乡镇涉法涉诉信访制度

制度本身是一种行为的规范,就是为了形成和建构社会秩序。怎样制定科学合理的制度呢，以下是小编收集整理的《乡镇涉法涉诉信访制度》的相关内容，希望能给你带来帮助!

第1篇：乡镇涉法涉诉信访制度

检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度实证分析

摘 要：随着涉法涉诉信访案件化解工作逐步纳入法治轨道，律师作为第三方身份参与的司法作用不断深化，检察环节的律师参与化解涉法涉诉信访案件制度亦日益完善。通过对重庆市检察机关推进律师参与化解涉法涉诉信访案件工作的司法实践进行实证调研可以发现，在改革的实践中还存在着律师参与工作于法无据，参与的质量和效率有待提升，配套辅助机制不够健全等现实问题。所以，应当从强化立法，保障律师执业权利，提升参与律师的整体素质，完善律师参与工作配套保障机制等方面进行改进，务求完备，力臻实效。

关 键 词：检察环节;律师;涉法涉诉;信访案件制度

2015年11月，中央政法委正式发布了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》(下称《意见》)，将律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件正式纳入司法改革轨道，其中又以化解工作更为重要。自《意见》发布以来，各地区检察机关按照最高人民检察院的部署安排，积极开展律师参与化解涉法涉诉信访案件工作，但在新形势下，检察机关如何扎实推进此项制度的落实需要不断的探索与完善。笔者通过对重庆市试点区县检察机关的工作实践进行调查分析，试图找出检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的掣肘之由，并由此找出破解之道。

一、检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的实践探索

重庆市人民检察院于2016年1月启动了律师参与化解涉法涉诉信访案件的试点工作，截止到2017年1月，全年的涉法涉诉进市进京非正常上访数从2015年的314人次降到了2016年的65人次，效果显著。全市范围内渝北、荣昌等7个试点区县共计有58名律师参与到涉法涉诉信访案件的化解工作中，全年共参与782件，成功化解率为75.1%，远远高于重庆市司法局所统计的2016年全市信访案件54.2%的化解率。从中可以看出当下检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件工作制度的主要特点和做法。

(一)重在参与——律师以第三方身份参与化解涉法诉讼信访案件

以渝北、荣昌等7个试点区县为例，其工作制度多是由检察机关制定的《律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作方案》，而其中最主要的一條就是鼓励律师广泛参与。以江北区、渝北区等主城区县为例，检察机关采取了联合当地司法局指派法律援助律师到街道社区进行驻点巡回服务的方式，通过给予法律援助中心所属律师配套工作经费和年终考评加分的方式，让律师们到街道社区去贡献自己的法律服务资源，更好地促进了法律顾问下沉至基层。以往各区县也曾或多或少地邀请过律师参与到涉法涉诉信访案件的化解工作，但主要是积年大案要案，而检察环节的范围则更为合理。以重庆市检察院第一分院的统计为例，2016年1至6月，辖区内由律师参与化解的涉法涉诉信访案件总计49件，占同时段由辖区检察院接案的涉法涉诉信访案件的27.5%，但却涉及了土地承包纠纷、医患矛盾纠纷、征地拆迁纠纷、邻里伤害纠纷等多种易造成较为严重影响的信访案件。

(二)彰显监督——律师依法监督，检察机关提高公信度

⒈律师参与评议案件展现公正。依据重庆市人民检察院出台的《律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作方案(试行)》，各地检察机关应当定期对重点疑难复杂涉法涉诉信访案件进行评议，并邀请相关律师以第三方的立场对其办案流程、处理结果、信访者回访等情况进行评议，并逐一出具《律师评议意见书》。以渝北区为例，全年所评议的9件重点疑难复杂案件中有6件进入了纠错程序，有关机关依法采纳了4件，并据此作出了新的处理决定，更为全面地保障了信访群众的合理权益，同时也促进了检察机关改进自身的工作方式。

