水坝建设的生态补偿模式研究

水坝建设的生态补偿模式研究（精选7篇）

水坝建设的生态补偿模式研究 篇1

水坝建设的生态补偿模式研究

摘要：水坝建设在防洪、灌溉和水力发电方面发挥了一定的作用,但是不可忽视的是水坝建设对上游集水区的生态环境产生了负面影响.基于这一因为,本文就水坝建设对生态环境的`影响进行研究和分析的基础上,阐述了水坝建设生态补偿机制的内涵、主体、补偿方式及标准.作 者：吕艳秋  作者单位：新疆生产建设兵团勘测规划设计研究院,新疆,乌鲁木齐,830002 期 刊：陕西水利   Journal：SHAANXI WATER RESOURCES 年，卷(期)：, “”(3) 分类号：X321 关键词：水坝建设    生态补偿    补偿主体    补偿方法   

水坝建设的生态补偿模式研究 篇2

在科学发展观的引领下,统筹区域发展,协调区域关系,对区域生态补偿研究提出了迫切的实践需求。我国“十一五”规划纲要将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,构建了一种新的区域分工模式,为研究和实施区域生态补偿机制创建了很好的基础平台。当各个地区在收入增长与生态保护两者兼得的权衡中选择了各自不同的产业方向,就有了分工交换的要求,也就产生了区域之间新的均衡问题。区域生态补偿机制作为一种协调区域关系的手段与制度安排,解决的是区域之间的收入增长与生态保护的矛盾,目的在于实现区域间的经济与生态协调发展。

1 收入增长与生态保护协调的区域分工模式

面对经济、社会、环境的多目标决策,区域的专业化分工已经不仅仅是生产的行业分工、产品分工乃至多样化的产品内部分工的均衡,而可能更为广泛地拓展到经济、社会和环境职能之间及其组合的区域分工。与传统的区位均衡模式不同,收入增长与生态保护协调的区域分工格局,着眼于区域经济、社会和环境效益的整体最大化目标,更加体现以人为本、人地和谐的理念,关注经济开发活动强度的适宜性和生态保护的必要性。

1.1 假设

——两个地区,分别称为工业化地区(地区A)和生态地区(地区B),A地区建设用地具有禀赋优势,而B地区在生态品上则具有禀赋优势。这种禀赋优势可能来源于自然条件,也可能是经济发展的结果。

——两个区域内只有两个产业部门,即生态生产部门和工业生产部门,分别生产工业品和生态品两种产品。

——为将分析的重点放在供给层面,假设居住在两个区域的人口有相同偏好,也就是假设两个地区的无差异曲线具有相同的形状。

——A地区在建设用地上具有禀赋优势,则A地区在工业品上具有相对较强的供给能力;B地区在生态用地上具有禀赋优势,则B地区在生态产品上具有相对较强的供给能力。

1.2 封闭经济下的区域分工

一个国家内部地区间可能因市场相对分割而形成封闭经济。在中国原有的计划经济条件下,这种地区间市场行政分割比较常见。运输条件等自然原因也容易造成地区间市场分割,巨大的运输成本,使得地区间产品不能自由流动。

在地区间封闭的情况下,地区间缺乏交换的市场,没有土地转化成本和交换的运输成本,地区生产自给自足。在生产可能性边界上将A、B两个地区的生产情况表示出来,如图1,纵轴表示工业品产量,而横轴代表生态品产量。A地区在工业品具有相对较强的供给能力,则A地区的生产可能性边界与B地区生产可能性边界相比更偏向于纵轴,即工业品轴,而B地区则刚好相反。

由于两个地区消费者偏好相同,亦即A地区的社会无差异曲线(I)与B地区的社会无差异曲线(I*)相同。这样,从图2中可以看到,A地区生产点和消费点为C,B地区的生产点和消费点为C*。通过C点和C*点,生产可能性边界与社会无差异曲线相切的切线斜率分别为生态品和工业品的相对价格之比,分别为PB/PM和P*B/P*M,两者斜率的差异表明,A地区的工业品具有较低的相对价格,而B地区生态品具有较低的相对价格,或者说A地区在工业品生产上具有比较优势,而B地区则在生态品生产上具有比较优势。均衡时,A地区工业品和生态品的产量分别为Q${}_{\text{Μ}}^1$和Q${}_{\text{B}}^1$,生态地区则分别为Q${}_{\text{Μ}}^{*1}$和Q${}_{\text{B}}^{*1}$。

1.3 开放经济下的区域分工

假定工业品和生态品可以在两个地区完全自由流动,并考察这种变化对于开放经济下两个地区分工状态的影响。

由于两个地区工业品和生态品相对价格存在差异,地区间市场一体化将出现商品在地区间的流动。具体来看,A地区将向B地区提供工业品,而B地区也将向A地区提供生态品。其结果是A地区工业品相对价格上升而B地区生态品的相对价格上升,最终是两个地区两种产品的相对价格趋向一致,介于两个地区封闭条件下各自的相对价格之间。这将对两个地区的生产状况产生限制,如图3所示,A地区的生产点由C转变为C点C′,B地区生产点由C*转变为C*′,两个地区的比较优势得到更进一步的发挥。

按照比较优势,促进两个地区的分工合作,显然有利于两个地区社会福利水平的提升。地区间市场开放以后,通过地区间分工与贸易,A地区和B地区的消费点分别达到D点和D*点,超出了生产可能性曲线,社会福利水平高于封闭经济情形。显然这种福利水平的提升来源于地区间市场开放使得两个地区的要素禀赋优势得到更为充分的发挥。

上述分析存在两个基本假定:(1)不同用途土地之间进行转换不存在转换成本;(2)地区间产品流动不存在运输成本。事实上,与其他生产要素相比,土地表现出较强的专用性特征,也就是不同类型土地之间的转换存在成本,尤其是从短期来看更是如此。同时,产品地区间流动存在运输成本,运输成本的存在也会对地区间分工产生影响,下面对这两个方面的影响进行分析。

首先以A地区(工业化地区)为例来说明土地转换成本对于该地区生产的影响。

A地区在市场一体化之后工业品产量将会提高。这意味着建设用地数量将会增加,并出现将非建设用地转换为建设用地的情形,显然这种转换是需要成本的。可以将这种土地转换成本进行一个处理以使分析变得较为简单,具体来看就是将土地转换成本表示为价格的一部分,假设为工业品价格的(1-a)倍,其中0<0<1。这样,地区A工业品价格升高,相对生态品的价格就由原来的PM/PB下降为aPM/P。,在图形上考虑土地转换成本后A地区面临的相对价格可以用虚线的斜率表示。图4可以看出在不存在土地转换成本的情况下,地区间市场一体化使得A地区生产点由封闭条件下的1点转移到2点,生产专业化水平提高;而如果存在土地转换成本,地区间市场一体化使得A地区生产点由封闭条件下的1点转移到3点,生产专业化程度低于不存在土地转换成本的情形。因此,土地转换成本的存在降低了地区间专业化程度。A地区工业品现实最优产量要低于无转化成本时的情形。当然,土地转化成本对于生态地区生产的影响可以用类似的方法得出,亦即考虑到土地转换成本,地区间市场一体化以后,生态地区生态品的最优产量低于不考虑土地转换成本时的情形,生产专业化水平降低。

运输成本对于地区间分工的影响同样可以进行类似的说明,亦即可以把运输成本表示为产品价格的一部分,按照同样的分析思路,容易得出结论,运输成本的下降有利于专业化的发展。随着交通运输的发展,甚至是信息技术的发展,运输成本(物流成本、交易成本)在不断下降,生态地区和工业化地区将表现出更强的专业化倾向。

2 区域分工的效率、公平与区域生态补偿的提出

2.1 区域分工的效率与公平

区域分工的均衡格局,就是通过各地区工业品和生态品的合理空间配置,促进收入增长与生态保护的均衡,获取整体经济和生态的较大效益。

生态品的产出,可以理解为在一定时期该地区生态资产所释放出来的效用,即生态效益。以建设用地占用为自变量的生态品产出(生态效益)的变化曲线如图5中QBA、QBB,建设用地占用越多,代表工业品对生态品的挤占越多,生态效益越低(即对生态价值的破坏越大)。由于各个地区的生态资产及其承载有较大差异,使用生态资源的单位产出效率是有差异的。总的来看,生态更重要地区,对开发的敏感响应大,建设用地同样的占用比例,所带来的生态效益下降更多,因此B(生态)地区的效率线的I临界值要小于A(工、业)地区的临界值,之后的斜率要大于A地区。

工业品产出,则指投入一定资源成本获得的经济产出或效益,以建设用地占用为自变量的工业品产出的变化曲线则是正相关曲线,如图5中的QMA、QMB。A、B两个地区的经济产出效率有较大差异,因此A地区的产出曲线的斜率要明显大于B地区,这样建设用地增加所带来的工业品产出增长大于B地区建设用地减少而造成的工业品产出的损失。

