出来，这时就需要淡化党政分开理念，配合经济发展的需要，着力于政府机构改革，转变政府职能，解决机构膨胀问题，包括探索大部门体制，倡导组织扁平化的省直管县体制，提高行政效率，注重政府效能的发挥和职责的理顺。不难发现，机构改革的一个共同的特点是，其重心偏向均是顺应时代发展的需要。此次党政机构改革也不例外，反映了特殊时代背景和现实形势的要求。

（一）在国家机构管理职能体系中突出党的领导

十八大以来，习近平总书记尤为重视加强党的领导，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”始终坚持和加强党的领导更是十九大报告的精髓要义。党的领导方式随着党所面临的形势、任务和条件而做出适时的调整和完善。在全面深化改革的新阶段，坚持党的领导是确保改革方向正确并顺利进行的重要条件。而党政机关合并设立或合署办公则是作为党的领导对政府机构的嵌入或重组的一种重要形式而存在的。在党政两条线下，职能履行上的重叠和冲突使得党在一些工作的开展上领导功能因党政内耗而有所削弱，为了党政分开而设置的某些重复职能已经不能适应改革进一步深化的要求。针对于此，对职表1十二大以来党和国家机构改革的文件表述

能相近的党政机关合并或合署，就成为全面深化改革阶段加强党的领导的因应之举。根据工作需要，党政机构上的联动整合和协调配合是“形”，其目的在于形成党统一高效的领导体制之“实”。

（二）改革攻坚期对党政关系革新的正视和规范

改革开放以来，党和国家机构的改革尤其是中央对党政关系的认识和调整一直是政治体制改革和领导体制改革的关键。从党政分开、还“政”于国家，到淡化党政关系，将党与人大关系作为核心，再到规范党政机构设置，切实解决分工重叠问题，党的领导体制也改变了过去“一元化高度集权”的“政府党体制”[8]，逐步形成总领全局、协调各方的“领导协调体制”。这一过程伴随着中央对党政关系认识的变化，从机构改革整体趋势来看，经历了由分开向统筹整合的转变历程。当前，我国改革进入了攻坚克难的阶段，随着社会主要矛盾的变化，单纯的技术和流程方面的调整已经不能满足需求，中国在党政关系等重大政治问题上已经不能再采取避开策略而必须正视。那么如何科学、合理地界定党和政府的职能，做到“该分的分”“该合的合”，这是党政关系规范化问题的关键。“如果一个反映党政关系的基本概念，只是能够反映二者的‘分’，而忽视了二者之间相联系的方面，往往容易产生误导。”[9]林尚立认为，“在新的历史时期，党政關系制度安排的理想状态是党与国家在制度、功能和政治过程上的协调和耦合，而不是简单的党政分开。”[10]这一说法阐明了目前党政机关的“分”“合”关系取向。改革中出现的“党政分设”式的所谓“党政分开”，并没有达到党政职能分开的改革初衷，反而加剧了党政之间的“内耗”，突出表现为：职数太多难以协调；职能不清运行紊乱；职位重叠执行不力[11]。因此，为了实现党政职能运行上的“协调和耦合”，解决职能交叉重叠之困境，需要对职能相近的党政机关实行合并设立或合署办公，以加强党政之间的配合联动和协同，减少因机构和职能重叠而产生的“内耗”。

（三）党和国家机构的全局性改革

不同于以往的是，在全面深化改革的新时代，本轮机构改革的视野更广、力度更大、内容更深刻，它已经成为统筹党政军群的党和国家机构全局性的改革，而再不单纯是政府机构的改革。党政机构合并设立或合署办公是全局性改革中的重要一环，它开始考虑党和国家机构职能的系统性、整体性配置与协同整合。新时代，立足党和国家事业发展全局，对各方面改革需要有一个整体的把握，实现党的部门、国家机关、群团组织、事业单位等各类机构的有效衔接和协调，从而为全面深化改革提供组织保障，这是地方党政机构改革面临的一个重要形势。对职能相近的党政机关合并设立或合署办公的探索，是统筹协调各方面改革、形成改革合力的一个重要起点。

（四）执政党职能的实体化和具体化

现阶段发挥党的领导这个最大的体制优势，就需要在重点领域更好地发挥党的统一领导作用。过去党和政府职能部门的设置方式使得党在一些传统职能上的作用被分散，特别是宣传和意识形态等功能，原本应交由党统一领导，现实则是其中部分职能需要通过政府来实现。此次党政机构改革，将这部分职能单列，使得党的机构和职能的实体化更强。在《深化党和国家机构改革方案》中，将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责和电影管理职责划入中央宣传部，由中宣部统一管理电影和新闻出版工作。此外，通过机构的合并划转，加强了党对组织、统战等工作的统一领导。深化党政机构改革，使得在组织、宣传、统战等阵地，党的职能单列，那些本应由党统一发挥作用却通过政府来实现的工作，现在由党来进行统一领导。

（五）简约高效成为机构改革的价值选择

当前，党政机构重叠的“双轨行政”现象并没有彻底消除，有些对口党组织部门行使着行政决策权，甚至从事具体行政事务工作，这说明我国的党政职责体系还没有充分理顺，而党政职能错位往往导致政出多门、机构臃肿、总体效率低下。特别是职能相近的党政工作机关之间常常面临权力与责任主体混乱的尴尬现象，使得职能履行过程中产生的“内耗”严重制约党和政府工作效率和效能。因此，对职能相近的党政机关探索合并或合署，遵循了“简约治理”的原则，既精简了机构，又对职能重叠部分起到了整合和协调作用，体现了效率，统一了职责，有利于党和政府决策及其执行的科学化。此外，一件事情由一个部门负责，避免了多重审批，体现了建设服务型政府的需要。从治理体系维度来看，有助于解决职能重叠、职责不明的问题，提高党和政府工作效率；从治理能力维度来看，合并或合署使党和政府形成治理合力，提升履职效能，这也是中国党政体制的特殊贡献。因此，改革也体现了推进国家治理现代化的要求。

三、地方党政机构改革模式的现实思考

（一）“职责同构”渊源与地方机构改革困境

谈到地方行政体制改革特别是机构改革，绕不开的一个话题就是“职责同构”问题。“所谓‘职责同构’，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为‘上下对口，左右对齐’。”[12]“职责同构”是中国政府间关系的总特征，也正是这一特征的存在，使得机构改革工作在推进时容易受到体制机制上的阻碍。

“职责同构”意味着上面设置什么机构，下面也要对应设置同样或类似的机构，这样就容易使地方在机构设置上缺乏灵活性和能动性。此外，受到“职责同构”影响，地方党政机构改革面临的挑战往往是合并设立或合署办公的机构无法同上级部门一一对应，出现一个下级部门向多个上级部门报告的情况，也就是所谓的“下改上不改”。2008年大部制改革启动以来，中央政府机构改革确实取得了一定成效，且实现了省级政府的对口大部门设置，部分县级政府也开展了大部制改革试点，例如广东的“顺德模式”，削减合并了近三分之二的职能部门，改革力度很大，但对应的地级市政府却没有进行相应改革，省级政府机构更是“对上不对下”，这样，“下改上不改”，尽管县级改革试点活跃，但与上级职能部门无法顺利对接，不但产生较大的沟通协调成本，而且容易受到上级政府部门的阻挠而使改革达不到应有的效果。汪玉凯认为，如果只有一个县改革，地级市、省不作相应的改革，上面干预的部门就会非常多[13]。因此，一方面，鉴于各地各级政府机构本身的特性，因地制宜地进行机构设置是形成高效合理的政府组织结构的关键所在，然而地方行政体制改革受制于“对口”和“对齐”的机构设置原则，本土化和灵活性不足；另一方面，许多市县政府都探索机构改革试点，但上级政府机构不做相应的改革就使得上下难以实现联动与协调，遇到“一对多”的组织沟通梗阻。职责同构是基于资源配置的执行体制，但是在归责上面缺失，导致自下而上的推卸责任，在一定程度上不仅分散了中央权威，同时也无法凸显地方治理的特殊性。

十九大报告提出赋予省级及以下政府更多自主权，这就充分肯定了地方政府机构设置的灵活性，鼓励地方机构改革创新。各地各级政府机构可以根据各地特点和实际情况，因地制宜地进行机构设置，在地方对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。此外，十九大报告将省市县职能相近的党政机关都纳入改革范围，在省市县三个层级上探索党政机构改革，有助于实现上下联动，有其合理性。“省市县三级都要改革，力量就非常强大了，改革的气候就形成了。”[13]

（二）“党政联动”突破政府机构改革瓶颈

2008年以来，政府机构改革的主要方向是推行“大部制”，即“在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标”[14]。但随着改革的不断深入，政府机构的“大部制”改革遇到一些瓶颈因素而无法彻底进行，使得改革效果受到制约而大打折扣。其中关键的一个因素就在于，在地方机构改革实践中，一般只涉及政府部门层面，很少涉及党委层面。然而，按照中国的特殊情况，党和政府联系紧密，归口管理体制下党委对地方政府相应的职能部门掌握着领导权和协调权，因此，只在行政部门实行“大部制”，而不与党的机构改革相结合，则机构改革将难以取得实质性的成效。因此，十九大提出的从党政联动层面来探索地方机构改革，即不仅仅从政府职能部门，而且从党政关系的高度来重新审视和探索部门机构整合改革，实际上是抓住了多年来制约政府机构改革效果的“牛鼻子”。

在地方将职能相近的党政机关合并设立或合署办公，拓宽了机构改革的视野。中央早已有职能部门合并设立或合署办公的先例，比如中共中央纪律检查委员会和监察部合署办公，将原来党和政府两股分散的反腐监察力量集合起来，发挥反腐斗争的强大合力。在地方党的机构中也同样存在与政府部门职能相近的情况，过去地方“大部制”改革的实践着力于旨在优化政府部门职能的机构整合，而新的机构改革将党的机构改革也囊括在内，这就使得地方“大部制”改革的内容有了进一步扩充，改革举措也进一步深化。地方机构整合的改革，不再是做简单的“合并同类项”，而是党政协同整合、发挥改革合力的“联立方程式”。

四、“顺德模式”省思及地方党政机构改革模式前瞻

十七大以来，中央提出探索推行大部制改革，但地方机构改革的实践从2000年开始就丰富起来，并形成了各具特色的改革模式，比较有代表性的如随州模式、富阳模式、深圳模式、顺德模式等等。其中，顺德的机构改革特征尤以“党政联动”“最大胆”而著称，为研究地方党政机关机构改革提供了重要的实践资料。但当前推行的地方党政机构改革模式远比“顺德模式”更審慎明确，有更大实施空间。

（一）“顺德模式”省思

广东省佛山市顺德区在2009年颁布了《佛山市顺德区党政机构改革方案》（以下简称《方案》），积极探索党政机关“大部制”改革，并形成了“顺德模式”。按照方案，改革后，区党政机构由41个调整为16个，其中党委机构由12个减为6个，政府部门由29个调整为10个，精简幅度接近2/3。

顺德机构改革方案的具体做法如下图所示（依据《方案》整理）：

首先，顺德机构合并或合署模式较为简单随意。“顺德模式”的形成，是基于当时基层面临的实际形势和政府职能转变的需求，按照当地机构运行实践经验所进行的较大限度的机构“同类项合并”。就其合并、合署模式来看，提高行政效率的目的很明确，但基层效率导向的机构整合仍然存在一定的随意性。从机构精简幅度上来看，确实达到了大部门制的效果，但在职能运行时往往会出现各种问题。例如，信访局由区委办内设局变成纪委的内设局，考虑的是纪委督促解决信访问题的力度会更大，但信访在很大程度上涉及民生等各种诉求，现实中还往往与维稳联系在一起，监督机构的角色显然难以应对各种信访问题。在党政职责分工和理顺上，在强化党在关键领域的领导上，乃至机构改革的全局把控上，顺德做得还不够。例如，在顺德《方案》中，只涉及机构的合并、合署、挂牌以及职责划转等，对于改革后新机构发挥的核心作用、承担的具体职责并未加以说明。对比之下，当前党和国家机构改革则是基于职能合理运转的考虑来对机构进行整合，更多的是对职能的划转而非简单的机构合并，其目的也并非仅仅是提高效率，而更在于通过机构改革来加强党的领导，统筹党政军群团。此外，对于机构的作用职责、人财物的划分等，也要比当时顺德的改革要更为明确一些。

其次，“顺德模式”各地推广顾虑多。在原广东省委书记汪洋的推动下，顺德被指定为党政机构综合改革的试点，并在2009年获广东省批准成为改革试验区。由此，顺德机构改革得以“大胆”实施。尽管顺德在党政机构改革上取得了显著成效，但其模式的推广运用却仅限于省内的几个试点地区，并未产生更大的辐射效应，且改革模式虽得到部分复制，但党政合置、联席会议、政务委员等一些核心做法在其他地区并没有得到太多推广。显然，“顺德模式”在推广上存在一定困难。顺德大部制改革体现了中央行政管理体制改革的要求，又作为广东省进行机构改革创新的重要试验点，受到中央编办和广东省、佛山市的大力支持，改革的力度和规模空前且跨度很大，表2顺德区党政机构改革方案