⒉联合督查落实考核奖惩机制。律师在参与化解案件工作时可对检察机关的办案情况进行监督，但监督制约是相对的，检察机关也可定期对律师的参与工作进行监督考核，如此方能彰显监督之意。以试点地区的渝北和荣昌为例，当地政法委牵头，由公检法司这四家政法机关联合成立督查小组，负责对律师参与化解案件工作进行专项督查考核，同时也对政法机关的涉法涉诉信访制度改革工作进行督查。根据统计，2016年两个试点区县共对检察环节的17件律师参与化解涉法涉诉信访案件进行了抽查，并对其进行了评分，考核优秀的案件参与律师会得到一定程度上的物质性奖励，年终考核亦可给予专项加分。

(三)突出帮助——化解矛盾，解决信访问题

⒈律师“坐诊”提供法律咨询。以往的法律咨询基本都是检察机关和律师各做各的，检察机关极少邀请律师参与，涉法涉诉信访工作的参与度更低。但从2016年启动律师参与工作以来，各区县检察机关均开始实行一个街道或乡镇有一名法律服务律师、一个社区或村委会有一个巡回法律诊所的工作方式，其值班律师的主要工作便是提供法律咨询，通过律师定期开展一对一的法律咨询服务，及时解答并处理群众的法律疑惑和诉求。

⒉宣传普及法律知识。除了提供咨询之外，经常性的法制宣传也是必不可少的。据统计，7个试点区县全年总计开展律师参与普法宣传314次，举办法律知识讲座24次。此外，通过到拆迁地送法上门、工地外来务工人员专项劳动法和合同法普及等方式，极大地增加了这些易发信访群体的法律知识储备，为他们依法合理的去表达自身的诉求打下了坚实的基础。

二、检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的科学定位

(一)检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的概念和范围

⒈律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的概念。在不同的司法机关中，律师参与化解涉法涉诉信访案件制度具有不同的含义，而检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度是指信访者对检察机关所涉及的信访事项的处理、决定和答复不服的，由检察机关邀请法律服务律师参与案件的处理化解工作，为信访者提供法律咨询、法制宣传等法律服务，为检察机关办案人员提供法律处理意见，以便对信访者开展心理辅导、释法说理等工作，从而达到息诉罢访的工作制度。[1]

⒉律师参与化解涉法涉诉信访案件的受理范围。所谓涉法涉诉信访案件是指涉及审判机关、检察机关等政法机关法定权限和职能的一种特殊信访案件。按照《意见》和最高人民检察院《检察机关执法工作基本规范》的规定，律师参与化解的应当包括诉讼监督案件和涉检信访案件。诉讼监督案件包括不服公安机关刑事处理的案件、不服审判机关裁判的案件、要求检察机关依法对其所反映的公安机关侦查违法、审判机关裁判违法和刑事执行活动违法进行法律监督的案件。涉检信访案件包括公民、法人或是其他国家机关通过信访渠道反映的涉及检察机关的下列案件：不服检察机关处理决定的案件，处理群众举报线索久拖不决的案件，反映检察机关及其工作人员违法违纪的案件，检察机关予以国家赔偿或是赔偿监督的案件。

(二)检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的设计功能

根据中央政法委《意见》和重庆市《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的实施意见(试行)》，检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件作为一项公益性的法律服务工作，其主要的工作职能和方式应是：其一，如若信访者对检察机关司法案件的处理意见不服，由此以信访方式来表达诉求，此时律师可应检察机关或上访者的要求参与化解工作;其二，律师参与化解案件的主要工作职能是做好释法说理、引导上访者理性申诉、根据案件实际提出相关处理意见等方面;其三，律师参与化解案件的主要工作方式是听取信访者的诉求以及对信访案件进行评析等方面。总之，律师是以第三方的身份参与化解工作的，其主要职能是辅助产生涉法涉诉信访案件的政法机关进行矛盾化解工作。

