方案是对一项活动具体部署的安排和计划，那么方案的格式是什么样的呢？如何才能写好一份方案呢？以下是小编整理的关于《水生态补偿实施方案》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。
湘江水权交接生态补偿协同治理创新研究
摘 要：流域生态补偿是河流综合治理的发展方向。湘江流域水权交接能够有效解决水资源“行政外部性”矛盾，生态补偿可以解决水资源“经济外部性”问题，两者有机结合的水权交接补偿机制是湘江流域综合治理的有效手段。湘江流域水权交接生态补偿的协同治理创新，必须针对湘江流域特点，强化《湖南省湘江保护条例》的法律责任，新建湘江流域管理局，水权交接生态补偿的垂直管理，加强科学研究以及地方政府协同创新，才能有效运作。
关键词：湘江流域;水权交接;生态补偿;协同治理
作者简介：秦立春，中南林业科技大学教授，博士(湖南 长沙 410004)
谢宜章，中南林业科技大学商学院硕士研究生(湖南 长沙 410004)
傅晓华，中南林业科技大学副教授，博士，中国科学院亚热带农业生态所博士后在站(湖南 长沙 410004)
水权交接是本文拟出的一个概念，与水权交易相对应，是在水权初始分配的基础上，流域内部的上下游水权人(行政区)之间，按照相邻原则在其管辖边界(如行政区出境处)将水资源交给临近的下一个水权人(行政区)。水权交接遵循河流生态流动规律的“权责利”交接，既是基于水资源的公共物品属性，最大限度也更合理地反映人类活动对水资源生态系统的依赖关系，又是基于人类活动对其流域水资源的正义担当和公平使用。{1}几十年以来，湘江流域(后简称湘江)因沿岸工矿业飞速发展，污水直排、露天采掘与堆放而导致水体污染严重。除各行政区内部一些罚款惩治措施外，一江之水的行政区之间的相邻污染没有建立起生态补偿机制，由“行政外部性”引起的“经济外部性”，一直是湘江综合治理的诟病。针对湘江特点，创新水权交接生态补偿协同治理，不断解决实践中存在的各种问题，才能有效运作。
一、强化《湖南省湘江保护条例》法律责任
我国有关水的法律众多，最终没能把水治好，很大程度上是因大江大河都各有特点，普通法律缺乏针对性。如果把几十部与水有关的普通法律在宪法框架下转换为专门法，如《长江法》、《黄河法》、《珠江法》等，治理效果应该会更好。2012年湖南省人大已经通过《湖南省湘江保护条例》，2013年湖南出台《湘江流域科学发展总体规划》，2014年湖南省人民政府又下发《〈湖南省湘江保护条例〉实施方案》，为湘江流域水权交接生态补偿提供了政策支持与法律保障。湖南省人大可按“两型社会”试验区“先行先试先改”的政策优势，以宪法和《水法》为依据，修改、扩充与完善《湖南省湘江保护条例》，强化其法律责任。
1. 明确湘江流域水权交接生态补偿机制的法律地位
《湖南省湘江保护条例》是湘江综合治理的利器，核心内容是针对水资源，是湘江水权交接生态补偿的法律保障。应从以下几个方面确立湘江流域实施水权交接生态补偿机制，制订可操作性的配套方案：一是确立湘江水权交接制度。各行政区和法人(企业)对湘江水资源不得破坏性使用，保护水资源效益与GDP排名一样加以重视，是领导政绩考核的重要标志。二是弥补湘江生态补偿的法律空缺。缺乏法律追责的强制性约束，是在长远利益面前“失灵”根本原因。这恰恰是湘江三十多年治理成效不佳的根本原因，“治不治一样”在于没有确立生态补偿机制。三是确定湘江水权交接的条件、范围、原则等内容。首先保障生态和环境用水，制定水资源利用规划和生态补偿规范。四是制订水权交接生态补偿数据标准的核算路径。湖南省县级相关部门就具备水质水量的监控资质、设备和人员。按现有技术条件，水权交接标准测定，县级政府就可以做到，如果要更具有权威性和操作性，生态补偿标准由省政府组织制定，地方技术部门按照“交换原则”负责鉴定交接断面的质量监控和水量测度。五是制订水权交接生态补偿路线。基于湘江水资源的公益性，补偿路线以行政路线为主(约80%的水权交接)，市场路线为辅(约20%的水权交易)，公平为主效率为辅，改变“效率优先，兼顾公平”的传统立法思维。六是明确水权交接生态补偿方式。水权侵权(如给下游不足量或不合格的水资源)，以“输血”补偿为主，直接财政转移支付生态补偿金。但在水权交易生态补偿中，可以鼓励“造血”型补偿。
2. 补充破坏湘江流域水资源的法律责任
《湖南省湘江保护条例》必须有严厉的惩戒措施，真正维护法律的尊严。一是要明确侵权责任。目前，关于湘江水权引发的环境侵权责任还很不健全。尽管水权交接的相邻行政区有生态补偿基金平衡经济利益，也有必要建立湘江水权公诉制度。公众(法人与个人)可以起诉湘江水资源污染者，要求赔偿并追究刑事责任。二是《湖南省湘江保护条例》应明确在水资源管理渎职、水体污染和非法取水等方面的追责措施。任何行政主体如果没有按照保护条例使用湘江水资源，必须依法承担有关行政责任，上升到反腐高度追查领导责任。政府(官员)包庇水资源破坏和非法使用的行为，必须有追查机制。三是“合法排污”或“达标排放”在各国立法中均不作为免除民事责任的理由。{2}《湖南省湘江保护条例》环境侵权责任也应该明确，“达标”与“合法”仅作为湘江流域综合管理局实施行政监管的基本依据，而非排污企业是否承担法律责任的界线，“达标”与“合法”造成的一切损失，都必须补偿与恢复。
3.赋予公众参与湘江治理的法律职责
公众参与湘江流域水权交接管理，是指政府与公众之间通过合法、公开、公平的程序和渠道，对湘江流域治理的决策活动进行协商、协调，使湘江流域管理符合公众利益，这对于提高公共政策的质量进而实现其良好的实行效果具有举足轻重的作用。流域管理中的参与者可以分成两个基本类型：普通公众和利益相关者(Stakeholders)，即特定的利益群体。各利益相关者存在不同的利益关系，根据各自利益诉求性质的不同，利益相关者主要可分成四类：污染者、污染承受者、专业人士、权力机关。{3}
国内外学术界都认可公众参与流域治理的重要作用。{4}李丹等提出公众参与在流域治理中的贯彻实现的两种主要途径：流域委员会制和董事会制。{5}其实，国外一直把公众参与作为流域治理的有效工具。L. German等探讨了流域治理中的“参与”和“集成”概念，提出问题讨论和方案实施时的公众参与必须超越一级社区论坛水平并权衡不同群体的管理。{6}然而在实践中，受制于决策者或者政府人员的认识局限，湘江流域居民的利益诉求有时被政府官员(包括规划人员)忽略，有时甚至被决策者视为湘江流域治理阻力和问题的一部分。这种分裂的直接结果就是利益各方缺乏信任与交流。崔伟中提出我国流域治理缺乏公共参与和民主协商的机制。冯省提出在流域治理活动中，所有利益相关者都应该参与流域治理的活动。
国内外流域治理的实践表明，提出最好的流域治理方案，实质上是一种社区和公众积极参与的方案。湘江流域水权交接生态补偿的协同治理创新，重点在于调整和规范流域内利益相关者的决策思维和生活方式，达到减少对水资源和生态环境影响。首先，完善公众参与的程序与平台，确立公众举报有奖制度。其次，确定法人的公众地位。企业也是最重要的参与主体，建立满足企业诉求的公众平台，是企业转换管理体制、高效利用水资源的重要举措。最后是建立公众参与的互动机制。
二、新建湖南湘江流域管理局
流域治理和生态补偿研究不少，但从理论到实践都还没形成统一观点和治理机制。就湘江流域水权交接生态补偿的协同治理创新而言，组建湘江流域管理局，可以有效协调各行政区的利益、协同治理，有效防止水质恶化、公共用水短缺、洪水和侵蚀。湘江水权交接生态补偿机制是“政府主导、法律支持、政策引导”的综合治理机制，必须有一个高于市行政级别的协调机构统一监管，才能使治理的支出远远小于未来修复的成本，生态和经济收益远远大于目前盲目利用的短期效益。
1.新建湘江流域管理局的必要性
我国水资源是按水体所属行政区进行管理，湘江流域分属11个市管辖，各行其是必然导致“行政外部性”，造成湘江水资源不合理的利用或浪费。有的行政区无节制地引水、截水，导致湘江水资源过度地开发、放纵排污，引发了上中下游或干支流之间及各部门各地区在水资源和水环境容量利用上的矛盾。区域规则与流域规则在某种程度上是不兼容的，流域管理行政分割必然存在着“碎片化”的内在本质，且各行政区的涉水机构多，相互之间的“领域”争斗，加剧了流域公共治理的碎裂程度。
针对流域“碎片化”管理，国内外学者对流域统一管理的观点是一致的。虞孝感提出建立科学的流域生态补偿机制，尤林贤等提出对水资源统一管理和流域管理的现实性和必然性。{7}施雪等提出流域协调机制的核心在于建立流域与区域(部门与地方)之间、部门之间、地方之间相互沟通和协调利益的平台，实现公共福利的最大化。{8}熊晶等认为内河管理应该建立流域管理机构并明确其法律地位，根据公平合理利用和生态补偿机制进行流域内部利益协调。{9}张惠林等认为必须加强对用水指标的分配和监督执行的能力。{10}崔伟中等则认为明确流域管理和行政区域管理的事权，构建适应中国国情流域管理的新体制。{11}何大伟等人提出借鉴国外市场经济经验，按流域统一管理，将流域水资源和生态环境管理统归流域管理机构，使之公司化，并建议三峡库区流域管理模式也该这样。{12}综上国内学者观点，新建湘江流域管理局，协同治理湘江水权并推行水权交接生态补偿，既是必要的也是可行的。
2.湘江流域管理局的公共管理优势
借鉴欧洲莱茵河流域从传统的单一水资源为主导的流域管理向以生态补偿协同管理为目标的公共管理转变，是湘江流域打造成为“东方莱茵河”的重要思维。莱茵河的管理实践经历了一个由单一管理向协作统一管理的创新过程。其基本原则是预防为主、源头治理优先、污染者付费和补偿、新技术的应用和发展、污染不转移等，这对于湘江流域水权交接生态补偿协同创新具有重要的借鉴作用。罗斯福“新政”的重要创新——田纳西河流域管理局的运作方式，体现出的主要优势在于：一是地区性综合治理、全面发展计划;二是具有私营企业灵活性的独立国营公司;三是国家权威强力治理好生态环境。同时，田纳西河流域管理局有相应的经费预算和相对庞大的管理队伍和研究人员。这些都是湘江流域管理局的很好借鉴。
借鉴国外有益经验，新建湘江流域管理局，可以充分发挥水资源管理的优势。一是便于规定湘江流经各市区的用水定额，为生态环境保留必需的流量，保证长株潭等中下游有足够、可用的水资源，实现资源共享。二是便于规定各行政区的污染物排放总量定额，避免“行政外部性”，确保下游的水质质量和用水安全。杨道波、沈满洪等认为我国流域管理机构与地方水行政主管部门之间的职权冲突。流域管理机构与水资源管理部门的权限划分清必然导致职责划分不明确，执行缺乏法律和制度保障。三是便于实施水资源用水补偿制度，为保障中下游用水要求，一定程度限制了上游尤其是水源区的发展，上游水资源保护应该得到下游发展成果一定比例的补偿。
湘江流域管理局必须根据湘江流域的实际情况，吸收国内外流域管理成功经验和教训，通过完善管理机构，科学制定水权交接生态补偿协同管理措施，才能有效促进湘江流域和环境的可持续发展。
3.明确湘江流域管理局的组织机构和基本职能
湖南湘江流域管理局是《湖南省湘江保护条例》的行政执行者，可依照《湖南省湘江保护条例》追究有关组织和个人的行政责任。
成立专门湘江生态补偿协调与监督委员会。(1)对长期交接出不合格的水资源的行政区严格追责，考核不合格，甚至建议对主要领导免职或撤职;(2)代理省政府协调各市政府要通过财政资金、税收政策等多种方式提供足额的水权交接生态补偿专项资金，统一归省政府专门账户管理，为水权交接生态补偿机制提供资金支持;(3)在政府的统筹指导下，将学术理论研究与湘江生态补偿相结合，提供湘江综合治理的思想和理论支持。
设立湘江生态补偿协调与监督委员会。委员会成员由主管领导和专业技术人员组成，专业技术人员应该要更多样化，既包括环保部门和水利部门的技术员，大部分成员包括会计、经济、管理、生物等学科背景的专业人员。对水源保护区环保工作及受益补偿工作进行考核，定期公布效益评估和工作考核结果。
设立湘江水银行，组织买方与卖方参与水市场交易。{13}水银行理论上是市场行为，但湘江流域(湖南省)目前水权市场不成熟，以湘江流域管理局的一个下设机构更为有效。从国际上水银行建设的经验看，在政府宏观调控机制的作用下，将公平与效率结合起来促进水权交易，能更好实现水资源的最优配置。湘江流域水银行的设立，充当了政府、企业、社会之间的桥梁和纽带，使上游特别是支流的中小型水库收益增加。水银行的运作也体现了湖南省政府的干预和调控。进入水银行的成员必须符合规定的条件，{14}如上游涔天河、东江湖、欧阳海、水府庙等水质较为优良且水量较为稳定的水库才能加入水银行，联合调度使用，使水库管理更加自觉、全面和高效。当然，在湘江水权交接生态补偿协同管理中，水银行是湘江水权交接剩余部分，发挥水资源更大的价值。在湘江水银行建立初期，省政府可以充当主要的出资人，在湘江水权交接生态补偿运作比较成熟的时候，可适当引入市场投资人。
三、水权交接生态补偿的垂直管理
垂直管理原则上与地方政府的人、财、物脱离，能够更好地发挥行政管理效率，但过多的垂直管理也牵制了地方政府的行政功能。湘江水权交接生态补偿的资金、水权划分和交接点管理，必然要和地方政府脱离，否则水权交接补偿就难以有效推行。因此新建湘江流域管理局垂直领导，是湘江流域水权交接生态补偿机制的客观要求。
1.生态补偿专项基金垂直管理
世界范围的生态补偿实践说明，生态补偿机制的建立是以筹集资金开始的，莱茵河治理、琵琶湖整治、田纳西河流域管理都如此。(1)建立垂直管理的专用账户，是湘江流域水权交接生态补偿协同管理的基础。该专用账户由省政府委托湘江流域管理局垂直管理，自设立起地方政府连续2年将不低于5%的财政收入转移到水权交接生态补偿专项基金中，如果上年度亏损，本年度补足并追加预算。如果上年度盈余(治理得力收获生态补偿金)超过本年度预算，可以抵扣本年度预算，但是在次年(第3年)转移盈余部分(在第2年仍有盈余的情况下)到地方政府，保障专用账户不低于各行政区预算资金。当年结算亏空行政区专项基金，次年初补足，保证水权交接补偿资金整体充足而不亏空。对于特殊情况如某行政区发生特大灾害，省财政予以补足。(2)各行政区之间通过横向财政支付，而且省财政统管，专款专用，保证水权交接生态补偿资金的绿色通行。(3)设公益账户，充分利用各类生态补偿基金。公益账户和省里专项资金可用于科学研究、环境恢复等基础性费用，与水权交接生态补偿专项账户不能有资金往来，专项账户只与各行政区财政转移支付。水权交接生态补偿机制运行比较成熟后，湘江流域管理局可采取积极措施以及引进市场机制，为生态补偿积累更多的资金。(4)实行湘江绿色保证金试点。根据一定的技术手段，估计企业(特别湘江干流的“老牌”大型企业)可能造成的污染，要求企业按照其可能造成的污染程度，必须在年初或某项目建设之前，缴纳一定的生态补偿保证金。如果到年末或项目运行过程中，造成的生态环境危害超过了一定标准，那么绿色保证金就自动地纳入生态补偿与污染治理的专项基金中，反之则返回给企业。在湘江范围内采取保证金制度，是对水权交接生态补偿机制的有效补充，避免湘江水资源被过度使用。
2.水权交接点的垂直管理
要设立明确的交接点，首先要对湘江干流“权属”科学划定，这是构建湘江水权交接生态补偿机制的基本前提，是一项“摸着石头过河”的示范工程。湘江干流有些河段就是市界，如永州市祁阳县黄泥塘镇的唐家埠头，左边是衡阳、右边是永州。最复杂的是衡阳、湘潭、株洲三市交界处，这段湘江权属混乱，衡东县三樟乡到湘潭县寺门前湘江干流段二十多公里，右边归宿衡阳左边归属湘潭，从寺门前再到衡东县大桥镇湘干流江段也是二十多公里，右边归宿衡阳左边归属株洲。三市以湘江为界，干流权属不明，且都是工业发达区，除非法沙船渔船无法管理外，还各自从归属岸边排污，谁都管不了谁。株洲天元区的两个村，湘江对面就是湘潭，株洲企业就通过这两个小村庄直排湘江。自古以来，“水陆相连，治水先治陆”，把以干流为市界的行政区域按照地理属性进行适当微调，科学界定干流“权属”，使湘江某段干流全部归为某行政区划，而不是以“湘江为界”。在机构设置上，湘江干流水权出(入)界处设立水权行政交接所，市界之间的交接所由湖南省政府(湘江流域管理局)直接建设与管辖，有效解决“行政外部性”。生态补偿本质上是征收矫正税，以解决外部不经济的生产和生活方式，促使行为人在做出个人策略时考虑税收因素而避免外部不经济行为。{15}相应地，湘江各行政区在权力运行过程中所产生的“行政外部性”，湘江流域管理局可以规定对不经济的权利行使者征收一定税收，即水权行政交接生态补偿。
3.湘江流域水权垂直配置
一是水权分配流程科学合理，分配量公平公正、透明公开。按照《国家水量分配暂行办法》(水利部令第32号)要求，湘江各行政区的水量分配方案，以省政府组织向市一级行政区进行的水量分配，并监督或参与县一级的水权分配，由湘江流域管理局汇同水利厅和有关地方政府制订，报湖南省政府批准。二是明确水权交接生态补偿机制和市场补偿机制的调节内容、范围、方式等重要内容。三是完善湘江流域水权交易机制，将水权交易费用列入生态补偿基金。湘江将剩余部分水资源(20%)的水权展开市场交易，将促使生态保护的受益人支付相关费用，提升湘江水权的优化配置。
四、推进有针对性的湘江水权交接生态补偿研究
冯省等认为流域综合管理应该从目标上到手段上的综合治理，才能达到标本兼治的效果。{16}借鉴国内外经验(如淮河治理、欧洲莱茵河治理)研究湘江，但只能借鉴不能照搬，积极推进有湘江特色的科学研究。
1.支持湘江特色的科研项目