但在其他地区学习顺德经验时，往往有来自各方的限制和顾虑，只是部分复制而难得精髓。这就涉及到自上而下机构改革的一个难题，上层决策在理论上容易将机构的“合并同类项”简单化，而地方执行决策事实上则面临各种复杂的实际情况，机构改革涉及党政关系、层级间关系、部门间关系等，多种关系情况复杂，牵一发而动全身，地方在实践中仍面临诸多困难。与当年顺德改革的情境有所不同的是，本轮党和国家机构改革赋予省级及以下政府更多自主权，给予地方党政机构改革模式充分的支持，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能，这就大大减小了地方进行改革创新实践的阻力。

（二）地方党政机构改革模式前瞻

虽然顺德模式仍存在不足，却也不失为一个很好的尝试，提供了宝贵的地方机构改革的创新实践经验。重要的是能在对其进行考察的基础上，为即将推开的地方党政机构改革提供理论与实践上的前瞻性分析。

1.政府职能转变是逻辑起点。机构设置的逻辑起点是职能，机构整合不应只是简单的“合并同类项”，表层机械化的机构变革容易最终陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，而当下的机构改革则迫切需要产生与政府职能转变相匹配的“化学反应”。也就是说，党政机构整合过程在充分考虑职能相似性的基础上，在职权运行和协调的维度上加以斟酌，规范党政关系和政府层级间权责关系，提高行政效能；在机构精简的同时探索减少事务的管理层级，简化审批手续，真正便利群众，回应服务型政府的建设要求；地方机构调整应更多地关注保障和改善民生领域的核心部门，在农业、交通、环境等部门优化机构及其权力和职责的整合。

2.改革需上下部门间协同配合。从顺德机构改革的实践来看，改革后的一个重要问题就是机构的上下层级间承接和利益协调问题。自下而上的地方创新实践如果没有自上而下的支持与配合，则不免陷入“改了又回来”的尴尬局面。这就需要注重省市县三级在机构改革中的沟通与协调，扫清地方有益实践的层级阻碍，增强改革的整体性和协同性。十九届三中全会上通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中，“除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构”，将权力下放到基层，领导方式上既允许“一对多”，也允许“多对一”。也就是说，在机构设置上中央承认地方的自主权，机构设置上不能强求“上下一般粗”。而地方因地制宜设置机构的关键，就在于上级政府的联动配合。因此，地方党政机构改革一定要注重理顺中央及地方层级间的事权关系，打好机构和职能整合的“配合战”。

3.合并或合署后须明确权责划分。机构的变革往往带来职能和权责的变更，而在机构合并或合署之后，如果不能及时做到各部门权责明晰化，则容易导致组织内部混乱。多部门合并或合署办公后，一定要明确合并合署办公部门的职责，避免机构整合流于形式，机构只做“物理上”的整合而权责配置不做相应的改变，则无法产生优化职能、精简高效的“化学效应”。权力配置既要充分考虑职能的履行，又要防止权力的滥用。机构整合后的部门权力大增，需要分事行权、分岗设权、分级授权，加强内部权力约束。此外，要建立严格的监督问责机制，避免机构合并或合署之后的观望和责任松懈。实现权责的同步交接，不能因改革而停滞工作。

4.做好相应的改革配套工作。除了精简机构之外，地方党政机构改革也应做好相关的配套改革工作：健全法律法规，为党政机构改革提供合法性保障；完善机构合并或合署后的权力监督，保证权力的规范化运作；推进简政放权基础上的垂直管理机构改革、行政审批制度改革；改革干部人事制度和聘用制度，强化编制管理，妥善人员安置等等。新一轮的党和国家机构改革为地方党政机构改革提供了契机，同时也要注意到，机构和体制改革牵一发而动全身，必须妥善构思改革的实施路径，注重积累和总结地方改革试点的经验，充分发挥省级及以下政府的主动性和灵活性，探索出适应各地方实际情况的改革模式。

五、结论与讨论

新时代党政机构改革模式不能再被视为是简单的机构调整，而是对全面深化改革及其总目标的回应。这不仅反映了加强党的领导、各方面统筹，增强党政机构效能等要求，深层次上，也体现了规范党政关系，以及机构职能实体化的深刻内涵。本轮机构改革既是体制性结构性的变革，也是整体性全局性的变革，必将发挥其协同效应，推动政治和行政体制改革向纵深发展。

“构建简约高效的基层管理体制”，是地方深化党政机构改革的重要原则。地方尤其是基层的机构设置需要满足地方实际工作需要，面向群众需求，整合各方力量，使地方党政机构在运行和管理体制上更简约高效。通过将职能相近的党政机构合并设立或合署办公，整合基层的审批、服务、执法等方面职能，既发挥简约高效优势，又方便群众办事，这是夯实国家治理体系和治理能力基础的深刻变革。

十九大提出的这一改革模式是突破机构改革瓶颈困境、全面深化地方党政机构改革的一个重要的起始点。中央赋予了省级及以下政府更多自主权，随着2018年各地方机构改革方案的陆续提出以至改革的全面铺开，各地方党政机构将呈现出一种新的形态，且更具地方特色。但其中的一些问题也必须加以重视，比如，合并或合署所要求的对象是职能相近的党政机关，然而如何确定职能相近的范围和标准；合并或合署后的机构内部关系协调，如何做到“人合心也合”；在机构合并之后某些部门的专业性和独立性会否受到稀释，使得机构改革得不偿失，等等。所有这些问题，都有待于进一步深入研究。

参考文献：

[1]徐继敏.地方政府机构改革中如何推行大部制[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2008（5）∶101.

[2]董凤伍.合署办公：怎样“合署”才能“办公”[J].领导科学，2005（7）∶30.

[3]林绪武，奚先来.南京国民政府的省政府合署办公问题探析[J].南开学报（哲学社会科学版），2007（6）∶123.

[4]傅金鹏.党政合署：形态变迁与改革策略[J].天津行政学院学报，2012，14（1）∶40-43.

[5]杨宏山.大部门制改革的行动逻辑与整合机制[J].政治学研究，2013（3）∶31.

[6]杨河清.人事管理学辞典[K].北京经济学院出版社， 1988∶239.

[7]夏骥，芮明春.机构编制管理手册[M].中国人事出版社， 1989∶68-69

[8]毛里和子.新版现代中国政治[M].名古屋大学出版会，2004∶291.

[9]朱光磊，周振超.党政关系规范化研究[J].政治学研究，2004（3）∶51-57.

[10]林尚立.党政关系建设的制度安排[J]. 理论参考， 2002（8）∶15-17.

[11]張志明.党政关系与党的执政方式前沿问题研究[J]. 中共石家庄市委党校学报， 2004（11）∶13-19.

[12]朱光磊，张志红.“职责同构”批判[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2005（1）∶101-112.

[13]王钟的，地方职能相近党政机关如何实施“大部制”[EB/OL].http：//newscyolcom/content/2017-10/25/content_16621291htm，（2017-10-25）[2018-04-01].

[14]汪玉凯. 冷静看待“大部制”改革[N]. 中国经济时报，2007-12-10（05）.

【责任编辑：张晓妍】

作者：伊文敬 张志红

第4篇：镇党政机构改革方案

XX

市

XX

区隆兴镇党政机构改革方案

根据《中共

XX

省委办公厅、XX

省人民政府办公厅转发〈省机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见〉的通知》、省机构编制委员会办公室《关于市、县、乡政府机构改革有关问题的通知》和《中共

XX

市委办公厅、XX

市人民政府办公厅关于转发〈市机构编制委员会关于深化乡镇机构改革的指导意见〉的通知》要求，结合隆兴镇实际，制定隆兴镇党政机构改革方案。

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民，按照建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的要求，以转变政府职能为核心，理顺职责关系，创新体制机制，优化机构和岗位设置，严格控制人员编制，推动乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制，建设服务型政府，巩固农村税费改革成果，减轻农民负担，促进农村经济社会又好又快、更好更快发展。

（二）基本原则。

坚持加强和改善党对农村工作的领导，加强基层政权建设，巩固党在农村的执政基础;坚持分类指导、因地制宜，根据区域特点和经济社会发展实际，确定乡镇机构设置

和职能配置的重点;坚持权责一致，赋予乡镇履行职能必要的事权和财权;坚持精简统一效能和积极稳妥，确保机构编制只减不增和社会稳定。

二、着力推进职能转变

贯彻落实好党和国家在农村的各项方针政策和法律法规，做好农业、农村、农民工作。现阶段，主要围绕以下四个方面全面履行职能。

（一）促进经济发展、增加农民收入。

把经济工作的着力点放在营造良好的发展环境、扶持典型和示范引导上来，提高经济发展的质量和水平。积极探索发展农村经济的有效形式，做好乡村发展规划，发展农民专业合作组织，推动产业结构调整。加强农村基础设施建设和新型农村服务体系建设，落实强农惠农措施，着力解决群众生产生活中的突出问题，切实维护农民合法权益。尊重农民的生产经营自主权，不干预农民和企业的具体生产经营活动。

（二）强化公共服务、着力改善民生。

加强农民最急需的生活基础设施建设，完善农村公共服务。充分利用和整合农村资源，为农民提供有效的科技、教育、文化、信息、卫生、医疗、人才开发、劳动就业、社会保障、计划生育、安全生产、防灾减灾、农村低保、社会救助、社会治安等方面的服务，管好用好国家转移到农村的各种资金，为农村提供必要的社会保障。形成立体、多方位的服务“三农”体系。

（三）加强社会管理、维护农村稳定。

要创新工作机制，推行政务公开，拓宽服务渠道，改进服务方式。通过“一站式”服务、办事代理制等多种形式，方便群众办事。推进依法行政，严格依法履行职责。综合发挥人民调解、行政调解和司法调解的作用，妥善处理突发性、群体性事件，及时化解农村各种利益矛盾和纠纷，保障人民生命财产安全，确保农村社会稳定。

（四）推进基层民主、促进农村和谐。

要加强农村基层组织和党员干部队伍建设，改进思想观念和工作作风，提高执政能力和服务能力。完善各项管理制度，建立健全科学的政绩评价标准和考核体系。发展基层民主，建立民主决策、科学决策的程序和机制。依法指导村民自治，推动农村社区建设，促进社会组织健康发展，增强社会自治功能，促进人与人、人与自然、人与社会的和谐发展。

三、主要职能

镇党委履行《中国共产党农村基层组织工作条例》规定的各项职责。其主要职能是：贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党委的决定、决议，研究提出本区域经济社会发展中重大问题的意见、建议和决定;发挥领导核心作用，支持和保证本区域政权机关依照国家法律法规及章程行使职权，支持和保障村(居)民委员会开展村(居)民自治活动、直接行使民主权利;领导本区域的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和社会主义新农村建设;抓好党的思想建设、组织建设、作风建设和廉政建设。

镇政府履行地方组织法规定的各项职责。其主要职能是：贯彻执行党和国家的路线、方针、政策、法律、法规和上级党委、政府及本级党委的决定、命令;执行本区域内的经济和社会发展计划、预算，负责本区域农业、林业、水利、科技、教育、文化、卫生、人口和计划生育、体育、民政、安全生产管理、村镇建设、劳动保障和社会稳定等社会管理和公共服务;推进社会主义新农村建设，营造经济社会发展环境，保护国有资产、集体财产和各种经济组织及公民的合法权益。

四、机构设置

（一）党政机构

计划生育办公室更名为人口和计划生育办公室，社会事务管理办公室更名为社会事务办公室，单独设立社会治安综合治理办公室。根据实际工作需要，在社会事务办公室加挂城镇管理办公室牌子。将原由事业机构承担的统计工作职责交由经济发展办公室承担并加挂统计办公室牌子。

具体设置如下：

1、党政办公室;

2、社会事务办公室(城镇管理办公室);

3、经济发展办公室(统计办公室);

4、人口和计划生育办公室;

5、社会治安综合治理办公室;

6、安全生产监督管理办公室。

人民代表大会、纪委(监察)、政法委、人民武装部、工会、共青团、妇联等组织机构按有关法律、章程和规定设置并挂牌。其具体工作职责由相关党政办事机构承担。

（二）法律法规明确上级政府部门设置的机构

1、公安派出所;

2、司法所;

3、工商行政管理所;

4、地方税务所;

5、国土资源管理所;

6、中小学校;