(三)检察环节律师参与涉法涉诉信访案件制度是对检察机关履职的现实挑战

⒈案件终结退出机制面临挑战。涉法涉诉信访终结机制虽已施行多年，但司法实践中检察机关所涉及的信访案件却由于部分信访者的法治理念缺失和对司法公信力的认可度不足，加之相关配套机制的不健全，导致部分案件“终而不结”。律师参与化解工作虽有利于罢访息诉，但对于一些司法机关处理决定基本正确，并且已然用尽法律救济程序，当事人仍不予接受却需要终结退出的案件，如何发挥律师的参与作用而使终结退出机制有序进行，还需要进一步探讨。[2]

⒉公正与效率并重面临考验。当下，基层检察机关的信访案件在法定期限内未能受理移送、辦理、回复的现象仍然出现，虽有案多人少之故，但公正与效率的要求却不能偏废。律师参与化解工作，有利于对办案人员进行监督，促使检察机关在办案过程中坚持公正与效率并重，进一步简化办案流程，严守办案期限，建立健全相关办案机制。

三、检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的现实困境

通过调查可以发现，当下律师参与化解工作不仅于立法无据，司法实践中也存在许多问题，因此，应对症下药，务求完备，力臻实效。

(一)律师参与化解工作于法无据

在调查中，91%的办案检察官和律师都认为，当下律师参与化解工作的最大问题是立法上尚未有律师参与化解工作的相关规定。虽然中央政法委出台了《意见》，各地区也相继出台了相关规定，但从法理上来说，这既不是法律法规，也不属于部门规章，不具有明确的法律作用。而且只在《意见》中对律师参与的方式和职能作用予以规定，却没有将配套机制、执业保障、律师处理意见的法律效应予以明确，导致实际操作中很多地方检察机关的工作方式于法无据，难以充分得到信访当事人的信任。加之《意见》只明确了律师可以参与涉法涉诉信访案件的化解工作，但何时参与、如何启动却无明文规定。同时，上访者也无法自主委托律师参与，只能依靠检察机关申请，或是由检察机关自主启动程序，这样既限制了上访者的申诉权利，又导致办案人员嫌律师参与麻烦而不予启动律师参与程序的情况出现。[3]

(二)律师参与的质量和效率有待提升

⒈律师的法律服务质量难以得到保障。其一，无偿服务影响了律师工作的积极性。调查中发现，一些律师在工作中显出的不耐烦和积极性不足确有其缘由，律师作为一种带有商业性的盈利型职业，获取利润是其工作的主要目的，长时间多次参与化解工作以及附带的法制宣传、法律咨询工作无疑会影响其行业利润，积极性不高不足为奇。其二，轮流坐班制度造成接访律师的不稳定性。接访律师每个星期都频繁更换值班，导致当事人每次都要对不同的律师重复案情，且每次表述都有出入，接访的值班律师难以在有限的时间内对信访问题作出全面而正确的审查和思考，因而每个律师的处理意见多有出入，使得当事人因无所适从而重复上访，影响了接访的质量。

⒉律师参与化解工作存在滞后性。长久以来，许多信访者因为多次上访或其信访诉求长时间得不到解决，而放弃依法信访的途径，转而奉行“大闹大解决、小闹小解决”的信访方式，使得律师难以在合适的时机与信访者讨论信访合法性的问题。根据调查，司法实践中通常只有久拖未决的涉法涉诉信访案件，检察机关才会去启动律师参与机制，这也造成律师参与化解工作滞后的原因之一。

(三)配套辅助机制不够健全

⒈缺乏律师参与选任机制。《意见》仅仅规定了当地检察机关应当选择具备公道正派、业务能力强、实践经验足的律师参与到化解工作。但据调查，试点区县基本都没有建立公平、公正、公开的法律服务律师选任工作机制，其主要方式还是沿用法律援助律师的选择方式，即由当地司法行政机关推荐执业律师参与，再由检察机关审核通过即可，这种律师选任方式不能保证选任的律师都具有综合素质高、善于处理复杂疑难涉法涉诉信访案件的能力。