从总体效率看,工业品和生态品的均衡分工,带来经济和生态效益的更大化,而土地等投入成本更小化,资源利用更集约化。然而,一些局部区域(A地区)是经济效益趋大化、生态效益趋小;另一些局部地区(B地区)则相反,随着生态品增加,生态效益趋大,经济效益会有可能减少。

可以看出,正是由于各个地区的工业品和生态品组合不同,各地的收入水平和生态效益会有一定差别。因此,仅仅是这种空间均衡的分工,还不能解决区域公平的问题,需要寻求区域合作的途径乃至制度保障,才能处理好区域极化与福利公平的问题,真正达到区域协调发展。

问题在于,工业品的开发权可以直接换算成经济价值,而由于生态品生产和生态空间保护,是一个极具正外部性的事件,部分的生态品发展(如旅游)能够通过市场交换获得一定的货币价值和生产总值的体现,但大部分生态品是一种典型的公共物品,当其发展不能进入交易市场并体现交易价值的时候,生态地区的生态维持和保护,就不能转化为价值。

提供区域性生态品、特别是纯自然生态品的地区,居民的福利有可能受到两方面的损害:(1)居民可能会丧失就业的机会,减少收入来源,从而没有能力来改善生活水平;(2)区域政府会丧失经济发展带来的财税收入,没有能力来为公众提供足够的公共服务,满足区域内居民的需求,如无法改善交通运输条件,提供基本教育、医疗卫生等设施及服务等。

因此,在区域开发与约束的分工基础上,必须借助于必要的制度安排,来解决区域分工范式所带来的极化问题,在制度上很好地协调效率与公平的矛盾,协调收入增长与生态保护的矛盾。

2.2 区域分工的约定和规则

分工,是根据生态——经济比较优势,选择甄别工业地区和生态地区的重要因子,进行生态品和工业品在各个地区不同份额的分配,界定区域开发强度、集约度和限制程度,进而把不同地区划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等开发与保护兼具的适宜类型。

每个地区工业品和生态品产出目标选择及其强度组合,可以通过生态重要性指数和经济重要性指数的组合来判断。总体上看,根据不同区域的生态重要性指数和经济重要性指数,建立矩阵列联表(表1),按照各评价单元所处的矩阵位置,根据各地区的工业品和生态品的组合比例差异,确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等适宜性分工类型,分别代表工业品份额较大——工业品份额减少、生态品份额增加——生态品份额较大的各个空间点的均衡组合。

在总体效益最大的前提下,政策空间可能针对不同区域的适宜开发类型,给出允许做什么、禁止做什么、什么目的、在什么期间、给多少资源等一整套规定。其中,配置生态品为主的地区,从保护生态功能和规避生态风险的角度出发,不适合集聚过多的生产要素和过多的人口。从优化开发、重点开发到限制开发和禁止开发,是工业品份额减少、生态品份额上升的变化,也是使用的集约度和优先序不断下降、而使用内容和规模限制约定都不断增强的过程(图6)。其中优化、重点开发区域以高强度和适度强度的工业和城市开发为主,保护、限制开发区域以农业、旅游和生态保护为主,因而对投资和产业的准入需要有一定的制度规定。

2.3 区域生态补偿的提出

由于地区间存在自然地理条件的绝对差异,部分区域在生态资源的提供上具有绝对比较优势;同时,在现实的社会经济发展中,生态资源的效用性和稀缺性与区域经济发展水平密切相关,区域间由于社会、经济、科技发展水平的相对差异,不同区域在从事消耗资源的经济活动和提供生态资源方面有不同的相对比较优势。绝对比较优势和相对比较优势为生态资源跨区利用和交易创造了机会。生态资源可以通过政府手段和市场机制不断流向生态资源更为稀缺而可能获得更高效用的经济发达地区,以实现生态资源价值的最大化,区域间实现优势互补,利益均衡。

当然,这也就同时提出了一个跨区域的生态资源价值补偿问题,而区域生态补偿机制就是为解决跨区域生态补偿问题所设立的制度安排,将区域生态保护、生态建设或损害的外部性予以内部化,实现资源的最优配置和社会福利的最大化。改变生态地区免费提供生态品的情况,通过为生态地区提供财政转移和生态补偿等方式实现财富转移和社会均等,以保障生态地区较为稳定的社会收入和地区福利水平。当然,这种机制的建立既要有上级政府的监督,也需要平行区域之间补偿责任的确认。

3 区域生态补偿机制的构建与完善

3.1 强调平行区域之间的补偿责任

我国现有的区域之间的生态补偿,更多的是有上级政府参与的间接的区域生态补偿,是一种嵌入于政府“科层”和政府体制的生态补偿模式。而为了促进区域生态补偿的有效实施,应建立多种补偿主体、多种补偿方式相结合的多元化、全方位的补偿结构体系,在补偿主体确立中,应当强调平行区域之间的补偿责任。对于因维护整体利益而承受利益损失的区域进行补偿是协调关系的重要手段。必须明确有关省、区、市作为分摊生态补偿投入的主体责任,并平衡区域之间的责任。

3.2 建立区际生态补偿基金促进生态补偿

在生态服务上存在联系或存在生态矛盾的地区,地方政府之间的协商常常难以进行,区域间的交易又因产权界定、初始分配、价值核算等种种问题无法实现时,如果由两地共同的上级政府建立区域之间的合作基金,专门用于解决两地间由于环境外部作用问题引发的矛盾,或用于维护两地共同的生态环境,将是一个可行的办法。区际生态补偿基金的主要资金可来源于资源税;资源有偿使用收益;针对负的生态效应外溢所形成的生态惩罚性收入;土地出让金;环境补偿费等。

3.3 推进区域生态合作的制度建设

生态产权制度的完善是区域生态合作必不可少的制度保障。生态资源具有典型的公有性,长期以来的区域生态产权不明晰,给区域生态补偿实施主体的责任、范围的划分带来不便,更加限制了区域生态补偿工作、乃至区域生态合作工作的开展。

而产权的明确界定无论对生态资源的市场交易还是对消除区域间生态合作障碍、提高资源配置与使用效率都十分有效。尤其在加强区域生态合作方面,在明晰区域责任、权力与义务的基础上协调区域关系,有助于区域整体环境效应的优化,进而实现人地关系的改善。

在开展区域生态合作时,常常需要政府部门出面协商,针对补偿方式、补偿标准、补偿数额、补偿途径以及区域生态合作的细节等具体操作内容与生态补偿利益相关各方的沟通、协调工作,开展与补偿双方的谈判以及起草有关条款的利益补偿协议。

3.4 创造有利于生态经济的地区发展格局

高生态经济价值的创造能力依附于先进的价值生产方式,而产业升级和转移又是生产方式进步的重要手段,只有引导产业资本为追逐更优资源配置、更高生产效率与更大生态经济价值而在不同区域反复流动,提高生态经济价值的目标才有了保证。

有利于生态经济的地区发展格局要实现一种有序的产业升级与转移,而产业资本的流动不是高代价经济增长在地区间的重复,而是借助资本流动拓宽价值生产的进化途径,实现生态经济价值的不同提升层次,进而增加整个经济生产的生态经济价值创造力,在更有效的资源利用、更高的生产效率与更好的环保能力下实现生态经济竞争力的提高。

摘要：协调区域关系,既要基于各区域经济、社会、资源、环境的长期差异性,通过区域供给能力与开发——保护的需求相匹配,实现区域收入增长与生态保护的协调;也要通过区域之间分工协作,形成经济社会开发和自然生态保护的最优空间配置,实现区域供需总体平衡与综合效益最大化的区域分工模式。与此相配套,需要一定的制度保证。在区域分工模式基础上,运用区域生态补偿机制,促进区域协调发展,促进区域分工合作和资源空间合理配置,达到区域经济发展与生态保护的协调与统一。

关键词：区域,分工模式,生态补偿

参考文献

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[5].安虎森,空间经济学原理[M].北京:经济科学出版社.2005:10~15

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[7].樊杰.我国主体功能区划的科学基础[J].地理学报,2007,62(4):339~250

[8].陆大道,刘卫东.论我国区域发展与区域政策的地学基础[J].地理科学,2000,20(6):487~493

生态补偿机制的浙江模式 篇3

作为全国第一个实施省内全流域生态补偿的省份，浙江的生态补偿工作一直走在全国的前列。2006出台过《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》，2008年又出台了《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》，其有关生态补偿的办法和措施，即使以今天眼光来看依然极具前瞻性和开创性。就此相关问题，本刊记者采访了浙江省财政厅经济建设处副处长马建胜。

总体方针

浙江省制定生态环保财力转移支付办法遵循的基本原则：“谁保护，谁得益”、“谁改善，谁得益”、“谁贡献大，谁多得益”以及“总量控制、有奖有罚”的原则，在完善钱塘江源头地区专项补助试点办法的基础上，全面实施省对主要水系源头所在市、县（市）的生态环保财力转移支付。