在社会科学方面，加大有针对性的理论研究，为湘江治理提供智力支持。理论的力量是无形的，却是持久和强大的，“有了革命的理论，才有革命的行动”。湖南省哲学社会科学规划办、湖南社科院等科研管理部门，已经设立了一些关系到湖南省长远发展的重大专项课题加以研究，例如洞庭湖区、大湘西、大湘南等专项课题都取得了一定的突破，但是目前还没设立湘江流域的重大专项的专门课题，这对湘江水权交接生态补偿的协同治理创新是很不利的。在当今世界，重大问题重大突破，往往是理论走在前面的，包括我国的市场经济、改革开放等。
2.加强湘江预警系统研究
在自然科学方面，充分利用各方面的技术力量，重点支持环境监测和修复技术的研究创新，考虑到水权系统与湘江流域的整体发展、水权系统内部各行政区之间的关系，从时间维、逻辑维、知识维构造出较全面反映水权系统状态的复合动态模型，以计算机模拟实验为手段，系统而动态的描述湘江流域水权系统的运行趋势，为水权交接提供“天气预报”。通过监测湘江流域水权交接的可度量约束指标，对流域水权交接系统的偏离期望状态做出警告，包括相邻行政区之间某些“串通”交接。在实时监测的基础上，对流域不同交接策略、各个交接阶段的发展变量做出预测，并及时发出预警信号。这种预警信号使流域各级管理部门予以注意，起到了信息公开的作用。
杨道波、黄茁等认为，监控体系与水资源治理要求不相符的主要制约因素是：在线监测能力不足、监测方法自动化程度不高、缺乏定性监测和具有一定覆盖面的监测手段等。{17}对此，根据国内外水资源监控的发展趋势和湘江流域水资源治理的要求，湘江流域应该建立多级水质水量监控体系及点面结合、实测与模拟并重的水环境质量监控体系：一是提高监测技术的效率和灵敏度，简化操作步骤，提高可靠度。二是开发污染定性分析技术，引入综合毒性分析的方法。三是开发生物传感器。四是发展空间技术，建立覆盖全流域的监测平台。将现代信息技术引入水质监控预警体系。
五、湘江流域水权交接生态补偿的地方管理平台创新
湘江治理三十余年，投入巨资，省委省政府也高度重视，不见好转似乎又回到原点，且污染地段污染企业仍旧。2011年，湘江治理已上升到国家层面，湖南加大了治理力度，但因缺乏有效的行政区之间对接机制，至今没有根治的良方。建立与完善湘江水权交接生态补偿机制的政府管理平台，必定要有相对的地方政府管理平台创新。
1.提升地方政府领导及居民的认知水平
在思想认识问题上，领导干部特别是市县级的地方干部，大多没把湘江治理作为重要工作来抓，且地方保护主义严重，包庇袒护污染企业的行为还不少。十八大以来，尽管中央淡化GDP指标和政绩挂钩，但地方官员思想观念转变过来还需一定时间，仍然“GDP崇拜主义”，提升地方领导的思想认识是最为首要的，其次是百姓的思想认识问题。就保护生态环境的思想认知方面，百姓比政府官员更重视，但受地方政府影响也很大。湘江炸药炸鱼的农民很不情愿采用这种方式，但别人都这样做他不这样做就意味着出局，且当地渔业部门只要他们交钱就不管，上面检查时还“通风报信”。郴州“小散企业”和个人非法采矿猖獗，当事人也十分心疼青山被破坏，但地方政府暗中鼓励，他们不采别人采，总归要有人来破坏。
2.因地制宜推进湘江流域产业升级
按照低碳经济、循环经济的原则，进行湘江产业结构的战略性调整和优化布局，其实是一种最有效的节流型水权生态补偿。一是从流域整体的宏观层面，依据不同区段的自身条件与特色，错位发展。结合区域优势培育产业群，为流域协调发展提供经济保障。{18}二是要有国际战略，超越“产业转移”落后思维，不能沉浸于“长三角”和“珠三角”是湖南承接产业转移的“大好机遇”的思维，仅仅“转移”是难以发展的。湘江产业升级不是寄希望于“产业转移”。正确方向是以长株潭高新技术产业为支柱，带动湖南省实现产业发展新突破。三是湘江上游拥有丰富的矿产资源，但其加工深度有限，技术含量偏低;湘江中游的株洲市布局了大量的冶炼、化工企业，长沙和湘潭的水质受到严重污染，且各行政区相互推诿。{19}应变革水权管理体制，建立起结构合理、效益良好的产业链，不能一提“产业升级”，就想到放弃“传统发展”。
3.打造地域特色的精品旅游
湘江旅游资源具有鲜明的地域特色。水上旅游对于湘江水体污染是比较大的，但比起湘江的有色金属采掘，又算污染比较轻的。堵不如疏，有资源又有需求，湘江旅游不规模发展，必然又会像上游有色金属开发一样，散乱发展，如此更难收场，给湘江流域水权交接生态补偿又带来重大障碍。因地制宜进行开发，观光游与休闲游结合起来，开辟精品旅游线路，促进湘江产业结构优化升级。一是湘江流域内有一批国家级工业、农业示范点，可以作为科考旅游基地，自然保护区、森林公园，可以适当开放打造成生态休闲游线路。二是湘江有苗族、侗族等独具特色的民族风情，有以炎帝、舜帝为代表的历史人文旅游资源，将民族游、山水游与文化游结合起来，发展人文景观游。三是突出打造名人、名居、民族和红色文化发展基地，打造影视传媒、动漫制作等青少年旅游基地。四是打造长株潭湘江流域水环境保护监督一日游精品路线。长沙月亮岛至株洲空心岛生态经济带长128公里(表1)，选择2～3个湘江洲岛打造水上一日游。{20}既作为监督湘江排污的无数双眼睛，同时也将零散无组织的湘江游统一管理和规划。
注 释：
{1}傅晓华、赵运林、左兰兰：《“三生共赢”建千秋港——兼论三峡运营后对洞庭湖的影响》，《中南林业科技大学报》(社会科学版)2012年第4期。
{2}王树义、刘海鸥：《“环境污染责任”的立法特点及配套机制之完善》，《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2011年第3期。
{3}樊辉：《流域管理中的公众参与研究》，《商业时代》2012年第29期。
{4}冯省、王富贵：《流域管理中的几个新理念及其实践应用》，《水资源与水工程学报》2011年第3期。
{5}李丹、黄德忠：《流域管理中的公众参与机制》，《水资源保护》2005年第4期。
{6}卡尔·德格勒(Carl N. Degler)编：《新政(The New Deal)》，芝加哥四边形图书公司，1970年。
{7}尤林贤、杨建波：《完善流域管理与区域管理相结合的管理体制》，《太湖高级论坛交流文集》，2004年。
{8}施雪、普利锋、张力小，等：《流域管理与区域管理矛盾研究——以丹江口水库流域为例》，《环境科学与技术》2009年第3期。
{9}熊晶：《国际河流管理和内河流域管理比较研究》，《长江流域资源与环境》2005年第2期。
{10}张惠林：《流域地表水资源管理体制》，中国农林大学硕士学位论文，2005年。
{11}崔伟中：《流域管理若干问题的研究》，《中国水利学会2003学术年会论文集》，2003年。
{12}何大伟：《三峡库区流域管理模式探讨：机构、法律与制度》，《科技导报》2000年第3期。
{13}Scott A Jercich：“California’s 1995 water bank program：purchasing water supply options”，Journal of Water Resources Planning and Management，No.1，1997.
{14}潘闻闻：《中国建立水银行制度的理论初探》，《中国水利》2011年第22期。
{15}王春业、聂佳龙：《外部不经济理论视角下的权利冲突分析》，《湖南师范大学社会科学学报》2012年第1期。
{16}冯省、王富贵：《流域管理中的几个新理念及其实践应用》，《水资源与水工程学报》2011年第3期。
{17}杨道波：《流域生态补偿法律问题研究》，《环境科学与技术》2009年第9期。
{18}王兵、减玲：《伊洛河流域开发战略研究》，《地域研究与开发》2007年第6期。
{19}吴家庆、卿孟军：《长株潭一体化与行政管理体制的变革》，《湖南师范大学社会科学学报》2012年第6期。
{20}张小刚：《长株潭城市群绿色经济发展的制约因素及路径选择》，《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2011年第9期。
Key words：Xiangjiang basin;water rights handover;ecological compensation;collaborative governance
(责任编校：文 一)
作者：秦立春 谢宜章 傅晓华
[摘要]通过建立自然保护区来有效地保护自然资源和建设生态环境，是我国实施可持续发展的一个重要战略任务。自然保护区作为以保护野生动植物、生态系统、地质构造以及水源地等自然综合体为核心的自然区域，是最值得获得区际生态补偿的区域。但如何通过生态补偿来有效地建设保护区在现实操作中仍存在一些难题。为此，一方面要实施差异化自然保护区生态补偿，加强对其管理;另一方面又要适度增强保护区的自我发展，提高生态补偿能力。
[关键词]自然保护区;生态补偿;差异化
[
一、自然保护区生态补偿的必然性
作为一项生态环境措施，生态补偿受到了国内外越来越多的关注，我国政府也在实践中逐渐将生态补偿的原理应用于自然保护区建设。自然保护区是大自然赋予人类的珍贵礼物，具有重大的经济、生态、文化、科学以及美学和娱乐等价值，对人类社会的繁衍生息和可持续发展至关重要。为了保护好自然保护区生态环境，必须对其进行合理的生态补偿。
1 开展保护区生态补偿是保护自然之必须
自然保护区的出现不是偶然，而是经济社会发展到一定阶段后人们为了改变生态环境恶化趋势做出的一种理性抉择。自然保护区往往是有代表性的陆地、水域、海岸和海洋等自然生态区域、珍稀濒危野生动植物物种天然集中分布区域，对保护自然生态环境和生物多样性具有重要意义，为观察研究自然界的发展规律，保护和发展稀有和珍贵生物资源及濒危物种，引种驯化和繁殖有价值的生物种类，进行生态系统以及与工农业生产有关的科学研究，环境监测，开展生态学与环境科学教学和参观游览等提供良好的基础。
为了有效保护自然环境，我国于1956年在广东建立鼎湖山国家级自然保护区，标志着中国当代自然保护事业的发轫。50多年来，我国自然保护区从无到有、从小到大，初步形成了布局基本合理、类型较为齐全、功能渐趋完善的体系。据环境保护部统计，到2007年底，我国内地已经建立自然保护区2531个，总面积15188万公顷。其中，国家级自然保护区303个，占地9365，6万公顷。再加上具有保护区性质的风景名胜区、森林公园、海洋公园、地质公园等，保护区总面积占到了我国国土面积的17%，从表面数字上看，我国保护区的占地规模远高于全球保护区面积占陆地面积的12%的平均水平，对保障生态安全作出了积极贡献。
为了更好地发挥对自然保护区的保护职能，必须由区外主体进行生态补偿，确保能保护好我国自然遗产最珍贵、自然景观最优美、自然资源最丰富、生态地位最重要的区域，保护好自然资源、生物多样性和维护生态平衡，体现科学发展观，实现人与自然和谐相处。
2 开展保护区生态补偿是维护公平之必须
毋庸置疑，自然保护区工作是项光荣而重要的事业，是保护生物多样性、改善生态环境条件、促进人与自然和谐的重要措施。但由于我国自然保护区起步相对较晚，加之技术、经济等各方面条件的限制，发展也相对缓慢。
目前我国自然保护区存在着较大矛盾，突出体现在保护区建立后，当地社区村民原有的生产生活方式被迫改变，生存成本增加，制约当地经济发展，村民与保护区之间矛盾冲突不断;其次，我国目前实行的国家为主体的政令管理模式单纯重视国家意志，关注公共利益，漠视甚或忽视当地群众的正当生存权利而不能适应保护区的发展，非但没能取得理想的保护效果，还造成保护局与村民之间的对立和冲突。这两个矛盾又相互作用与加强，使我国自然保护区工作出现难度。
就自然保护区而言，国家在资源管理上实行的是封闭式的强制性保护措施。《自然保护区条例》第十八条将保护区按功能区划分为核心区、缓冲区和实验区。对不同区域做出了相应程度的限制进入的规定。这种管理措施限制了当地社区居民对自然保护区内资源的利用，甚至对一些可适度开发的资源如林木等社区居民也无法开发利用，从而影响了其传统生产和生活质量。
自然保护区在涵养水源、保持水土、改善环境和保持生态平衡等方面发挥着重要作用，这些正向的外部效益是其他区域共享的，其相应的成本付出和机会成本损失却由自然保护区的居民来承担，这无疑是不公平的。因此，在自然保护区要加强区际生态补偿，其补偿范围明确，主要是自然保护区及其周边社区;其补偿对象也比较明确，包括处于边界内部以及周边社区的承担损失的政府、居民及相关企业。通过合理补偿，有利于体现公平，同时也可以提高人们保护自然的积极性，真正使保护区成为实现人与自然和谐相处的主要载体，体现和谐社会之要义。
3 开展保护区生态补偿是区际和谐之必须
我国自然保护区主要的特点是数量众多而且分布比较分散，从空间分布上看，我国自然保护区大多地处贫困区域。比如，我国约有80%左右的自然保护区集中在西部地区，而东部大部分省份保护区的面积比例只有5%左右。这往往是由于，因某区域的贫困或边远带来了与外界的隔绝，减缓了自然资源和生态系统的破坏程度。但与此同时，由于经济基础落后、思想文化封闭和交通等基础设施的不足，保护区所属地区往往还保留着传统的生产生活方式和资源利用方式，对自然保护区内的资源还存在相当程度的依赖。自然保护区的建立，却直接限制了区内民众对自然资源的开发与利用。保护区的禁止开发性质决定了这些区域的经济社会发展按传统方式进行必然落后。
由于我国经济发展水平不平衡，造成的东西收入差异进一步加剧了我国保护区发展的不平衡。经济发展条件好的东部地区，因为有更多资金投入保护区的发展和维护，区内居民有更多收入来源，所以东部地区的保护区和周围的社区关系比较融洽。而西部贫困地区因为经济收入水平低，除了国家的有限补偿外，当地政府没有更多资金对保护区进行补偿和维护。因此，为打破保护区在分布上的不合理性，实现区际和谐，也必须开展多种形式的保护区生态补偿。
二、实施差异化自然保护区生态补偿
保护区存在着时空、类型的差异，在保护区生态补偿中也应该分阶段分类分区地加以实施，因时因势因地制宜，从而提高保护区生态补偿的效果。
1 分时段补偿
自然保护区长期承担着生态保护功能，设立时限较长，需要划分补偿阶段。按照生态环境承受的压力与其承载能力的关系，可以将自然保护区分为初期、中期和后期三个阶段。一般来说，初期阶段10～20年是自然保护区的建设初期，生态环境压力远高于其承载能力。中期阶段20～30年是保护区建立一段时间后的过渡期，生态环境压力与其承载能力基本相适应，但压力时有反弹。后期阶段是自然保护区的平稳时期，生态环境压力低于其承载能力，基本稳定且不反弹。
在三个不同的时间阶段，自然保护区生态补偿的方式、重点和标准是不同的。
(1)初期阶段的补偿
在自然保护区设立初期，中央和地方政府通过设立专
项资金的方式对受损对象采用货币补偿或者实物补偿。初期补偿的重点分为三项：一是对受损对象的增支减收根据实际损失进行弥补;二是对路、水、电、废弃物处理等基础设施的投入;三是对提高公共服务水平的投入，主要包括基层政权运转、社会公益事业的投入，使公共规划与战略服务水平与广域自然保护区的基本需求相适应。其中，对因生态建设和环境保护导致的企业和居民增支减收进行足额补偿;对基本公共服务支出的补偿，以接近或者达到保护区所在省份中等水平为宜;对生态环境保护基础设施的投入以及有利于生态环境保护的相关产业培育的投入，依相关规划进行确定。
(2)中期阶段的补偿
中期利益补偿包括政府补偿和企业补偿。政府补偿占主导地位，以财政转移支付为主;企业补偿主要是将特色资源开发利用的级差收益转化为补偿基金。补偿重点是，继续巩固生态保护建设成果，形成广覆盖、多层次、多形式的教育卫生服务网络，使政府公共服务和城乡居民收入总体上略高于所在省区平均水平;经济社会活动规模与资源环境承载能力基本相适应。
(3)后期阶段的补偿
后期阶段补偿方式与需求相适应，既有实物补偿，又有价值补偿。此时补偿渠道已形成，规模基本稳定。补偿重点是稳定生态功能，巩固长效机制，使生态环境保持良性状态，居民生活和公共服务达到所在省区较高水平。
2 分类补偿
从类型上看，保护区可以参照有关保护区的分类进行有针对性的补偿。我国的自然保护区按照建立的行政级别分为国家级、省(自治区、直辖市)级、市(自治州)级和县(自治县、旗、县级市)级。这种级别分类和保护区的管理方式没有直接的关系，但和保护区管理的严格程度和获得政府等方面的重视程度紧密相关。从目前操作的情况来看，我国各保护区主要是以行政级别分类为主、参考地理类型分类①进行有差别的补偿，即国家级的自然保护区补偿投入一般高于省、市、县同类型保护区;省又高于市县，市又高于县;同时，又与区域经济GDP实力直接挂钩，往往是GDP越高的地方保护区补偿力度也越大。是以，现有的分类补偿方式并没有真正体现保护区生态环境功能和价值。
从未来发展趋势来看，应该借鉴IUCN保护地管理类别，即按保护生态环境的严格程度来分类，把补偿额度分为Ia、I b、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、V和Ⅵ，真正体现保护区生态补偿的公平性。在实践中，IUCN根据保护地主要管理目标，把保护地管理分为六个类别(见表1)。
从形式上看，生态补偿方式可以是资金补偿，也可以是政策优惠、税收减免、生态产品认证等方式。补偿资金的来源可考虑下面4种方式：(1)对具有重要国际意义的保护区，应当充分利用来自国际组织的支持;(2)设立自然保护区生态补偿专项基金，依靠社会力量筹措资金，向生态保护的获益部门与地区以及对保护区产生破坏者征收补偿费用;(3)国家财政转移支付;(4)以项目形式补偿，如天然林保护工程、退耕还林还草工程、生态移民工程等。