⒉律师参与化解工作保障机制有待完善。据调查，除了一些特邀专家和教授是通过与当地检察机关签订合同的方式参与到化解工作外，绝大多数参与律师都是无偿为检察机关提供法律帮助，各试点区县的检察机关也没有将其纳入单位的财政预算，难以保障律师工作的积极性，同时也不利于律师为检察机关提供法律帮助长效机制的构建。加之当下大多数的检察机关还没有设立专门的律师接待窗口或是工作室，律师参与缺乏良好的办公环境和直接便利的阅卷、会见渠道，信访者也无法进行预约会见，影响了律师参与的工作效率。[4]

⒊未健全考核奖惩机制。虽然一些试点区县通过政法委牵头的方式确立了督查领导小组的工作方式，但督查小组并不是一个健全的常设机构，如何督查、如何考核尚未有可供推广的完善制度。据调查，69%的值班律师希望参与化解工作能够得到一定的奖励，也希望有明确的考核奖惩机制来约束政法机关和律师的办案工作。在律师参与化解涉法涉诉信访案件越来越多的情况下，如何进行督查考核也是一项必须完善的配套机制。

(四)检察机关的工作思维和工作方式有待改进

根调查，办案检察官、律师等法律职业群体普遍认为，检察机关在处理涉法涉诉信访案件和律师参与工作时存在以下几个问题：其一，对律师参与化解工作积极性不高。由于一些检察官对涉法涉诉信访案件的认识不够，导致其重视不足，工作中研究信访问题不及时，不能适时引导律师参与涉法涉诉信访案件的化解工作，甚至造成一些案件久拖不决，成为陈年积案。其二，对于群众的信访诉求理解不够。一些检察官在司法实践中经常会对于一些复杂疑难案件感到畏惧，因此对信访者的诉求消极应对，有的甚至是置之不理，导致信访者反复上访。其三，接待律师和信访者的水平有待提升。一些检察官因其职业的特殊性，有时会对律师和信访者产生一种逆反心理，接待过程中仍存在语气生硬、问询不够耐心等问题，不能切实联系好律师与信访者之间的沟通关系，影响了律师参与化解工作的实际效果。

四、检察环节律师参与化解涉法涉诉信访案件制度的完善路径

(一)强化立法，完善律师参与化解工作的法律依据

中央政法委的《意见》以及各试点地区制定的有关规定基本都只在各政法机关之间提出了相关工作要求，并没有从宏观层面，从全局着眼进行制度设计，只能算一个初期工作方案，虽是受限于律师参与化解涉法涉诉信访案件工作才刚刚起步，但从长远考虑，进行完整的立法保障已迫在眉睫。其一，应当完善《律师法》的实体法规定。《律师法》第四章中的律师业务虽然规定了可接受委托，提供非诉讼方面的法律服务和代理诉讼类案件的申诉，但并不包括涉法涉诉信访案件。按照《意见》的相关规定，检察环节的涉法涉诉信访案件属于当地检察机关管辖，律师仅仅是在检察机关有需要时才能参与。所以，应当在《律师法》第四章第二十八条中加入一款，即“律师可接受委托，参与涉法涉诉信访案件”，如此方能解决律师参与化解工作于法无据的问题。其二，应当完善律师参与化解涉法涉诉信访案件的程序法规定。此项程序法规定应当通过人大立法，在刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法中分别加入有关于律师参与化解工作的程序性规定，将律师参与的流程和权利进一步完善、固化，如此方能充分调动起律师参与化解工作的主动性和积极性，也有利于司法实践效率的提升。