在财力转移支付的对象上，确立为全省境内八大水系干流和流域面积100平方公里以上的一级支流源头和流域面积较大的市、县（市），并以省对市县财政体制结算单位为计算、考核和分配转移支付资金的对象。省生态环保财力转移支付资金由市、县（市）政府统筹安排，包括用于当地环境保护方面的支出。同时，原有省级财政生态环保有关专项资金仍按现行政策、办法执行。

指标设计

科学分配资金的前提是对指标进行科学的设计。浙江紧紧围绕水体、大气、森林等生态环保基本要素，科学的设置指标和分配权重：

1指标设置。按照生态功能保护、环境（水、气）质量改善两大类因素设置相关指标。 1、生态功能保护类两项指标：省级以上生态公益林面积，大中型水库面积。2、环境质量改善类两项指标：主要流域水环境质量，大气环境质量。

2权重分配。1、生态功能保护类50%，其中：省级以上公益林面积30%，大中型水库面积20%。2、环境质量改善类50%，其中：主要流域水环境质量30%，大气环境质量20%。

考核和计算

对指标的考核和资金的计算，浙江的做法是：

生态功能保护类。省级以上生态公益林面积，根据省林业厅确认的各市县考核年度省级以上公益林面积占全省面积的比例计算；大中型水库面积，根据省水利厅确认的大中型水库折算面积占全省面积的比例计算，但每个市、县（市）可得数额最多不超过该项分配总额的20%。

环境质量改善类。对主要流域出境水质和大气环境分别设立警戒指标，即水环境的警戒指标为水环境功能区标准，大气环境的警戒指标为API值低于100的天数占全年天数的比例不低于85%，质量高于警戒指标的，每提高一个级别给予一定的补助奖励，低于警戒指标的，每降低一个级别给予一定的扣补处罚。

1、主要流域水环境质量方面。根据省环保局监测确认的各市、县（市）主要流域交界断面出境水质和省水利厅确认的多年平均地表水径流量，分别不同情况计算并考核。

凡市、县（市）主要流域各交界断面出境水质全部达到警戒指标以上的，给予100万元的奖励资金补助。同时，对出境水质达到三类水标准的设定系数为0.6；达到二类水标准的，设定系数为0.8；达到一类水标准的，设定系数为1。有多条河流、多个交界断面的，按其对应标准的系数加权平均。补助资金按照各市、县（市）系数与其多年平均地表水径流量的乘积占全省的比例进行分配。

根据各市、县（市）交界断面出境水质考核年度较上年度的变化情况，实行水质提高或降低的奖罚机制，即：再对四类水、五类水和劣五类水分别设定系数为0.4、0.2和0.1，并按上述方法分别计算出各市、县（市）考核年度和上年度的总系数并进行比较，凡考核年度较上年每提高1个百分点，给予10万元的奖励补助；反之，每降低1个百分点，则扣罚10万元补助，以此类推。

2、大气环境质量方面。根据省环保局监测确认的各市、县（市）空气污染指数（API值）计算并考核。

凡API值小于100的天数占全年天数的比例（设为X值）达到警戒指标标准（85%）及以上的市、县（市），将配置一定数额的奖励资金补助。当X值等于100%时，设定系数为1，每降低2个百分点，计算应补助的系数递减0.1，以此类推。

根据各市、县（市）大气环境质量考核年度较上年度的变化情况，实行大气质量提高或下降的奖罚机制，即：当X值较上年每提高1个百分点，奖励1万元；反之，X值较上年每降低1个百分点，扣罚1万元，以此类推。

按上述方法计算并汇总后，就得出了各市、县（市）生态环保补偿需要转移支付的资金，再结合其财力状况，按照不同的补助系数对各市、县（市）实行分档兑现补助额。

链接

《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》

一、基本原则

“谁保护,谁受益”、“责权利统一”、“突出重点，规范管理”和“试点先行，逐步推进”

二、补助对象

钱塘江流域干流和流域面积100平方公里以上的一级支流源头所在的经济欠发达县(市、区)，即淳安、开化、江山、衢江、常山、磐安、龙游、遂昌、龙泉等9个县(市、区)。

三、资金投向

生态建设、产业结构调整、环境保护基础设施建设、农业农村污染综合防治。

四、测算依据

1、生态建设补助方面。主要以重要生态公益林面积和大中型水库水面折算面积为测算范围，每亩按一定金额予以补助。

2、产业结构调整补助方面。按因环保要求当年淘汰既有、限制规模和搬迁过程中的化工、医药、造纸、制革、印染、冶炼、水泥、味精等重点污染企业，对当地财政收入造成影响的，在一定时间内给予一定比例补助。

3、环境保护基础设施建设补助方面。对区域内建设的环保基础设施,包括城镇污水处理及管网、城乡生活垃圾无害化处置、饮用水源保护、流域交接断面水质自动监测系统、重点污染源自动监控系统等建设工程,在按有关政策给予补贴的基础上再适当追加补助。

4、农业农村污染综合防治补助方面。主要对规模化畜禽养殖场治理和搬迁、垃圾中转站建设和农户沼气池建设,按一定比例予以追加补助。

五、考核目标

1、对化工、医药、造纸、制革、印染、冶炼、水泥、味精等重点污染行业严格禁入。

水坝建设的生态补偿模式研究 篇4

南水北调中线工程是为缓解我国华北地区的水资源短缺问题而兴起的大型跨流域调水工程, 其水源区为丹江口水库及上游地区, 主要包括陕西、湖北、河南的45个县共计92 493km2。为保证“一渠清水送京津”的目标, 该工程从开始实施就对水源区的水质和生态环境提出了高标准、严要求。为此, 中线水源区人民付出了巨大牺牲来确保良好的水质和生态环境, 如移民搬迁、限制产业发展等。然而该地区多属贫困县, 经济发展落后, 工业基础薄弱。同时, 中线工程的建设使得这一区域陷入了既要维护生态环境, 又要追求经济发展的双重困境。另一方面, 工程的实施使得受水区解决了水资源短缺问题, 成了生态环境效益的最大受益者, 获得了经济、社会的长足发展。显然, 这是一种效益的外部性问题。无偿的调水、“免费搭车”行为违背了跨流域调水公平性的原则, 不利于水源地的良性发展。为使外部性问题内部化, 受水区应该为水源区提供补偿以调节水源区和受水区的利益关系, 体现公平性原则, 解决水源区维护生态环境与追求经济发展之间的矛盾。因此, 建立合理、完善、有效的生态补偿模式确保水源区的水质、生态安全以及经济社会发展, 以实现南水北调中线工程“功在当代、利在千秋”的长远目标已是势在必行。

针对生态补偿模式, 国外有些国家起步发展较早比如德国、美国、哥斯达黎加等, 目前这些国家已经建立了较为成熟完善的补偿模式即政府和市场分工非常明确的模式[1]。虽然, 我国的生态补偿起步较早, 但进程缓慢, 原理性的理论探讨的较多, 而对于生态补偿的技术方法应用于实践的却很少[2]。诸如南水北调中线工程水源区这样大型的流域性的生态补偿更是缺乏。因此, 目前现行的南水北调中线水源区生态补偿制度在实施过程中就暴露了很多弊端。针对这些弊端, 朱桂香、赵秀玲、李雪松等学者主张大力引入市场化的生态补偿模式[3,4,5]。然而, 目前针对市场化的流域生态补偿依然缺乏较为完善深入的研究。因此, 笔者在前人研究的基础上进一步拓宽市场化的视角深入研究水源区的生态补偿模式, 希望能够为我国流域生态补偿提供有益参考。

2 中线工程水源地现行生态补偿模式及弊端

2.1 中线工程水源地现行的生态补偿模式。目前我国针对南水北调中线水源区的生态补偿模式主要是以政府为主导, 通过财政转移支付、项目支持、政策倾斜等方式对水源地进行补偿。具体体现在以下几个方面:

2.1.1 中央项目资金支撑方面

20世纪90年代, 国家通过启动一系列的生态工程加大了对南水北调中线工程水源区的生态建设的补偿力度, 如长江上游水土保持重点工程、退耕还林 (草) 工程、天然林资源保护工程等。这些大型生态工程的实施在一定程度上遏制了水源区的水土流失, 增加了林草面积, 改善和保护了水源区的生态环境, 同时也调整了当地的产业结构, 推动了当地经济的发展[2]。此外, 为维护好南水北调中线工程的长期稳定性, 从2004年开始中央政府每年都会对水源地进行专项财政资金拨款到2012 年此项拨款已达270多亿元。

2.1.2 防止水源污染、改善生态环境方面。自2006年国务院批准实施《丹江口库区及上游水土保持及水污染防治规划》到2012 年共实行了99 个水污染防治项目, 累计投入资金42.56 亿元。同时在中央政府的大力推动下水源区各地政府纷纷投入大量资金, 启动了多项治污项目, 如河南省制定实施的《河南省丹江口库区及上游水污染防治规划》等。2008 年中央正式实施了南水北调中线工程水源地生态补偿机制试点工程, 针对重点生态功能区因加强生态建设而造成的损失给予补偿, 并将补偿基金纳入中央财政预算, 通过一般性财政转移支付的方式对水源区进行拨付生态补偿专项资金[6]。这在一定程度上缓解了水源区在保护生态环境方面的经济压力。