3 分情况补偿
同一种类型的保护区生态补偿在具体的实施过程中，既要有统一的标准，又应因实际情况的差异而有所区别。譬如，我国自然保护区的兽害总体上具有小规模分散性、范围变动性、不同地区的种类不同、农户对兽害的反映不充分的特点。在保护区的发展和建设过程中，野生动物误入社区破坏庄稼和袭击社区居民的事件时有发生，这对社区居民的人身和财产安全造成了巨大的损失，影响了社区居民的切身利益。虽然我国《野生动物保护法》就此做出了相关规定，但在许多保护区没有很好地贯彻实施，农户的损失得不到及时合理的补偿，防卫权在现实中难以实现。如何补偿区内居民所受到的损失、以什么形式进行补偿，成为自然保护区和当地社区居民争执的焦点。应该根据《野生动物保护法》的相关规定，认真贯彻和落实野生动物补偿机制，对如何补偿和补偿方式在一定原则的基础上充分与居民进行沟通协商，使区内居民的人身和财产安全得到切实的保护，充分调动其参与生态环境保护的积极性和主动性。
三、优化自然保护区生态补偿的管理
我国生态保护取得了很大成绩，但是自然保护区工作还存在不少困难和问题。比较突出的是：对自然保护区重要性的认识还不够，管理工作有待进一步加强;一些保护区保护的力度还不够大，存在着批而不建、建而不管、管而不力的现象;一些保护区开发利用不尽合理，经济开发和建设活动过度，科学和文化等功能发挥不足;保护能力相对滞后，投入不足、体制不顺、法规不全等。∞’
为此，应该从以下几个方面加强保护区生态补偿的管理：
1 建立以《自然保护区法》为主体的保护区法规体系
目前，我国与自然保护区有关的政策法规都是围绕1994年的《自然保护区管理条例》制定的。与自然保护区管理有关的《森林法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护法》等法律法规在林业土地利用、森林管理、林业收益分配、林业保护政策等方面详细而明确地规定了自然保护区内各相关利益主体行为方式的具体要求，力求实现自然保护区的有效管理。但是，这些法规体系多数都是在上个世纪80年代中期制定，带有浓厚的计划经济气息，缺乏足够的灵活性，很难有效地管理全国2500多个位于不同地点，具有不同条件，处于不同生态系统，面临不同人类活动压力的保护区，难以在实际运作中达到预期效果。同时，自然资源各单项法律在立法时多从各自资源管理行政部门的角度出发，往往缺乏整体上的统合，造成部门管理上的冲突。反映在自然保护区的法律制度上，表现为保护区法律制度的各组成部分、各环节缺少协调性，一些有关法规之间相互协调性差，甚至有时候互相冲突;主要的自然保护区法律法规在法律体系中效力的层级还比较低，与自然保护区保护工作的重要地位不相符;对自然保护区的管理和建设方面还存在法律空白，规定不够全面，立法上存在漏洞。同时，法律的规定缺乏可操作性，给保护区的管理、监督和执法工作带来一定的难度。
因此，针对我国各类各级自然保护区众多和条例分散的情况，需要有一个统一的综合性法律加以规范。建议国家尽快出台《自然保护区法》，并将生态补偿的条款纳入其中，各地则制定相应的实施条例，对保护区管理、生态环境建设、生态补偿资金投入的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，这已成为众多关心保护区建设的人们的共同心愿。在中国自然保护区网(http：//www.nre.cn/)进行的“你认为需要制定一部《自然保护区法》吗?”网上投票中，截止2009年5月21日，参与227人中有226人认为需要，赞成率达到99.56%。
2 建立以自然区域为主体的多方协调管理体制
目前的自然保护区管理实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，由于各部门间权责不够分明，重视程度不一，加之缺乏部门间统一协调的机制，多头管理，给自然保护区的管理工作带来很多困难。根据中国国情，并借
鉴国外的经验，解决的办法只能是建立以自然区域为主，多方协调的管理体制。具体而言，在划定的自然保护区范围内，日常管理职责由辖区政府承担，跨行政区的保护区，由上一级政府负责协调，部门以业务指导和监督为主。为提高管理效率，在自然保护区范围内，辖区政府应享有综合执法权，具体操作可由各相关部门以委托执法方式授权。根据自然保护区管理条例规定，各级政府环境保护行政主管部门对辖区内自然保护区行使统一监督管理权利。在统一的管理体系下设立行政管理、科研管理、生态与自然景观管理、经营管理等四个子系统，实现自然保护区管理的科学有序。
建议政府进一步强化环保部门的统一监督管理权，把自然保护区建设和管理经费划入环境保护专项经费中，纳入各级政府财政预算，由政府环境保护行政主管部门和财政部门共同安排使用。同时，要建立自然保护区建设和管理目标责任考核制度，由政府环境保护行政主管部门牵头，各部门配合，制定自然保护区可持续发展考核指标体系，按年度对各自然保护区及其主管部门进行考核。
同时，保护区的可持续发展需要积极、广泛的合作。保护区的发展是涉及多方面、多层次、多领域的系统管理工程，保护区的管理不仅仅是政府管理部门的责任，也应该是城市、公司、旅游者乃至军队等的义务。政府部门之间要加强合作，中央与地方要联手合作，保护区管理机构与当地社区、企业和其他开发建设单位也要开展合作，国家之间以及整个国际社会都要加强合作。在此可以借鉴社区共管制度，该制度最早见于加拿大政府在自然保护区管理中用来协调土著居民和国家公园的关系问题。可以说这种共管模式很大程度上是基于土地所有权所采取的一种尊重主权和人权的和平方式。可以在对核心区的资源实行严格保护的前提下，对实验区的部分资源采用开放式管理，同时发挥当地政府与社区的共同作用，使当地社区在一定程度上参与自然保护区资源物种的管理与决策工作，对自然保护区实行社区共管制度。也可允许其他主体(如企业、区外科研人员等)的辅助式参与。建立这种模式，应树立起权力制约机制、民主协商机制和监督管理机制等。
3 建立以生态保护为核心的资金使用机制
在目前的保护区资金投入中，一方面是投入不足，另一方面是有限的资金使用效率不高。主要表现在基础设施建设优先于保护区管理。保护区获得的主要经费一般用于最初的建立，之后用于管理的经费则没有或很少。保护区要获得经费进行基础设施建设相对比较容易，但是，申请资金进行生物的物种和环境维护则很困难。从根本上看，不能把经济社会方面的政策、制度与保护区建设和管理相协调，不能公平地分配通过保护所获得的利益，生物多样性保护将不能取得成效，保护区建设的成效将是有限的，经济和社会的发展也不可能持续。
自然保护区建设和管理是最典型的社会公益事业，应该纳入到各级政府的经静性财政预算中。对于保护区的投入应该视作生态补偿投入，即所有资金的使用，不管是直接用于环境保护，还是用于社区居民补偿;不管是作为管理人员的工资，还是用于基础设施建设，这些资金最终的目的和指向都只能有一个，即最有效地保护好区域生态环境。而且在具体使用时，要最大程度地考虑把资金用于维持区域生态系统。
4 建立以生态政绩观为核心的考核机制
目前，在许多保护区中存在着保护与开发的矛盾。为求得经济的发展而牺牲自然资源保护的短期行为在实践中屡见不鲜。自然保护区内在开发建设中缺乏严格控制，旅游设施无序开发，核心区过度开发，道路、水库、水坝、水电站和房屋等违法违章建筑不断出现。设施泛滥不但使自然资源和景观遭到破坏与威胁，而且过高的基础设施投资，使保护区背上沉重的经济负担，最终导致生态环境质量下降及自然资源的破坏。大量的建筑逐渐挤占了核心区，不仅加剧水土流失，而且导致河床升高，影响了保护区的整体形象。
保护与开发的矛盾，本质上是为片面追求经济增长，一些地方领导干部的“政绩观”出现了一些问题和偏差，导致所谓的“政绩急躁症”;自然保护区的建设，属于隐性的政绩，在短期内不容易出现成效，反而影响地方政府GDP指标的提高。基于此，许多地方政府不愿意对自然保护区的建设投入过多的资金。另一方面，眼下不少地方政府把主要的精力放在了经济发展方面，也忽视了对自然保护区的管理和维护。因此，对于保护区所在行政区政府的考核机制必须变革，以保护区的生态环境质量而非经济增长情况为主要考核指标，形成一种生态政绩观。结合考核机制的变革，应该建立一套有关自然保护区生态绩效、管理标准和评估体系，并将考核结果和保护区的经费支持力度和行政手段等奖惩制度联系在一起，加强协调和监督，提高管理水平。
四、适度增强自然保护区的自我补偿能力
在其他生态区域中不宜专门提及增强自我补偿能力，在于无论是流域、矿区还是林区、牧区，其经济发展往往被人们放到首要的位置，因此应该弱化其经济功能而强化生态功能;而自然保护区恰恰相反，其首要甚或唯一的功能就是生态功能，其定位即是纯公益性事业。“十一五”规划提出了推进形成主体功能区，明确优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域的发展方向和实行分类管理的区域政策;提出了建立生态环境补偿机制的要求。国家级自然保护区承担着重要的生态环境保护功能，据此，其运转应由国家公共财政包办。但目前我国自然保护区常常无法得到足以实现可持续发展的全额资助，因此，自然保护区在现实操作中既属于禁止开发区域，却又具有限制开发区域的部分特征，即被动地赋予了经济功能以进行开发活动，由此出现了一些生态问题。针对现状，必须以生态文明理念为指导，以可持续经营为手段，实现自然保护区的有序适度生态开发。从另一个角度来看，自然保护区建设和管理与社会、经济发展密切相关。贫困与落后是自然保护的主要威胁，不能因为是自然保护区就一点不考虑所在地区的发展需求。
由于我国自然保护区往往是贫困边远地区，故大都保留着传统的生产生活模式，需要有外来的新的项目和技术的注入，促进其生产生活模式的转变与发展。国家和政府在给予保护及给予其边缘地带群众减免税赋、提供补贴等多种政策补偿的同时，应该积极建立援助合作机制，让自然保护区及其周边居民从事种植业、养殖业、旅游业、食品精深加工、旅游纪念品等生态旅游上下游产业链的延伸，使其分享生态保护所产生的利益。
从根本上看，最值得自然保护区发挥经济功能的地方在于生态旅游。根据1992年第一届旅游与环境世界大会的简洁定义，生态旅游是促进保护的旅行。自然保护区的建立，使濒危、珍稀物种得到了有效保护，但不应因“保护”而剥夺人们欣赏独特自然景观的权利。人们欣赏到大自然“美色”的机会越多，就越能增强环境保护意识。在自然保护区适当地开展旅游活动更可以通过自然界本身的魅力产生直观的宣传、教育作用，使人们更加热爱我们生存的这个环境。同时，生态旅游的核心目标是把保护自然旅游资源和促进当地社区可持续发展紧密结合起来。与传统旅游相比，生态旅游所需的基础设施的投资费用很低，仅相当于传统旅游的1/5～1/4。而精心组织的生态旅游不仅可以让旅游组织者和旅游者受益，而且让生态旅游者、生态旅游经营者、自然保护区管理部门、当地社区居民等多方受益。生态旅游是一个关联性很强的产业，它的开发可以带动一大批相关产业的发展，如交通业、餐饮业、宾馆业、旅游服务业、纪念品制造业等。通过旅游业和相关产业的开发，给当地居民创造了广阔的就业机会，缓解自然保护区和周边居民与当地政府的关系，使直接受益居民参与生态旅游和自然保护工作，从而带动地方经济的发展，提高当地居民的生活水平。
为了避免传统旅游所带来的负效应，在自然保护区中开展生态旅游必须严格限制游客的性质、游客量以及活动路线和安排等。这就要求旅游资源开发者在开发过程中，应根据本地的自然和人文环境做出能充分保护当地自然资源的开发计划，严格控制生态容量和经济容量，避免旅游区超负荷运载;不以人为的方式去破坏景区的自然风貌，不能在景区盲目地建设与环境不协调的设施。就资源的利用而言，要采用新型的、无公害的能源和资源，以及能节约能源和资源的新技术、新设备;就旅游商品而言，其使用过程要尽量节约原料和能源;就旅游者而言，在旅游过程中要扮演当地生态环境的欣赏者和保护者这双重角色，尽量减少对自然环境的影响，而不仅仅是一个远道而来的消费者;就自然保护区的相关管理部门而言，必须在生态旅游的具体实施中加强各方面的管理，实现旅游对自然保护区资源利用的最小化，实现自然保护区生态环境的可持续发展。
(责任编辑：何频)
作者：黄 寰
[摘要]中共十八大、十七大和相关政府工作會议提出了完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。到目前为止，无论政府还是学术界，对于生态补偿机制建设的认识、实践更多地集中在意义和必要性层面。特别的，在实践层面上，近年来各地各级政府相继出台了带有补偿性质的一些政策和措施，而这些具有政府行政事业性收费的合法性、透明性仍然受到了各界的质疑。本文归纳出我国旅游生态补偿政策实施过程中所存在的突出现实问题，结合对西部民族地区旅游生态补偿政策实施所面临特殊现实背景的分析，特别强调必须解决旅游开发中对少数民族社区进行生态补偿的问题，并尝试性提出了一系列旅游生态补偿政策实施的对策建议，以期既从制度层面上对旅游生态补偿政策实施提供更有力的支撑，又从现实领域协调旅游开发与生态保护、社区发展之间的矛盾，最终促进西部民族地区实现生态补偿、旅游扶贫与生态文明建设共赢目标的实现。
[关键词]西部民族地区;旅游;生态补偿
基金项目：本文系国家民委民族问题研究项目(项目编号：2013-GM-040)和国家外国专家局外国文教专家项目(项目编号2013-34)资助。
作者简介：钟洁(1979-)，女，四川自贡人，博士，西南民族大学旅游与历史文化学院副教授，加州大学伯克利分校旅游人类学专业国家公派访问学者，云南大学工商管理一级学科博士后科研流动站博士后，研究方向：民族旅游、旅游社会文化影响等。四川 成都610041西部民族地区既是生态文化旅游资源的富集地，又是生态环境极其脆弱的区域，并分布有大量世居的、较为贫困的少数民族社区居民。通过多年的研究发现，我国西部少数民族经济欠发达地区，旅游开发带来当地经济发展的同时，对自然生态环境、社区居民也产生了很大负面影响。中共十八大、十七大和相关政府工作会议提出了完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。到目前为止，无论政府还是学术界，对于生态补偿机制建设的认识、实践更多地集中在意义和必要性层面。特别的，在实践层面上，近年来各地各级政府相继出台了带有补偿性质的一些政策和措施，而这些具有政府行政事业性收费的合法性、透明性仍然受到了各界的质疑。因此，政府工作报告提出建设生态补偿机制更像是一个命题作文，为各界制定了一个研究课题，但实际落实和实施依然存在很大难度。当前关于生态补偿的研究实质上已经不再是为什么要收取的问题，中央文件对这个问题的表述已经十分清晰明了。截至目前，尚不清晰的核心问题是：在生态补偿的实践操作层面上，如何收?收多少?怎么用?怎么管?能否达到中央政府预期的生态保护效果等方面。
与其它产业相比较，旅游业发展的边缘性和大众性特征，注定让其成为了生态补偿讨论和实践的先锋，也自然而然地成为了生态补偿研究的主要对象。有研究者称，旅游生态补偿是指采用经济手段调节旅游开发经营所涉及的生态利益相关者之间利益关系的制度安排，主要目的是保护旅游地生态系统、促进旅游业可持续发展[1]。虽然这样的概念界定依然模糊，但至少能够表明旅游生态补偿是一个涉及微观经济学、社会学、生态学和旅游学等相关领域的综合性研究课题。当前国内外关于旅游生态补偿实践的现有研究尚未引起太大反响，研究成果缺乏第一手的实证研究资料;尤其是我国关于旅游生态补偿机制的研究尚处于起步阶段，对旅游生态补偿政策实施的相关探讨也仅停留在概念原理的一般主观经验层面。显然，本文所设定的研究问题在当今我国民族学、旅游学、生态学等相关研究领域是一个尚未完全开展的方面，无论前期研究成果和研究方法都难以获得有效的借鉴，这也决定了本研究的一定创新性。为了划定更加明晰的研究界限，本研究对旅游生态补偿定义为：旅游生态补偿是探讨通过对旅游景区企业和相关经营者，或直接对旅游者进行行政事业性收费，收取的费用将应用在自然生态环境保护上的可能性与可行性。在此基础上，本研究归纳出我国旅游生态补偿政策实施过程中所存在的补偿资金征收对象不明确、征收标准不统一、使用管理不透明的三大现实问题;并结合对西部民族地区旅游生态补偿政策实施说面临特殊现实背景的分析，特别强调必须解决旅游开发中对少数民族社区进行生态补偿的问题，尝试性提出积极落实国家旅游生态补偿的指导政策、结合地方实际制定旅游生态补偿配套制度、完善规范旅游生态补偿资金收支管理制度等一系列旅游生态补偿政策实施的对策建议，以期既从制度层面上对旅游生态补偿政策实施提供更有力的支撑，又从现实领域协调旅游开发与生态保护、社区发展之间的矛盾，最终促进西部民族地区实现生态补偿、旅游扶贫与生态文明建设共赢目标的实现。一、我国旅游生态补偿政策实施的现实问题我国最早在森林旅游领域实施了旅游生态补偿制度。1988年，为控制四川省青城山日益严重的森林乱砍乱伐现象和保护森林资源，成都市政府决定将青城山景区游客门票收入的30%用于护林，并作为一项制度加以确立，开创了我国森林旅游生态补偿的先例[2](P.280-283)。依据中共十八大、十七大报告分别提出的“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”，“把生态文明建设放在突出地位”，“要尽快建立和健全生态补偿机制”等战略要求，越来越多的省市、地区或景区在旅游业发展实践中尝试建立“资源有偿使用费”“资源维护费”“资源管理费”等资金名目的旅游资源有偿使用制度，并据此开始对旅游景区企业和相关经营者、或者直接对游客进行行政事业性收费。例如，丽江市“丽江古城维护费”、大理白族自治州苍山“风景名胜资源有偿使用费”、凤凰古城“保护专项资金”、新疆自治区风景名胜区资源“有偿使用费”等，均要求旅游景区企业或游客“有偿使用”自然、人文旅游资源并形成了相应的补偿资金收取办法(表1)。