(二)保障律师执业权利，提升参与化解工作律师的整体素质

⒈保障律师的执业权利，确保其能够依法履职。要提升律师参与化解工作的服务质量和效率，首先应保障其作为第三方的合法权利。一是保障参与律师的知情权、发表意见权、申请调查取证权、阅卷权等权利，使得律师在参与化解工作的过程中能够全面的了解案情的有关进展，并及时获取案件的第一手证据材料。二是要保障律师的发表意见权。律师参与化解工作最重要的一个环节是提出律师处理意见书，检察机关应当对律师的处理意见及时反馈，根据信访案件的特点，给出一周或是两周时间的答复期，期间办案人员应认真研究处理意见，合理的应予以采纳，不予采纳的应在答复期内给予书面回复并写明详细缘由。

⒉提升参与化解工作律师的整体素质，确保其能够服务到位。司法实践中律师的服务质量亦参差不齐，其主要原因是律师本身的业务能力不足，因此应当内外合力进行全面提升，以适应化解工作的需要。一是律师应积极面对新形势下的挑战，在接受信访案件委托时不能畏惧推诿，要以敢于担当的信念努力提升自身的业务水平，在实践中锻炼自己，提高办案能力。二是司法行政机关、律师协会、律师事务所应加强对律师参与化解涉法涉诉信访案件的业务培训。可以通过疑难复杂信访案件集中研讨、专家辅助指导案件办理、定期举办案件处理技能业务培训等方式帮助相关律师提升化解疑难复杂信访案件的业务能力，如通过模拟实践来提升办案经验等，以夯实律师参与化解工作的基础。

(三)完善律师参与化解工作配套保障机制

⒈建立专项经费制度，加大考核奖励。据调查，目前律师参与化解工作的费用主要包括律师咨询服务费、车旅费、资料费等，一件信访案件的化解工作往往需要多日的埋头苦干，有时还需要多次去当事人家中进行情况调查，其费用花销若让律师单方面承担无疑会严重影响其工作积极性，所以相关经费必须全面予以保障。一是建立专项经費制度。检察机关应当将律师参与化解工作的经费纳入年度财政预算之中，同区域的政法机关可以联合设立专项资金以供处理涉及多单位的涉法涉诉信访案件，对于选任专家咨询的费用则可列入单位当年购买的公共服务费用目录中。二是加大考核奖励的力度。除了对参与律师日常办公费用的补贴之外，检察机关还应对在值班接访、提供法律咨询、撰写律师处理意见书等工作中表现优异的律师给予一定的物质奖励，以激励其更加努力的去化解复杂疑难信访案件。[5]

⒉完善律师参与化解工作的硬件设施建设。所谓的硬件设施既包括律师参与化解工作所必须的接待室、办公室等窗口硬件设施，也包括会见、阅卷等硬性工作渠道。因此，检察机关应当重视律师接待窗口的配套设施建设，设立专门的会见室和阅卷室;畅通律师参与化解工作的渠道。检察机关应注重与各信访责任单位进行沟通协调，保证律师可以及时预约会见当事人，以便其能够及时阅卷和会见，同时加强对于律师人身和财产安全的保护，保障参与律师的执业尊严。[6]

⒊强化监督，构建责任追究机制。一是加强对检察机关办案工作人员的执法监督。鉴于司法实践中出现的推诿懈怠以及损害律师执业权利等情况，检察机关应当将律师参与化解工作纳入本单位年度考核范围内，对参与律师所反映的有关于办案工作人员的问题，应当认真组织调查核实，确认属实的应给予严厉处分。二是加强对参与律师的执业监督。检察机关办案人员在工作中如有发现律师违法违纪办理信访案件，应当及时上报给单位分管领导，核实的应及时与律师协会和司法行政机关取得联系，情节严重的应取消其参与化解的工作资格，以保证化解工作的良性发展。