2.1.3 移民安置和工业企业补偿方面。由于南水北调水源区移民安置和企业补偿是关乎中线工程能否顺利进行的关键问题, 因此中央及地方政府对移民的安置和企业补偿问题进行了非常详细的规划, 如2006年国务院出台的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、2008年河南省人民政府发布的《河南省人民政府关于南水北调中线工程丹江口水库移民安置优惠政策的通知》以及2012年陕西省人民政府出台的《陕西省移民搬迁安置税费优惠政策》等等。其内容均涉及了移民土地补偿费、安置补助费、工业企业迁移补偿费等等方面的问题[5]。

2.2 现行生态补偿模式的弊端

2.2.1 生态补偿方式以及资金来源过于单一化。目前, 南水北调中线工程生态补偿的方式主要是中央政府的财政补贴和项目补偿为主, 缺乏包括产业补偿和技术补偿在内的多元化补偿方式。例如中央政府对水源区的河南水源区的生态补偿主要是以财政资金补贴和治污、水土保持等项目补偿为主, 这是一种短期的“输血式”补偿, 容易造成补偿资金流的断裂, 进而不能从根本上解决水源区的生存发展问题, 生态环境保护问题也就不能长期持续下去。另外, 补偿资金的来源几乎都是靠中央政府的财政转移支付, 缺乏市场运营机制以及多渠道融资途径。同时也缺乏各级受水区获益者的广泛参与, 因为按照受益者补偿的原则各级获益者理应对水源区提供的生态环境服务功能支付相应的费用, 按照一定的比例承担相应的补偿责任。

2.2.2 生态补偿的标准过低, 其制定形式单一化。目前, 水源区生态补偿的标准普遍过低, 难以弥补水源区居民和政府为保护水源地所承受的损失, 同时也不能完全真实反映水源区生态系统的服务价值。例如, 2008 年国家启动的南水北调中线工程水源地保护生态补偿机制试点, 规划到2010年底拨付的补偿金为100亿元, 而实际拨付的款项只有50亿元, 远远不能满足补偿标准。又如在丹江口库区建设征地移民安置针对旱地的补偿标准为28.13 万元/hm2, 实际拨付的补偿标准只有20.25 万元/hm2。另外, 在制定补偿标准时, 部分水源区实行“一刀切”的政策, 没有根据不同地区的经济水平以及地理环境的差异制定不同的补偿标准, 比如南阳水源区的淅川县和邓州市经济发展水平存在着较大的差异, 但某些项目的补偿标准却相同[7]。

2.2.3 生态补偿的对象狭隘, 覆盖面不广。目前, 中央政府再向水源区进行财政转移生态补偿时由于缺少监督管理制度以及各地政府利益不一致进而使得生态补偿金没有全部发放到水源区的生态保护建设者中, 变相成了地方政府的吃饭财政, 补偿的效果大大缩水。例如, 有关资料显示, 中央政府用于水源区生态补偿的资金实际发放到为水源区生态保护建设做出贡献的工业企业只有60%[2]。

从上述政府主导的生态补偿模式所暴露出来的弊端来看, 这种模式具有很大的局限性。因此, 在市场经济的条件下, 积极探索依托市场机制的高效率和低成本性完成资源最优化利用的生态补偿模式已刻不容缓。

3 水源区市场化生态补偿模式探索

市场化生态补偿模式是建立在产权理论、外部性理论、公共产品理论基础上, 采用市场交易、配额交易等方式, 将生态资源转化为生态资本, 通过市场机制的自我调节作用实现对生态服务提供者进行直接补偿的一种模式。依据上述三种理论, 笔者认为南水北调中线工程可以探索以下三种补偿模式:

3.1 水权购买模式

在市场经济中, 产权的清晰界定是发生市场交易的前提条件。市场交易通过产权的转移实现供求双方交易资源的对等价值。补偿的存在说明产权发生了再分配和转移。南水北调中线工程的水权交易是指水源区在转出水权时能够获得相应的价值支付以实现生态补偿, 进一步激励水权转出方的生态保护行为, 进而体现生态补偿“谁受益、谁补偿”的原则, 最终保证水源区持续供水的积极性。目前, 水源区的水权不清晰, 使得水资源的产权无法实现有效运转, 也就无法通过市场的力量实现资源的有效配置。普遍存在的受水区超低价使用或无偿使用水资源的现象就说明了这一情况。除此之外, 由于水权不清晰致使水源区和受水区划分不明确, 其权利责任模糊, 交易成本过高, 进而使得市场化的补偿模式难以推广。需指出的是目前水源区的水资源权属不清晰和我们国家在各级法律条文中对水权的概念界定比较模糊有着直接的关系, 目前我国现行的《水法》等相关条文中均未明确“水权”的法律地位。

根据上述关于水权权属的分析, 笔者认为首先应尽快落实我国法律法规中对水资源所属权的界定, 在明晰水权之后成立跨区域的南水北调中线水权交易委员会, 该委员会必须是拥有实权的行政单位, 由水源区和受水区各级政府、水权方面的专家以及NGO组织等多方面人员组成。委员会的主要职能是:确定生态补偿具体对象、制定市场化的水权购买政策、严格审查交易双方的资格、严格监督检查交易过程等。制定市场化水权购买政策主要围绕以下几个方面展开:首先, 组织相关专家根据水源区为中线工程付出的直接成本、机会成本和发展成本将水资源予以价格化, 并且水资源的价格要随着供求、水质和水量的波动而变化, 这就使得交易双方基于竞争策略节约和保护水资源;其次, 委员会根据受水区的需水量、经济发展水平差异等因素来对完成对水资源的原始分配。同时, 节约用水区可将富裕的水通过二级市场转让给仍需水区;最后, 委员会根据各个水源区所付出的成本来制定水权收益补偿的比例。这样就解决了以往生态补偿对水源区激励不足的缺陷, 有利于完善市场化的生态补偿机制。

3.2 水源区发展机会流转模式

经济外部性是一种效益和成本外溢的现象, 包括正外部性和负外部性。其中, 正外部性指的是某一经济主体的生产或消费使其他经济主体收益而没有得到相应补偿的行为。经济外部性的存在使得边际私人成本和边际私人收益相背离, 导致市场失灵, 资源配置效率低下。为实现中线工程的可持续发展, 水源区的当地政府和居民在生态功能区进行了大量的生态建设和环境保护措施, 丧失了自身的发展机会, 这在很大程度上造成了对当地土地使用权的制约和生产费用的增加, 使得当地民众的自身利益受到了很大损失, 但产生的正外部效应辐射受水区乃至全国, 特别是受水区获得了丰富的水资源, 促进了经济的快速发展, 获得了巨大的收益。此时, 水源区的边际私人收益远远小于边际社会收益。因此, 必须采取一定的措施来调整两者之间的边际收益, 消除这种外部性, 使得外部效益内部化, 否则将会挫伤水源区人民保护生态功能区的积极性, 进而不利用南水北调中线工程的可持续发展。

关于外部性问题内部化, 科斯认为外部性问题的实质是双方产权界定不清, 在明晰产权和交易费用为零的情况下, 外部性问题可以通过市场手段来解决。所以, 按照科斯理论, 在明晰水权所有权、使用权后借助市场的力量消除外部性[8]。具体到水源区的外部性问题就是实施水源区发展机会损失补偿模式, 即在水源区和受水区建立一种交易机制, 以补偿水源区的损失。具体做法:通过水源区和受水区的民主协商建立生态补偿基金进行横向转移支付帮助水源区发展, 实现区域间的准市场补偿模式, 其中生态补偿基金的出资来源于京、津、冀、豫、鄂5 省获益的企业和个人, 其出资标准按照用水量和水权交易的价格来定。另外, 受水区对水源区进行对口支援以实现产业补偿, 如受水区要对现已达标排放的水源区的工矿企业所做出的技术改造进行补偿;受水区的大型企业集团帮助水源区的工矿企业实现产业基地迁出, 在受水区建立生产基地实现产业链的延伸, 或者每年帮助水源区安排一些技术项目, 以帮助水源区发展替代产业;抑或扶植水源区上马一些无污染绿色产业, 着重以零息或低息贷款支持水源区发展生态环保产业。另外, 有能力的受水区在移民迁入地区多发展一些劳动密集型产业以解决丹江口库区移民的就业生存发展问题。