表1我国代表性地域旅游补偿资金征收原因与政策制度
补偿资金名目征收原因起征时间政策制度依据重庆市旅游资源开发维护费为加快重庆市旅游基础实施建设和旅游资源开发，进一步加强重庆旅游业整体对外宣传促销、拓展海外客源市场，增强旅游创汇能力，促进旅游业的全面发展。1994年7月1日起《重庆市旅游资源开发维护费征收管理实施细则》丽江市丽江古城维护费为了切实保护和管理好世界文化遗产丽江古城，进一步规范丽江古城维护费的征收工作。2007年7月1日起《丽江市丽江古城维护费征收暂行办法》武当山风景名胜资源有偿使用费为促进武当风景区资源保护和合理利用。2010年1月份起湖北省物价局、省财政厅关于武当山风景名胜资源有偿使用费收费标准的批复黔东南州风景名胜区资源有偿使用费为加强风景名胜资源有偿使用费的征收管理，促进风景名胜区的保护和开发利用。2011年5月7日起《黔东南州风景名胜区资源有偿使用费征收管理办法(试行)》武陵源世界自然遗产资源有偿使用费征收该费是履行《世界遗产公约》的需要，是确保世界自然遗产资源共享、可持续发展的需要，增加对武陵源世界自然遗产保护的资金投入，是对自然遗产资源的具体补偿。2011年10月1日起《关于开征武陵源世界自然遗产资源有偿使用费的有关情况汇报》新疆维吾尔自治区风景名胜区资源有偿使用费和风景名胜门票收入为规范风景名胜区资源有偿使用费和风景名胜区门票收入管理，促进风景名胜区资源的保护和合理利用。2012年2月17日《新疆维吾尔自治区风景名胜区资源有偿使用费和风景名胜门票收入管理办法》大理白族自治州苍山风景名胜资源有偿使用费征收和门票收入为了规范苍山风景名胜资源有偿使用费和门票收入的管理。2012年7月1日起《大理白族自治州苍山风景名胜资源有偿使用费征收和门票收入使用管理办法》凤凰古城保护专项资金为保护凤凰古城，完善文化旅游基础设施建设。2013年10月1日《凤凰古城保护专项资金管理暂行办法》如表1所示，从各地有关政策制度规定来看，“资源使用费”、“资源维护费”等补偿资金的征收，其目的基本在于减少或杜绝旅游开发活动对所在地自然和文化资源造成的破坏、加强资源保护与可持续利用，保障在旅游开发中遭受损失的集体和个人相关权益，同时弥补相关部门资源保护经费不足等现实困境，旨在促进当地生态环境建设、社区利益保护与旅游业可持续发展。然而，旅游生态补偿资金在实际征收过程却暴露出一系列问题：
(一)补偿资金征收对象不明確
我国各地各旅游景区现有旅游生态补偿费用征收时，一般是依据旅游开发商、旅游经营企业的实体性质或项目类型划分为不同征收对象进行分类征收，总体上缺乏明确的补偿资金征收对象。从实体性质来看，补偿资金征收对象大致包括企业法人和(或)在规定地域范围内从事经营项目的个人;例如重庆市早期旅游资源开发维护费就根据“重庆市辖区内经营旅游业务的各类旅行社、旅游公司、旅游船公司、旅游汽车公司、旅游包机公司、旅游涉外饭店、宾馆、旅游定点餐厅、购物商店、参观点、娱乐场所”等企业法人进行征收。从经营项目类型来看，补偿资金征收对象除旅游开发商或旅游经营企业外，还包括几乎涵盖旅游产业各大构成要素的游览观光(景区景点)、旅游交通(索道、车船公司等)、旅行社、住宿、餐饮、购物、娱乐等多种经营项目;大理白族自治州苍山风景名胜资源有偿使用费就包括利用缆车、汽车、电瓶车等交通工具和从事观光游览、宾馆、饭店、酒店、度假村、农家乐等经营活动项目的复杂性征收对象。
(二)补偿资金征收标准不统一
我国现有旅游生态补偿资金征收标准大体采用按照营业收入比例、按固定金额、按项目空间位置差异、按经营和非经营性质分类等，征收标准相对混乱。例如，一些地区将旅游项目划分为经营类和非经营类两种性质进行差异化征收，即经营性质部分征收标准较高、非经营性质部分较低;而武当山等部分景区采用按固定金额征收补偿资金，或其他一些景区按照观光游览、旅游交通、餐饮、住宿、文化娱乐、购物等旅游项目采用按照营业收入比例进行征收。此外，同一旅游经营项目也可以按照所处具体地理空间位置的不同实行差异化补偿费用收取标准;例如武陵源世界自然遗产资源有偿使用费收取规定中，明确划分出遗产保护区和市辖区两类空间范围，出于遗产地核心资源保护的强烈需求，对位于遗产保护区的旅游项目按照8%-10%的比例征收有偿使用费，这就显著高于位于张家界市辖区内1%-2%的相关征收标准[3]。
(三)补偿资金使用管理不透明
近年来，各地各级政府出台了一些带有旅游生态补偿性质的政策措施，用以指导相应的政府行政事业性收费，而这些名义上用作补偿的费用收取难以得到社会各界广泛的民意支持。以云南丽江古城为例：2001年经云南省人民政府批准丽江古城开始对游客征收古城维护费(简称“古维费”)。2007年3月以前，丽江古维费的游客收费标准为每人20元/天(每人次最高40元);2007年3月起至今，根据《云南省发展和改革委员会、云南省财政厅关于调整丽江古城维护费收费标准的通知》要求，丽江古维费的游客收费标准调整为80元/人次[4](P.84-85)。丽江古维费的收取和不断提价，加之2015年云南大理古城计划征收“古城维护费”等消息的接踵而至[5]，引起了社会各界的强烈反应，反对的呼声也越来越高。一位丽江古城的上海游客曾经表示：“我们花数千元的机票来到丽江玩，难道还会心疼80元钱?我们只是想知道这80元是怎么用的”——我国现有旅游生态补偿性收费在资金使用、监管上的不公开、不透明也由此窥见一斑。云南丽江、大理古城维护费征收的矛盾也直接反映出当前我国旅游生态补偿制度管理存在的问题，矛盾的焦点并非是否应该对游客进行补偿性收费或收多少的问题，而是集中在所征收的补偿性收费怎么使用、怎么监管，如何给缴费者一个公开的、透明的、遵循“取之于古城，用之于古城”资金使用原则的使用说明等一系列核心问题。二、西部民族地区旅游生态补偿政策实施的特殊性(一)自然保护事业资金投入缺口较大
我国自然保护事业快速发展壮大的同时，逐渐突现“建设资金紧缺、管护经费投入不足”的资金困境，这既成为自然保护事业发展的最大障碍之一[6](P.122-129)，又直接制约了西部民族地区旅游生态补偿政策的实施。截至2013年底，国家级自然保护区总计407个(四川29个、云南20个、广西21个、陕西22个)，且较为集中地分布于中西部地处偏远、经济欠发达的民族地区。当前我国从事旅游业开发的自然保护区至少占保护区总数的80%;数量众多、类型多样的自然保护区逐渐成为受人类旅游活动负面影响严重的热点景区，其自然生态系统迫切需要维护和补偿。然而，我国建设自然保护事业却长期面临资金困境。依据《自然保护区条例》等相关规定，我国自然保护区管理机构一直采用“以政府财政投资为主、社会渠道和市场渠道为辅”多渠道资金来源的原则。现实情况却是，中央和地方(主要是省级)政府财政仍然是保护区的主要经济来源[7];甚至在中西部等一些经济欠发达民族地区，中央和地方财政拨款几乎构成了自然保护区唯一的建设和管护经费来源，难以保障自然保护区正常运营的资金需求。由此，西部贫困边远民族地区的保护工作普遍面临更为严重的资金短缺问题，实施旅游生态补偿政策愈发困难重重。
(二)少数民族社区是重要的补偿对象
我国大量自然保护区型景区分布于西部经济欠发达的民族地区。与经济发达地区不同，这些景区既是自然资源富集地，又是众多经济贫困的世居少数民族聚居地。由于旅游业开发所直接导致的自然资源破坏对本地社区造成了间接的利益损害，或自然保护区建立后直接限制了社区对本地自然资源的天然使用权和管理权，减少了社区自我发展的机会，直接或间接地造成了对当地社区居民的损害却得不到相应的补偿，加之地理位置、历史文化等因素的制约，少数民族社区整体上呈现出长期性贫困特征。特别的，西部少数民族社区居民作为本地生态资源的天然依附者和守护者，在很大程度上、无可否认地以牺牲自身的利益来承担了自然保护事业的责任;由于旅游业开发所直接导致的自然资源破坏，或因为开展旅游项目而限制其原有资源利用权利与方式，一定程度上直接或间接地造成了对当地社区居民的损害，少数民族社区居民理应成为重要的旅游生态补偿对象。因此，必须通过实施社区旅游生态补偿政策，合理弥补旅游项目为社区居民带来的利益损失，从而消除社区矛盾、促进当地社会经济发展和社会和谐稳定。三、西部民族地区旅游生态补偿政策实施的对策建议很显然，西部民族地区特殊的现实背景，决定了旅游生态补偿工作从一开始就无可避免地涉及到少数民族社区补偿问题。尽管以云南省为代表的部分西部民族地(省)区已经探索性出台了旅游生态补偿相关政策要求，但全国范围内仍缺乏统一的、规范化的补偿资金收取、使用管理制度。为了既能从制度层面上对旅游生态补偿政策实施提供更有力的支撑，又能从现实领域协调旅游开发与生态保护、社区发展之间的矛盾，以期促进西部民族地区实现生态补偿、旅游扶贫与生态文明建设共赢目标的实现，建议如下：
(一)积极落实国家旅游生态补偿的指导政策
中共十八大、十七大报告分别提出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位”;“要尽快建立和健全生态补偿机制”，并重点指出：要深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。《中国中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中要求：“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。随着时间的推移，国家对生态补偿制度的认识逐步趋向成熟。尤其是以党的十八大报告为标志，国家更加明确地将生态补偿制度与生态文明建设有机地统一在一起，实施生态补偿成为落实国家生态文明建设的政策要求，即：要求我们在实施生态补偿时既要注重补偿自然生态，同时，更加不能忽略对那些为保护自然生态做出贡献和牺牲的单位及个人进行补偿;这也就表明西部民族地区旅游生态补偿的对象，既包括生态环境，也要重视对少数民族社区居民、“人”的补偿。
特别的，2015年5月5日，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，这是继党的十八大和十八届三中、四中全会对生态文明建设做出顶层设计后，中央对生态文明建设的一次全面部署。党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署以推动生态文明建设。在《关于加快推进生态文明建设的意见》中，明确提出了健全生态保护补偿机制，即：“科学界定生态保护者与受益者权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。结合深化财税体制改革，完善转移支付制度，归并和规范现有生态保护补偿渠道，加大对重点生态功能区的转移支付力度，逐步提高其基本公共服务水平。建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿。”，这就直接为我国民族地区旅游生态补偿机制的建立指明了方向。由此，西部民族地区旅游生态补偿政策实施过程中，必须积极落实一系列国家旅游生态补偿政策指导意见，制定切实可行的旅游生态补偿政策，完善旅游生态补偿机制。
(二)结合地方实际制定旅游生态补偿配套制度
西部民族地区各级政府各地景区在积极落实国家旅游生态补偿的指导政策的基础上，可能尝试制定出符合各地区各民族实际的具体配套制度或实施细则，以保障补偿工作更加科学有序地顺利进行。如表1所示，部分省区或景区旅游生态补偿的具体制度已经尝试性开始建立并得以实施;例如2011年5月贵州省黔东南州为加强风景名胜资源有偿使用费的征收管理、促进风景名胜区的保护和开发利用，出台了《黔东南州风景名胜区资源有偿使用费征收管理办法(试行)》;2012年2月新疆维吾尔自治区出于上述类似的目的，颁布了《新疆维吾尔自治区风景名胜区资源有偿使用费和风景名胜门票收入管理办法》;2012年7月云南省大理白族自治州苍山景区为了规范苍山风景名胜资源有偿使用费和门票收入的管理，开始实施《大理白族自治州苍山风景名胜资源有偿使用费征收和门票收入使用管理办法》等。尽管值得肯定的是，上述各地各级政府现有关于旅游生态补偿制度实施的实践探索——通过征收旅游资源有偿使用费的形式来建立旅游资源有偿使用制度，为西部民族地区乃至国家层面补偿资金的收取、使用和管理等制度起到了一定良好的借鉴作用，但其补偿收费政策措施的的合法性、规范性一直得不到明确。因此，建议西部民族地区各级政府各地景区，应当充分依托现有国家旅游生态补偿指导政策和现有行政管理体制，以省为行政单位建立起旅游生态补偿分级管理制度体系，并结合本地区本民族实际在补偿资金征收对象、征收标准、补偿标准等方面出台配套管理办法，完善地方补偿资金征收管理制度。
(三)完善规范旅游生态补偿资金收支管理制度
针对西部民族地区旅游生态补偿实施中存在的补偿资金征收对象不明确、征收标准不统一、使用管理不透明等现实问题，为进一步完善规范旅游生态补偿资金收支管理制度，建议尽快出台一个关于民族地区旅游生态补偿费用征收的总体管理办法，明确补偿资金征收(收)、使用(支)管理的政策规定，并作为西部民族地区开展旅游生态补偿工作的合法政策依据;具体需要做到：
第一，规范补偿资金征收管理制度。首先，明確补偿资金征收对象;按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的“受益者付费”补偿资金征收原则，西部民族地区保护区旅游生态补偿资金征收对象应该包括通过旅游项目开发、经营和使用而受益的单位和个人，主要包括旅游景区企业(相关经营者)、游客等。其次，设定补偿资金征收标准。基于为民族地区环境保护和社区建设提供有力保障的出发点，各省区各级政府应当根据国家旅游生态补偿费用征收政策的指导意见，结合本省自然保护事业、民族社区发展的实际资金缺口金额，在充分征求旅游经营企业、社区、游客以及其他利益相关主体意见的基础上，确立一个最低补偿标准，并据此按照不同旅游企业经营主体、不同旅游经营项目类型来调整出符合地方需求的差异化征收标准[3]。
第二，完善补偿资金使用管理制度。其一，明确自然生态系统补偿对象;自然生态系统是旅游生态补偿的重点对象之一。对自然生态的补偿办法，主要包括：依托旅游生态补偿资金为支持，开展旅游生态环境监测、植树造林、护林防火、野生动植物保护、生态环境修复、环保设施建设等直接补偿办法;或将补偿资金用于支持生态保护科研项目研究、科普宣教设施建设、生态环保教育培训活动开展以及生态环保基金捐赠等的间接补偿办法。其二，强调社区居民补偿对象;必须强调社区生态补偿是西部民族地区旅游生态补偿实践中一个不容忽视的重要方面。社区生态补偿政策具体实施，包括：直接补偿(以资金形式的输血式补偿)和间接补偿(以社区参与旅游等形式的造血式补偿)两种补偿办法[3]。其中，社区居民很可能倾向于获得安置就业、特许经营、捐资助学、教育培训、公共医疗卫生服务等非直接物质利益间接补偿，可设立社区发展项目基金等间接补偿方式带动社区自我发展[8](P.233-236)。其三，确定合理补偿标准;在综合考虑各旅游景区自然生态状况、社会经济发展水平、社区现状和旅游项目经营效益等因素基础上，推动旅游经营企业、社区、游客等多方利益相关主体共同协商确定符合实际的补偿标准。其四，强化补偿资金使用监管制度。旅游生态补偿资金属于行政事业性收费，应当纳入旅游景区所在地方政府非税收入管理，严格执行国家非税收入资金预算管理规定。补偿资金的征收或使用应该自觉接受物价、财政、审计等部门监督，定期向社会公布审计结果;或建立社会参与监督机制，广泛吸收旅游经营企业、社区居民、游客和社会组织代表参与补偿项目检查、监督和评估，促使补偿资金使用更加合法规范[3]。
参考文献：
[1]张一群，杨桂华.对旅游生态补偿内涵的思考[J].生态学杂志，2012，31(2).
[2]黄鹰西，杨亚娜，杨桂华.中外旅游生态补偿实践对比研究[J].生态经济(学术版)，2014，(1).
[3]杨桂华，陈海鹰，冯艳滨，等.云南省自然保护区和国家公园旅游项目生态补偿政策研究[R].昆明：云南省林业厅 云南大学工商管理与旅游管理学院，2013.
[4]宗日宝.细心呵护世界文化遗产——从丽江收取古城维护费说起[J].中华建设，2009，(10).
[5]搜狐网.岳琦，江然.云南大理9月起征收古城维护费[EB/OL].http：//cul.sohu.com/20150601/n414190845.shtml，2015-06-01.
[6]王权典.基于主体功能区划自然保护区生态补偿机制之构建与完善[J]. 华南农业大学学报(社会科学版)，2010(1).
[7]一财网.章轲：中国自然保护区资金窘境[EB/OL]. http：//www.yicai.com/news/2012/07/1887565.html，2012-07-11.
[8] 徐柯健，殷继成.海螺沟冰川公园的开发与保护[J].四川地质学报，2001，(4).