7、卫生院。

以上机构党组织关系按有关规定实行属地化管理。

（三）事业机构

按照政事分开的原则和事业单位分类改革的要求，行政管理职责应该交由党政办事机构承担，一般不再设立承担行政决策、行政执行、行政监督等职能的事业机构。确需设立的，须报经省级机构编制部门审批，并通过政府授权方可开展工作。经营性事业机构可转制为经济实体，不再兴办自收自支的事业机构。只设立为社会提供公益服务或为镇党政办事机构行使职能提供支持保障的事业机构。

对隆兴镇原有事业单位作如下调整：

1、将原在镇农业服务中心加挂牌子的林业站独立设置;

2、将农业服务中心更名为农业综合服务中心(农业技术综合服务中心、畜牧兽医站、扶贫工作站);

3、文体广播电视中心更名为科技宣教文化信息服务中心(农村党员干部现代远程教育办公室);

4、生殖妇幼保健服务站更名为人口和计划生育技术服务站;

5、劳动和社会保障所更名为人力资源和社会保障服务中心(新型农村合作医疗管理站);

6、村镇建设管理所更名为村镇建设服务中心(环境卫生管理所);

7、企业管理中心职责交由经济发展办公室承担。

不再保留企业管理中心、统计站、农村党员干部现代远程教育办公室。

具体设置如下：

1、农业综合服务中心(农业技术综合服务中心、畜牧兽医站、扶贫工作站);

2、人力资源和社会保障服务中心(新型农村合作医疗管理站);

3、科技宣教文化信息服务中心(农村党员干部现代远程教育办公室);

4、村镇建设服务中心(环境卫生管理所);

5、人口和计划生育技术服务站;

6、林业站;

7、城市管理服务中心;

8、财政所。其管理体制按照

XX

省机构编制委员会办公室、XX

省财政厅《关于规范乡镇财政机构设置的意见》(省编办字〔2009〕37

号)执行。

以上事业单位所需经费由财政全额预算管理。

按照《中共

XX

省委办公厅、XX

省人民政府办公厅关于建立乡(镇)、街道、村(社区)便民利民党务政务综合服务中心(站、点)构建服务基层和群众工作机制的实施意见》(X

党办发〔2009〕17

号)的要求，镇、村(社区)便民利民党务政务综合服务中心开设“一站式”服务窗口，为群众办事提供更加便利的条件。

按照《中共

XX

省委办公厅、XX

省人民政府办公厅转发〈省社会治安综合治理委员会关于进一步加强社会治安综合治理基层基础建设的意见〉的通知》(X

党办发〔2009〕12

号)要求，镇、村(社区)综治工作中心(站、点)要进一步整合力量，开展好矛盾纠纷排查调处、接待群众来访、法律咨询服务等工作。

（四）创新乡镇机构管理体制。

区政府部门设在镇的机构，镇党委和政府管理的党政办事机构和事业机构，都是为农村经济、政治、文化、社会建设服务的有机整体，必须抓好统筹协调工作，建立健全精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制，努力建设人民满意的乡镇政府。

区政府部门设在镇的机构，以区政府部门管理为主，对其履

行人事管理和业务工作部署、指导和考核职责，镇党委和政府对其履行日常工作指导、协调和考核的职责。镇党委和政府管理的事业机构，镇党委和政府履行人事权、财权等管理职责，区政府部门履行业务指导职责。

区政府部门和乡镇要依法指导、支持和帮助村民自治工作，推动农村社区建设，促进社会组织健康发展，增强社会自治功能。各级各类组织机构要增强政治意识、大局意识、责任意识、服务意识，提高协调合作能力，努力构建相互沟通、相互协调、相互支持、齐抓共管、统筹安排的运行机制。

五、人员编制和领导职数

隆兴镇机关行政编制

25

名，机关工勤人员编制

4

名。

领导职数：党委书记

1

名，人大主席

1

名，党委副书记

2

名(其中

1

名同时担任镇长)，纪委书记

1

名，副镇长

2

名，人民武装部部长

1

名，政法委书记

1

名。

隆兴镇事业编制总额为

58

名，其中财政所编制

5

名。

六、组织领导和实施步骤

隆兴镇要在区委、区政府的统一领导下，在区编委办的具体指导下，按照改革的要求和程序，抓好机构改革方案的实施。要明确一名领导亲自抓，提供必要的工作经费。区编委办公室要认真履行职责，当好党委、政府的参谋助手，严格把关，做好机构改革的具体组织实施和协调工作。

（一）精心制定党政办事机构、事业机构的工作职责。

根据

批复的机构改革方案中确定的行政、事业机构个数及编制总额拟定编制分配及中层领导职数方案，报区编办审核后按程序审批。上报工作在

20XX

年

2

月

10

日前完成。

（二）认真组织实施。

本次机构改革的组织实施工作由镇党委和政府负责。要严格按照区委、区政府批准的机构改革方案，抓住重点，有目标、有措施、有步骤地进行落实。具体做法由镇结合实际情况确定。

（三）妥善安置分流人员。

机构改革中的分流人员由镇负责安排。要参照区政府机构改革人员分流的有关政策，结合实际，组织实施全员竞争上岗，妥善安置分流人员，使分流人员各得其所，各尽所能，充分发挥各自的特长，草拟人员岗位调整方案报区人力资源和社会保障局审批。

（四）认真做好改革的总结工作。

机构改革工作完成后，要在

20XX

年

2

月底前向区编委办公室报送书面总结材料。

第5篇：总工会机关机构改革方案

总工会机关机构改革方案确定如下：

一、主要工作任务市总工会是全市各级工会的领导机关，由中共湘潭市委领导。依据《中华人民共和国工会法》和《中国工会章程》规定，市总工会机关的主要任务是：

(一)根据党的路线、方针、政策和全国总工会、省总工会确定的工会工作指导方针和任务，制订湘潭工运发展规划，开展工运理论研究，指导全市工会工作。

(二)认真履行工会维护、建设、参与、教育等社会职能，代表和维护职工的合法权益，参与国家、社会事务管理，指导全市各企事业单位实行民主管理和民主监督;协调劳动关系，调节社会予盾。

(三)对涉及职工利益的重大问题进行调查研究，向市委、市政府、省总工会、全国总工会反映职工群众的意愿和要求，并提出意见和建议;参与涉及职工切身利益的有关政策、措施和制度的制定;对侵犯职工合法权益的重大事件进行调查并提出处理意见，参与职工重大伤亡事故的调查处理;在维护职工合法权益的同时，维护女职工的特殊利益。

(四)依照法律和章程指导全市各级工会自身建设和改革，不断完善工会的各项组织制度和民主制度，协助党委做好工会干部的管理和培训等工作。

(五)动员和组织全市职工积极参加改革和建设，受市人民政府委托做好市劳模的评选、表彰以及管理工作，负责全国劳模、省劳模、全国五一劳动奖章、奖状获得者的推荐、管理工作。

(六)负责工会经费的收缴、使用和管理，以及审查、审计工作;研究制订兴办和管理工会企事业的有关政策和规划，负责工会企事业发展的指导、协调工作。

(七)开展与境内外城市工会的和交流合作工作，发展同港澳工会组织的友好关系，开展国际工运的研究工作。

(八)承办市委、市人民政府交办的其他事项。

二、内设机构根据上述职责，市总工会机关设11个职能部室：

(一)办公室负责市总工会重要文件、决定督查催办、检查落实和协调工作;负责文秘、文印、保密，承担市总工会上下及内部联系、协调口接待;负责起草全市性工会工作会议的报告和有关文件;负责工运研究，及时向市委、市人民政府、省总工会、全国总工会及有关部门反映工运信息;负责综合统计，编纂《湘潭工运》、《湘潭工人运动史》、《工会志》工作;负责机关行政后勤事务和财产管理、机关保卫、收发、精神文明和计划生育等工作。

(二)组织部贯彻执行有关工会组织建设的方针、政策，制定工会干部管理制度、办法，负责指导工会的组织发展和建设工作;协助地方党组织管理工会领导班子;制订工会干部培训规划，组织和指导工会干部教育工作;指导基层工会开展建设“职工之家”和“双爱双评”活动。

(三)宣传教育部负责全市职工队伍的思想政治和宣传教育工作;参与全市有关职工的思想、教育、文化、体育工作方针、政策的研究和制定;调查研究和反映职工思想状况，提出相应的建议;负责对市工会直属的工人文化宫进行业务指导和全市厂矿俱乐部、文化宫的评比竞赛工作;负责工会工作和工人运动的宣传报道刊发行工作;承担市职工文化协会日常工作。

(四)女工部(加挂湘潭市总工会女职工委员会办公室牌子)指导全市工会女职工委员会的工作;参与有关保护女职工权益和特殊利益的政策、法规的制定、并监督实施;调查研究女职工工作、学习、生活、教育及劳动保护等方面的特殊问题，并提出意见和建议;组织全市女职工开展适合自身特点的活动;承担市工会女职工委员会的日常工作。

(五)民主管理部负责组织指导职工民主管理、民主监督和民主选举企业行政领导工作;指导基层工会开展平等协商签订集体合同和工资协商及厂务公开、民主评干工作;研究和指导国有独资和国有控股公司，建立职工董事、监事制度;定期进行民主管理动向分析和理论研究，定期组织职工代表培训;指导县(市)区工会与同级地方政府及有关部门建立联席会议制度。

(六)经济工作部负责全市工会群众生产、劳动保护、职工技术协作等群众性经济技术活动和经济技术创新工作;参与全市经济建设、经济改革和劳动保护的有关政策、法规的制定，并监督劳动保护法律法规的实施;负责指导、协调群众生产和劳动竞赛、合理化建议，组织实施群众性经济技术创新工程;承担全国、省、市劳动模范和全中“五一”劳动奖章、奖状获得者的推荐、评选、表彰和管理等具体工作;参加重点建设项目的劳动保护设施的审查验收工作;参加重大生产安全事故和严重职业危害问题调查处理;负责全市工会职工技协、工会企事业的审批、指导、管理、协调服务工作;监督基层职工技协、工会企事业对有关政策和财务制度正确贯彻执行，督促按时上缴团体会费;负责市职工消费合作社的日常工作;承担市职工技术协会的日常工作。

(七)法律保障部负责工会的法律宣传、法律报务、法律援助工作，负责工会劳动保险和执法监督工作;参与涉及职工切身利益的有关法律法规的研究和制定;努力推进建立劳动关系三方协调机制，参与制定有关职工劳动、工资、社会保障及物价、住房等方面的政策、法规;调查了解困难企业职工情况，组织实施“送温暖”工程;负责职工来信来访工作;负责工会普法宣传，为基层工会提供法律政策服务，为困难职工提供法律援助;承担湘潭市职工困难互助会资金的日常管理工作。

(八)财务部负责全市工会经费的收缴;研究制定工会及有关劳福事业单位财务管理体制和规章制度;审批市总工会机关及直属单位的预、决算。管理市总工会本级留成工会经费;负责对各级工会组织及有关事业单位财务工作的政策性指导和监督;负责对市总工会机关行政经费的审核、监督、管理、编制预决算。

(九)经费审查委员会办公室负责宣传贯彻国家和工会的财经方针、政策;审查监督同级工会组织各项经费的收支和财产管理情况;审查所属企事业单位的财务收支和经营管理情况;检查、指导基层工会经费审查委员会的工作，抓好基层工会经费审查委员会的制度建设和业务建设;督促检查同级工会财务收支、预算、决算的调整与执行情况，承担内部财务审计工作，按期向市工会代表大会、市部工会委员会、市部工会常委会报告经费审查情况;承担市总工会经费审查委员会的日常工作。

(十)政工科负责市总工会机关及直属单位的机构编制、干部任免和管理、职称评聘、工资管理、职工奖惩和统计、人事档案管理工作;负责离退休老干部的管理和服务工作。

(十一)市工会劳动法律督察委员会办公室参加重大劳动争议案件的调处和仲裁工作，对用人单位贯彻执行劳动法律法规的情况进行监督检查，指导县(市)区部工会和基层工会协调企业劳动关系和开展劳动法律监督工作，承担市工会劳动法律督察委员会的日常工作。纪检组、机关党委(监察室)按章程设置，负责机关和所属事业单位党的建设，机关的思想政治工作;领导市总工会机关工会、共青团、关心下一代协会等工作;负责市总工会机关及直属单位的纪律检查和行政监察工作，抓好本系统的廉政、勤政建设及违纪案件的查处。

三、人员编制和领导职数市总工会机关行政编制为31名。其中主席1名，副主席3名，纪检组长1名，经费审查委员会主任1名;正副部长(主任)18名。离退休人员管理服务事业编制3名，属于行政性质，管理人员参照公务员管理。机关后勤服务人员事业编制5名。

第6篇：中央及国家机关机构改革方案

中央国家机构改革及其体制调整

工作建议 作者;罗永焱

根据《中共中央关于推进行政管理体制改革实施意见》的布署和要求，为积极推进政府职能转变和机构改革。建设服务型政府，提高办事效率和依法执政水平，确保完成行政管理体制改革各项工作任务，现结合我国国情和行政管理现状，着眼长远，对中央国家机构改革及管理体制调整提出政策建议，供参考;