3.3 公共产品市场交易模式

按照公共经济学理论, 我们将具有非竞争性和非排他性的产品称之为公共产品。这里的非竞争性是指消费的非竞争性即个人对一种物品的消费并不妨碍别人消费该种物品, 因而增加一个人消费这种物品的边际社会成本等于零;非排他性指的是供给的非排他性即多向一个人提供该物品消费的边际社会成本为零。正是由于公共产品的这两种特性使得其在使用过程中极易产生“公地悲剧”和“搭便车”的现象。受水区可以免费享有水源地所提供的优质水源, 进而不可避免的产生“搭便车”现象。这种“搭便车”行为的存在使得厂商减少或停止提供公共产品。因此, 绝大多数公共产品都是由政府所提供的。但完全由政府提供公共产品由于机构庞大、缺乏竞争、活力而导致效率低下、成本过重等问题。在这种情况下, 政府可以引入市场机制即通过购买私人厂商的产品或服务, 以实现公共产品的供给[9]。在对水源地进行保护工程中会产生很多公共服务的需求, 如水土保持工程、点面源污染治理、林地维护工程等。这些项目工程目前大都是由政府来建设。鉴于政府提供公共物品的弊端, 在公共产品市场交易模式下, 针对这些公共项目, 政府可采用招、投标的形式购买出价低、效率高的私人厂商的服务, 同时以水源区的私人厂商优先, 政府只为此支付费用并定期检验监督。在这种模式下, 政府即节约了财政资金, 又避免了资金使用不合理、补偿不到位等问题。另外, 由于政府和私人厂商的权责明确进而有效避免了完全由政府提供所造成的效率低下、成本过重等弊端。同时, 优先考虑水源地的私人厂商一方面体现政府对水源区生态补偿重视, 另一方面还能增加水源区人们的就业缓解丹江口库区的发展压力。

4 市场化生态补偿模式的运作建议

由于目前我国市场化生态补偿模式的运作环境尚未成熟, 运作条件尚不完善, 因此在目前南水北调中线工程水源区的生态补偿中仍以政府补偿为主, 市场化的生态补偿模式为辅。同时市场化生态补偿模式运作的实现需在制度层面上依托于政府保障和公众参与两种辅助机制才能合理高效运作。

首先, 政府从立法的角度参与到市场化的水源区生态补偿模式的运作中, 从而形成对市场化生态补偿模式的法律约束。尽快完善关于水权的法律法规以明晰水资源的产权问题, 其中必须坚持水资源的所有权属于国家这一基本原则, 充分考虑公平、效率等因素。同时, 对于水源区和受水区的权利与义务以法律形式确定下来, 并协调双方在水源区生态环境保护中的利益与诉求。这将为生态补偿的市场化运作提供依据和法律保障。

其次, 公众参与到水源区的市场化生态补偿模式运作过程中, 作为政府和市场失灵的第三种调节机制以形成反馈监督机制。包括定期发布生态补偿的信息, 让公众及时了解、获取生态补偿的信息情况如生态补偿资金的使用状况。同时还要给予公众相应的表达权, 使其能够反馈对于市场化生态补偿模式的运作评价以起到监督的作用。

参考文献

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[4]赵秀玲, 陶海东.南水北调中线工程渠首地生态补偿机制创新研究[J].南都学坛 (人文社会科学学报) , 2012 (5) :124-126.

[5]李雪松, 李婷婷.南水北调中线工程水源地市场化生态补偿机制研究[J].长江流域资源与环境, 2014 (Z1) :66-72.

[6]史淑娟.大型跨流域调水水源区生态补偿研究——以南水北调中线陕西水源区为例[D].西安理工大学, 2010.

[7]张杰平.南水北调中线工程调水补偿制度研究[J].生态经济, 2012 (4) :81-86.

[8]白燕.流域生态补偿机制研究——以新安江流域为例[D].安徽大学, 2011.

水坝建设的生态补偿模式研究 篇5

生态补偿是20世纪中期以来一些国家或地区为了解决经济和社会发展中产生的资源枯竭和生态破坏等环境问题而采用的一种环境经济手段, 在协调经济发展与生态平衡方面发挥了较大作用。目前我国生态补偿的研究仍主要集中在其涵义、法规、制度和模式等的理论研究以及陆域资源生态补偿实践探索阶段[1,2,3,4], 在海洋生态补偿研究领域, 仅有少部分学者进行初步研究, 如韩秋影等指出海洋生态资源生态补偿应包括经济补偿、资源补偿和生境补偿[5], 王淼等从海洋生态补偿原则、补偿对象、补偿方式和资金来源等方面初步探讨了海洋生态补偿机制[6], 刘霜等初步提出我国填海造陆项目亟须引入生态补偿机制[7]。本研究从海洋生态补偿法制化、补偿标准科学化和补偿管理规范化三个方面探讨填海造陆用海项目的海洋生态补偿模式, 以期为我国海域使用管理中建立海洋生态补偿机制提供有益的参考。

1 海洋生态补偿法制化

目前我国在一些法律和法规中规定了生态补偿, 为保障其实施和运行提供了最基本的条件。2000年国务院颁布的《生态环境保护纲要》中首先明确地提出要建立我国生态补偿机制, 主要体现在防护林体系建设中, 随后拓展到土地、森林、矿产、渔业、草原、动物保护和自然保护区等领域。《中华人民共和国土地管理法》规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《中华人民共和国森林法》规定:“国家建立森林生态效益补偿基金, 用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源, 林木的营造, 抚育, 保护和管理”。随后的《中华人民共和国森林法实施条例》规定:“防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利”。《中华人民共和国矿产资源法》规定:“开采矿产资源, 必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。《中华人民共和国渔业法》规定:“县级以上人民政府渔业行政主管部门应当对其管理的渔业水域统一规划, 采取措施, 增殖渔业资源。县级以上人民政府渔业行政主管部门可以向受益的单位和个人征收渔业资源增殖保护费, 专门用于增殖和保护渔业资源”。

我国实施的一些海洋管理制度也体现了生态补偿理论的特征和要求。如, 《中华人民共和国海洋环境保护法》规定:“造成海洋环境污染损害的责任者, 应当排除危害, 并赔偿损失;完全由于第三者的故意或者过失, 造成海洋环境污染损害的, 由第三者排除危害, 并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区, 给国家造成重大损失的, 由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。《中华人民共和国海域使用管理法》规定:“国家实行海域有偿使用制度。单位和个人使用海域, 应当按照国务院的规定缴纳海域使用金”。但是就目前的海洋生态补偿机制而言, 《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国海域使用管理法》还未能对该制度进行理论分析和精确设计, 海洋行政主管部门也未出台相关的规章制度;海域使用金征收仅能按照其用海面积计算, 但填海造陆用海对邻近海域海洋环境造成的损害, 尤其是生态损害并未考虑在内, 而且这种损害效应的作用是累积的, 无法适用《中华人民共和国海洋环境保护法》中的污染损害赔偿规定。因此, 国家海洋行政主管部门应按照“谁开发谁保护, 谁使用谁补偿”的原则, 适时制定填海造陆用海项目的海洋生态补偿规章制度, 以使生态补偿在具体操作过程中有法可依和有规可循, 加快生态补偿制度化的生成, 更好地为保护海洋生态服务。

2 海洋生态补偿标准科学化

海洋生态补偿标准科学化是生态补偿制度化形成过程中的一个非常重要的环节, 涉及用海主体行为者的切身利益。若补偿标准确定过高, 将会限制用海者的用海行为, 最终影响到沿海地区经济的发展;若补偿标准确定过低, 又达不到海洋生态保护的目标。因此, 海洋生态补偿采用何种补偿方式以及补偿到何种程度都需要尽快进行深入研究, 通过建立一套科学化的海洋生态补偿标准体系保证补偿过程的合理性, 才能体现实施海洋生态补偿机制的意义。海洋生态补偿标准的确定可以从海洋生态破坏的修复成本和海洋生态系统服务的价值两个方面进行参考。

2.1 海洋生态破坏的修复成本

按照“谁开发谁保护, 谁使用谁补偿”的基本原则, 海域使用者有责任和义务按国家海洋行政主管部门实施的海洋生态保护行动要求进行补偿。一方面, 填海造陆不可避免地要占用海域资源, 改变所使用海域的自然属性并对原有海域的海洋生态造成破坏;另一方面, 填海造陆也会对邻近海域的生态带来负面影响, 如, 海水污染加剧、自净能力降低和经济生物种类减少等。而要恢复到工程建设前的状态, 则需要开展生态修复工作, 如采用污水处理、生物资源增殖和生境重建等措施, 其所产生的修复费用可作为海洋生态补偿标准确定的参考依据之一。然而, 目前的生态修复手段花费较高, 用海主体行为者往往难以承受, 因此尚需探索价格较为低廉的生态修复技术和修复措施, 从而为建立不但科学合理而且能应用于实践的海洋生态补偿标准体系服务。

2.2 海洋生态系统服务的价值

生态系统服务 (Ecosystem Services) 是人类直接或间接从生态系统得到的利益, 其价值化研究一直是国内外学术界普遍关注的热点和难点。中国环境与发展国际合作委员会2006年度政策报告指出, “如果生态系统服务功能的市场价值能够被准确地评估和量化, 那么它应该是确定生态补偿标准最好的依据。”通过对海洋生态系统服务价值的科学化评估, 可以确定填海造陆活动对海洋生态的破坏及资源的滥用所造成的海洋生态系统损失, 从而确定海洋生态补偿的标准。然而, 目前我国海洋生态系统的服务价值评估方法与陆地生态系统相比有较大差距, 对海洋生态系统服务的价值评估仍存在许多不合理之处, 不但亟须创建更加科学合理的海洋生态系统服务价值评估的计量模型, 而且需要深入开展海洋生态系统服务价值应用研究。