收稿日期：2016-12-01责任编辑：许瑶丽
《饮食人类学》专题导言
彭文斌哈佛大学已故著名人类学者、考古学家张光直先生在研究商周青铜器时说过，要研究青铜器的原始使用场景，离不开器皿之内容，即食物基本元素的思考，他认为“到达一个文化的核心的最好办法之一，就是通过它的肠胃“，并且以中国饮食为检验性个案，对华夏饮食文化的食材环境、制作观念、饮食习惯的适应性、观念与信仰及其在文化中的定位作了探讨。张光直先生以人类学的专业眼光，以食物生产与消费空间来认识中国文化的元素与精髓，其物质文化为导向的文明观对于学界产生了不少启发式的影响。
以食品讨论权力和政治经济学的范畴(如西敏司)，以华人世界(港台与客家)的餐饮认识全球化的流动性(如吴燕和、张展鸿、陈志明、蒋斌等)，以应用人类学或人类学通论的形式来探讨饮食人类学(如李德宽、田广、彭兆荣)，在海内外学界也不乏先例。不过，饮食传统虽然在中国文化中源远流长，也定位中国文化，近世社会平均主义的创世理性大行其道，食品消费与认识论途径受到阻隔，成了禁忌，就如禁忌本身，也是饮食习惯与仪式的重要组成部分。大陆人类学因时代的变迁，缺乏对饮食人类学的积淀和研究的前驱动力，前些年滞后港台，也是情有可缘，不过此现象近年来在东南一带的沿海高校也有所改观，饮食人类学在国内人类学界的发展也逐渐引人瞩目，有从沿海向内地推进的趋势，且多民族边疆区域的食品、仪轨与族群认同问题也开始受到重视。
饮食人类学，就其学术概念而言，分享了人类学的基本宗旨，被譽为人类学考察社会与文化要素的“实验场域”。在跨族群文化的饮食实践中，也最能体现文化差异、相对观与伦理道德问题，也以感官的形式最考验文化的包容性。跨文化饮食研究，提供了许多鲜活的实践与过程观察角度，对于认识社会组织、生产与消费、等级或阶级、文化分类与信仰体系、象征等，都有不少实证与社会文化象征的意义。
立足于西南地区的学术刊物《民族学刊》，多年来致力于前卫学术的研究，不断探讨人类学、民族学理论与方法的前瞻性问题。而中国的西南地区，素以生态多元、族群多元和饮食文化多元著称，是跨族群文化研究(包括饮食文化)的天然宝地，不仅具有物质文化与民俗学层面的意义，也是象征与“实验民族志“探索的广阔天地。《饮食人类学》专栏在《民族学刊》的开辟，也正值人类学的知识“大众化”与“实验”趋势方兴未艾之时，公共性、趣味性、多元性、地方性与个体主观性的认知角度在学界也有一定的影响。
在知识层面，减少“学院精英主义”，强调公共性、叙事性与接地气，讨论社会的常识与应用问题，关乎民生与民意，推崇叙事语言的直白与简朴，则人类学可堪普及，也会深入人心。张光直先生所说之“肠胃”，既非温饱，也非物质品尝的单一内涵，而是具认知的本体与情感人类学的原初意义。
食为天，也为性，对食品生产与消费的探讨，有其认知的纹理，涉及天道、人道，既是文化探索的重要途径，自然也是人类学研究的重要命题之一。
作者简介：彭文斌，男，加拿大英属哥伦比亚大学(UBC)亚洲研究所特聘研究员。DOI：103969/jissn1674-9391201701004
作者：钟洁
科才乡落实草原生态保护补助奖励机制 政策实施方案
为全面落实草原生态保护补助奖励政策，切实加强我乡的草原生态保护和建设，促进草原牧区可持续发展，结合我乡实际，特制定本方案。
一、草原和牲畜基本情况
全乡土地总面积1063平方公里，拥有天然草原145万亩，其中可利用面积145万亩。截至目前，全乡共落实禁牧草原面积74.5万亩，共有各类牲畜12万头(只)。
二、指导思想、基本原则和主要目标
(一)指导思想。以科学发展观为指导，坚持生态优先，以保护草原生态、促进牧民增收为目的，以落实草原经营管理制度为基础，以强化草原执法监督为保障，以加强草原动态监测和技术推广为支撑，充分发挥牧民的主体作用，全面落实补奖政策，转变草原畜牧业生产方式，增强畜产品生产和供给能力，稳定提高农牧民收入，促进草原牧区可持续发展。
(二)基本原则。 1.以人为本，协调发展。树立以人为本理念，正确处理草原牧区人、畜、草的关系和牧民生产、生活、生态的关系，推动草原畜牧业提质增效，促进农牧民收入增长，改善农牧
民的生产生活条件，实现草原牧区人与自然、经济社会与生态环境协调发展。 2.政府主导，牧民自愿。充分发挥各级政府的主导作用，广泛调动社会各方面积极性。尊重农牧民意愿，发挥农牧民主体作用，明确农牧民权利、义务和责任，全面落实各项政策措施，确保农牧民在政策落实中直接受益。 3.强化基础，健全制度。做好基本草原划定、草原规范承包、基础数据核实等各项基础工作，为补奖政策落实创造条件。制定工作规程和管理制度，加大落实和执法监督力度，构建补奖政策落实的长效机制。 4.封顶保底，注重公平。充分发挥补奖政策的引导和促进作用，注重各区域间的合理公平，在与退牧还草饲料粮补助政策合理衔接的基础上，确定符合我县实际的补奖标准。参照上年度农牧民人均纯收入水平，对每户的禁牧补助和草畜平衡奖励资金发放总额度实行封顶保底。
5.明确责任，稳步推进。明确各级政府及有关部门的责任，分级落实，积极实施，稳步推进。因地制宜，科学编制实施方案，加强工作指导，广泛听取群众意见，注重政策落实，确保取得实际成效。
(三)主要目标。通过落实补奖政策，进一步巩固草原保护建设成果，推动基本草原划定，完善草原家庭承包经营，落实草原禁牧、草畜平衡制度，改善草原生态环境;调整牧
草种植结构，加强优良牧草种植基地建设，为减轻草场压力、发展草业提供物质基础;改良畜牧品种，开展舍饲养殖和异地育肥，转变草原畜牧业生产方式，拓宽农牧民增收渠道，增加农牧民收入，切实做到“禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收”。
三、实施任务和要求
(一)实施禁牧补助。 1.划定禁牧区域。按照国家“对生态脆弱、生存环境恶劣、草场严重退化、不宜放牧以及位于大江大河水源涵养区的草原实行禁牧封育”的要求，对重要水源涵养区和生态功能区的天然草原实行了禁牧封育，共落实禁牧草原面积74.5万亩。并按照《甘肃省禁牧管理办法》的规定，严格落实禁牧制度，减轻天然草原放牧压力，促进草原植被恢复。 2.兑付禁牧补助资金。根据国家草原生态补奖政策的规定，青藏高原禁牧区补助标准为20元/亩，对实施禁牧的农牧户给予补助。禁牧期满后，根据草场生态功能恢复情况，继续实施禁牧或者转入草畜平衡管理。对落实禁牧措施、实行禁牧管护的农牧户，在核实造册、张榜公示的基础上，将禁牧补助资金通过惠农财政补贴“一册明、一折统”的方式，直接发放到户。
(二)实行草畜平衡奖励。 1.落实草畜平衡区减畜计划。根据草畜平衡区牲畜超载
数量，充分考虑全省牲畜品种改良、开展舍饲圈养和异地育肥、加快出栏周转、加强饲草料基地建设、转化利用农作物秸秆等支撑因素，3年努力实现草畜平衡的目标。 2.兑付草畜平衡奖励资金。对实行草畜平衡管理的草原，在根据载畜能力合理核定载畜量、制定并完成减畜计划的基础上，用中央财政下达的奖励资金给实施草畜平衡的农牧户进行奖励。对落实草畜平衡面积、确认超载牲畜数量、制定了减畜计划并完成年度减畜任务、草原植被恢复生长、实现年度草畜平衡的农牧户，在核实造册、张榜公示的基础上，通过惠农财政补贴“一册明、一折统”的方式，将草畜平衡奖励资金直接发放到户。
(三)实施牧草良种补贴。按照《甘肃省落实牧草良种补贴实施方案》的要求，全省牧草良种补贴资金以向农牧户直补和统筹项目管理两种方式实施。年度以10元/亩标准，通过惠农财政补贴“一册明、一折统”的方式，将牧草良种补贴资金直接发放到户。
(四)实施牧民生产资料综合补贴。根据国家草原生态补奖政策的规定，在做好牧户确认登记、核实造册、张榜公示的基础上，按照户均500元标准，通过惠农财政补贴“一册明、一折统”的方式，将生产资料综合补贴资金直接发放到户。
五、保障措施 1.完善草原承包经营，加快基本草原划定。坚持权属明确、管理规范、承包到户、长期不变的原则，按照对牧区草场要承包到户、分户经营，积极推进草原规范承包工作。规范和补签草原承包经营合同，明确责、权、利关系。将重要放牧地、具有重要生态功能的草原等划定为基本草原，并实行最严格的保护，确保草原面积基本稳定、用途始终不变。 2.加强草原监测监理，强化草原技术支撑。加强草原监测体系建设，合理确定和建设固定监测点，加强监测人员培训，改进监测手段，创新监测方法，完善监测指标，全面开展监测工作，定点适时地完成监测任务，及时编制监测报告，发布监测信息，客观反映草原植被恢复情况，为科学评估草原禁牧、草畜平衡实施效果提供科学依据。紧紧围绕补奖政策落实工作的关键环节，结合我乡实际，加快形成乡镇有分管领导、专(兼)职干部负责草原工作，村级有干部负责、村级草原管护员管护草原的工作格局，进一步加大对草原禁牧、草畜平衡制度落实情况的监督检查力度，为补奖政策落实提供组织保障。 3.加强调查研究，做好基础数据统计工作。要深入开展调查研究，找准落实政策的重点和难点，确保政策顺利落实。同时，按照国家落实补奖政策的要求，在认真调查核实的基础上，确定专人，切实做好牧户基本情况，草原承包、禁牧、草畜平衡和人工种草面积，草原载畜能力、牲畜饲养数量等篇二：公益林生态补偿工作方案
沙贡乡2011年集体公益林生态补偿
工 作 方 案
为实施好第二期天然林资源保护工程，贯彻落实集体公益林生态补偿政策，切实做好我乡集体公益林生态补偿工作，特制定本方案。
一、实施面积 补偿标准及补偿金额
国家公益林15288亩，省级公益林1411亩，总计16699亩;每亩补偿9.75，共计补偿162815.25元。
二、工作原则
1、坚持“公平、公正、公开”的原则。村民有知情权、参与权和决策权。资金发放以“一卡通”的方式发放到农户。
2、坚持“行政责任主体不变”的原则。
3、坚持区划不变。一个按照审批的生态公益林区划，不得擅自调整小班区划界线和区划范围。
4、坚持“集体公益林内部共同所有”的原则。
5、权属主体不变原则。以林改成果为基础，落实公益林的权属主体。
6、监管责任主体不变的原则。
三、工作内容
1、落实面积，核实资金。
2、完善机构，成立工作小组。
3、明确基金发放程序，并由林业局与农户签订《集体公益林生态管护合同》。
4、落实管护责任，建立管护机制。
5、规范档案管理。
四、资金分配方式
经召开由全乡干部职工及三职人员参加的专题会议充分讨论之后，我乡确定全乡各户共同享受集体公益林生态补偿资金。
五、时间安排
1、8月3日制定集体公益林生态补偿工作方案。
2、8月4日召开集体公益林生态补偿工作会。
3、8月11日至8月17日上报文档资料。
4、8月18日至8月30日完成集体公益林生态补偿工作公示工作。
5、9月1日至25日组织兑现资金。
附件：沙贡乡集体公益林生态补偿工作领导小组
沙贡乡人民政府
二○一二年八月八日
沙贡乡集体公益林生态补偿工作领导小组 为实施好第二期天然林资源保护工程，贯彻落实集体公益林生态补偿政策，切实做好我乡集体公益林生态补偿工作，特成立沙贡乡集体公益林生态补偿工作领导小组。成员名单如下：
组 长：毛清明 (乡党委书记) 副组长：扎仁多登 (乡长) 达瓦曲扎 (乡人大主席、乡纪委书记) 成 员：洛绒丁真 (安监员、防汛员)
泽仁多吉 (乡纪委副书记)
欧 晓 亮 (专武干事)
春 花 (副乡长)
多 杰 (副乡长)
丁 真 (乡林政专干)
沙贡乡集体公益林生态补偿工作领导小组办公室设在林政办，由丁真负责处理日常事务。 沙贡乡人民政府
二○一二年八月八日篇三：董地乡生态公益林补偿工作实施方案
董府发【2013】号
董地乡生态公益林补偿资金兑现、管理和使用实施方案 为确保我乡生态公益林补偿工作顺利进行，根据县委县政府的统一安排部署，结合我乡实际，特制定本方案。
一 、指导思想
以《关于下达2011年中央财政森林生态补偿资金的通知》的文件精神、贵州省财政厅、贵州省林业厅转发的 《财政部、 国家林业局关于印发<中央森林生态效益补偿基金管理办法>的通知》、《黔财农〔2012〕85号》文件精神为指导，以县委县政府的总体安排部署为总体原则，以最大限度保障农民根本利益为出发点，在稳定、团结、和谐的前提下推进此项工作。
二、目标任务
2011年度安排补偿村17个，面积共计62218万亩，分别为：
1、街上村5776.2亩，
2、青文村4403.6，
3、罗嘎村2815.3亩，
4、蒲达村6504.3亩，
5、黎明村7329.3亩，
6、以撒落村4358.7亩，
7、石关村1015.2亩，
8、三家寨村1237.1亩，
9、小田坝村1567.7亩，
10、乃扒村2074亩，
11、联乡村782.4亩，
12、联益村3639.4亩，
13、冷冲村5472.3亩，
14、沙落村4548.6亩，
15、尖山村2765.2亩，
16、青龙村3461.1亩，
17、青山村4467.6亩。
三、工作步骤及时间
1、成立村生态补偿组织机构。村成立以驻村班干部为组长，村主职干部为副组长，村小组长或村民代表为成员的领导小组，具体开展工作。(4月28——29日)
2、根据国家划定的区域，结合村实际制定生态公益林补偿实施方案，方案要做到详细，具有操作性，要明确各成员的职责和责任，并经村相关三分之二以上村民或农户讨论并经本人签字通过后，报乡审核后实施。(4月30——5月5日)
3、宣传培训。通过村、组代表或全体农户会议，发动广大农户积极参与，采取多种形式进行宣传，讲清生态补偿的目的、意义及步骤程序，做到人人明白、人人知晓，深入人心。同时开展技术培训，有关国家政策及技术规定，相关表格的填写，公示及资金兑现等内容。(5月6日——5月10日)
4、纠纷调处。按照属地管理，分级负责，依法调处的原则，充
分发挥村级最大作用，积极调处。调处确实有困难的，以书面形式上报乡林权纠纷调处小组，调处成功的，进行公示，申请办证。(5月11日——6月20日)
5、资料整理汇总无误后，与相关公益林补偿农户签订管护合同及限伐协议。(6月21日——6月30日)
6、以村为单位，用书面形式申请县公益林办公室进行验收。(7月)
7、资金兑现。(8月)
四、生态补偿原则
1、坚持公平、公开、公正的操作原则。按照2003年国家批复的生态公益林区划成果，结合林改资料将生态公益林补偿情况落实到小班并进行公示，以一村一事一议的方式将资金运用到相关项目，确保村民的知情权、参与权和决策权，防止暗箱操作、以权谋私。
2、坚持行政责任主体不变的原则。乡人民政府组织领导、林业站技术指导、村级组织实施的原则，确保责任落实到位。
3、坚持区划红线不变的原则。严格按照已经审核的区划红线实施，不得擅自调整小班区划界线和范围。
4、集体所有和联户经营的公益林坚持内部所有农户共同所有的原则。按照均责、均权、不均利的方式，依据公山或联户经营山处置方案及利益分配协议、利益分配明细表格(相关农户本人签字表)，上报审核后凭林权证办理。
5、以2010年核发的林权证的内容为依据的原则。小班面积应与林权证登记面积相符。
6、监管责任主体不变的原则。村民委员会为生态公益林保护监管主体，林业站为技术管理主体，加大对权属主体的监管。
五、提交成果资料
1、村民小组群众会议农户签字表。
2、村级公益林补偿实施方案及村组干部和村民代表会议签字表。
3、集体或联户经营山处置方案、协议签字表、利益分配分户签字表
4、实施小班一览表(附签字)
5、分户情况统计表(附签字)
6、农户补偿表(附签字)
7、小班区划图
8、检查验收图
9、管护合同(签字二份)且合同时间为2011年1月1日---2015年12月31日。
10、限伐协议(签字二份)
11、申请验收报告
12、总结
以上各资料均须村主职干部、驻村干部、技术员签字认可，且户主姓名、身份证、一卡通信息准确无误，然后办理生态公益林补偿。
六、组织保障
1、成立领导机构
董地乡成立生态公益林补偿工作领导小组，负责全乡生态公益林补偿工作。领导小组组成人员如下：
组 长：朱洪峰
副 组 长：王志侠 郭 涛 陈金华
成 员：李欲贵 吴 江 龙 斌 王 荐 王府荣 张青平 熊 涟 相关村驻村干部
领导小组下设办公室，在林业站办公，王志侠任办公室主任。
2、成立纠纷调处工作小组，确保生态公益林补偿工作的顺利进行。工作小组如下：
组 长：朱洪峰
副组长：陈金华 王志侠 郭 涛 成 员：张青平、徐恨清、王 荐、王府荣、熊 涟、相关村村干部和驻村干部
3、成立技术工作专班，负责档案资料的汇总以及技术指导。技术工作专班如下：
组 长：王志侠
成 员：熊 涟 周鹏义
4、成立资金兑现组
组 长：李欲贵
成 员：吴 江 龙 斌
七、工作要求
1、各村驻村干部是实施生态公益林补偿的第一责任人，相关村的主职干部是直接责任人，林业站工作员为技术责任人，对全乡所实施的生态公益林补偿工作终身负责。
2、为保障补偿工作按时完成，时间要求在6月30日前完成。
3、生态公益林补偿是一项惠农政策，政策性强，要求高，要严格按照程序，坚持步骤，比照政策实施，必须先公示七天，再验收的方法，严禁暗箱操作、弄虚作假。
4、按照工作时间，应及时准确地上报资料给驻村技术员，确保工作质量和进度。
5、工作中应公开、公正、透明的处理各项事宜，特别是要积极妥善处理矛盾纠纷，及时化解，凡是因生态补偿工作造成不稳定或不正常上访，得不到妥善处理的村，超出规定时间的，一律取消生态补偿任务。
6、各级干部在生态补偿工作中，要做到求真务实，严禁徇私舞弊、弄虚作假、以权谋私、优亲厚友，有违反者，按程序进行责任追究。 2013年1月13日
主题词：公益林 资金兑现 实施方案 报：县政府 送：县林业局 乡领导班子 董地乡党政办公室 2013年1月13日
(共印42份，存2份)篇四：山东省生态补偿办法实施调整方案
山东省生态补偿办法实施调整方案
1、 高涂不收费;部分在高涂、部分在高潮线以下，按高潮线以下部分收费;
2、 悬浮泥沙扩散造成的底栖生物损失不收费;
3、高潮线至-5米水深线内海域的底栖生物损失量按照《办法》数量的0.7的折减系数折减;-5米水深线以深的底栖生物损失量按照《办法》数量的0.7的折减系数后再乘以0.7的折减系数;
4、 单价规定：
浮游动物：5元/kg 底栖生物：5元/kg，