一，中共中央直属机构改革方案

工作重点;一是重点是加强党政策研究、机关党建工作力量建设，整合中央研究资源，做好职能相近部门的整合工作，强化部门职责、充实工作力量。二是加强对警卫管理、新闻事务等直属机构的统一领导和管理，理顺层级关系。三是加强与国家有关部门的指导和协调，发挥在党的职能部门在“总揽全局、协调各方“的作用，四是为促进政事分开，重点做好部门创办新闻媒体的划转和转企改制工作。

1，组建中共中央研究室;为整合中央的研究资源，提升综合研究服务水平，将中央编泽局、政策研究室，文献研究室和党史研究室职能整合组建中央研究室。中央研究室主要承担中国共产党党史、文献和党务工作领域的政策研究、思想研究，理论研究及文字编泽工作。不再保留部门;中央编泽局、中央政策研究室、中央文献研究室、中央党史研究室。

2，中央对外联络部;为加快推进外事和对外联络工作的有机整

合，中央外事办与对外联络部职能合并。两部门均为外事联络部门，职能相近。进行整合后可加化外事和对外联络服务职能。不再保留部门;中共中央外事办。

3，为加强综合治理和政法工作的有机整合，将中央综治办职能并入中央政法委(加挂中央社会治安综合治理办公室牌子)。中央政法委负责协调和管理社会治安综合治理，同时负责联系和指导司法部、国家信访局、公安部、司法部、最高人民法院、最高人民检察院、国家安全保密总局等工作部门。

4，组建中央国家机关总工委;为整合机关工委工作力量，加强机关党建工作、形成党建工作合力。将中直机关工委与中央国家机关工委职能整合组建中央国家机关总工委，不再保留部门;中央直属机关工委、中央国家机关工委。

5，为加强中共中央对台港澳地区事务工作的组织领导，整合管理资源，将中央台湾事务办公室;国务院港澳事务办公室合并。组建国务院台港澳事务办公室(加挂中央台港澳事务办公室牌子)。调整为国务院办事机构序列。

6，中央宣传部(加挂中央文明办、中央对外宣传中心、国务院新闻办公室牌子);为推进精神文明建设、新闻宣传建设和思想文化建设工作的有机融合，将中央文明办、国务院新闻办职能划入中央宣传部)，不再单设中央文明办。国务院新闻办公室。中央宣传部副部长兼任文明办主任、国务院新闻办主任。中央宣传部指导和协调科技教育部、文化产业部、中国文联、新华通讯社、中央广播电视台的宣

传工作。

7，中央组织部(加挂中央人才工作领导小组办公室牌子);增加基层政权和社区建设职能，联系和指导人力资源和社会保障部，国家公务员局，国家外国专家局等工作部门。

调整职能;为充分发挥“党管干部”的组织作用，发挥党委组织部门在管理重要干部、重要岗位人才的组织优势。副主任科员及以上(含国有企业干部)公务员招考录用、工作考核、调动安置由各级党委组织部门具体负责。普通公务员和事业单位人员招考录用、工作考核、调动安置调整为人力保障部门具体负责。村(社区)干部的考核和管理调整为各级人力保障部门负责。

8、为加强对中央国家机关警卫工作的组织领导和统一管理。中央警卫局调整为中共中央办公厅直接管理，不再受公安部、武警总部的指导管理，中央办公厅副主任兼任警卫局局长。

9，中央统战部;加强统一战线的部门联络工作，联系和指导国务院台港澳事务办公室、国家民族宗教委、全国妇联、中国共青团、全国工商联、全国侨联、对外友协、中国科协、全国老协等工作部门。

9，中央机构编制委员会更名为中央国家机构编制委员会，为加强中央国家机构编制的统一管理。统筹推进中央国家机关机构的各项改革，加挂国务院机构改革办公室牌子、不再保留国家机构编制委员会牌子。

10，中央中央党校(国家行政学院);强化干部的培训教育职能，加挂中国干部夜校、中国干部培训交流中心牌子，调整为中共中央直

属事业单位。

11、中央档案馆更名为国家档案馆，并加挂国家档案局、国家史志编撰委员会牌子，调整为国务院直属副部级事业单位。联系和指导全国的档案及地方志编撰工作。

12、《人民日报》社、《求是》杂志社划入新华通讯社管理，不再保留。人民日报》和《求是》杂志由中共中央主办改由新华通讯社主办，为推进党政公开，做好管办分离工作，力争三年内将中央国家机关及其工作部门创办的报纸期刊实行整合清理，提高对外宣传水平。各省级保留一家人民出版社负责省级机关报纸期刊的编辑发行工作。五年内完成省级及省以下报刊杂志的清理整合及行业改革工作。

改革后的中央中央直属机构为9个;中央中央办公厅、中共中央宣传部、中共中央组织部、中共中央统战部、中共中央对外联络部、 中央中央政法委、中共中央研究室、中央编委、中央国家机关总工委 中共中央直属事业单位1个;中共中央党校。

二、军事机关管理体制调整

工作重点;一是加强国务院对国防工作的领导，明确国防军事工作分工，中央军委管理中国人民解放军现役部队、预备役部队、武警部队等武装力量，负责军队建设的各项工作，国防宣传教育、国防动员体系建设、民兵的组织和管理和国防工业工作由国务院负责。原各军区下属的县人民武装部交由地方各级人民政府管理。二是理顺武装警察部队的管理体制，武警部队中警卫、消防、边防部队移交公安部统一管理，实行地方分级负责。不再由武警总部的指导和管理。其他

武警部队由武警总部统一管理，驻地武警部队的动员和调度由地方各级人民政府协调。

三，司法机关管理体制调整

工作重点;一是理顺司法机关人财物管理体制，加强司法机关的经费保障工作。其中，各级人民法院实行省以下的人、财、物垂直管理体制，各级人民检察院实行工作经费、财产省以下垂直管理，党政领导和工作人员由地方政法委和上级检察院双重考核。二是着力加强司法机关干部队伍建设，严格实行法官、检察官“终身制”，实行系统内晋升和干部交流，不再与同级党政机关、事业单位、国有企业干部进行交流任用。三是严肃财经纪律，严格按“收支两条线”管理，人民法院各项收费统一缴存省财政指定帐户。司法机关工作经费由省财政统一预算支出。

四，党群团体改革方案

工作重点;一是对职能相近、职责相同的全国性公益社团组织进行有机整合，通过整合发挥各大社团组织资源优势，强化社会服务，保障其公益性质和服务水平。二是理顺社团组织管理体制，全国性社团组织接受中央中央、国务院的组织领导、指导协调，社团组织的登记、注册和日常监督由各级人力资源和社会保障部门负责管理，不再由相关行业部门监督管理，业务主管部门负责人不再兼任社团行业组织负责人。三是加强全国性社团组织基层力量建设，社会组织活动生在基层，合理确定乡镇工会、妇联和共青团组织编制，依法落实办公经费和配备专职工作人员，充实基层工作力量。四是推进社团组织的

改革和工作机制创新，继续将行政机关、事业单位部分服务性职能交由公益性社团组织负责，五是推进行业协会改革，行业协会与行政机关、事业单位实行管办分离，行业协会成为独立的经济法人实体，通过依靠市场服务和收取会费等方式开展协会服务工作。

1，为加强青年工作的组织领导和社团建设。将全国青年联合会职能并入中国共产主义青年团，中国共产主义青年团加挂全国青年联合会牌子，。同时建议修改《中国共青团团章》，将共青团团员的管理范围划定为16至40周岁。不再专设部门;中国青年联合会。

2，为加强商品流通和供销管理是各级人民政府的重要工作职责，将中华全国供销总社更名为中国供销合作总社，调整为国务院直属事业单位。

3，组建中国老年人联合会(简称全国老联，加挂全国老龄化工作委员会和全国关心下一代工作委员会牌子);为加强老年人工作的组织领导，推进老龄化管理工作。组建中国老年人联合会，主要承担老龄化工作的日常事务，统筹和协调老年人的计划统计、文体活动、卫生保健、社会养老、权益保障等工作。同时负责关工委和全国离退休干部的管理工作。不再保留部门;中国老龄协会。

4，组建中国同学会(加挂欧美同学会、黄埔军校同学会牌子); 为加强国内学生及国外留学生的组织动员、校园文化交流、宣传联谊、思想政治教育及开展外国留学生服务工作。整合同学社团资源。将国内有关同学会社团和留学生服务机构职能合并。不再单设部门;欧美同学会、黄埔军校同学会.不再保留单位;中国留学生协会、教育部

留学生服务中心。

5，组建中国红十字慈善总会(加挂中国宋庆龄基金会牌子);为加强慈善机构组织建设，整合工作力量，提升社会化服务水平，将中国红十字总会、中国慈善总会、中国宋庆龄基金会整合组建中国红十字慈善总会。因三部门职能相近，均从事社会救助活动，整合后，统一募集社会捐款、开展福利救助、医疗、扶贫、救灾、社会救济、志愿者和青少年服务工作。中国红十字慈善总会调整为国务院直属事业单位。不再保留部门;中国红十字总会、中国慈善总会。

6、为加强各级工商联组织的个体私营经济服务和对外贸易交流工作，将中国国际贸易促进会、中国商业联合会、中国个体劳动者协会、中国私营企业协会(中国个协、私协从国家工商总局分离)职能划入全国工商联，全国工商联加挂中国贸易促进会、中国商业联合会。中国个体劳动者协会、中国私营企业协会牌子。

7，为加强对外交流和外交研究工作，中国外交学会职能划入中国对外友好协会，对外友协加挂中国外交学会牌子，因两部门均全国性对外交流服务机构，整合后将极大提高其服务水平。不再单设机构;中国外交学会。

8，为切实加强各级科协在“管理科学基金，服务科技事业”中的职能作秀。国家自然科学基金会划入中国科学技术协会管理。中国科协加挂国家自然科学基金会牌子。中国科协科技普及宣传职能划入科技和教育部。不再单设部门;国家自然科学基金会。

9，组建中国侨胞联合会(加挂中国台联、中国海协牌子);为

加强海外侨胞、归国侨胞、台湾同胞、港澳同胞的宣传发动、组织联谊和经济文化交流工作。整合社团工作力量。将中国侨联、中国台联职能合并组建中国侨胞联合会，不再保留部门;中国海外归侨联谊会、不再单设中国台湾同胞联谊会、海峡两岸关系协会。

10，组建中国司法协会(简称中国法协);为加强司法研究、学术交流和行业自律工作，在中国法学会基础上组建中国司法协会。中国法协主要负责法律工作者、法学工作者、司法工作者的宣传发动、组织联谊和学术交流工作。并做好法律服务的行业自律工作。不再保留部门;中国法学会，中国律师协会、中国公证员协会。

11、为加强工会对职工思想文化建设研究工作，中国职工思想政治研究学会职能划入全国总工会，全总加挂中国职工思想政治研究学会牌子，中国职研会不再单设。

12、为加强文联组织建设，发挥文化社团组织在服务文化艺术工作者、文学工作者和新闻工作者中的职能作用。整合部门资源。中国作协、中国记协职能并入中国文学艺术联合会，中国文联加挂中国记协牌子，中国作协、记协均为学术交流和社会服务机构。不再保留部门;中国作家协会。不再单设部门;中国记者协会。

五，国务院组成部门改革方案

工作重点;一是加大行政管理资源的整合，构建“大农业”“大交通”“大能源”工作格局。形成民族宗教、科技教育、国土建设、农林水利、能源环境、卫生计划生育、监察审计一体化的管理模式。通过整合资源、调整职能，优化管理布局。进一步落实工作责任]、

提高办事效率，防止管理缺位。二是进一步转变部门工作职能，优化职能布局，转变和调整发展改革、人民银行、财政、商务流通等部门的职能职责，优化部门职能，突出重点、提升服务水平。三是调整部委的管理部门，形成发改联系统计、工业信息化联系广电、能源资源联系煤矿的工作格局，不断提高依法行政能力。形成科学的行政决策和管理体系。

1，组建国家民族和宗教事务委员会(简称国家民宗委);我国是一个多民族国家，民族和宗教事务管理工作十分繁重，民族和宗教工作事关国家的民族团结和社会稳定，民委和宗教管理两部门整合后，对加强民族事务管理，保护合法的民族宗教，推进民族和宗教工作的协调发展，提升民族宗教工作的整体服务水平，具有重要的意义。将国家民委和国家宗教事务局职能并入组建国家民族宗教委。不再保留部门;国家民族事务委员会、国家宗教事务局。

2，组建科技和教育部(简称科教部、加挂国家语言文字工作委员会、国务院学位委员会牌子);为推进科教兴国战略、整合科技、教育管理两大资源，建立健全产学研一体化科技教育发展模式，将科技部、教育部、国务院科教领导小组职责、科协科技宣传职能进行整合，成立科技和教育部。不再保留部门;科学技术部、教育部。国家科教工作领导小组。