3 海洋生态补偿管理规范化

海洋生态补偿机制的形成是不同群体利益分配的调整过程, 涉及很多不同群体的切身利益, 因此建立切实有效的海洋生态补偿管理机制非常必要, 其有助于及时解决不同利益群体间可能产生的矛盾, 有利于海洋经济和海洋生态保护间的协调发展。海洋行政主管部门应充分发挥在海洋生态补偿机制中的主导作用, 从填海项目管理、利益群体间矛盾化解以及生态补偿资金征收与监管等方面建立海洋生态补偿管理规范化制度;通过加强对填海项目状态的实时监控和协调不同利益群体间可能产生的矛盾, 建立健全海洋生态补偿金使用绩效考核评估制度, 使海洋生态补偿资金更好地发挥生态保护的效用;此外, 还应建立并实施海洋生态补偿资金信息公开制度, 接受全社会监督, 便于海洋生态补偿机制的顺利实施。

4 结束语

中国共产党“十七大”报告中首次明确提出我国要建设“生态文明”的理念, 使我国生态环境质量明显改善, “生态文明”观念在全社会牢固树立, 而生态补偿机制为实现这一目标提供强有力的制度保障。面对填海活动导致海洋生态环境恶化的趋势, 我国需要从补偿制度法制化、补偿标准科学化和补偿管理规范化等方面尽快开展海洋生态补偿机制的建设, 向建设海洋生态文明的目标迈进。

参考文献

[1]毛显强, 钟瑜, 张胜.生态补偿的理论探讨[J].中国人口.资源与环境, 2002, 12 (4) :38-41.

[2]廖红.建立和完善生态补偿机制推动可持续发展战略实施[J].中国发展, 2003 (3) :1-7.

[3]曹光辉.生态补偿机制:环境管理新模式[J].环境法制建设, 2005 (11) :46-48.

[4]曹明德.对建立我国生态补偿制度的思考[J].法学, 2004 (3) :40-43.

[5]韩秋影, 黄小平, 施平.生态补偿在海洋生态资源管理中的应用[J].生态学杂志, 2007, 26 (1) :126-130.

[6]王淼, 段志霞.关于建立海洋生态补偿机制的探讨[J].海洋信息, 2007 (4) :7-9.

水坝建设的生态补偿模式研究 篇6

为此, 以内蒙古自治区的多伦县为例, 分析内蒙古多伦县林业发展现状及林业建设取得的成就, 寻找出基于生态补偿视角的内蒙古多伦县林业建设发展对策。

1 多伦县林业建设现状

多伦县位于内蒙古中部, 地处浑善达克沙地南缘, 属于中国北方农牧交错地带, 是内蒙古距北京最近的旗县, 直线距离180 km, 公路里程360 km。过去由于干旱、大风等自然灾害和超载过牧、过度开垦、乱采滥伐等不合理利用因素的叠加作用, 生态环境一度急剧恶化。据2000年卫星遥感监测显示, 当时多伦县风蚀、水蚀、沙化面积33.63万hm2, 占全县总面积的89.2%, 其中严重沙化面积13.99万hm2, 占全县总面积的37%。横亘于县境中、北部东西走向的3条沙带有扩展相连趋势, 全县耕地由于风蚀沙化严重, 相当一部分无法耕种而弃荒。恶劣的生态环境不仅严重制约了当地经济社会发展, 而且直接影响着京津地区的生态安全。

2000年以来, 多伦县委、县政府抓住国家林业发展的政策机遇, 坚持国家投资与群众投工投劳、发动社会化造林相结合, 采取“封、飞、造、禁、移、调”等措施对沙化土地综合治理, 加大林业生态建设力度;确立了“生态固基”战略目标, 2003年在锡盟地区率先实行全年全境禁牧[1];2006年确定了“生态立县”目标, 坚持“一手抓禁牧, 一手抓种树”, 推动全县林业建设向纵深发展;2008年在生态全面好转的基础上, 在全区率先提出利用5年时间基本消灭荒山、荒坡、荒滩的“灭荒”工程。

2000—2010年, 多伦县累计完成沙地围封15.33万hm2;完成京津风沙源治理工程人工造林1.64万hm2、飞播造林1.23万hm2、封山育林3.08万hm2;完成退耕还林4.99万hm2, 其中退耕地造林3.09万hm2、荒山荒地造林1.90万hm2;完成四旁植树205万株;义务植树340万株;转移沙区人口2282户、10692人;社会造林完成1.18万hm2。

通过实施林业重点工程, 该县生态、经济、社会效益凸现。全县14万hm2严重沙化土地的70%得到有效治理, 有林面积由2000年的3.6万hm2增加到现在的12.11万hm2, 森林覆盖率由2000年的6.8%提高到现在的28.73%, 林草综合盖度由2000年的不足30%提高到现在的80%以上, 生态恶化的趋势得到整体遏制, 局部生态环境明显好转。

2 多伦县林业建设中存在的问题

多伦县林业建设虽然取得了显著成绩, 但由于多伦县特殊的地理位置和自然条件, 生态系统的脆弱性、不稳定性和反复性依然十分突出, 林业对经济社会发展和农牧民增收的贡献率还没有充分显现。

特别是沙源工程启动初期布局在3条大沙带当中的飞播、封育项目区, 鉴于当时对流沙治理的紧迫需求, 首选了杨柴、沙蒿、黄柳等先锋固沙树种。由于这些植物的生物学特性, 决定了这些固沙植物已达到了生理成熟期, 逐步呈现出衰退趋势, 导致沙地植被的稳定性差、经济效益低, 亟待进行林分改造, 提质增效。另外, 有大面积未治理沙化土地急需进行综合治理, 提升生态、经济综合效益, 增强水源涵养和碳汇功能。以百万亩樟子松造林工程为主要建设任务的打造生态大县林业建设任务紧迫而艰巨。

3 进一步加快多伦县林业建设的优势

(1) 国家、自治区加快林业发展的形式更加有利, 政策更加完善, 沙源治理二期工程、森林碳汇、林分抚育、低效林改造以及退耕还林后续产业项目的持续实施, 集体林权制度改革和公益林生态效益补偿, 为本规划的顺利实施提供了政策和项目支撑。县委、政府把“生态立县”定为多伦发展的首要战略, 确立了建设生态大县的目标, 成立了相应的组织机构, 以地方性政策的形式出台了《关于加快林业发展推进生态大县建设的决定》, 决心举全县之力推进百万亩樟子松造林工程, 为加快全县林业发展提供了强有力的组织保障。

(2) 宜林沙地资源充足。境内3条沙带总面积14万hm2, 其中未治理的宜林沙荒面积3.6万hm2, 需要升级改造和提质增效的老治理区面积3.33余万hm2, 是推樟子松造林工程的主要空间。

(3) 光热同期, 水资源相对丰富, 土壤类型以沙壤土为主, 自然条件适宜林业发展。多年的林业建设实践证明, 多伦县是锡盟乃至全区最适宜林业发展的区域之一, 尤其适宜樟子松、山杏、杨树和部分林果树种, 种苗扩繁容易, 林木长势茂盛, 林分稳定性强, 果实结实量大。与多伦县紧紧毗邻的赛汗坝机械林场, 已建设人工针叶林基地7.33万hm2, 成为亚洲第一大人工针叶林林场。

(4) 建设百万亩樟子松造林工程推进生态大县建设有着广泛的群众基础。近些年广大农民通过实施退耕还林工程特别是从种植樟子松疏密移植中得到了实惠, 对林业建设的认识显著提高, 自发主动营造樟子松的积极性空前高涨。

(5) 有成熟的造林经验、科学的管理方法和高素质的施工管理队伍。在近些年大规模的林业生态建设中积累了经验、锻炼了队伍, 林业战线和基层干部以及专业施工队伍积累了大量林业建设和管理的成功经验, 引进、筛选和创新了许多建设和管理模式。多伦县林业部门与国家、相关省区、盟市科研院所和技术推广部门建立了科技支撑网络, 是今后加快林业发展坚实的技术保障。

4 多伦县林业建设的生态补偿对策

4.1 加大营造林建设力度

内蒙古多伦县近几年来的营造林建设有了新的突破和进展, 2011年营造林建设1.19万hm2、2012年营造林建设1.78万hm2、2013年营造林建设2.08万hm2及2014年营造林建设2万hm2的主要包括百万亩樟子松建设区、水源涵养水土保持区、工矿植被恢复绿化区、城镇村屯绿化区等分区的建设。加大对营造林的建设是保护生态环境、防沙治沙以及加快县域经济发展的主要途径。只有退耕还林和水源保持和植被绿化工程的建设加快步伐, 才能防止生态环境的恶化和破坏, 沙化区得到整体治理, 农田全部得到林网庇护、人居环境有效改善、大地山青水秀, 人民持续增收。初步形成比较稳定的生态防护体系, 林沙产业体系雏形初步形成。从而保护了多伦县的生态环境, 促进了多伦县的林业建设和经济社会又好又快发展。