鱼类：10元/kg 头足类、甲壳类：15元/kg篇五：2011年森林生态效益补偿实施方案
前 言
为了进一步加强国家级公益林保护与管理，维护生态平衡，提高生态环境质量，促进武山县林业的可持续发展, 严格规范中央森林生态效益补偿基金的使用，武山县林业局抽调工程技术人员组成编制组，编制人员在对该县森林资源、自然、社会、经济等情况进行全面调查了解的基础上，遵循以下原则：一是使用的基础数据以省级核查的数据为准;二是要根据国家级公益林的权属构成、分布区域和管护难易程度等情况，合理划定管护责任区，将管护任务落实到各森林经营单位、村集体和具体管护人员，层层签订管护合同，把管护明确到人;三是在划定管护任务时本着集中连片，统一规划的原则。根据《甘肃省国家级公益林管护办法》(试行)、《甘肃省森林生态效益补偿基金管理实施细则》(试行)，编制了符合本县实际、可操作性强的《武山县2011年森林生态效益补偿基金实施方案》。
第一章 基本情况 1.1自然、社会及经济情况 1.1.1自然概况
武山县位于甘肃省东南部，天水市西北部，东接甘谷，南邻礼县、岷县，西依漳县、陇西，北靠通渭。介于北纬34°25′10″至34°57′16″，东径104°43′42″至105°08′30″之间，全县东西长52.05公里，南北宽59.35公里，总面积2011平方公里。
(1)地形地貌特征
武山县地处陇中黄土高原西南边缘向秦岭北部土石山区过渡地带，渭河从西向东纵贯全境，以渭河为界，渭北属陇中黄土高原边缘区，渭南属秦岭北部土石山区。地势西高东低，南北高中部低。境内梁峁纵横，沟谷交错，海拔1365--3120半之间。由于长期受构造和侵蚀运动的影响，构成了沟壑密集，沟梁相间，山大沟深的中低山丘陵地貌特征。
(2)水资源概况
武山县处于黄河一级支流——渭河上游。主干河流自西部鸦儿峡进入县境，流经桦林、鸳鸯、山丹、城关、东顺、龙泉、洛门等六乡(镇)，由东旱坪出境入甘谷，全长48公里。渭河一级支流有榜沙河、漳河、山丹河、大南河、聂河、马河、鲁班河、响河等八条，河流总长198公里，全县沟壑密度2.03公里/平方公里，平均流量6.9m3/s，是渭河上游水源的重要汇集区域。
(3)气候
县内气候属温带大陆性季风气候，冬冷无严寒，夏热无酷署。极端高温37?，极端低温-17.5?，年均气温9.8?，年均日照时数2501.1 小时，≥0?的活动积温3749.0?，≥10?的活动积温3071.8?，平均无霜期183天，最长215天，最短157天，降水变率大，最多年份640.1mm，最少242.7mm，年均降水量486mm，多集中在
7、
8、9三个月，且地域分布不均，西北部降水稀少，东南部较多。
(4)土壤
县内土壤主要以褐土为主，分布于海拔1900--2400m之间，1800m以下主要为黄绵土;海拔2400m以上为棕壤，分布于南部土石山区;河谷川台地主要为淀土，是灌溉农业的主要土壤，另外还有红土和少量高山草甸土及盐化潮土分布。 1.1.2社会及经济情况
武山县行政区划15个乡(镇)，344个村委会，总人口44.23万人，其中农业人口36.9万人。2010年国内生产总值82225万元，农业总产值15438万元，其中林果产值3290万元，农民人均纯收入2450元。由于全县山区面积占到84.5%，94.2%的耕地为山旱地，且“十年九旱”，水土流失严重，被列为国家级扶贫国家级县，仍属于一个低收入的农业贫困县。 1.2森林资源概况
根据二类林调资料和森林资源分类区划界定统计，全县林业用地面积144万亩:有林地67.7万亩，灌木林49.6万亩，未成林造林地6.7万亩，疏林地6.8万亩，苗圃地0.2万亩，宜林地13万亩，森林覆盖率37.5%，活立木蓄积量234773m3。公益林区划面积为118.4万亩，其中：有林地65.8万亩，疏林地6.8万亩，灌木林地45.3万亩，未成林地0.3万亩， 苗圃地0.2万亩。
全县2010年区划界定公益林面积共计901948亩，占全县林地面积的63%。公益林中，有林地478836亩，占林地面积的71%;疏林地31655亩，占林地面积的47%;灌木林391457亩，占林地面积的79%。这次区划界定公益林面积901948亩均为水土保持林。
1、按公益林事权等级分
国家级公益林面积901948亩
按地类分：有林地478836亩，疏林地31655亩，灌木林地391457亩。
按权属分：国有450480亩，集体 451468亩。
2、按工程区分
天保工程区外国家级公益林672890亩
按地类分：有林地416642亩，疏林地30111亩，灌木林地226137亩。 按权属分：国有317230亩，集体 355660亩。
天保工程区内国家级公益林229058亩
按地类分：有林地62194亩，疏林地1544亩，灌木林地165320亩。 按权属分：国有133250亩，集体 95808亩。
3、按生态区位分
江河两岸国家级公益林总面积107994亩
按地类分：有林地107994亩。
按权属分：国有14238亩，集体 93756亩。
水土流失严重区国家级公益林总面积793954亩 按地类分：有林地370842亩，疏林地31655亩，灌木林地391457亩。按权属分：国有436242亩，集体357712亩。
4、按公益林保护等级分：
国家级公益林一级107994亩，其中：国有14238亩，集体93756亩。二级762299亩，其中：国有420644亩，集体341655亩。三级31655亩，其中：国有15598亩，集体16057亩。
全县共纳入中央森林生态效益补偿范围的国家级公益林面积共68.9万亩,占全区国家级公益林认定面积的76.39%。
按生态区位
江河两岸：总面积10.8万亩。
黄河中上游黄土高原丘陵沟壑区国家级公益林面积58.1万亩。 按权属
国有：31.9万亩，占46.29%;
集体：37万亩，占53.71%;
按林种
水土保持林68.9万亩。
按地类
有林地：42.97万亩，占62.36%; 疏林地：3.01万亩，占4.37%;
灌木林地：22.92万亩，占33.27%。
水生态系统保护与修复综合整治活动实施方案
水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素，也是我县农业生产的基本保障。为进一步加强水资源的管理和保护，促进水资源的节约与合理开发利用，确保我县水生态系统保护与修复工作的落实，依据《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，经县政府研究确定，在全县范围内开展水资源管理专项治理行动，彻底整顿和规范水资源管理秩序，全面提升我县水资源管理水平，制订本方案。
一、我县水资源基本情况和水资源管理现状
我县年均降水量为499.6mm，当地水资源可利用量少，人均水资源量不足全国平均水平的十分之一，远低于国际公认的维持一个地区经济社会发展所必需的人均1000 m3水资源量的临界值，属严重缺水区和严重超采区，并且在我县经济社会发展进程中，伴生着水污染严重、生态和环境恶化等问题。县城内2011年用水大户企业21个，工业废水排放量为348.67万立方，每天排放约9550立方，而去年冬至今年二月底，每天多排放约3000立方。主要原因是：
一、地热井(2个)每天排放约2000立方。
二、个别单位采用地下水供暖和洗浴中心每天排放约1000立方。
近年来，我县各部门对水资源管理的重视程度越来越高，水资源管理体制不断健全，管理内容逐步扩大，管理能力和水平明显提高。但随着我县经济社会的快速发展，水资源供需矛盾不断加剧，水资源紧缺已成为制约我县经济社会发展的重要因素。当前我县水资源管理工作主要存在以下几方面问题：一是水资源论证还没有全面开展起来。很多取用水企业没有意识到水资源论证工作的重要性和必要性，负责审批、立项等工作的相关部门也未对企业的水资源论证情况进行严格要求，导致我县水资源论证编报率较低。二是取水许可管理存在的问题。主
要是城区内违法取水或不按规定取水的现象屡禁不止，建筑行业未经许可随意抽排地下水情况普遍存在;个别企业存在违反取水许可规定，超量取水或擅自改变取水水源、取水用途的行为。三是计划用水、节约用水的广度和深度还不够。部分企业在节约用水方面的投入不足，节水技术改造进展较慢;一些企业外排水不达标的现象仍然存在。四是水资源费征收工作在全省属于落后水平。我县的用水大户均未按规定缴纳水资源费。五是征收水利建设基金不到位(主要是河道工程修建维护管理费)。
随着我县国民经济和城市建设的快速发展以及人民生活水平的提高，对水资源保障及用水方式、用水效率、用水安全都提出了一系列新的更高要求。整顿和规范我县水资源管理秩序，严格实施用水总量控制，提高用水效率，控制入河排污总量，遏制地下水超采趋势等具有十分重要的现实意义。
二、水资源管理专项整治行动的指导思想和主要目标
(一)指导思想。深入贯彻落实十八大精神，紧紧围绕实行最严格的水资源管理制度的要求，以建立良好的水资源管理秩序、保障水资源的可持续利用为目标，通过依法开展专项整治行动，推动各项水资源管理法律法规和水资源管理制度的落实，全面规范水资源管理秩序，为我市经济社会发展提供可靠的水资源保障。
(二)主要目标。通过开展专项整治行动，全面整顿和规范水资源管理秩序，切实做到取水必须经过许可，用水必须严格计量，必须依法缴纳水资源费和河道工程修建维护管理费，违法取水必须依法处罚，为在全县实施最严格的水资源管理制度打下良好基础。
三、工作重点和内容
根据我县实际情况，将对我县重点新建、改建、扩建建设项目的水资源论证情况进行重点检查。各企业要开展建设项目水资源论证情况自查，
并形成自查报告材料，未开展水资源论证的要说明原因并限期补办。县政府将组织相关部门对有关企业检查水资源论证工作情况。
(一)取水管理
一是取水许可审批情况整治。取水许可整治的重点是检查职能部门是否存在越权审批或违反审批程序办理取水许可的行为，取用水单位是否存在违反取水许可规定超量取水或擅自改变取水水源、取水用途的行为。水行政主管部门要对照有关法律法规对辖区内的取水许可情况进行一次全面核查工作，要深入企业一线对照取水许可证，对取水情况进行详细核查，发现违法取水许可规定的，要及时依法查处。
二是无证取水等违法行为整治。无证取水是比较严重的违法行为，主要包括：不经取水许可擅自凿井或建设其他取水工程设施的;未办理取水许可证，擅自违反取水的。水务局要严格按照《水法》第六十九条有关规定处理，组织各部门组成联合工作组，对辖区内的所有取水单位进行一次拉网式全面清理整顿活动，尤其是城市规划区内的自备井和乡镇非农业取水单位的自备水源，对擅自凿井、无证取水和已关闭的自备井擅自启用的要依法进行严肃查处，坚决予以取缔;要严格凿井管理，对无资质证书或超越资质证书以及未办理取水许可有关手续的凿井施工队伍，进行全面清理并依法处理。
(二)用水管理
各取水单位要加强对自备水源的管理，在取水口要安装合格的量水计量设施，加强计量设施管理以保证计量设施正常运行，并按照规定填报取水统计报表，按时向水行政主管部门报送。对拒不安装计量设施或计量设施不能正常运行的，水行政主管部门将按照取水设备最大取水能力全日程计算取水量征收水资源费。各取水单位要根据本单位实际用水情况，向水行政主管部门报送年度取用水计划，水行政主管部门要根据综合考虑，合理配置水资源的原则，向各个取水单位
下达年度用水计划。对于超计划用水的单位和个人由水行政主管部门作出相应的处罚，按照累进加价制度征收水资源费。
(三)水资源费征收管理工作整治
本次水资源费征收管理整治的重点是：一是尽快开征公共供水企业的水资源费。二是全面清理水资源费征收工作中的行政干预现象。三是进一步加强对用水大户的取用水管理，严格计量、足额征收水资源费。对不能足额缴纳水资源费的企业，上级水行政主管部门将直接征收，所征收的水资源费全部上缴上级财政。
(四)建设项目水资源论证开展情况整治
依法开展水资源论证工作是水资源管理的一项重要内容，尤其是在我县水资源严重不足的情况下，开展建设项目水资源论证工作更是确保我县水资源可持续利用的重要保障。按照建设项目水资源论证管理办法的规定，对于直接从地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目均要按规定进行建设项目水资源论证，并编制建设项目水资源论证报告书;需要取水的新建、扩建、改建项目在立项前未作水行政主管部门审批的水资源论证报告的，发改委等部门不得审批立项，水行政主管部门不得审批项目取水许可。
(五)根据河北省人民政府《河北省河道工程修建维护管理费征收管理规定》第103号令及《河北省财政厅、河北省物价局、河北省水利厅关于颁发〈河北省河道工程修建维护管理费征收管理规定实施办法〉的通知》、河北省财政厅、河北省物价局《关于降低部分涉企行政事业性收费标准的通知》规定，依法征收水利建设基金。
(六)坚决打击利用回水井排污和向河道排污现象，对利用回水井排污和向河道排污的，必须依照有关法律、法规严肃处理，情节严重的移交政法部门处理。
四、工作步骤和安排
本次专项整治行动自2013年5月开始，至2013年7月30日结束，分为五个阶段。
(一)宣传发动阶段(5月5日-5月20日)
成立县水资源管理专项整治行动领导小组，下发文件，召开领导小组会议，布置专项整治任务;召开由县政府有关部门和各取水户参加的动员大会，将整治活动有关文件和表格下发到所有取水单位;在《XX晚报》设置水资源管理专项整治专栏、县电视台对整治行动进行专题跟踪报道，设置公开举报电话和电子信箱，鼓励广大群众举报非法取水用水行为。
(二)自查自纠阶段(5月21日-6月10日)
各取水单位要逐一排查各自的取水情况，详细报告自备水源，具体到每一个取水口、每一眼水井，将有关报告和报表水行政主管部门;各级水行政主管部门对照整治方案和水资源管理有关法律法规进行自查，重点在取水许可审批、水资源费征管等方面进行自我剖析，查找问题和不足，形成自查报告和表格，上报领导小组办公室。
(三)全面排查和集中整治阶段(6月11日-7月10日)
在各部门、各取水户自查的基础上，县政府专门组成工作组，对辖区内的所有取用水户的所有取水口和自备井进行拉网式排查，对违法取用水行为逐一进行整治。并且关闭30%以上的自备井(2014年关闭80%，2015年底县城内自备井全部关闭)，对于拒绝接受检查，瞒报取水实情，情节严重的，依法从重处罚;违反《治安管理处罚法》和《刑法》有关规定的，移交公安机关处理。存在违规违法用水行为的单位要提出整改措施，限期整改，对逾期不整改，或者整改不到位的，水行政主管部门依法加重处罚，并在电视、报纸、网络等新闻媒体曝光，情节严重的对有关责任人进行处理。
(四)检查阶段(7月10日-7月20日)
县政府将组织检查组，对全县水资源专项整治行动开展情况进行深入细致的检查和抽查，检查采取听取汇报、查看资料和抽查现场相结合的方式。
(五)总结阶段(7月20日-7月30日)
集中整治阶段结束后，县政府对专项整治行动进行全面总结，提出整改意见和整改措施。县政府将对本次水资源管理集中整治措施得力、效果好的单位进行通报表扬，差的予以通报批评。
五、保障措施
(一)切实加强组织领导。县政府水资源管理专项整治领导小组负责组织和指导全市的水资源管理专项整治工作;县政府要成立由政府分管领导任组长、各有关部门参加的水资源管理专项整治领导小组，抽调精兵强将，组成强有力的专项整治队伍，严格按照县政府的进度安排，保质保量开展好专项整治的各项工作。
(二)加快建立我县水资源管理法规体系的建设，完善执法监督。水行政主管部门将出台《XX县节约用水管理办法》。
(三)强化信息宣传。充分发挥新闻、广播、文化等部门和社会团体的作用，普及依法取水的理念。大力宣传水资源管理的法律法规、方针政策，引导和鼓励公众参与到水资源管理专项整治活动中来，提倡节约用水、依法取水，坚决抵制和揭发违法取水和浪费水的行为，维护良好的用水秩序。对违法取水、浪费水资源的行为，要公开曝光，并根据有关法律规定进行相应的处罚。
第一章
总论
1.1项目名称：中央财政森林生态效益补偿项目 1.2主管部门：山西省林业厅 1.3工程性质：新建 1.4实施单位：XX县林业局
第二章
基本情况
2.1项目区自然概况
县(林局)经营范围地形地貌;气候条件(降水、日照、无霜期等);土壤;植被;主要适宜生长树种等。 2.2项目区社会经济概况
县(林局)范围人口及其结构(农业、非农业;在职职工、离退休等);区域社会经济发展状况;贫困县;工农业产值等。
2.3项目区森林资源概况
林地总面积;分地类面积;林地权属;林种结构;主要树种结构及其分布等。 2.4项目区生态公益林概况
公益林林地总面积;分地类面积;林地权属;林种结构;主要树种结构及其分布等。
2.5本次列入补偿范围的重点公益林概况
1 列入补偿范围的重点公益林林地总面积;分地类面积;区位构成;林地权属;林龄结构;主要树种结构及其分布等。 2.6本次列入补偿范围的重点公益林禁限伐协议签定情况
第三章
项目建设的意义及《方案》编制依据和原则 3.1项目建设的必要性
实施森林生态效益补偿，是实现林业可持续发展的必然要求;是改善人类生存环境，建设生态文明的客观要求;是保护森林资源，实现生态效益和社会效益双赢的根本途径等。 3.2指导思想
以科学发展观为指导，以提升重点公益林管护能力为核心，以科技为支撑，坚持以生态优先、科学布局、因地制宜、综合设防，提高重点公益林的综合管理能力，从根本上加强生态安全建设，切实保护好森林资源，为建设“绿色山西”，实现人与自然和谐发展，构建社会主义和谐社会奠定坚实的基础等。
3.3《方案》编制依据
(1)《中华人民共和国森林法》
(2)财政部、国家林业局《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(财农[2007] 7号)
(3)山西省财政厅、山西省林业厅《关于印发〈森林
2 生态效益补偿基金管理办法〉的通知》(晋财农[2007]307号)
(4)山西省林业厅《关于印发〈山西省森林生态效益补偿基金项目管理办法〉的通知》(晋林管发[2008]85号)
