石羊河流域民勤绿洲生态补偿问题探讨（精选3篇）
石羊河流域民勤绿洲生态补偿问题探讨
保护石羊河流域民勤绿洲的`生态环境十分重要,其中能否建立起长效的生态补偿机制,是解决民勤绿洲生态环境问题的核心.在实地调研基础上,分析了民勤地区的生态补偿现状,对优化石羊河流域民勤绿洲生态补偿机制的对策建议进行了探讨.
作 者：汪慧玲 李兰兰 作者单位：兰州大学经济学院,甘肃,兰州,730000刊 名：农村经济与科技英文刊名：RURAL ECONOMY AND SCIENCE-TECHNOLOGY年，卷(期)：20(6)分类号：X3关键词：石羊河流域 民勤 生态补偿
1 生态补偿的含义及其原则
中国环境与发展国际合作委员会对生态补偿的定义是:生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的, 以经济手段为主, 调节利益相关者利益关系的制度安排。生态补偿主要包括两方面含义:一是从字面意思来讲, 是对资源、环境等生态系统的自然性补偿, 以恢复和保持生态系统对人类的服务功能, 这也是建立生态补偿的最终诉求;二是从执行层面讲, 生态系统的保护和恢复是通过个人、企业、政府等社会主体的劳动来参与实现的。
生态保护作为一种具有正外部性的社会经济活动, 往往是以牺牲部分人的当前利益来获取社会大范围的长远利益。但是, 人们的环境权是平等的, 发展权也是平等的, 包括地域之间、城乡之间、代际之间。根据生态经济学理论, 经济外部性应该内部化, 生态补偿就是指通过对补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿方式等方面的安排, 来纠正生态保护领域因经济外部性而造成的市场失灵, 实现对生态保护者的补偿, 否则就难以调动人们参与的积极性。经济合作与发展组织认为, 对于生态保护者来说, 则应建立“谁保护, 谁受益”原则 (Provider Gets Principle, PGP) ;对于生态服务的受益者来说, 则应树立生态服务付费意识, 即建立“谁受益, 谁补偿”原则 (Beneficiary Pays Principle, BPP) 。
2 石羊河流域民勤绿洲生态补偿现状分析
近年来, 国家和地方管理政府重视民勤绿洲农民的生态补偿问题, 把重点放在增加落后地区的发展能力上, 积极实施了退耕还林、关井压田、日光温室建设等政策措施, 起到了显著的作用。然而, 在诸多生态补偿政策的实施过程中, 仍然存在很大问题, 在一定程度上阻碍了民勤绿洲生态保护工作的有效进行。
2.1 退耕还林政策
从2002年开始, 地方政府对民勤全县严重沙化土地、盐碱地、低产低效田和生态恶化严重、经济效益低下的乡村农场实施了退耕还林政策, 国家对退耕还林户的补偿标准是每667㎡补100kg小麦、20元补助金。农户由种植高耗水的作物改为耗水量小的林地, 大量节约了灌溉用水, 缓和了紧张的用水局面, 有利于地下水的补给, 对土地沙化也有明显的治理效果。但是农民作为参与退耕还林的主体, 由于改变了传统的土地利用方式, 面临着耕地减少及收入下降的可能, 尤其是在近几年农副产品的价格均有较大幅度上涨的形势下, 对许多农户来讲, 种植农作物的收益远大于退耕还林的补贴, 有关调查表明, 西渠乡每667㎡退耕地收入要减少收入240～770元。
2.2 种植结构调整
《规划》中指出, 根据石羊河流域水资源条件, 流域不宜再作为全省的商品粮基地, 民勤县应压缩粮食作物的播种面积, 着手发展瓜类、蔬菜、棉花、茴香、食葵、饲草种植和养羊等产业, 实行草畜发展模式, 提高节水型经济作物在种植业中的比重。但农户的种植结构与自身的利益密切相关, 种植哪种农作物主要取决于农副产品的价格高低。由于只是政策性引导, 没有对种植结构调整的农户进行直接的经济补偿, 该项政策的收效甚微。
2.3 生态移民