4.2 建设京北绿色生态屏障

对每年新造林和未成林造林地全部进行以扩穴除草、中耕、修枝打杈、浇水、病虫鼠害防治为主要内容的抚育保护措施, 促进林木生长, 提高林分质量, 加快林地多种功效的发挥。建立健全管护制度和县、乡镇、村、农户四级保护组织网络, 认真执行县人民政府关于保护生态实行禁牧的决定。通过林地林木经营权、处置权、受益权的落实, 突出农民的管护主体责任。生态治理项目区、移民迁出区、自然保护区、森林公园和各类林地严格实行全年禁牧。工矿、铁路、交通等大型企业建设确实需要征占用林地的, 必须依法履行审核审批程序[2]。加强森林资源管理, 巩固生态建设成果。通过以上做法, 结合生态补偿的机制, 建立较为合理的京北绿色生态屏障, 为多伦县未来林业建设和发展提供较为坚实的基础。

4.3 完善林业产权制度, 提升林业整体活力和发展后劲

认真贯彻落实中央、自治区、盟委行署深化林业改革精神, 明晰林地产权, 在保持林地所有权和用途不变的前提下, 将宜林地使用经营权和林木所有权落实到户, 按林业统一规划, 采取自主、股份合作、承包租赁等多种形式进行造林建设, 并允许依法继承、转包、出租、互换、转让等合理流转;放活经营权[3]。在保障生态功能的前提下, 允许各类经营主体依法合理开发林地资源, 进行多项间种以及发展森林景观旅游等多项产业;落实处置权。对承包经营和自造的林木, 经林业主管部门批准, 经营主体可自主采伐处置并保障其合法收益。城镇乡村所在地要围绕周边防护林体系建设, 落实好义务植树基地, 规范建设标准。强化适龄公民的尽责率和自觉意识, 认真履行每年人均3~5株的植树义务或相应责任;厂矿企业、机关单位、社会团体、驻地单位要按规划完成部门承担的造林绿化任务。

摘要：以内蒙古自治区的多伦县为例, 通过分析内蒙古多伦县林业发展现状及林业建设取得的成效, 寻找出基于生态补偿视角的内蒙古多伦县林业建设发展对策。

关键词：生态补偿,林业建设,内蒙古多伦县

参考文献

[1]霍锦炳.草原水乡多伦县:从风沙源到生态大县的蝶变[EB/OL].http://www.chinareports.org.cn/news-396-6021.html, 2012-06-17.

[2]周威.林业生态建设现状及对策[J].农家科技, 2011, (4) :17.

水坝建设的生态补偿模式研究 篇7

一、流域水生态补偿的内涵界定和理论基础

流域水生态补偿是指政府及流域下游受益区对流域上游地区创造的生态效益进行经济补偿, 即“为了恢复、维持和增强流域生态系统的生态功能, 通过对上游地区有益于生态服务的行为进行补偿, 从而增加因其行为带来的外部经济, 达到保护和改善流域水生态环境的目的”。这一概念涵盖四方面的内容:其一, 流域水生态补偿是对创造生态效益的主体 (即流域上游地区) 进行生态建设的成本的补偿;其二, 这种补偿既有赔偿性质也有奖励性质;其三, 这种补偿的目的是维持和改善流域上游地区提供生态产品 (主要指淡水资源) 、保护生态环境;其四, 流域水生态补偿是对流域上游段具体行为主体的经济补偿。

从经济学的角度来看, 公共产品理论、外部性理论和产权理论都为实施流域水生态补偿提供有力的理论支持。

公共产品理论。公共产品是指每一个社会公众消费某种产品不会导致别人对该产品消费的减少, 具有非竞争性和非排他性的特点。水资源这种生态产品本质上是一种公共产品, 尤其是流域水资源, 其消费具有明显的非排他性。上游地区的人为了提供或保护淡水付出了很大的代价, 但其他人特别是下游地区的人逃避付费却能轻而易举地享受到淡水带来的效益, 成为“搭便车”者。由于每个人都是理性行为人, 最终的结果是没有人愿意提供或保护淡水资源, 淡水资源的总供给不足, 生态环境逐步恶化。

外部性理论。外部性就是参加交易者的行为给与交易无关的第三人带来的成本或收益。流域地区的生态活动具有很强的外部性。从微观主体的利益来看, 耕种农作物、养殖牲畜是上游居民赖以生存的基础。从社会整体利益来看, 森林草地资源不仅自身具有商品功能, 同时还具有涵养水源、净化空气等生态功能。其社会价值和生态价值远远高于当地居民的经济价值。流域上游地区的居民对生态进行保护, 很少能从市场上自动获得经济效益和补偿, 因此, 他们在经济发展过程中往往忽视应当承担的保护生态的职责, 将开发中造成的生态破坏的外部不经济性转嫁给社会, 最终由政府来“埋单”。

产权理论。产权就是财产权利。产权是经济运行的基础, 商品交换的核心是产权的转让, 产权是交易的先决条件。从资源规划的角度看, 产权主要有四种权利, 即所有权、使用权、收益权和转让权。我国“水资源属于国家所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有” (《中华人民共和国水法》第一章总则第三条) 。我国的水资源为全民所有, 国家对水资源拥有产权, 任何单位和个人开发利用水资源仅仅是转让使用权, 使用权按市场规则转让并支付一定的费用, 这是国家对水资源所有权的体现。水资源费用正是水资源开发利用过程中所有权及其所包含的其他一些权利 (使用权等) 的转让所需支付的费用。

二、流域水生态补偿的必要性

为完善环境经济政策、促进生态环境保护、实现生态文明, 国家环保总局2007年印发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》, 在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发区和流域水环境保护区开展生态补偿试点, 建立重点领域生态补偿标准体系、探索多样化的生态补偿方法模式、推动相关生态补偿政策法规的制定和完善, 为全面建立生态补偿机制奠定基础。

我国多年来综合治理水土流失问题都是以中小流域为单元, 追求生态、经济、社会效益的统一, 对水土流失特别严重的中小流域更是将生态效益放在第一位, 经济效益次之。在这些治理区, 农民的投资投劳主要用于建设具有公益性质的生态环境。从经济发展的角度看, 凡通过治理的小流域, 大多数下游地区农村发展较快, 上游地区农村发展较慢。这是因为, 流域生态治理主要采取从源头上控制水土流失, 流域治理的重点通常选择在上游地区, 上游地区农村在服从统一规划和投资投劳的同时, 失去了很多发展经济的机会, 遭受了较多的经济损失。例如, 防治水土流失的沟头防护、缓洪拦沙等工程措施, 不仅投资投劳量大, 而且在短期内见不到经济效益;再如, 退耕还林的措施, 所造林大多是水土保持林或水源涵养林, 这些以保土保水为主要目的的林种, 其经济收入几乎等于零, 如果上级不予补贴, 退耕后的经济收入会受到较为严重的影响。相反, 下游地区的农村不但用于生态保护的投资投劳量小, 还能享受到因上游保护而取得的良好成果, 如洪涝灾害减轻、经济损失减少等;再如, 由于水源得到涵养, 旱情减轻, 随之高效农业兴起, 从而带动农副产品加工业的发展。 (1) 这种生态保护区和非生态保护区、上游和下游地区经济发展不协调的现象, 大量存在于现在的流域治理中。我国对中小流域治理进行资金扶持的力度小, 绝大多数的中小流域治理是以农民自筹为主。这些小流域通过治理后, 保护方和受益方经济发展的差距非常明显, 并且随着时间的推移, 差距越来越大。上游地区的村民承担了生态保护的责任, 却无法合理地分享生态效益, 势必会影响他们保护水源生态的积极性。由此看来, 我国建立流域生态补偿机制非常必要, 可以理顺流域上下游间的生态关系和利益关系, 加快上游地区经济社会发展并有效保护流域上游的生态环境, 从而促进全流域的社会经济可持续发展。

三、国外流域水生态补偿的经验

国际上生态补偿是指环境 (生态) 服务支付, 也称环境 (生态) 服务付费或生态有偿服务, 表示企业、农户或政府相互之间对环境服务价值的一种交易行为。通常将流域生态服务分为水质保持、水量保持和洪水控制三个方面, 这三种服务相互关联, 通常拥有不同的受益人。随着流域生态服务市场的日益壮大, 流域生态服务的市场化产品 (表1) 也应运而生, 这也是国外开展流域生态补偿的重要依据与基础。对这三种流域服务的公共补偿, 以及对水质与水量的私人补偿, 都有利于上游生态保护者, 特别是当地的一些低收入者。