3，组建和单设国防部(加挂国防动员委员会、国家航天局、国家原子能机构牌子);为加强国务院对国防建设的领导，促进经济建设与国防建设的协调发展。推动国防动员体系建设，将国家国防科技

工业局(军工部分划入国防部，民用部分划归工业和信息化部)和中央军委有关征兵、国防教育、国防动员体系建设、民兵管理职能进行整合组建国防部。为加强各级政府的国防工作对接，各省、地市在国防教育办的基础上组建国防事务办，县级国防教育办职能与人民武装部职能合并，县、乡人民武装部调整为地方人民政府管理。负责本辖区的征兵、国防宣传教育、国防动员体系建设、民兵日常管理等工作。 不再保留部门;国家国防科技工业局。

中央军委和国防部的职责分工;国防部负责国防军事工业、国防动员体系建设、国防征兵、对外国防合作和国防信息发布等工作。中央军委不再负责具体的国防事务工作，其下属的解放军四总部主要负责军队建设各项工作，军用物资储备、武器装备、军队指挥调度职责由中央军委统一行使。

4，不再保留民政部;将婚姻登记、殡葬管理职责交由国家人口和卫生委。将社会福利、社会救助、救灾救济、低保管理、优抚安置职能列入人力资源和社会保障部工作职责，将老龄化工作交由全国老协。将民间组织管理职能划入公安部，将区划地名职能交由国土和城乡建设部。将基层政权和社区建设职能交中央组织部。

5，组建国家监察审计署(加挂国家预防腐败局、国务院纠正行业不正之风办公室牌子);为构建预防、教育和惩治腐败的监管体系，加强经济审计和行政监察工作的对接，对提高执法效率和办案水平。将监察部、审计署和国家预防腐败局职能合并整合组建国家监察审计署，经济审计与纪检监察工作紧密相关，经济问题是反映重大违纪违

法问题的核心，整合审计、监察和预防腐败三大部门职能对于预防腐败、加强腐败整治执法具有重要意义。不再保留部门;监察部、国家审计署。

增加和调整职能;为加强减负工作的统一管理，增设减负司，负责农民负担、企业负担、教育负担、低收入人群负担的监督管理工作。为加强各类基金的监督管理，增设基金监督审计司。各级行政机关、事业单位和人民团体、国有企业日常审计工作交由所在地会计师或审计师事务所负责，各级审计机关具体负责对各部门领导干部进行经济审计，对各部门提交审计资料进行复核和监督。并管理和规范审计服务行业。

调整体制;国家监察审计署与中央纪委合署办公，各级监察部门与审计部门合署办公。原监察部和审计署对派驻中央国家各部门和各省机构统一整合后实行垂直管理，为加强基层党风廉政工作，充实基层工作力量，发挥职能监督作用，不再保留和设立乡镇纪委，由县级监察审计机关在乡镇设立监察审计工作站负责乡镇纪检监察和经济审计工作。

6，组建国土和城乡建设部;为推进土地利用和城乡建设工作的有机结合，对加强土地执法，简化城乡建设行政手续，提高工作效能，将国土资源部、住房和城乡建设部、民政部区划地名管理职能进行整合组建国土和城乡建设部，煤矿安全及能源开采职责交由能源和环境保护部，国家测绘局和国家海洋局由国土和城乡建设部管理。不再保留部门;国土资源部，住房和城乡建设部。

7，组建农林水利部(加挂国务院扶贫开发办公室、全国绿化委员会、国家防汛抗旱指挥部、国家森林防火指挥部牌子);为构建“大农业”服务部门，促进农业产业化发展，形成涉农部门管理合力，统筹农业农村工作，推进“三农”综合协调服务，加强农业农村工作组织领导。将农业部、水利部、国家林业局、国务院扶贫办的职能整合组建农林水利部。不再保留部门;农业部，水利部、国家林业局。国务院扶贫办公室。

调整职能;将农资储备供应和农民专业合作社职能交由供销总社管理。将农民收入测算职能列入国家统计局。农村能源职责划入能源和环境保护部，农民负担监督管理交由国家监察审计署，同时，为加强农药、种子、化肥等农资的统一管理和执法，成立农资监督管理局。农资、农用机具、机械的管理及市场规范由农业和工商、质检部门共同负责调整为农业部门具体负责。为加强对流通领域农产品的统一监管，农产品质量监测和安全监管由原农业部负责调整为市场监管总局负责。

8，组建能源和环境保护部(加佳国务院节能减排办公室、国务院应对气候变化办公室牌子);为建立健全“大能源”的管理体制，加快能源发展及安全保障工作，促进能源节约与环境保护工作的有机融合，推进能源行业节能减排和环境保护协调工作。将国家能源局、电监会、农业部农村能源职能，水利部水电管理职能、国土资源部能源开采开发职责、环境保护部职能进行整合组建能源和环境保护部，同时，国家煤矿安全监察局交由能源和环境保护部管理。节能减排、

应对气候变化等协调服务工作由国家发展改革委调整为能源环保部负责，不再保留部门;国家能源局、中国电监会、环境保护部。

9，组建卫生和计划生育部(加挂全国爱国卫生运动委员会、国务院防治艾滋病工作委员会牌子);为整合卫生和人口计划生育管理资源，促进卫生和计划生育事业的协调发展，加强计划生育综合执法。强化人口卫生服务，全面提升全民计划生育和公共卫生服务水平，将卫生部、国家人口计生委，民政部婚姻登记管理和殡葬管理职责，国家食品药品监督管理局药品监管部分、中医药管理局职能进行合并。将食品监管部分职能划入市场监管总局。不再保留部门;卫生部、国家人口计生委、中医药管理局。

增加和调整职能;一是增设公民死亡登记职能，设立人口综合管理司，负责人口生育、结婚、死亡登记和殡葬管理工作。二是将食品药品监督管理局更名为药品监督管理局，食品监管及食品安全综合协调职责交由市场监督管理总局负责。药品监督管理局负责药品、保健品、化妆品的监督管理工作。三是调整卫生监督机构职能，各级卫生监督机构不再负责食品和化妆品、医疗服务监督管理工作，主要负责餐饮业、住宿业和保健按摩业、洗浴业的卫生监督管理工作。

调整体制;为加强卫生医疗的专业化建设，合理配备卫生资源，同时强化了地方政府的卫生和计划生育监管职责，提升了基层卫生和计划生育服务水平。一是调整乡镇卫生管理体制，不再保留乡镇卫生院，乡镇级设立卫生与计划生育服务站，由乡镇人民政府管理，负责卫生保健、爱国卫生运动和人口计划生育技术指导服务工作。由县级

人民医院，由县级卫生部门管理，业务上接受县人民医院的指导和协调。二推进公立医院管理体制改革，整合公立卫生资源，理顺各级人民医院的工作关系，开展基层业务帮扶和技术指导工作，县级人民医院由县级卫生部门直接管理，业务上接受地市级人民医院指导，县级保留一家公立医院，地市级保留两家公立医院，省级保留一家公立医院，不再保留同级其他公立医院，地市和省级公立医院负责指导和协调下级人民医院的业务工作。

10，组建文化产业部;为构建“大文化”的管理格局。整合文化各部门管理资源，优化管理职能，统筹实行文化产业规划，优化社会公共文化资源配置，加强文化市场的统一监管。促进文化产业的发展繁荣，将新闻出版总署(国家版权局划归国家知识产权署管理)、体育总局、文化部的职能进行整合组建文化产业部。不再保留部门;国家新闻出版署、国家体育总局、文化部。

11，国家铁路局。理顺铁路系统管理体制，组建各省铁路局，移交各省人民政府交通运输厅管理，主要负责省级辖区的铁路规划、建设协调、铁路安全和铁路运营监管工作。各地铁路局与铁路企业分离。成立中国铁路集团总公司(简称中铁集团)。整合现有行政设置和管理资产，设立北京、西安、上海、广州、沈阳、成都六个集团分公司，中铁集团为中央直属企业，列入国务院国资委管理，负责接收全国铁路系统资产和企业人员。

12，国家发展和改革委员会(加挂国务院宏观调控委员会、国务院西部开发办，国务院东北振兴办公室牌子);为建立健全数据统

计，编制规划，统筹发展一体化的管理模式，优化部门职能，国家统计局交由国家发展改革委归口管理，国家粮食局和国家物资储备局交由商务部管理。各级发改部门与统计部门整合，各级调查总队仍实行国家统计局垂直管理体制，原有工作职能不变。同时接受各级发改统计部门的工作协调。

调整各级统计部门职能;我国现行统计工作，各部门多头统计现象突出，专业统计部门与行业统计部门间数据缺少对接，造成了统计监督乏力，无法落实部门统计工作责任，理顺和规范现行的统计工作职能势在必行;一是合理对行业统计部门与专业统计部门进行分工。各级统计部门负责收集整理各部门统计数据、负责统计总核算、各项普查、统计设计管理、统计执法和各部门的统计业务指导工作。不再负责各行业的统计工作。各行业部门承担部门行业内的统计工作，定期向统计部门提供行业统计数据信息。二是把好数据审核关，发布行业数据经各级发改统计部门审核后公布。国民经济和社会发展重大数据由各级发改统计部门汇总核算后公布。各级人民政府考核以统计部门公布和核实数据为准。三是重点做好基层数据信息收集和管理工作，建立健全乡镇发改统计工作站，配备专业统计人员，组建村(社区)统计联络员队伍。充实基层统计工作力量。

调整发改委管理职能;一是理顺价格监管体制，明确各部门价格监管管理职责，国家发展改革委负责价格政策制定、价格调控和价格标准管理工作。价格监督检查交由各涉及行业部门负责。各部门按其工作职责及范围设立价格监督管理机构。负责部门行业的价格监督检

查工作。二是加强和健全宏观调控体系建设工作，国家发展和改革委增设宏观调控协调司，负责与财政部、中国人民银行、商务部、工业和信息化部等部门协调和对接宏观调控政策工作。三是进一步减少发展改革部门具体的行政事务，各级发展改革部门不再承担重大项目的建设协调工作，将重点放在谋长远、强调控、抓大局工作上，各部门项目由发展和改革委立项改为由发展和改革委备案。各部门重大产业规划由各部门组织编制和实施，发展和改革委负责规划的设计、汇总、协调和总体把关工作。

13，外交部(加挂国务院侨务办公室牌子);为推进外交事务和侨务管理的有机融合。将国务院侨务办的职能划入外交部，各级人民政府外事办与侨务办公室合并，成立外事侨务办公室，作为侨务工作的日常办事机构。外交部同时指导和规范各省级外事办的工作。

14，中国人民银行;为发挥中国人民银行在“执行货币政策，加强金融保障，制定金融规划、完善金融体系”的职能作用，一是加强金融体系服务建设，增设金融服务体系建设司。二是强化银行、保险、证券和外汇业发展规划职能。增设金融业规划司、三是强化农村金融保障服务的指导管理，增设农村金融司，

调整体制;为加强金融各省服务体系建设、金融业的规划和管理，重新组建中国人民银行各省分行，中国人民银行实行中央以下垂直管理体制，省级设立分行，地市设立中心支行，县级设立支行。负责辖区内的货币政策执行，金融服务体系建设和服务保障、金融业发展规划和日常支付管理工作。

15，司法部(加挂国务院法制办公室牌子);为加强政府法制建设，全面推进依法行政工作，促进政府法制与司法行政工作的有机融合，优化法制管理部门职能。将国务院法制办公室工作职能划入司法部，各级人民政府法制部门与司法行政部门合并，司法行政机关加挂政府法制办牌子，为加强基层司法服务和人民调解工作，乡镇司法所调整为乡镇人民政府直接管理。

16，商务部;为发挥商务部在“保障供应、促进流通、扩大消费”和市场监测、运行调节的职能作用。将国家粮食局，国家物资储备局调整为商务部管理。增设国家招商局;作为商务部职能机构，主要承担和协助国内外重大招商活动的引资推介工作，同时负责指导地方各级人民政府招商部门做好的政策制定、项目管理、资金管理和发展规划等工作。增设个体私营经济发展司，负责制定和落实个体私营经济的发展政策，促进非公有制经济的发展。为便于统一和加强市场监管工作，将反垄断，市场秩序管理职能划入国家市场监管总局管理。 17，人力资源和社会保障部;为全面实施和统筹社会保障工作。建立健全社会保障管理体制和专业化干部队伍。强化社会保障工作职能职责。将民政部社会福利、社会救助、救灾救济、低保管理、优抚安置职能列入人力资源和社会保障部工作职责，为加强个人储蓄统计和倡导社会进行互助工作。增设个人储蓄积累和社会互助司，为加强社会保障基金管理和规范使用，统筹实施全国社会保障工作。全国社保基金会交由人力资源和社会保障部管理，列为人力保障部直属事业单位，社会保障基金的监督和审计由国家监察审计署负责。不再保留