《规划》中指出, 对石羊河流域尾闾的民勤湖区、生态条件十分恶劣、生存成本很高的10500名居民实施生态移民试点, 将他们安置在流域内水土资源条件较好的国有农林场, 并给予人均6000元补助。调查显示, 仅在接受地建房每户需要资金4万多元, 加上水电路、学校、卫生所等基础设施和公共服务设施建设, 成本是补助的1倍以上, 而移民在心理上承受的背井离乡和适应新生活的压力, 则是难以用金钱来衡量的, 调查中了解到, 几乎没有农民对移民生活持乐观态度。
2.4 关井压田
根据《规划》的指导思想, 武威市政府提出, 为了减少地下水超采, 缓解用水压力, 要对凉州区、民勤县实施关井压田政策, 计划到2010年, 全面实现关闭机井3300眼。民勤县目前的农业人均有效农田灌溉面积约为0.3～0.35hm2, 考虑到经济水平、自然条件、产业结构调整以及灌溉面积分布等因素, 民勤县计划到2010年将耕地压减为人均0.17hm2, 共压减耕地4.2万hm2。
关井压田最大的利益相关者是农林场主, 尤其以个体农林场主为多, 这些农林场多是在1994年至2005年政府开荒政策的鼓励下建立的。在开发初期, 通过银行贷款、向承包户提前收取承包费等融资方式, 农林场主对这些农场投入了巨额资本, 而目前许多较新农场的成本尚未收回, 存在巨大债务缺口。关井压田后, 普通农户人均耕地由原来的0.267～0.33hm2, 压减为0.17hm2, 主要收入也明显减少。调查得知, 关闭机井的补助已经落实, 但压减耕地没有补助资金。
在调查的14个乡镇中, 随着机井关闭和撂荒耕地, 许多地区已出现局部沙化现象。武威市政府对2008年压减的耕地全部采取了自然修复措施, 由于沙漠化是不可逆转的, 这可能会导致沙化加剧, 一旦达到生态阈值, 就会引起新的荒漠化问题。
2.5 日光温室建设
日光温室建设是关井压田的配套措施之一, 民勤县以2003年的农业人口为基数, 户均建设一座日光温室, 以期实现农业增收的目的。调查中发现除公路两旁外, 有很多停建或废弃了的大棚。主要原因如下:第一, 随着物价上涨而有所调整, 建棚成本比2007年增长了30%以上, 新建一座温棚一次性投入至少也要2.5万元, 而国家的补助只有5000元, 没有随物价上涨, 农民需自筹2万元;第二, 温室结构简陋, 建设技术水平低, 抗灾害能力差, 相应技术培训推广不到位, 影响了温室种植管理水平和产品质量的提高;第三, 当地许多中青年常年在外打工, 家里留守的多是些老弱妇幼, 而温棚建设和种植需要较强的劳动力;第四, 日光温室建设任务总体偏重, 推进速度过快, 建设标准较低, 水电路设施不配套, 市场体系也很不健全, 并且民勤除西南一角与金昌、武威相接外, 其余均被沙漠包围, 地理交通区位都处于不利地位, 武威、金昌也同时都在推广日光温室, 周边市场相对饱和。
从以上几点生态治理政策, 可以看到农民作为生态治理建设的主体, 专门的生态补偿标准偏低, 只能算得上是一种形式上的补助。农民承担了生态治理的巨大成本。可见, 这种生态治理是以剥夺农民的经济发展权为代价的, 出现了“贫困者反而向生态建设投资”的不合理现象。
3 优化石羊河流域民勤绿洲生态补偿机制的对策建议
3.1 加强生态补偿的法制保障
任何一项政策都必然会触及各方利益, 倘若没有法律法规作为依据, 这些政策的实施往往是十分困难的。因此, 国家应尽快将生态补偿机制纳入相关法律法规体系, 引入法律手段, 充分依靠法治确认、规范和保障生态补偿行为和由此而发生的各种社会关系。在退耕还林还草、流域防护林建设、水土保持等生态保护的建设工程中有效引入生态补偿的内容, 同时也应该将生态补偿纳入《森林法》、《水法》、《草原法》等法律法规当中来, 明确生态补偿利益相关者的权利、义务、责任及相应的补偿主体、补偿对象、补偿方式和补偿标准, 使生态保护行为的正外部效应得到应有的回报。此外, 各级地方政府与专门主管部门也要加强生态补偿法规条例的执行工作和宣传工作, 做到有法可依、有法必依, 切实提高生态补偿的效力。
3.2 制定合理的生态补偿标准