(四)改善检察机关工作模式和执法方式

检察环节的涉法涉诉信访案件终究还是属于检察机关的责任事务，不能完全依赖于律师的参与，其自身的工作模式和执法方式也应当根据实际予以改进。对此检察机关应从以下几个方面着手：首先是创新工作模式。根据最高检所发布的新闻数据，以下一些较为典型的工作模式可供选择：一是当地成立一个律师顾问团，由其“打包”处理涉法涉诉信访案件，便于节省司法资源;二是扩大第三方的范围，吸收包括心理咨询师等其他第三方参与，更广阔的整合社会资源，提高涉法涉诉信访案件的主动受理率。三是在检察机关内部直接设立一个律师工作室，以直接受理当事人的信访案件委托申请。其次是规范检察机关信访接待工作人员的执法方式。检察机关信访接待工作人员作为涉法涉诉信访案件的第一责任人，更需要从源头开始做好化解工作，创新执法方式。一是要改进执法理念，自觉将理性文明执法和严格公正执法结合起来，树立强化法律监督与人权保障并重的理念，依法为据、以理服人，增强办案的透明度和公信力。二是要规范执法行为。内部监督部门要加强对于办案活动的监督，坚决禁止不依法听取律师意见、对当事人合法要求无故推诿乃至于以权谋私办理人情关系案等行为。三是要加强业务技能培训，提升执法能力。在内可以通过深入开展岗位练兵活动、模拟实训活动等方式增强检察官的实践经验;在外可以通过加大培训力度、去先进单位学习先进经验、挂职锻炼等方式培养提高检察官的执法能力及业务素养。

(五)完善涉检信访案件终结制度

一是建立并完善案件信息网上管理制度。应探索建立上下级检察机关之间，同级政法机关之间的信访案件信息管理系统，凡是到检察机关信访申诉的，应首先查询系统内的案件资料。如是初访，经审查合理后可受理;如已在其他政法机关登记受理，并有明确处理结果的，本次信访又无新证据和理由，应不予受理，以节约司法资源，提高工作效率。[7]二是建立并完善公开听证制度。听证组成人员应注重其合理性和广泛性，听证程序应注重其公开性和规范性。听证效率应注重保障信访者的合法权益，以彰显司法的公正性与公平性。三是建立并完善信访案件司法救助制度。应积极探索将涉法涉诉信访案件救助程序纳入司法救助范围，通过扩大救助内容，不断丰富救助形式，使信访者感受到检察机关的人文关怀。

【参考文献】

[1]凡俊.应建立律师代理涉法涉诉信访案件制度[J].人民检察，2014，(08)：54.

[2]李敏.涉检信访终结制度及其完善[J].湖北警官学院学报，2014，(02)：65.

[3]张梁.律师参与化解涉法涉诉信访机制研究[A].全国检察机关第十五届学术讨论会论文集[C].2016.22.

[4]盛大友.涉检信访类型化终结机制研究[J].盐城师范学院学报(人文社会科学版)，2015，(04)：78.

[5]吉媛媛.涉检信访终结机制研究[J].法制与社会，2013，(08)：76.

[6]朱明华.基层检察机关如何妥善处理涉检信访[J].中国检察官，2016，(09)：34-35.

[7]秦新承.涉檢信访终结制度若干问题研究[J].法学杂志，2015，(03)：17-18.

(责任编辑：徐 虹)

作者：熊皓 张雷

第2篇：从防控到善治：涉法涉诉信访法治化建构的制度逻辑

摘 要：涉法涉诉信访的“防控式运行”是一种以维稳为目的而不是以彻底解决问题为价值取向的非法治运行方式，具有较强的自我封闭性和主体对抗性。“善治式”涉法涉诉信访运行机制则是以实现相关主体的多元参與和解决方式的法治化为目的的行动逻辑与行动策略。涉法涉诉信访从“防控式运行”到“善治式运行”的行动逻辑演进，为解构当前涉法涉诉信访运行难题提供了有力的分析框架和可行的解决路径。质言之，“善治式”的涉法涉诉信访运行机制重构了信访处置部门与信访当事人间的平等沟通关系，通过吸纳整合体制外社会资源、建立自上而下与自下而上相结合的涉法涉诉信访评价机制及重视信访处置部门公信力的建设，使多元共治、协同化的善治理念成为涉法涉诉信访的行动逻辑。