最早的流域生态服务市场起源于流域管理, 例如美国田纳西河流域管理计划、耕地保护性储备计划和纽约流域保护和补偿计划等。另外, 哥斯达黎加环境服务支付项目、美国河流的污染信贷交易、澳大利亚的水分蒸发蒸腾信贷、哥伦比亚的流域管理生态服务税以及巴西“商品和服务流通所得收入”机制都是成功的生态补偿案例。在流域生态服务市场化产品的基础上, 生态补偿类型可分为四类:①公共支付、②一对一补偿、③市场补偿、④生态标记 (表2) 。

四、我国流域水生态补偿的实践

我国流域水生态补偿的实践主要有三类, 大江大河源区生态建设工程、省域内流域上下游的生态补偿和中小流域上下游间的生态补偿。我国行政辖区内中小流域上下游间的生态补偿有北京市与河北境内水源地之间的水资源保护协作、广东省对境内东江等流域上游的生态补偿、浙江省对境内新安江流域的生态补偿等。应用的主要政策手段是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付, 或整合相关资金渠道集中用于被补偿地区, 或同级政府间的横向转移支付。有的地方也探索了一些基于市场机制的生态补偿方式, 如水资源交易、异地开发、建立生态补偿基金等。

1.政府补偿

福建省流域自成体系, 闽江、九龙江、晋江等主要流域基本不涉及跨省的问题。近年来, 这三个流域生态补偿机制已初步形成, 这里以闽江流域为例。2005~2010年, 福州市政府每年增加1000万元闽江流域整治资金, 用于支持上游的三明市和南平市, 各500万元;三明市、南平市在原来闽江流域整治资金的基础上, 每年各增加500万元与福州资金配套用于闽江流域治理。福州市、三明市和南平市每年用于闽江流域整治的财政转移支付合计2000万元, 这笔资金由福建省财政设立专户管理, 专款用于流域三明段、南平段的治理。

2.水权交易

2001年, 浙江省地处金华江上下游的东阳和义乌两市签订了水权转让协议, 通过市场机制进行水权交易, 成为我国首例水权交易案例。东阳市将境内横锦水库5000万m3水的永久使用权让给下游义乌市, 成交价格是4元/m3。义乌市一次性出资2亿元购买该使用权;水库原所有权不变, 义乌市按当年实际供水量每立方米0.1元标准支付综合管理费。

市场是优化资源配置的最佳手段, 运用市场的手段来解决水资源分配问题, 可以产生很好的效应。从投入产出看, 义乌市购买1立方米水付出4元的代价, 而自己建设水库, 每立方米水至少要花6元;东阳市转让水资源不仅可以得到2亿元的资金, 而且每年还有500万元的综合管理费收入, 两个城市之间的水权交易无疑产生了“双赢”效应。水权交易为区域资源共享、区域合作进行了有益的探索, 同时也为区域内毗邻县 (市) 如何实现生态补偿提供了新经验。在宁夏回族自治区、内蒙古自治区也有类似的水资源交易的案例, 上游灌溉区通过节水改造, 将多余的水卖给下游的水电站使用。

3.异地开发

在浙江、广东等地的实践中, 还探索出了“异地开发”的生态补偿模式。浙江省的安吉、德清、宁海、临安等县 (市) 出台了“异地开发生态补偿”政策, 规定上游地区镇 (乡) 的招商引资项目进入县 (市) 开发区, 产生的税利全部返回给上游乡镇。在市域范围内, 浙江省金华市在全省率先实施流域源头地区在下游异地开发建设, 设立“金磐扶贫经济开发区”作为该市源头地区 (水源涵养区) 磐安县的生产用地, 并在政策与基础设施投入方面予以支持。 (2) “异地开发”是在流域生态效益货币补偿之外拓展生态补偿的新形式, 可以避免流域上游地区发展工业造成的严重污染, 并弥补上游经济发展的损失。

4.建立生态补偿基金

德清县位于浙江省湖洲市, 该县西部地区是全县主要河流的源头和重要的水源涵养区, 也是生态林的集中分布区。为确保水源安全, 德清县建立了生态补偿基金, 从6个渠道筹措资金, 并进行专户管理。这6个资金渠道主要是:县财政每年在预算内资金安排100万元;从全县水资源费中提取10%;在对河口水库原水资源费中新增0.1元/吨;从每年土地出让金的县得部分提取1%;从每年排污费中提取10%;从每年农业发展基金中提取5%。2005年, 德清县共筹措资金1000万元。 (3) 德清县生态补偿基金的使用范围主要包括:生态公益林的补偿和管护;以日常生活垃圾处理为主的环境保护投入;西部地区环境保护基础设施建设;对河口水源的保护;因保护西部地区环境而关闭或外迁企业的补偿;其他经县政府批准的用于西部地区生态环境保护事业的补偿。生态补偿基金的建立, 在德清县生态建设与环境保护中发挥着重要的作用, 为其他流域生态补偿机制的建立树立了样板。

五、我国流域水生态补偿实践中的问题

1.管理部门职责交叉, 补偿效率不高

以“部门主导”的政策设计导致责任主体不明确, 缺乏明确的分工, 生态补偿效率不高, 生态保护区居民受益少。流域水生态补偿是流域上下游间的区域补偿, 但现有生态补偿政策普遍带有较强的部门色彩, 区域补偿很大程度上成为部门补偿。流域生态环境保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门, 部门之间职责交叉, 缺乏明确的规定, 所以, 在监督管理、整治项目、资金投入上形不成合力, 影响流域生态环境保护工作的开展。由于流域生态环境管理涉及的部门职能交叉, 责任不明, 流域生态保护与补偿措施出现了“三多三少”现象:部门补偿多, 生态保护区农牧民得到补偿少;直接物资、资金补偿多, 扶持生态保护区产业、生产方式转换补偿少, 没有建立长效机制;直接向生态建设补偿多 (如栽树) , 相应的经济发展、扶贫补偿太少。 (4)

2.缺少相关法律法规支撑, 补偿责任难以明确

我国流域水生态补偿尚处于探索阶段, 还没有建立起支撑流域水生态补偿的法律法规体系, 既没有专门的关于流域水生态补偿的法律、法规, 也没有针对不同流域段情况的补偿方式。已有流域水生态补偿实践中存在很多问题, 如补偿标准“一刀切”、补偿标准低, 补偿不足和过度补偿并存, 补偿标准政策执行中存在不均衡和不公平等, 严重影响了生态保护区居民的利益。尽管目前“谁受益、谁补偿”、“谁破坏、谁恢复”、“谁污染、谁治理”的生态补偿原则得到社会公认, 但涉及到具体补偿行为时, 难以确定生态效益的提供者、受益者, 生态服务提供者和受益者在地理范围上不对应, 使得生态服务提供者无法得到合理补偿。例如, 黄河、长江流经若干省, 处于流域中间的省, 既是一些省的上游, 同时也是另外一些省的下游, 明确生态效益的提供者和受益者有很大难度。云南省很多河流的生态效益涉及到国外, 如三江流经缅甸、越南, 生态服务主体是云南还是周边省、生态效益如何进行补偿也是一个难题。

3.生态政策不具长期稳定性, 生态保护缺乏可持续性

我国关于流域水生态补偿的政策大多以项目、工程、计划的方式组织实施, 像退耕还林、退牧还草, 生态公益林补偿金等, 其核心和出发点是通过对为生态保护作出牺牲和贡献的农民、牧民等流域上游地区直接利益相关者进行经济补偿, 保护和改善流域水生态环境。但是这些政策大多有明确的时限, 政策的延续性不强, 给实施效果带来较大的变数和风险。如“退耕还林”、“退牧还草”的补助有5~8年的期限, 在政策的实施期限内, 由于农、牧民为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益能够得到一定的补偿, 他们会限制自己的生产和开发活动, 从而达到保护生态环境的目的。但是, 当期限过后他们的利益得不到补偿的时候, 为了基本生活和发展需求, 他们不会再从保护生态环境的角度去限制自己的生产和开发, 从而对当地的生态环境形成压力, 造成更为严重的生态破坏或生态灾难。

4.缺少流域水生态补偿成效监测与评估指标体系

在我国已有的流域水生态补偿实践中, 缺少对流域水生态服务的成效或质量评估体系, 这使得生态补偿方投入了大量的人、财、物, 水质水量改善的程度无法量化, 补偿的效果无法衡定。科学量化和评估生态效益是生态补偿的依据, 在建立流域水生态补偿机制的同时, 必须建立流域水生态补偿成效检测与评估指标体系, 确定水质或水量的基线, 高于基线补偿, 低于基线赔偿。

注释

1 李松梧, 苗德志, 王培合:在小流域治理中开展生态补偿的思考, 《中国水利》, 2007年第2期。

2 张惠远, 刘桂环:我国流域生态补偿机制设计, 《环境保护》, 2006年第10期。

3 张惠远, 刘桂环:我国流域生态补偿机制设计, 《环境保护》, 2006年第10期。