对于如何确定生态补偿的标准, 目前主要有两种思路:一是根据生态保护的成本来定价;二是根据生态系统提供的生态服务来定价。目前而言, 生态服务价值的估算存在一定难度, 且计算结果往往是天文数字, 无法在实际中应用, 而根据生态保护的成本来确定补偿标准的可操作性较强, 因此建议根据保护成本来确定补偿标准, 同时加强对生态服务价值的研究工作, 并逐步将生态服务价值作为补偿标准。对于生态保护成本的计算, 应包括直接成本的补偿和间接成本的补偿。直接成本包括:一是生态建设的资金投入, 如退耕还林中, 将耕地改为林地所需的树苗费用等, 二是生态建设中的劳动投入, 包括林木的种植和日常管护工作的人工投入。生态保护的间接成本至少应包括三项: (1) 土地用途改变后的直接经济损失, 如耕地改为林地, 农民减少了粮食收益, 国家应给予粮食补助; (2) 生态工程实施地区有关劳动转产专业的技能培训费用; (3) 生态工程实施地区有关劳动力转产专业所需的资金和政策支持; (4) 实施生态工程的组织费用。
长期以来, 生态补偿的主要利益相关者———农民被排除在利益分享、决策、交易的格局之外, 对生态治理政策响应不积极, 因此, 补偿标准的制定应让农民参与进来, 实现利益相关者之间的博弈均衡, 让农民根据自身的补偿期望与净收益, 提出可行的补偿标准。
3.3 变“输血式”补偿为“造血式”补偿
生态补偿的目标应该是保证农牧民在生态建设过程中获得基本的口粮和现金需求, 使生态建设项目得以顺利开展, 保证植被建设的投资, 引导农牧民有效实施产业结构调整和土地利用方式的根本变革, 以新的生产门路为生, 而不是让他们可以依赖生态补偿为生。因此, 生态补偿要坚持发展原则, 关注被补偿地区的发展问题, 形成良好的造血机能与自我发展机制, 使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展能力。目前, 民勤地区正在实施的日光温室建设的本意便是实现造血式补偿, 但是由于补偿标准偏低, 市场体系不健全, 并没有真正提高农民收入。当务之急应该是是健全市场体系, 发展区域优势, 生产特色蔬菜和畜产品, 形成优势产业, 实现经济与环境的协调发展。
3.4 设立民勤为生态特区, 作为西部生态重灾区生态补偿机制的试点
根据石羊河流域民勤绿洲的生态现状, 可以将民勤设为全国的生态特区, 将民勤县作为一个特级县, 作为西部生态重灾区生态补偿机制的试点。就目前来看, 补偿的主体应以国家为主, 补偿模式应以政府的财政转移支付为主。从民勤绿 (下转P78) (上接P48) 洲对维护国家生态安全的战略意义出发, 民勤作为生态特区, 应加大政府的财政转移支付力度, 制定有利于特区发展和生态环境保护的补偿政策及财税制度, 同时民勤绿洲的生态恢复工程也应由国家主导建设, 关键是由政府财政提供生态建设的基础性投资资金。此外, 可以效仿国际政府开发援助 (ODA) 的实践经验, 制定民勤援助计划, 由中央政府选择东部发达地区的一个省份, 确定一定的GDP比例的援助额度, 并提供相应的技术服务、生态移民的对口安置等援助, 扶持特区的可持续发展。
摘要：保护石羊河流域民勤绿洲的生态环境十分重要, 其中能否建立起长效的生态补偿机制, 是解决民勤绿洲生态环境问题的核心。在实地调研基础上, 分析了民勤地区的生态补偿现状, 对优化石羊河流域民勤绿洲生态补偿机制的对策建议进行了探讨。
关键词：石羊河流域,民勤,生态补偿
参考文献
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[摘要]人是自然的产物，人与生态环境休戚相关，历史上人类大规模土地开发活动使绿洲生态系统遭受到严重的破坏。石羊河流域生态环境的演变提供了值得借鉴的经验教训。
[关键词]石羊河生态环境演变
[中图分类号]G633.55[文献标识码]A[文章编号]16746058（2015）130128
恩格斯在《自然辩证法》中指出：“不要过分地陶醉于我们对于自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”石羊河流域生态环境恶化，正是伴随着历代土地开发规模的不断扩大而日益加剧的。
一、对石羊河流域生态环境演变的评价