部门;中国社保基金会、民政部。

18，财政部;增加村级财务、农村集体资产监督和管理职能。增设农村经济监督管理司。加强对财政税收统筹管理和推进改革，强化财政政策的制定和落实工作，组建财政政策司。

20，公安部;增加危险化学品安全监管和强化社会治安管理职能，为保障公安工作经费，促进公安专业化队伍建设。一是公安部门工作经费，资产实行省以下垂直管理。公安机关收费项目和处罚收入一律上交省财政指定帐户管理。用于公安工作经费支出。二是建立健全公安人事管理体制，公安部门党政领导和工作人员由地方政法委负责考核和任免，党政领导由上公安级机关调配。三是为促进公安队伍的廉洁自律，实行公安干警‘终身制”，省以下的公安机关同行政机关、司法机关、党群机关间干部不再交流任用，交流任用干部由公安系统内部调整。定期实行干警调换和轮岗。

21，工业和信息化部;不再管理国防科技工业局军工部分，不再保留国家航天局、国家原子能机构牌子。为推进“电信网，广电网和互联网“的三网合并融合，理顺”三网“的管理体制，统筹实行”三网“的产业规划和整体发展，将国家广电总局划入工业和信息化部管理，各级工业和信息化部门负责广播电影电视的管理工作。各级文化部门不再负责广播电视发展规划和日常管理工作。原国家广电总局直属单位交由工业和信息化部管理，推进广电系统事业单位改革，将中国电影产业集团及电影服务单位转制列为中央直属企业，由国资委管理。

改革后的国务院组成部门为19个;外交部、国防部、国家发改委、财政部、公安部、工业和信息化部、农林水利部、国土和城乡建设部、科技和教育部、卫生和计划生育部、国家监察审计署、人力资源和社会保障部、商务部、司法部、中国人民银行、文化产业部、交通运输部、能源和环境保护部、国家民族和宗教委。

六，国务院直属机构改革方案

工作重点;一是重点做好金融监管和市场监管工作，形成统一的金融和市场监管体系，防范金融风险，规范市场行为，实行国家安全和保密工作的有机融合，组建金融总局、市场总局和安全保密总局。二是促进旅游发展和加强知识产权管理等重点工作，划入相关职能进一步明确工作职责。保留国家旅游局和知识产权局。三是调整税务和市场监管两大部门的管理体制，加强基层力量建设，落实各级人民政府税收、市场监管工作职责。

1，组建国家金融业监督管理总局;为理顺金融管理体制，加强金融市场统一监管，整合部门监管全力，提高金融监管水平。将中国银监会、保监会和证监督会职能合并，组建金融总局，主要因原中国银监会，保监会和证监督会国务院直属事业单位，执法能力相应不足、且职能分散和存在交叉，组建金融总局，对防止职能缺位，加强金融工作的统筹协调和统一监管具有重要的意义。不再保留部门;中国银监会、中国保监会、中国证监会。为落实地方各级人民政府金融监管责任，金融监管实行省以下垂直管理体制，同时接受各级人民政府的指导和协调。各省，自治区和直辖市设立金融监管局，地市设立监管

分局，各县市设立办事处。负责本级行政区域的金融监管工作。

中国人民银行与国家金融业监督管理总局的职责分工;中国人民银行负责金融业的发展规划、服务体系建设、金融市场统计、支付核算工作。国家金融总局负责金融服务行为、金融融资投资、金融市场的日常监督管理及相应政策制定、牵头组织并查处金融系统违法行为，保障金融业安全稳定。两部门在工作职能上有机配合，相互反馈重大金融信息，推进金融服务体系和金融法制建设。共同维护国家金融行业安全。

2，组建国家市场监督管理总局(加挂国务院食品安全委员会、、中国消费者协会、中国质量认证委员会牌子);为整合市场监管资源，形成市场监管全力，加强食品安全监管、提高市场监管水平，将国家工商总局、国家质检总局、食品药品监管局食品监管、国家烟草专卖局、商务部市场秩序管理、反垄断职能合并组建市场监督管理总局。增设国家专卖局，负责烟草、盐业等国家专卖商品的日常监督管理工作。不再保留部门;工商总局、质检总局、烟草专卖局。

调整职能;原卫生部承担食品安全的综合协调、信息发布、监测评枯，事故处理工作交由市场监管总局负责。工商总局原个体私营经济监管司更名为个体私营经济发展司交由商务部管理。工商总局商标局、商标评审委交由国家知识产权署管理。不再负责农资市场的日常监管工作。

调整体制;市场监管是各级地方政府的重要职责，组建完成后，调整地方各级人民政府工作部门，为加强市场监管队伍建设，充实基

层工作力量。在各乡镇设立市场监管管理所。负责辖区内的市场监管和食品安全监管工作。

3，组建国家知识产权署(加挂国家专利局、国家版权局牌子) 为加强知识产权统一监管，做好知识产权的统一规划。理顺知识产权管理体制，将工商总局商标评审委、商标局和新闻出版署版权管理职责划入组建知识产权署，不再保留部门;国家知识产权局。

4，国家旅游局;旅游业是我国新兴产业和优势产业，也是各地经济建设的主导产业，为加强旅游综合管理、加快旅游发展规划和协调服务。为加强旅游管理，加快旅游景区建设。将建设部门的风景名胜管理职能划入国家旅游局，增设风景名胜区管理局、为促进乡村旅游的开发建设与管理。增设乡村旅游司，为加强旅游综合服务体系建设，协调相关部门做好旅游产业的综合服务体系建设工作，增设旅游服务体系建设司。

5，税务总局;各地方税务机关由省以下垂直管理调整为县以下垂直管理，地方税务局调整为各级人民政府工作部门，调整后，有利于各级地方人民政府加强税收监管，培植地方财源，加强财源建设。统筹实行社会综合治税。加强国税系统的行政监督和审计管理，落实省级人民政府的国税收监管职责，国税系统调整为省以下垂直管理，同时接受地方各级人民政府的指导和协调。

6，组建国家安全保密总局(加挂中央国家安全保密委员会牌子);为加强中央国家机关的安全保密工作、促进国家保密和国家安全工作的有机整合，将中央保密委员会、中央密码管理委员会和国家安全部

职能整合组建国家安全保密总局，调整为国务院直属机构，各省、地市、县组建安全保密局负责本级行政区的国家安全保密工作，各级安全保密部门接受地方政府和上级部门的双重领导。不再保留部门;国家安全部、国家保密局、国家密码管理局。

7、组建国家机关事务管理局;为加强国务院机关政府采购、资产管理、后勤保障工作，同时指导和协调中央国家机关事务和各省市自治区的机关事务工作，在国务院机关事务局上组建国家机关事务管理局。。不再保留部门;国务院机关事务局。

改革后的国务院直属机构为8个;国家金融总局、国家市场监管总局、国家安保总局、海关总署、税务总局、国家机关事务局、国家旅游局、国家知识产权署。

七，国务院办事机构改革方案

工作重点;一是加强政策研究和台港澳事务工作的有机整合，提高政策研究和台港澳服务工作水平。二是精简国务院协调机构，改单设机构为牵头部门内设，明确牵头部门工作职责。三是实行安全生产和应急管理工作的有机融合，减少办事机构，统筹和提高安全监管和应急体系建设水平。

1，组建国务院政策研究室(加挂国务院参事室牌子);由于原国务院研究室，发展研究中心和参事室职能相近或相似，为整合部门研究资源，提高部门的科学决策和调查研究水平和能力。将原研究室，发展研究中心和参事室职能合并组建国务院政策研究室，同时负责指导各省、部委政策研究机构开展工作。不再保留部门;国

务院研究室，发展研究中心、国务院参事室。

3，组建国务院台港澳事务办公室;为促进台港澳地区的对外交流和经济发展，整合部门资源，形成台港澳地区协调管理合力，将中共中央台办、国务院港澳事务办职能合并组建国务院台港澳事务办公室，台港澳事务办公室调整为国务院办事机构。不再保留部门;国务院台湾事务办公室，国务院港澳事务办公室。

4，为精简机构、提高办事效率，落实部门工作责任，不再单设国务院三峡工程建设办公室，国务院南水北调工程建设办公室。两办职能划入农林水利部管理，国家重大工程建设协调工作由涉及部门承担，由牵头部门负责重大工程的建设协调、部门联络和组织验收工作。确因工作开展需要设立建设协调专门机构的，改为牵头部门内设，经国务院同意后报中央编委备案，工作完成后自然撤销，

5，组建国务院应急管理办公室(加挂国务院安全生产委员会和国家应急指挥中心牌子);为加强应急管理和综合协调工作，整合应急管理和安全生产两大资源，促进应急能力建设和提高应急处置水平，将国家安监总局职能、国家气象局、国家地震局灾害信息发布、预警职能、国务院办公厅应急管理办公室职能合并。国务院应急管理办公室调整为国务院办事机构。将煤矿安全监管局交由能源和环境保护部部管理，危险化学品交由公安部管理，安全生产实行分部门行业监管。不再保留部门;国家安监总局、国务院办公厅应急办公室。

国务院应急办主要承担安全生产及各类应急事件的综合协调、指挥调度、计划统计，宣传教育、科技投入、负责各部门安全和应急

监督检查、应急救援和参与应急事故处理工作。各省，地市设立应急委员会及其办公室，各县及其所属乡镇设立应急办公室负责辖区内的安全生产协调和应急管理工作。

改革后的国务院办事机构为6个;国务院台港澳事务办公室、国务院应急办公室(安全生产办)、国务院政策研究室、国务院法制办公室、国务院新闻办公室、国务院侨务办公室。

八，国务院直属事业单位改革方案

工作重点;一是加强对供销服务、新闻媒体工作的领导，将供销总社、档案事业管理、中央新闻媒体明确为直属事业单位，保证其公益服务性质。二是组建中央广播电视台和重组新华通讯社，扩大中央新闻媒体的影响力和控制力。提高国家媒体的知名度，繁荣文化事业。三是推进政企分开，加强指导服务，重点做好供销部门、新闻媒体部门举办经济实体改制工作。

1、组建中国供销合作总社;为发挥供销部门在“支援农业，服务农村”的产业支撑作用。为将原供销总社，农业部农民专业合作社、农资和农产品组织供应及储备职能进行整合组建供销总社，调整为国务院直属事业单位。为推进政企公开，理顺供销系统服务职能，原供销系统举办企业和下属企业与各级供销社组织脱钩，与市场挂钩。不再保留部门;中华全国供销总社，

2，新华通讯社;为加强中央新闻媒体的优势互补、实行强强联手，扩大中央新闻宣传媒体的影响力和控制力，将人民日报〉社和〈求是〉杂志社划入新华通讯社管理，因新华通讯社是国家通讯社，拥有

实力雄厚的新闻信息采编团队，但无主力宣传平台，〈人民日报〉社和〈求是〉杂志社拥有主力宣传平台，但新闻信息采编与新华通讯社比较略弱，两大新闻媒体整合后，将极大提升新闻宣传合力，同时，保留人民网、人民日报、求是杂志名称不变，人民网与新华网作适当分工，对新华通讯社原有创办刊物进行整合，提高宣传服务水平，为加强内部管理，新华通讯社调整为国务院直属正部级事业单位，业务上接受中央宣传部指导管理。不再保留部门;人民日报〉社，〈求是〉杂志社。

3，组建中央广播电视台;为推进广播电视事业的有机融合，推动中央广播电视宣传阵地建设，将中央电视台、中央人民广播电台、中国国际广播电台整合组建中央广播电视台，中国广播网与央视网合并组建中国广播电视网，组建完成后，中央广播电视台将作为我国国家广播电视台，调整为国务院直属正部级事业单位，宣传工作上接受中央宣传部指导，业务上接受工业信息化部的指导管理，承担中央国家重大新闻文化宣传工作。为保持国家广播电视台的良好形象，回归公益事业，推进政企分开，原中央三台与主办经济实体分离，中央广播电视台应减少广告播出，并不得在节目播放过程中任意插播广告，不得以中央台的名义从事任何商业活动，其广告收入实行专户管理，用于办公经费支出。不再保留部门;中央电视台、中央人民广播电台、中国国际广播电台。

4，中国科学院;为加快科学研究事业发展，整合科研资源，推进自然科学、社会科学和哲学体系建设和战略研究，将中国社科院并

入中国科学院，调整各级科学研究院管理体制，各省科学院接受中科院的业务指导和管理。国务院各部委、省人民政府各工作部门科研机构要逐步调整为科技部门管理。不再保留部门;中国社会科学院。