(5)《财政部关于下达2009年中央森林生态效益补偿基金的通知》(财农[2009]65号)
(6)天保工程区享受补偿的新增重点公益林必须符合国家林业局《关于落实天保工程区新增造林且未享受天保管护经费重点公益林面积的通知》(林资发[2007]31号)规定的四个条件：一是在天保工程区范围内;二是属于天保工程实施后，1998年——2004年期间，通过人工造林、飞播造林和封山育林新增加的有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地面积;三是属于按林策发[2004]94号文规定区划界定的公益林，并经国家认定范围内的面积;四是属于未享受天保工程管护经费的面积
(7)非天保区享受补偿的重点公益林必须是按《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》(林策发[2004]94号)规定区划界定、并经国家认定范围内的有林地、疏林地、灌木林地(灌丛地)和未成林造林地等四个地类的面积。 3.4《方案》编制原则
坚持以二类调查数据为依据;以落实管护面积、管护地块、管护责任为重点;统筹规划，科学布局;因地制宜，因害设防;生态优先，确保重点等。
3 第四章
项目建设范围、布局、规模
4.1项目建设范围
项目总面积;所涉乡、镇(林场);分乡、镇(林场)补偿林地面积;涉及管护责任区数、管护人员数等。 4.2布局
项目分布区域 4.3规模和任务
规模：项目面积及其地类、林种、生态区位构成;补偿资金额度等。
任务：管护，营造林等。
第五章
重点公益林管护规划
5.1管护模式 5.2管护责任区划分 5.3管护责任书签订程序 5.4管护人职责 5.5管护设施设置 5.6管理机构及人员配备 5.7管理人员职责 5.8管护基础设施建设
第六章
重点公益林培育规划
6.1补植造林
2009年——2015年完成公益林培育面积、方式(封育、
4 植苗、其它)、布局等。 6.2森林抚育
2009年——2015年完成公益林中幼林抚育面积、主要措施、布局等。
第七章
资源监测、工程档案建立和管理
7.1资源监测
(1)监测对象：有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地;
(2)监测内容：森林植物群落生物量、涵养水源效益、固土效益、生物多样性效益等;
(3)监测项目：森林生物量、林冠及森林土壤的水文特性、地表径流等;
(4)监测方式：
①林分生长、森林生物量、土壤水文特性、生物多样性监测等，用固地标准地法定期监测;
②林冠截留降雨量、林地地表径流监测等，用固定标准地法常年监测等。 7.2工程档案项目和内容
(1)中共中央、国务院、省委、省政府对重点公益林发布的有关方针、政策、法律、法规文件;
(2)国家和省有关管理部门印发的有关重点公益林管理等方面的文件、通知等;
5 (3)重点公益林森林生态效益补偿基金实施方案文本资料、图表及电子文档等;
(4)重点公益林管理制度;
(5)重点公益林管护资料(责任书、管护合同、管护员名册、巡山日记、管护验收资料、考核奖惩资料、劳务费支付等);
(6)重点公益林补植补种、抚育作业设计、工程验收资料等;
(7)重点公益林资源监测数据、森林防火、有害生物防治、林地林权变动、林地征占用情况等资料;
(8)基础设施建设资料等。 7.3管理手段
配备专(兼)职档案管理人员;设档案室;配档案柜、微机、打印机;传真机等。 7.4制度和措施
第八章
管护设施
8.1管护站分布(现有站利用;拟建) 8.2公示碑设置 8.3责任牌设置
第九章 科技支撑
9.1建立公益林软件管理系统 9.2推广GPS巡护和远程监控
第十章 检查验收
10.1检查验收程序
自查、复查。 10.2检查验收内容
管护责任制落实、制度建立健全、管护成效、营造林成效、抚育成效、资金使用等。 10.3检查验收时间及责任人 10.4补偿资金支付
第十一章 项目投资概算及其资金来源
11.1概算标准
根据财政部、国家林业局《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(财农[2007] 7号)、山西省财政厅、山西省林业厅《关于印发〈森林生态效益补偿基金管理办法〉的通知》(晋财农[2007]307号)、山西省林业厅《关于印发〈山西省森林生态效益补偿基金项目管理办法〉的通知》(晋林管发[2008]85号)规定，按照每亩每年4.75元测算。 11.2管护劳务费投资测算：
劳务费按平均每亩每年3元测算。 11.3森林培育投资测算：
森林培育总投资按每亩每年1元测算。
(1)植苗造林(亩均补植株数不得少于67株)按每亩200元测算。
7 (2)封山育林按每亩100元测算(当年拉网、补植等70元/亩，后期围栏维护、幼苗抚育等30元/亩)。
(3)中龄林抚育按每亩100元测算，幼龄林抚育按每亩150元测算。
11.4资源监测、工程档案及管护设施投资测算
资源监测、工程档案及管护设施投资测算按照每年每亩不高于0.75元的投资标准测算。
中央财政森林生态效益补偿面积在30万亩以上的偏关、吉县、安泽、陵川、泽州等5个县级单位，须在县域内布设1——2个重点公益林资源监测点，进行重点公益林资源监测，投资按照每县每年 10万元测算。为满足森林资源监测数据采集的专业技术要求，原则上监测点应布设在国有林场重点公益林内，由林场专业技术人员负责完成，监测费用在县级补偿资金中统筹安排解决。
省直各林局中央财政补偿重点公益林资源数据监测数据的采集在省级重点公益林布设的资源监测点进行，不再重新设置森林资源监测点，数据采集费用按照每年每个监测点补助1万元测算。
第十二章
项目组织管理和保障措施
12.1组织保障 12.2管理措施
8 附
表1：县(林局)公益林资源结构及林地面积总表 表2 ：县(林局)列入中央财政森林生态效益补偿的重点公益林资源结构及林地面积表
表3 ：县(林局)列入中央财政森林生态效益补偿的重点公益林区位分布情况统计表
表3附表1：县(林局)列入中央财政森林生态效益补偿的重点公益林面积、权属及资金明细表
表4：县(林局)列入中央财政森林生态效益补偿的重点公益林管护设施统计表
表5：县(林局)列入中央财政森林生态效益补偿的重点公益林营造林、抚育规划表
表5附表1：县(林局)列入中央财政森林生态效益补偿的重点公益林补植(植苗)规划表
表5附表2：县(林局)列入中央财政森林生态效益补偿的重点公益林补植(封山育林)规划表
表5附表3：县(林局)列入中央财政森林生态效益补偿的重点公益林抚育规划表
表6：县(林局)列入中央财政森林生态效益补偿的重点公益林管护任务落实及小班登记表
表7：县(林局)列入中央森林生态效益补偿的重点公益林档案管理和资源监测规划表
9 表8：县(林局)中央森林生态效益补偿基金分配规划表
表9：县(林局)中央森林生态效益补偿基金补偿性支出分配规划表
表10：县(林局)重点公益林管理机构能力情况表
大方县财政局
文件
大方县林业局
方财农[2011] 4号
方林通[2011]3号
关于转发《贵州省中央财政森林生态效益补偿
基金管理实施细则》的通知
各乡财政所、林业站：
为规范和加强我县中央财政森林生态效益补偿基金管理，提高资金使用效益，根据《贵州省财政厅、林业厅关于印发<贵州省中央财政森林生态效益补偿基金管理办法>的通知》(黔财农[2011]4号)精神，现将《贵州省中央财政森林生态效益补偿基金管理实施细则》转发给你们，请遵照执行。
附件：贵州省中央财政森林生态效益补偿基金管理实施细则
二O一一年一月二十五日
主题词：财政
林业
基金
管理
细则 通知
发：各乡财政所、林业站
大方县林业局办公室
2011年1月25日
自存3份
共印88份
贵州省中央财政森林生态效益补偿
基金管理实施细则
第一章 总则
第一条 为规范和加强中央财政森林生态效益补偿基金(以下简称中央财政补偿基金)的管理和使用，根据财政部、国家林业局制定的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(财农[2009]381号)，结合我省实际，制定本实施细则。
第二条 中央财政补偿基金是指中央财政依法设立，用于国家级公益林营造、抚育、保护和管理的专项资金。
第三条 中央财政补偿基金的补偿范围是依据国家林业局、财政部联合印发的《国家级公益林区划界定办法》(林资发[2009]214号)进行区划界定并经国家林业局、财政部认定的国家级公益林林地。
第二章 支出范围及补偿标准
第四条 中央财政补偿基金依据国家级公益林权属实行不同的补偿标准。国有的国家级公益林平均补偿标准为每年每亩5元，其中管护补助支出4.75元，公共管护支出0.25元;集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩10元，其中管护补助支出9.75元，公共管护支出0.25元。
第五条 国有的国家级公益林管护补助支出，用于国有
林场、苗圃、自然保护区、森工企业等国有单位管护国家级公益林的劳务补助等支出。
地方各级财政部门会同林业部门测算审核管护成本，合理确定国有单位国家级公益林管护人员数量和管护劳务补助标准。
第六条 集体和个人所有的国家级公益林管护补助支出，用于集体和个人管护国家级公益林的经济补偿。
第七条 公共管护支出由省级财政部门列支，用于各级林业部门组织开展国家级公益林管护情况的检查验收、公益林监测、档案建立、管护合同印制、森林火灾预防与扑救、林业有害生物防治等工作。
第八条 对不同权属的国家级公益林，分别采取以下管护形式。国有林场、自然保护区等国有林业单位经营管理的国家级公益林，由专职护林员进行管护;集体经营管理的国家级公益林，由专职护林员或兼职护林员进行管护;林农个人所有或经营的国家级公益林，原则上由林农个人进行管护。个人不能履行管护责任的，可由林业主管部门或村集体统一聘请护林员进行管护。
第九条 对不同权属的国家级公益林，分别采取以下补助方式：
(一)国有林场经营管理的国家级公益林。管护补助支出由国有林场提出具体使用计划，按隶属关系报同级财政
部门审核后安排。国有林场组织专职护林员进行管护，根据承担任务量、区域特点和管护的难易程度等划分管护人员劳务费的不同补助标准，专职护林员开支标准不高于800元/人.月，管护面积1500亩～3000亩/人，财政全额供养人员可以兼任专职管护人员，但不得领取劳务费。支付护林人员劳务费外的结余资金，可用于国家级公益林的林林防火、林业有害生物防治、补植、抚育等开支。
(二)集体经营管理的国家级公益林。管护补助支出由村民代表大会确定管护人员和劳务补助标准，对支付管护人员劳务费后的剩余资金可经村民代表大会确定用于管护区森林防火、林业有害生物防治、补植、抚育及其它相关支出项目，其项目计划统一由村委会(或村集体)提出，经乡镇审核，报县级林业主管部门和财政部门审核批准后实。
(三)自然保护区的国家级公益林。管护补助支出由自然保护区按林地权属分类提出安排计划，按隶属关系报同级林业部门和财政部门审核后安排。属于国有的国家级公益林，管护补助支出比照本条第一款规定执行;属于集体经营的国家级公益林，管护补助支出拨付村集体比照本条第二款的规定执行;属于林农个人所有或经营的国家级公益林，管护补助支出原则上按每亩9.75元的标准全部兑付给个人，由个人按照合同规定承担管护、森林防火、林业
有害生物防治、补植、抚育等责任。但林农个人不能履行管护合同的，可按每亩不低于4.75元的管护补助支出标准兑现给林农，剩余资金由保护区管理局统一聘请护林员进行管护。自然保护区管理局负责监督指导集体、个人承担管护责任。
(四)林农个人所有或经营的国家级公益林，管护支出原则上全部兑付给林农个人，并由个人按合同规定承担管护、森林防火、林业有害生物防治、补植、抚育等责任。但林农不能履行管护合同的，可按每亩不低于4.75元的管护补助支出标准兑现给林农，剩余资金由林业部门或村集体统一聘请护林员进行管护和用于森林防火、林业有害生物防治、补植、抚育等工作。
第十条 各级财政和林业部门发生的相关管理经费由同级财政预算另行安排，不得在中央财政补偿基金中列支。
第三章 资金拨付与管理
第十一条 县级财政和林业部门应于每年2月底前，联合向市(州、地)级财政和林业部门报送中央财政补偿基金申请报告、上中央财政补偿基金使用情况、国家级公益林管护情况总结，以及上批准的征占用国家级公益林林地情况。市(州、地)级财政和林业部门根据县级财政和林业部门上报的情况汇总后于每年3月底前上报省财政厅
和省林业厅。省直经营管理单位直接报送省财政厅和省林业厅。
第十二条 中央财政补偿基金拨付到省后，省财政厅会同省林业厅根据已批复同意补偿面积和补偿标准以及各地情况，确定补偿基金数额，并及时下达和拨付资金。
第十三条 各级财政部门应对中央财政补偿基金实行专项管理，分账核算。中央财政补偿基金的支付管理，按照财政国库管理制度和财政报账制管理的有关规定执行，确保及时足额拨付和专款专用。当年的中央财政补偿基金必须于次年2月底前兑现完毕。各级财政和林业部门应分别建立健全中央财政补偿基金拨付、使用和管理档案。
国有林业单位和集体应建立健全财务管理和会计核算制度，对中央财政补偿基金实行分账核算。
凡由林农承担管护责任，按规定应直接支付给林农个人的管护补助支出，通过财政补贴农民“一折通”发放给林农。
第十四条 国家级公益林管护应签定管护合同。 (一)省直自然保护区管理的国家级公益林，由自然保护区管理局与专职管护人员、集体单位或林农个人签定管护合同。
(二)国有林场管理的国家级公益林，由同级林业部门与国有林场;国有林场与专职管护人员签定管护合同。
(三)县级林业部门管理的国家级公益林、由县级林业部门与专职管护人员签定管护合同。
(四)集体经营管理的国家级公益林，由县级林业部门与集体单位;集体单位与专(兼)职管护人员签定管护合同。
(五)林农个人经营的国家级公益林，由村集体与个人签定管护合同，并报县级林业部门备案。
签定管护合同必须明确具体管护区域、面积及责任，切实将管护责任及任务落实到山头地块，确保目标明确，责任到人。管护单位和人员必须按照合同规定履行管护义务，承担管护责任，根据管护合同履行情况领取中央财政补偿基金。
第十五条 已经依法审核审批征占用的国家级公益林，由县级林业部门将征占用林地信息，应用贵州省公益林管理信息系统逐级报送省林业厅，由省林业厅汇总后报财政部和国家林业局。
第四章 检查与监督
第十六条 凡存在下列问题的，省财政厅和省林业厅不予安排其下年中央财政补偿基金公共管护支出。
(一)违反中央财政补偿基金使用和国家级公益林管护有关规定，问题严重的;
(二)上报征占用国家级公益林林地情况弄虚作假的; (三)未按规定的时间报送有关材料或报送的材料内容
不符合规定的;
(四)经省财政厅、省林业厅认定需不予安排资金的其他违法违规行为。
第十七条 各级财政、林业部门及各经营单位应加强对中央财政补偿基金的使用和管理;要自觉接受有关监督部门和上级主管部门的监督检查。对违反本实施细则，截留、挤占、挪用或造成资金损失的单位和个人，按照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)有关规定处理、处罚和处分。省财政厅会同省林业厅按照有关规定和程序，对相关违法违规情况进行通报。
第五章 附则
第十八条 本办法自印发之日起执行。2007年1 0月8日省财政厅、省林业厅联合发布的《贵州省<中央财政森林生态效益补偿基金管理办法>实施细则(暂行)》(黔财农[2007]239号)同时废止。
工程号：
南岸区内子口水库水生态修复工程
初步设计
评估报告
二○一一年十一月
1
批准：
审核：
编制人员：
2
目 录
一、项目概况 ............................................. 1
二、项目建设的必要性和可行性评估 ......................... 2
(一)项目建设的必要性 ................................... 2
(二)项目建设的可行性 ................................... 3
三、项目建设内容及规模 ................................... 3
四、水生态修复工程建设 ................................... 3
(一)水源涵养林 ......................................... 4
(二)人工湿地 ........................................... 4
(三)生态浮床 ........................................... 5
五、投资估算与资金筹措 ................................... 5
(一)投资估算内容 ....................................... 5
(二)投资估算额 ......................................... 5 六 工程效益 ............................................. 6
七、其他 ................................................. 6
(一)编制依据 ........................................... 6
(二)项目组织管理 ....................................... 7
八、结论与建议 ........................................... 7
(一)评估结论 ........................................... 7