历代以来，人们对石羊河流域的开发只看到了其积极的一面，例如清代前期河西屯田取得较大成功，出现“家给人足”的喜人景象，使广大流亡无业或遭受战争破坏而无力进行生产的农民迅速地和土地结合起来，恢复了社会生产。这不仅使数十年抛荒土地重新得到开发，有利于社会经济的繁荣和发展，而且对于稳定社会秩序、加强清廷对西部地区的统治也是一项重要措施。
但是石羊河流域开发的负面影响也不容忽视。石羊河流域历史上的生态恶化主要有三个阶段，它们发生的时间恰恰是在本区历史上三次大规模农业开发（汉代、唐代前期、明清时期）的后期或以后，因此人类大规模土地开发活动对于绿洲生态系统的影响很大。由于人们对土地资源的开发利用不当，滥垦、滥牧、滥樵、滥用水资源，以及战争的破坏等，致使原本脆弱的绿洲生态系统遭受到严重的破坏，甚至形成恶性循环，从而诱发沙漠化过程，使绿洲向荒漠演替。
二、石羊河流域生态环境演变的几点启示
1.有效控制人口增长，科学地确定绿洲适宜的人口容量。实践证明，绿洲生态系统的人口容量有一定的限度，急剧增加人口、盲目扩大垦殖，会使生态环境的稳定和平衡受到巨大的扰动和破坏。灌溉水源的有限、环境容量的制约，使绿洲已无法承受巨大的人口负载，沙漠化的危害也随之而至。这一恶果的发生造成可利用土地资源的丧失，而这又更加重了现有耕地上的人口负载，使得绿洲的生态环境容量更加无法承受，从而形成恶性循环。因此，在今天石羊河流域的开发与建设中减少人口压力、控制人口规模有着重大意义。
2.实行流域统一管理，坚持上中游向下游输水。从整个流域出发，综合平衡上中下游、农林牧工矿各业用水，尽快建立权威性的统管整个流域的水资源管理机构，对全流域水资源实行统一规划、统一管理、优化调度，以保证科学合理地调配使用祁连山冰雪融水、泉水和地下水；上中游地区必须兼顾下游绿洲生产、生态和生活用水的需要。要科学地进行机井布局，严禁超采地下水，提高水资源利用的经济、生态效益。要节约用水、科学用水，改进灌溉制度，大力推广适应本地区的节水灌溉技术，建设节水高效的农业体系。要审慎研究水利工程对生态环境的影响，制定科学的水利开发利用规划，提高水利投资的生态、经济效益。
3.合理利用水资源。在水利建设上，除重视生产、生活用水外，还应重视生态环境需水。在绿洲农田灌溉的同时，应充分考虑对护渠护田林带、林网以及绿洲边缘旱生、沙生荒漠植被的供水。这些植被作为整个绿洲生态系统中不可缺少的重要因子，对于固定流沙、屏蔽绿洲农田使其免遭风沙之害、维系绿洲生态平衡及其生态功能的发挥起着不可替代的特殊作用。它们主要依靠绿洲农田灌溉渗漏侧向流入的地下水和极有限的天然降水存活。如果忽视这些荒漠植被的存在，在绿洲边缘地段的农田灌溉中过分“节水”，截断农田侧向渗漏，将无疑影响它们的生存，最终酿成严重的环境后果。因此，农业灌溉不能挤占生态用水，要合理利用水资源。
4.禁止开荒，因地制宜地退耕还林还草，提高土地利用率。要严格遵循以水定地、量水种植的原则，土地开发利用的强度要与水资源实际可能承担的灌溉能力相适应，以确定合理的绿洲规模。石羊河流域在没有外流域水资源补给的情况下，不可盲目扩大垦殖，超规模发展绿洲，否则很容易招致沙漠化。上游应退耕还草还牧，中下游“超载”地区应压缩耕地规模。对于灌溉无保证的耕地，区别不同情况，改变利用方向，实行保护性退耕还林还草。坚持集约使用土地，使其充分发挥经济效益而又不至于造成生态环境的退化，以提高单位面积产量和收益为主要目标。要以草定畜，沙化、退化草场应封禁育草。要把土地资源的开发利用与保护、培育改造有机结合起来，实现其不断更新、永续利用的目的。
5.加大对祁连山水源涵养的生态恢复与保育力度。祁连山区是石羊河水资源涵养和补给的地区，应采取生态修复措施，加大退耕还林还草力度，有计划地恢复自然生态、植被。贯彻开发利用和资源保护并举的原则，确立“护两头，保中间”的战略思想。积极保护、恢复南部祁连山水源涵养林和北部绿洲边缘荒漠固沙植被，运用法律手段，采取坚决果断的措施，严禁现有植被破坏，扩大封禁区域，加强林草管理方面的投资和建设，封育结合，积极营造防护林草，人工固定沙丘，促使沙漠化过程逆转。建立绿洲外围封沙育草、绿洲边缘培育防护林带、绿洲内部营造护田林网相结合的防护体系，达到南护水源、北治沙漠、中保农田的目的。