改革后的国务院直属事业单位为9个;中国供销总社、中国红十字慈善总会、国家档案局、中国气象局、中国地震局、中国科学院、中国工程院、新华通讯社、中央广播电视台。

九，国务院部委管理国家局改革方案

工作重点;一是做好部分部委管理国家局的调整工作，二是加强文物、民航等机构组织建设工作，明确各级部门职责，三是推进烟草、盐业和铁路行业的改革工作，实行政企分离、管办分离。

1，中国民用航天局更名为国家民用航天局，理顺地方民用航空管理体制，组建各省民航管理局，交由各省人民政府交通运输部门管理，民航局负责各省辖区内的民航规划，项目建设和运营监管工作。

2，国家煤矿安全生产监察局;移交能源和环境保护部管理。 3，将烟草专卖与盐业专卖职能整合划入市场监督管理局，中国烟草集团公司和国家盐业公司行政职能与经营管理职责分离。列入中央企业由国资委管理，专卖监督管理职责移交市场监管管理总局。国家市场监管总局设立专卖管理局主要负责烟草，食盐特许专卖和市场监管工作。

4，国家文物局;为加强文化遗产的保护和管理工作,,增设文化遗产保护司，负责非物质文化遗产、文化遗产的保护和申报工作。

改革后的部委管理国家局为16个;

国家信访局(国务院办公厅管理)

国家铁路局、国家民航局、国家邮政局(交通运输部管理) 国家外国专家局、国家公务员局(人力资源保障部管理) 国家广播电影电视局(工业和信息化部管理) 国家海洋局、国家测绘局(国土和城乡建设部管理) 国家煤矿安全生产监察局(能源和环境保护部管理) 国家文物局(文化产业部管理) 国家统计局(国家发展和改革委管理) 国家外汇管理局(中国人民银行管理) 国家药品监督管理局(卫生和计划生育部管理) 国家粮食局、国家招商局(商务部管理)

第7篇：机关机构改革工作总结

按照集团公司的统一安排部署，在集团公司有关领导的正确领导及各相关业务部门的通力合作与全力支持帮助下，经过紧张有序的工作，机关机构改革工作已接近尾声。下面，将机关机构改革工作简要汇报如下：

一、强化领导、强势宣传，为机构改革提供组织保证

领导重视，宣传到位是搞好这次机构改革的重要前提和关键环节。针对本次改革政策性强，工作面广，工作量大，影响深远的实际情况，集团公司党委专门成立了由董事长、党委书记及总经理为组长，党委副书记、纪委书记、党委常委、工会主席为副组长的机关机构改革工作领导小组，同时下设办公室，办公室主任由党委常委、组干部部长担任，办公室副主任由其他相关部室负责人担任，办公室工作人员从各相关部门抽调。

集团公司党委十分重视这次机关机构改革工作，把改革工作摆在突出位臵上，多次召开会议，广泛征求意见，仔细研究政策，制定出了切实可行、可操作性强的工作计划，按时谨慎操作，保证了机关机构改革工作的规范运行。与此同时，为了让更多的人明白这次机关机构改革的目的、意义和方法步骤，增加工作透明度，我们还利用电视新闻、智能办公网(OA)等多种形式，大张旗鼓的宣传造势，让大家充分

1认识到这次改革工作的重要性。

二、坚持政策、把握标准，保证机构改革工作顺利进行

按照x月x日集团公司机关机构改革动员大会上董事长、党委书记的讲话精神，本着公正、公平、公开、阳光操作的原则，积极稳妥地推进机关机构改革工作。

新机构的设臵及现有工作人员的缩编分流是机关机构改革工作的重要环节。现有的机关各工作部门及工作人员，是在过去的各个历史阶段，根据工作需要而设立和配备的，为集团公司改革发展发挥了很好的作用。但是，就目前的情况来看，随着改革的纵深发展和市场竞争的日益激烈，机关管理体制中存在的问题、弊端也日益显现出来，比如机构冗杂、人员繁多、职能交叉、推诿扯皮、责权不清、用人多，效率低等问题，直接导致机关执行力不强。同时还有悖于现代企业管理的基本要求，也已成为束缚集团公司发展壮大的羁绊。因此说，通过机关机构改革和流程再造，设臵科学、高效、协调、有力的管理机构，配备精干的人才队伍，革除体制弊端，转变工作职能，提高机关执行力，以求企业在瞬息万变的市场竞争中，灵活应对各种竞争和挑战，不断谋求企业的发展壮大。我们这次机构改革，就是根据企业的发展需要，通过精简部门，分流人员，建立精干高效的工作机构，提高机关工作效率，把机关富余人员解放出来，使大家在合适的岗位上充分发挥自己的才能，为企业改革发展提供充足

的智力支持和人才保障。一是要做好机关部室负责人的公开选拔工作。按照《的通知》有关要求，在集团公司范围内公开选拔机关各部室正职负责人，采取个人自荐和组织推荐相结合的方式进行公开报名，在规定的期限内共有人次报名。报名截止后，机关机构改革领导小组工作人员根据报名人员考核民主评议情况，结合平时工作情况及自身条件进行初步筛选、提名，并将获得提名的名人员情况提交集团公司党委常委扩大会议研究决定，集团公司党委于x月x日，x日两次召开党委常委扩大会议，最终确定了十八名部室负责人。二是确定机关部室副职人选。各部室负责人到任后，立即着手确定副职的工作，根据《xx集团公司机关机构改革实施方案》的要求，机关部室副职的产生由部室负责人提名人选，并提交党委常委扩大会议研究决定。各部室采取不记名投票、民主民意测评等方式，结合工作实际，由部室负责人向机关机构改革领导小组提名部门副职人选，机关机构改革领导小组汇总后提交集团公司党委，由集团公司党委常委扩大会议研究确定四十四名部室副职。三是各部门新机构、科级干部以及一般工作人员的的设臵和配备工作。各部门负责人及副职配备到位以后，紧接着就是部门新机构的设臵及工作人员的配备工作。对于新机构的设臵，各部门本着该撤销的撤销，该合并的合并的精神，以切实解决机构重叠，职责交叉，关

系不顺，效率低下等问题为目标，真正实现“小机关，大服务”;在人员的配备问题上，各部门严格按照《方案》要求，采取个人自查，组织复查，确认现有工作人员的年龄;通过民主测评、考评结合、领导综合评定等手段，了解掌握现有工作人员的业务理论水平。在此基础上，通过退休、带薪离岗、在岗不在编、自愿待岗、待岗等渠道，妥善安臵分流人员。通过以上几种安臵渠道，使机关原有在岗人员631人(其中：管理岗423人、工勤岗208人，不含副处级以上及原有协理员)，精简至400人(其中：管理岗260人，工勤岗140人)，实现缩编分流231人，其中：退休12人、带薪离岗109人(其中达到改任协理员年龄的31人)、在岗不在编21人、自愿待岗32人(科级3人)、待岗57人(科级17人)。

三、积极稳妥、平稳过渡，确保改革工作的顺利进行

此次改革，涉及人员多，改革力度大，给稳定工作带来一定的难度。为了切实维护机关机构改革期间的稳定，使改革规范、有序的进行，一是按照集团公司要求，成立了以信访、组织、保卫等部门参加的维稳工作小组，制定了《稳定工作预案》，明确工作职责，把目标任务细分，分解到单位、部门和个人，认真耐心地做好机关职工的政策解释和思想政治工作，有效地化解了矛盾，保持了各阶段的稳定。二是广开言路，在集团公司办公网上开辟“集团公司机关机构改革大家谈”栏目，广泛收集职工群众对机关机构改革的意见和

建议，在鼓励职工群众为机构改革建言献策的同时，接受群众监督。三是搞好工作交接。在这次机构改革中，由于机构撤并多，人员变动较大，为了保证各项工作顺利进行，在新机构的人员没有到位前，所有工作仍按原机构职责运行，做到思想不松懈、工作有人干，并搞好工作小结和资料的收集整理，为工作交接做好准备，确保了机关机构改革与正常工作“两不误两促进”。

第8篇：广东顺德党政机构改革

2009年9月14日，《佛山市顺德区党政机构改革方案》通过省委、省政府审批，昨日，顺德区党政机构改革动员大会即召开，机构改革方案新鲜出炉。短短的2天时间，顺德以迅雷不及掩耳的“顺德速度”显示出自己作为全国县域经济排头兵厉行改革的决心。

昨日，备受关注的《佛山市顺德区党政机构改革方案》终于正式亮相。在改革动员大会上，市委书记林元和，市长陈云贤，佛山市委常委、顺德区委书记刘海等有关领导都出席了大会。根据新方案，顺德区的党政机构将由原来的41个精简到16个，缩减六成，政府工作部门减少到只有10个。

这注定是一个将载入顺德历史的时刻。继1992年行政体制改革后，顺德第二次改革的大幕正缓缓拉开。顺德，这个全国百强县排头兵、叱咤中国的“四小虎”之一，将再度虎虎生威。

机构改革：党政机构精简近三分之二

根据新出炉的改革方案，顺德党政机构将有原来的41个精简到16个，精简幅度接近2/3。其中，设置纪律检查委员会机关和5个党委工作部门、10个政府工作部门。

“这次改革是在1992年大部制改革的基础上，进一步加大对职能相近的机构的整合。”刘海在讲话中强调，减少机构并不是改革的核心问题，“根本目的是更好地向服务型政府转变，让老百姓办事更方便。”

在改革方案中，新的顺德区委将由纪律检查委员会机关、社会工作部、宣传部等部门构成，而区政府将由发展规划和统计局、经济促进局、政务监察和审计局等部门组成，其中区政府办公室与区委办公室等数个机构将合署办公。

领导机制：政务委员、常委、副区长任部门首长

进行了政府职能的同类项合并之后，新成立的部门将实施创新的干部管理制度——将增设区政府政务委员，与区委常委、副区长一起兼任16个大部门的首长，并参加区联席会议决策。其中，政务委员将按照副处级领导职务配备。

顺德区政府有关人员解释称，改革后顺德区内重大的决策权将集中由区联席会议行使，联席会议成员由区委常委、区人大常委会主任、区政府正副区长以及政务委员组成。在区联席会议决策后，具体实施将由党政大部门集中统一执行，进一步深化行政审批制度改革，减少审批事项。

此次新组建的区政务监察和审计局将负责对大部门的工作进行监督。“除了集中管理以外，我们还将派出机构和人员进驻大型部门，成为常驻机构，但管理上仍然归区纪委以及政务监察和审计局领导。”刘海在接受记者采访时说。

人员变动：以“人员不降级、编制不突破”为原则

在动员大会上，刘海表示，改革将不会以牺牲干部的利益为代价，在人员调整上按照“人员不降级、编制不突破”为原则进行。在具体实施上，顺德区将在不突破省核定的各类编制的情况下，采取多种措施来确保队伍的平稳过渡。“关键不在于减了多少机构，减了多少人员，而在于充分调配人力资源。”新的改革方案将用“人随事走”的方式进行，按照职能划分将科室整体平移，因此编制和公务员数量不会大幅度变化。

据悉，今天上午，顺德将举行中共顺德区委十一届八次会议暨政府全体会议，公布大部门班子成员名单，新部门的正职领导也将在今天集体亮相，新成立的部门今天也将挂牌正式办公。

11新部门

“一哥”名单昨出炉

昨日下午，顺德区召开第十四届人大常委会第二十八次会议，经过会议表决通过，决定免去杜镜初区政府秘书长职务，同时免去曾宪才等22名在职局长职务。同时，会议也通过表决确定此次机构改革新设立的11个部门正职人员名单，具体为：

现任顺德区委常委、区委区政府秘书长杜镜初任命为区政府秘书长、区政府办公室主任;

现任顺德区委常委、副区长邓永强任命为区发展规划和统计局局长;

现任副区长苏伟波任命为区经济促进局局长;

现任副区长曹洪彬任命为区教育局局长;

现任区委副书记周志坤任命为区民政宗教和外事侨务局局长;

现任区委常委、区委政法委书记、市公安局顺德分局局长莫德富任命为区公安局局长;

现任副区长杨小晶任命为区国土城建和水利局局长;

现任区委常委、区委宣传部部长梁惠英任命为区文体旅游局局长;

现任副区长周爱群任命为卫生和人口计划生育局局长;

现任区委常委、纪委书记潘东生任命为区政务监察和审计局局长;

现任副区长王干林任命为环境运输和城市管理局局长。

第9篇：顺德党政机构大部制改革概述

作者：钟旭辉 来源：作者赐稿 来源日期：2010-3-19 本站发布时间：2010-3-19 15:54:07 阅读量：1209次

【摘 要】在中央政府和各省政府的大部制改革相继完成后，市、县级大部制改革成为新一轮行政体制改革的核心主题。顺德推进新一轮党政机构大部制改革，将41个党政群部门和垂直管理单位，以党政机构联动改革、合并“同类项”以产生“化学反应”的方式，精简为16个大部门，为全省全国的县级地区机构改革探路。