(二)建议 ............................................... 8 附表1 项目投资估算评估对照表 ............................ 9
3
一、项目概况
内子口水库位于南岸区广阳镇银湖村，工程所在河流属长江水系小溪河支流。地理位置是东经106°45′12″，北纬29°34′00″。内子口水库是一座以供水、灌溉、防洪为主，兼有场镇生产和改善生态环境等综合效益的小
(一)型山丘水库。工程于1958年1月动工修建，于1963年6月完工。工程建好后又于1964年3月至12月进行整治，并于1973年9月至1978年12月对工程进行扩建。水库总库容149.15万m3，死库容3.07万m3，兴利库容122.93万m3。大坝坝型为均质土坝，现有坝高15.18m，坝顶高程329.68m，设计洪水位328.98m，正常高水位328.39m，死水位316.59m，坝顶宽5.50m，坝顶长115m，坝底宽96.80m。内子口水库属于多年调节水库，以三十年一遇设计洪水，洪峰流量为17.76m3/s;以三百年一遇校核洪水，洪峰流量为27.26m3/s。水库集雨面积仅0.75km2，借用(引水)集雨面积2.46km2， 坝址控制流域面积3.21km2。该水库防洪保护人口5000人，保护耕地1.5000万亩。其涉及年供水量20.0万m3，实际年供水量8.0万m3，解决银湖村、麻柳湾村、庙冲子村等1.5万人及2000头牲畜饮用水。2008年，在大坝下游修建银湖水厂解决该片区7000余人饮水安全问题，水厂设计日供水规模为1000吨。水库控制灌面4837亩，实际灌溉面积4500亩。内子口水库属亚热带季风性湿润气候，年平均气温l8‴左右，雨量充沛，常年降雨量为1100—1250毫米，年平均日照1230小时，无霜期平均320天，利于农作物、果木及林木生长。
1 目前，由于水库受库区周边居民人口的生活污水污染、农业耕作面源污染及水土流失影响，内子口水库的水质较差。废水主要来自周边居民生活污水，以及雨水淋溶农地后(面源污染)汇入水库的污水。 “初设”提出项目主要包括水源涵养林、人工湿地、生态浮床。“初设”投资估算表中显示本项目投资估算为218.14万元，其中市级资金100万元，自筹118.14万元，拟采用竞争性谈判方式确定建设单位。
二、项目建设的必要性和可行性评估
(一)项目建设的必要性
随着社会经济的发展，主城区水资源保护日益受到全社会的关注，为搞好“五个重庆”建设，保证重庆市创建环保模范城市目标的实现，按照市委办公厅、市政府办公厅《关于印发<2011年环境保护工作目标任务分解>的通知》(渝委办(2011)49号)要求，必须加强水库水生态修复。
评估认为：内子口水库是南岸区广阳镇银湖村附近居民重要的工农业用水水源，其水质好坏直接影响着附近人们的日常生活、农业生产和社会经济的可持续发展，与该区域居民的健康生存关系密切。然而，由于附近村民的生活污水直接排入水库，农业面源污染严重，加上近年来该区经济发展快速，水库水生态环境受到较大破坏，水质较差，严重影响了南岸区的对外形象和投资环境大局，因此，开展内子口水库水生态修复与保护已迫在眉睫。
2
(二)项目建设的可行性
“初设”未对项目建设的可行性进行相关分析。
评估认为：项目建设对内子口水库水源实施水生态修复的目标是十分明确的，设计单位在此领域已有一定的研究基础，不存在技术难点问题，而且项目所需单项工程材料、方法得当，因此项目建设是可行的。
三、项目建设内容及规模
“初设”为实现水生态修复的目标，建设内容主要包括：水源涵养林、建造人工湿地、设置生态浮床进行生态修复。其中水源涵养林营造技术包括树种选择、群落配置、经营管理等内容，水源涵养林按造林技术标准来营造，乔灌草相结合;人工湿地主要采用垂直潜流湿地;生态浮床包括浮床的框体、浮床床体、浮床基质、浮床植物。 项目建设规模：建设水源涵养林带共17280m2; 6个小型人工湿地，面积共 196m2，充分利用地形自然落差以减少动力消耗，平面布置合理可行;生态浮床着重布局在水库各库湾，生态浮床单体980个。
评估认为：“初设”结合项目的目标功能定位，着重建设水生态修复系统，对水源涵养林、人工湿地和生态浮床进行了综合布局。建设内容基本可行，建设规模基本合理。
四、水生态修复工程建设
“初设”中的水生态修复工程包括：水源涵养林、人工湿地、生
3 态浮床。
(一)水源涵养林
“初设”中在水库正常蓄水位以外30米范围内，建设10m-30m宽的生态库岸防护林带，减少水土流失，涵养水源，净化水质。生态库岸防护林带范围的确定应具体考虑水源地类别，防护林带划定要结合保护水源的地形条件来确定，防护林带要最大限度地能阻隔水源地区域可能产生的污染物，并对来水起到净化作用。防护林带划定后要严格禁止隔离带上生产建设活动，再隔离带范围设置保水保土、调蓄净化作用效果明显的植物带。
评估认为：“初设”中水源涵养林带通过营造防护林，达到调蓄、净化水源的目的。涵养林的营造考虑到树种的蓄水保土、生物自净功能，造林达到一定的密度，防护林带建设采用多层次的近自然造林模式，“乔—灌—草”相结合，能达到综合的防护效果。
(二)人工湿地
“初设”中的人工湿地采用根据地形特征，拟设计2种湿地大小，一种是28m3，设计为二级垂直流人工湿地，一种是56m3，设计为四级垂直流人工湿地。
评估认为：“初设”中二级和四级人工湿地的布局较为合理，适合处理农村分散式居住生活污水。
4 评估建议：植物选择应该考虑适合当地气候环境，优先选择本土植物，具有抗病害能力，日常易于管理，且具有一定的景观效应的植物。
(三)生态浮床
“初设”中浮床组成包括4 个部分：浮床的框体、浮床床体、浮床基质、浮床植物。浮床框体采用PVC 管，浮床床体是聚苯乙烯泡沫板，浮床基质使用的是海绵，浮床植物有水生美人蕉、香根草、香蒲、菖蒲、凤眼莲。
评估认为：“初设”中生态浮床的浮床框体采用PVC 管，浮床床体是聚苯乙烯泡沫板，浮床基质使用的是海绵，浮床植物有水生美人蕉、香根草、香蒲、菖蒲、凤眼莲。方案基本可行。
评估建议：浮床床体是聚苯乙烯泡沫板，使用时间不长，两年后要跟换，建议采用PPE材质浮床床体。
五、投资估算与资金筹措
(一)投资估算内容
评估认为：“初设”投资估算对项目投资进行了测算，包含生态修复工程以及工程建设其它费用。对建设内容的工程建设投资测算基本合理。
(二)投资估算额
“初设”投资估算值:建设总投资218.14万元，其中100万元有
5 市级投资，南岸区自筹为118.14万元。
评估建议：
在“初设”中人工湿地植物规格要说明，使投资更趋合理，便于实施。
评估认为：在“初设”中“工程建设费用”基本按照工程建设费和工程建设其它费用列出，工程建设费用投资基本合理。 六 工程效益
内子口水库水生态修复工程运行后有效地提高了水质，保障了水库安全运行，有效防控由于水库干涸或溃决而造成巨大的经济损失。本工程运行后改善了当地人民的生活环境。水源涵养林、人工湿地以及生态浮床的建设在净化污水的同时也发挥了景观作用并可以有效地改善这一地区的温度、湿度与舒适度。同时，本工程的建设营造出良好自然环境，不仅使当地居民居住环境改善，还给人们休闲娱乐提供了一个好去处，丰富了人们的生活。
评估认为：”初设”提出了内子口水库水生态修复工程的经济效益、生态效益和社会效益。但对社会效益未能充分阐述。
七、其他
(一)编制依据
“初设”主要是水库水源的水生态修复及水库综合治理， 以水环境等方面的有关设计、建设标准和行业规范等内容作为编制本报告
6 的依据。
评估认为：“初设”以水库水源为水生态修复和综合治理对象，参照了除环保有关设计、建设标准和行业规范外，还参照了水利有关设计、建设标准和行业规范和有关法律、法规，以及重庆市或南岸区相关资料。
(二)项目组织管理
“初设”中未提出了项目的组织机构及其职责，实施组织管理、招投标等方案，并对建设进度、投资资金来源进行了划分安排;未对项目竣工验收、运行管理及费用、规章制度及考核评价等进行详细说明。
评估认为：“初设”未明确项目组织管理，项目建设进度的安排，也未在本方案中考虑竣工验收、运行维护等方面的工作安排。“初设”对项目运行的维护没有提出具体措施，没有对项目运行费用来源给予说明。
评估建议：为了本项目建设竣工、运行良好，业主方要充分考虑竣工验收工作、规范运行管理，对相关工作要制定严格的考核评价制度，保障项目运行费用的资金来源，以确保项目建设、运行的顺利进行。
八、结论与建议
(一)评估结论
1.内子口水库是南岸区广阳镇银湖村附近居民重要的工农业用
7 水水源，其水质好坏直接影响着附近人们的日常生活、农业生产和社会经济的可持续发展，与该区域居民的健康生存关系密切。然而，由于附近村民的生活污水直接排入水库，农业面源污染严重，加上近年来该区经济发展快速，水库水生态环境受到较大破坏，水面越来越窄，水质较差，严重影响了南岸区的对外形象和投资环境大局，因此，开展内子口水库水生态修复与保护已迫在眉睫。
2. “初设”以水库水源为水生态修复和综合治理对象，除参考了环保有关设计、建设标准和行业规范外，还参照了水利有关设计、建设标准和行业规范和有关法律、法规，以及重庆市或南岸区相关资料。依据充分。
3.“初设”根据内子口水库地形条件、水文条件和污染现状，确定了以生态浮床、小型人工湿地、水源涵养林带三种组合处理技术对内子口水库污染水体进行生态修复，设计思路正确，处理方法可行，设计内容符合国家相关标准规定，达到了初设要求。
4. “初设”投资概算包含生态修复工程以及工程建设其它费用。工程建设投资概算合理。
(二)建议
1.植物选择应该考虑适合当地气候环境，优先选择本土植物，具有抗病害能力，日常易于管理，且具有一定的景观效应的植物。
2.在本”初设”中水源涵养林、人工湿地植物等规格要说明，使投资更趋合理，便于实施。
3.浮床床体是聚苯乙烯泡沫板，使用时间不长，两年后要跟换，
8 建议采用PPE材质浮床床体。
4. “初设”应明确项目组织管理，项目建设进度的安排，应明确运行的维护具体措施，以及运行费用和项目运行费用来源给予说明。 附表1 项目投资估算评估对照表
9
第一章 总 则
第一条 为进一步规范和加强森林生态效益补偿基金(以下简称财政补偿基金)管理，提高资金使用效益，根据财政部、国家林业局《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(农财〔2009〕381号)的要求，制定本实施细则。
第二条 森林生态效益补偿基金，是指各级政府依法设立用于公益林营造、抚育、保护和管理的资金。中央财政补偿基金是森林生态补偿基金的重要组成部分，重点用于国家级公益林的保护和管理。自治区、盟市、旗县财政补偿基金用于地方公益林的营造、抚育、保护和管理。
第三条 中央财政补偿基金的补偿范围是国家级公益林林地。
第二章 补偿标准和开支范围
第四条 中央财政补偿基金依据国家公益林权属实行不同的补偿标准。国有的国家级公益林平均补偿标准为每年每亩5元，其中管护补助支出4.75元，公共管护支出0.25元;集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩10元，其中管护补助支出9.75元，公共管护支出0.25元。
地方财政补偿基金标准平均每年每亩一般不低于3元，主要由盟市、旗县财政安排，自治区财政给予适当补助。自治区财政补助的部分主要用于管护支出。
第五条 国有的国家级公益林管护补助支出用于国家级公益林林权所属单位管护国家级公益林的劳务补助等支出，集体和个人所有的国家级公益林管护补助支出用于集体和个人管护国家级公益林的经济补偿。
第六条 国家级公益林公共管护支出由自治区财政列支，统筹用于各级林业主管部门开展国家级公益林监测、管护情况检查验收，全区范围内重点区域的森林火灾预防与扑救、林业有害生物防治等支出。
第七条 国有单位必须组织专职人员对公益林实施管护。根据承担的任务量、区域特点和管护难易程度合理确定管护人员数量和劳务补助标准。原则上专职护林员劳务报酬不低于当地社会平均工资，用于专职护林员劳务补助标准为每年每亩3—4元。森林防火、林业有害生物防治、公益林监测、档案建设、培训、设施维护和围封等可根据实际情况安排。
第八条 集体所有的国家级公益林的管护由旗县林业主管部门统一组织进行。集体管护支出每年每亩3.25元，其中：2.75 元用于管护人员劳务报酬和依法规定的政策性社会保险;0.5元用于森林防火、林业有害生物防治、公益林监测、档案建设、培训、设施维护和围封等项目支出。集体经济组织农牧民的经济补偿支出为每年每亩6.5元，补偿费用要均等地落实到集体经济组织的农牧民个人。
林权制度改革后由集体所有的国家级公益林转变为个人所有的国家级公益林，其管护支出从次年开始按本实施细则第九条执行。
第九条 个人所有的国家级公益林经济补偿按所有者个人是否能履行管护责任分情况落实。原则上每年每亩9.25元补偿到农牧民个人，农牧民个人要按合同规定承担相应的管护责任和义务;个人无力承担管护责任和义务的，由旗县林业主管部门统一组织管护，管护费用每年每亩2.75元用于管护人员劳务报酬和依法规定的政策性社会保险，每年每亩6.5元补偿到农牧民个人。旗县林业主管部门统筹每年每亩0.5元，集中用于森林防火、林业有害生物防治、公益林监测、档案建设、培训、设施维护和围封等项目支出。
第十条 自治区财政列支的国家级公益林公共管护支出中，管护情况检查验收和监测费用控制在34%以内，其余用于森林火灾预防与扑救、林业有害生物防治等支出。
第十一条 森林防火和林业有害生物防治开支实行项目管理，资金投入重点用于基层林业部门森林防火和有害生物防治能力建设。每年6月份，自治区财政部门会同林业部门下达项目编报指南，盟市财政和林业于7月份联合上报项目申报文本，自治区财政部门会同林业部门组织专家评审后，下达资金分配计划。
第十二条 国有林场、自然保护区、森林公园、风景名胜区等国有单位经营管理的集体和个人所有的国家级公益林，要明晰权属关系，在依法维护经营管理区稳定的同时，要保障农牧民收益权，国有单位可比照本实施细则第八条、第九条规定执行。
第十三条 各级财政部门和林业主管部门发生的相关管理经费由同级财政在预算中另行安排，不得在中央和地方财政森林生态效益补偿基金中提取和列支。各级财政部门不得因享受补偿基金而减少对林业发展的投入。
第十四条 林业主管部门应与承担管护任务的国有单位、集体和个人签订国家级公益林管护合同，合同三年一签。合同期未满，因补偿标准、面积等发生变化的，应重新签订合同。管护责任单位与管护人员签订的合同，一年一签。上述两个合同使用本办法规定的统一格式。
第十五条 按合同约定的权利义务关系，管护人员要切实履行管护责任，林业主管部门、管护责任单位及时兑现管护人员工资。管护人员工资要按月均衡发放，每月发放数额不得低于工资总额的70%，剩余部分于年底检查验收合格后全部付清。年底检查验收不合格的，剩余部分由旗县林业部门组织缴入当地财政国库。
第三章 资金拨付与管理
第十六条 各级财政部门和林业主管部门要逐级联合向上级部门报送中央财政补偿基金申请，旗县于每年3月31日之前上报，盟市于4月15日之前上报，自治区财政厅会同林业厅于 4 月30日之前联合向财政部和国家林业局上报。
申请内容包括：上中央财政补偿基金使用管理情况以及本中央财政补偿基金申请、国家级公益林管理和征占用等资源变化情况等。
第十七条 各级财政部门应对财政补偿基金实行专项管理，分账核算，资金支付管理执行财政国库管理制度有关规定。各级财政部门和林业主管部门应分别建立健全资金拨付、使用和管理档案。国有单位和集体应建立健全财务管理和会计核算制度，对财政补偿基金实行分账核算。
第十八条 财政补偿基金的拨付实行报账制度。旗县以下(含旗县)单位和个人，由旗县林业主管部门汇总后向旗县财政部门报账或申请集中支付;盟市直管单位涉及报账的，由盟市林业主管部门汇总后，向同级财政部门报账或申请集中支付。报账人在报账或申请集中支付时要提供管护人员名单、定额标准、管护合同、林权证复印件资料和其他有效的报账凭证。
第十九条 国家级公益林原则上不允许征占用，因特殊情况确需征占用的，必须依法严格履行报批手续，并报自治区林业主管部门和财政部门备案。自治区财政部门和林业主管部门根据国家级公益林征占用等资源变化情况，相应调整财政补偿基金数额。
第二十条 各级公益林管理机构要建立健全公益林管理档案，纸质和电子档案双建双存。档案要做到图、表、卡和文字材料齐全，查阅方便，存放安全。
第二十一条 盟市林业主管部门和财政部门要及时组织旗县等实施单位科学编制公益林补偿实施方案。各地的实施方案经自治区林业主管部门和财政部门审核批复后方可执行。实施方案一经批复，各地不得擅自调整。
第四章 检查与监
督
第二十二条 各级财政和林业主管部门应加强对森林生态效益补偿基金使用管理的监督，并接受审计等相关部门的审查，对违反财经纪律的单位和个人，按照有关规定处理。
第二十三条 凡出现下列问题之一的，自治区财政厅将在下一一次性调减有关盟市中央财政补偿基金公共管护支出的20%。
(一)违反中央财政补偿基金使用和国家级公益林管护有关规定，问题严重的。
(二)上报征占用国家级公益林等资源变化情况弄虚作假的。
(三)因管理不善造成国家级公益林破坏和生态功能下降的。
(四)连续两年逾期1个月以上不报送中央财政补偿基金申请，或报送申请内容不符合规定的。
(五)未经自治区批准，擅自调整实施方案的。
(六)未按要求建立森林资源档案的。
第二十四条 对财政补偿基金使用管理规范的盟市，自治区财政可用本办法第二十三条原因调减的资金对其进行奖励。
第五章 附 则
第二十五条 本实施办法由自治区财政厅会同林业厅解释。
第二十六条 本实施细则自2010年1月1日起执行。2007 年6月1日自治区财政厅和林业厅联合发布的《内蒙古自治区财政森林生态效益补偿基金管理办法》 (内农财〔2007〕430号) 同时废止。
附件：1.林业主管部门与管护单位公益林管护合同(样本)
2.管护单位与管护人公益林管护合同(样本)
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