【关键词】大部门体制 机构改革 政府职能转变

党的十七大指出：行政管理体制改革将“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制”。十七大报告提出大部制改革，是我国行政管理体制改革为适应市场经济发展而采取的新举措，为未来行政管理体制改革指明了方向。

2009年9月，《佛山市顺德区党政机构改革方案》公布。作为广东县域行政管理体制改革试点单位，顺德正式推进新一轮党政机构大部制改革，为全省全国的县级城市推进机构改革、建设服务型政府探索经验和提供示范。

一、顺德党政机构大部制改革基础

(一)良好的经济社会发展情况为机构改革提供物质基础。顺德位于珠江三角洲中部，面积约806平方公里，现为佛山市辖区，下辖10个镇(街道)，户籍人口119万，流动人口88万。顺德是国内著名的制造业基地和民营企业聚集区，是中国家电之都、燃气具之都、涂料之乡、厨师之乡，是全国第一批技术创新工

程示范区、科技进步示范区、专利先进区和全国科技工作先进区，承担了国家和省多项创新试点任务。顺德名牌培育和品牌创建硕果累累。目前拥有中国驰名商获得国家级行业协会评定的区域品牌17个。建成公共研发平台20个，企业工程技术中心117个，博士后工作站18个，3个国家级重点实验室。2009年，顺德经济实现稳定持续增长，预计实现地区生产总值1711.93亿元，工业总产值4289.39亿元，全社会固定资产投资342.60亿元，社会消费品零售总额473.49亿元，地方财政一般预算收入89.29亿元，年末城乡居民存款余额1321.66亿元，城市居民人均可支配收入28417元[1]。

(二)历次体制改革为机构改革提供体制保障。改革开放以来，顺德通过多次行政管理体制改革，实现政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，提高了政府管理科学化、规范化、法制化程度，促进社会其他各项改革进程，构建了与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制，为顺德的经济社会发展和新一轮机构改革提供了坚实的体制机制保障。

顺德历次行政体制改革中的方法和措施给全国县级区域提供了不少经验。其中，1992年9月，顺德作为广东省综合改革试验市，开展了“以企业改革为中心的、配套的、综合的全面改革”试点，即“产权改革”。顺德的综合改革，特别是在行政体制改革方面迈出了较大的步伐，紧紧抓住政府职能转变这一核心，从改革产权制度入手，理顺政企关系，实现政企分开，政资分离，初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制。通过改革，顺德的党政机构由改革前的56个，减为29个;各部门的内设机构，精简了125个;改革前的在编人员为1200多人，改后减为890多人[2]。

1999年7月，广东省委省政府把顺德确定为广东率先基本实现社会主义现代化试点。同年8月，顺德全面推进镇级机构改革，规范了各镇党政群机构的设置和人员配备;2000年下半年，顺德对市属事业单位进行了以政事分开、企事分离、规范管理为目标的全面改革，初步建立起适应市场经济发展需要、符合事业单位自身发展规律的管理体制和自我约束机制，促进了事业单位的发展;2001年，顺德实施规范两级党政机构设置，使市级党委机关精简为5个，政府设置工作部门20个，镇级设置综合性办公室8个;两级机关行政编制总体精简17.5%[3]。

二、顺德党政机构大部制改革措施

2008年11月，广东省委赋予顺德行政体制改革的试点任务。2009年8月，广东省委、省政府批复，同意顺德继续开展以落实科学发展观为核心的综合改革试验工作，同意在维持顺德目前建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院系统及需要全市统一协调管理的事务外，其他所有经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德行使地级市管理权限。9月14日，《佛山市顺德区党政机构改革方案》得到了广东省委、省政府批准，顺德新一轮党政机构大部制改革工作正式启动。

(一)优化整合组织机构。本次党政机构改革在原有大部制基础上，进一步加大对职能相近机构的整合力度，在发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等更多领域实行综合设置，形成职能配置科学合理、机构设置综合精干、权责明确清晰的党政组织架构。

改革后，顺德区的党政机构由原来的41个精简到16个，包括纪律检查委员会机关和党委工作部门5个、政府工作部门10个。其中：党委机构设置纪律检查委员会机关，以及区委办公室、区委组织部、区委宣传部、区政法委员会和区委社会工作部等5个党委工作部门;除区教育局外，新组建了发展规划和统计局、经济促进局、公安局、财税局、人力资源和社会保障局、国土城建和水利局、卫生和人口计划生育局、市场安全监管局和环境运输和城市管理局等9个政府机构。

新设立的16个大部门在部门领导职数的配备上，原则上按部门的行政编制(含政法专项和执法专项编制)核定领导职数。对于职能调整较大的部门，结合科室设置情况综合考虑，副职一般配2到4名，最多不超过5名。16个部门统一规范设置局务委员，局务委员职数以副职职数为基数，按1比1.5的比例核定。总工会、共青团、妇联、工商联、残联等群团组织按章程运作，其机关由区财政供给的领导职数单独计算。

(二)精简决策和管理层次。创新干部管理制度，减少行政层次，缩短决策和管理链条，切实提高党政工作部门的执行力。改革后，党政机构主要负责人分别由区委常委、区政府副区长和政务委

- 2署办公，如区委办公室与区政府办公室合署办公、区纪律检查委员会机关与区政府监察和审计局合署办公等，有效地推动了党政机构联动，形成了职能配置科学合理、机构设置综合精干、权责明确清晰的党政组织架构。

(三)大力调整垂直管理体制。在这次改革中，许多垂直管理的部门调整为区政府管理。省垂直管理机构中，佛山市顺德区食品药品监督管理局、工商行政管理局、质量技术监督管理局整合相关职责划入区市场安全监管局;佛山市顺德区地方税务局整合入区财税局。市垂直管理机构中，佛山市规划局顺德分局整合入区发展规划和统计局;佛山市公安局顺德分局更名为顺德区公安局;佛山市社会保障基金管理局顺德分局更名为顺德区社会保险基金管理局，由区人力资源和社会保障局归口联系;佛山市国土资源局顺德分局整合入区国土城建和水利局。通过对垂直管理部门调整为区政府管理，有利于解决目前行政管理条块分割的问题，使政府职能更为完整，从而可以避免出现地方政府被架空、职能被弱化的情况，避免垂直管理机构可能忽视当地发展实际、加剧“政出多门、部门打架”等现象，并且能够进一步加强地方政府对垂直管理机构的监督。

(四)创新决策、执行、监督体制。按照“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”的原则，建立民主科学的区党政决策机制。区全局性重大决策集中由区联席会议行使，区发展规划和统计局、决策咨询及政策研究室负责全区经济社会发展重大规划和政策的研究与制定、咨询意见、反映民意，辅助联席会议决策。区联席会议的决策由各大部门集中统一执行，并将执行权尽可能依法委托镇政府(街道办事处)以及其他社会组织行使。区纪委(政务监察和审计局)负责对区委和区政府的党务、政务工作进行纪律和绩效监督，强化人大监督、政协监督、新闻媒体监督和社会监督，健全以党政领导为重点对象的问责制度。通过决策权上移、执行权集中、监督权外移，建立起党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。

(五)深化领导体制改革，实现决策扁平化。在延续和发展“一个决策中心(区联席会议)，四位一体(党委、人大、政府、政协)”的领导体制的基础上，创新政府决策管理体制，增设区政府政务委员，与区委常委、副区长一起兼任16个大部门的首长，并参加区联席会议决策。实行部门首长负责制，区委常委、副区长、政务委员分工明确，职责不重叠、不交叉，做到有职、有权、有责。联席会议的决策一步到位，直接由16个大部门落实执行，形成“区联席会议—部门—业务科室”的决策、执行机制，减少原来副区长(区委常委)分管和区委区政府秘书长协调两个环节，缩短了管理链条，减少了行政层次，提高了决策和执行的效率效能。

四、顺德党政机构改革实施情况

(一)充分调研论证，科学制定方案。2008年11月，被确定为广东省行政管理体制改革先行先试地区之一后，顺德深化行政管理体制改革工作正式提上议事日程。顺德区委成立由区委书记任领导组长的深化行政管理体制改革领导小组和有关工作小组，根据上级关于深化行政管理体制改革文件的精神，依托1992年顺德机构改革打下的良好基础，总结顺德历次党政机构改革的成功经验，结合顺德发展面临的形势和突出问题，组织专人研究深化行政管理体制改革尤其是机构改革方案;与有关专家一起赴香港、新加坡以及北京、上海、深圳、东莞、中山等地学习考察，借鉴香港、新加坡、深圳等先进地区行政管理的经验;在中编办和省编办的直接指导和参与下，几经修改和完善，通过充分论证，制订了既切合实际又具有开创性的党政机构改革方案。

(二)组织实施迅速，运作有条不紊。顺德机构改革力度大，组织实施速度快。2009年9月14日，顺德党政机构改革方案通过省委、省政府审批;9月15日上午，顺德召开党委、行政、人大、政协四套班子党政联席会议，通报改革方案;当晚，区长召开会议向27个职能局行政首长介绍方案;16日上午召开干部动员大会，由省编制办相关负责人宣布方案;下午，顺德区人大按照相关法规免除22名正局长，并且审议通过任命16个大部负责人和副职人员名单; 21日，新组建的16个大部门开始正式运转，各单位一边保持日常运作，一边进行重新组合：组建新科室、重新组合人员、搬迁办公场地、交接业务等，一切运作都在有条不紊地进行，群众办事并未受影响;11月2日，顺德新成立的16大党政部门正式对外运作。

(三)合并“同类项”，立即产生“化学反应”。顺德将41个党政机构及群团组织，以党政机构联动改革、合并“同类项”，精简为16个大部门，立即产生“化学反应”，有效地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，达到提高行政效率，降低行政成本的目标。在纵向管理上，区党政副职兼任大部门首长，压缩了管理层级，区委区政府的决策一步到位由部门落实，实现领导分工专业化、决策执行扁平化。以采购甲型流感疫苗为例，在机构改革前，要经过区卫生局、区府办、副秘书长、分管副区长和区长的审批，决策层次太多，整个审批手续至少需时2周;改革后，副区长就是大部门首长，在局长办公会议上就可以决定，而且减少了秘书长协调、主管副区长审核的环节，文件一来一往只用不到3天时间就可以办好审批手续，大大提高了行政效率。在横向管理上，一件事情基本由一个部门管，分工清晰，效率提高，问责更容易。例如市场安全监管局，该局整合了原来8个部门的38项审批业务，并且将服务窗口集中在区行政服务中心办公，实行 “一个窗口对外，内部分流处理” 的综合受理模式，为企业、市民提供一站式服务，以前要花上一两天跑卫生、工商、农业以及质量监督等多个地方才能办好的审批业务，现在只需要到同一个地方跑一趟就能办好，大大减少市民往来次数，让市民和企业享受到最快捷方便的服务。此外，食品安全监管由过去的五六个部门齐抓共管到现在主要由市场安全监管局管理，减少了扯皮，有问题则直接问责该局，更有利于落实“问责制”和建设责任政府。

(四)人员不减，待遇不降。顺德党政机构大部制改革在人员调整上按照“人员不降级、编制不突破”为原则进行，在不突破广东省核定的各类编制的情况下，采取多种措施来确保队伍的平稳过渡，保证公务员“人员不减，待遇不降”。通过制定干部职务安排配套方案，大部门副职实行高配，设立局务委员职务，提拔一批能力强、素质高的干部，确保干部特别是领导干部思想稳定，队伍不乱。采用“人随事走”策略，按照职能划分将科室整体平移，编制和公务员数量基本保持不变。以实现政府职能转型，加快政府职能转变、创新运行机制为核心，统筹安排各部门内设机构，有增有减，优化有关部门间和部门内部的人员编制配备，充实政策研究、决策咨询、公共服务、纪检监察等机构力量，形成更合理的人力资源结构。通过对部分领导干部退出现职、办理提前退休等措施，优化了干部队伍的年龄结构。

顺德党政机构大部制改革从方案公布实施至今，也存在一定的问题有待进一步解决。一是顺德刚被赋予行使地级市管理权限后马上进行机构改革，行使地级市的管理权限又不包括党委、纪检等事务，使各大部门都有一定职能要分别与省、市的有关部门对接，而且这次改革是按职能合并，从而出现顺德多个部门对上级一个部门的情况，沟通衔接工作有待进一步完善。二是大部制意味着权力的集中，对其权力运行进行监督的必要性和难度均同比上升。顺德区纪委(政务监察和审计局)把纪检、监察、审计、信访职能集中由行使，并且向各局派驻纪检组，负责对各大部门的工作进行纪律和绩效监督，全国属首次。但监督与决策、执行委实是在同一口锅里吃饭的兄弟关系，不可能具有超脱性[6]。因此，在强化人大监督、政协监督、新闻媒体监督和社会监督等方面应尽快出台具体实施程序和运行机制，以保证大部门得到全面、有效的监督。三是部分垂直管理部门调整为区政府

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