关键词：涉法涉诉信访;防控式运行;善治式运行;多元共治

文献标志码：A

如果说从“诉访不分”到“诉访分离”是涉法涉诉信访法治运行的形式要件，那么从“防控式运行”到“善治式运行”则是涉法涉诉信访法治化建构的实质要件。何为善治?联合国亚太经济社会委员会在其发布的 《什么是善治?》中，对于善治提出了八项标准，分别为共同参与、厉行法治、决策透明、及时回应、达成共识、平等和包容、实效和效率、问责。[1]因此，在信访法治化进程中，如果说将现行的《信访条例》升级为良好的《信访法》是信访法治化的前提，那么善治就是信访法治化追求的终极目标。当前，对应于维护社会大局稳定的现实需求，建构的一整套以防控式运行为核心的涉法涉诉信访运行机制，奠定了涉法涉诉信访法治运行的理念和话语体系，并支配了涉法涉诉信访法治运行的行动逻辑，成为回应和解决现实涉法涉诉信访运行难题的应有举动。然而，伴随着良法善治型社会的到来，涉法涉诉信访的形态以及结构发生了根本性的变化：诉求多样、主体权利意识与法律意识增强、风险与不确定性增加、主体表达方式多元多样多变、应对方式滞后……传统涉法涉诉信访“防控式运行”机制“镜像”所存在并面对的环境已今非昔比。尤其值得关注的是，自十八届三中全会提出“社会治理”概念以来，执政党已经将实现“治理体系与治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，十八届四中全会又从“全面依法治国”的角度强调了“法律是治国之重器，良法是善治之前提”的辨证关系。这一重大辨证思维，正是对现实社会治理转型困境的回应，更为涉法涉诉信访运行困局的解决提供了基本遵循。[2]当前，传统防控式的涉法涉诉信访运行机制建构的话语体系是否还能应对当今所面临的社会冲突与矛盾，是否还能驾驭并引导驾驭运行行动的方向，是否还能解决当下信访当事人日益多元多样多变复杂诉求问题等，这些都成为关乎涉法涉诉信访行动逻辑的深层问题。何去何从?适应中国社会治理创新大势所趋，推进涉法涉诉信访运行机制转型，重构涉法涉诉信访运行的话语体系，成为善治式涉法涉诉信访行动逻辑承载的重要任务。从“防控式”涉法涉诉信访运行机制向“善治式”涉法涉诉信访运行机制的转型标志着当今涉法涉诉信访运行模式、价值导向、目標与运行方式的转变。而按照习近平总书记就做好信访工作，妥善处理信访突出问题作出重要指示的要求，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演变成信访突出问题，成为涉法涉诉信访行动逻辑的理性追求。

一、实践范式：防控式涉法涉诉信访运行的实践形态与行动逻辑

为了有效终结涉法涉诉信访案件，2005年中央政法委首次对涉诉信访终结做出系统规定，发布了《涉法涉诉信访案件终结办法》;2009年中办、国办转发了《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，强调对于已经终结的涉诉信访案件不再受理、交办、通报;2012年中央政法委发布的《关于完善涉法涉诉信访终结机制的意见》再次对终结的涉诉信访案件不再受理、交办、通报进行了强调，对实现诉访分离作了较严密的制度安排。但在具体的运行过程中，虽然形式上实现了诉访分离，但实质上对涉法涉诉信访案件的处置依然采取的是防控式运行模式，并且相当长一段时期内，涉法涉诉信访运行的行动逻辑缺乏善治式的顶层设计，处置部门还是无法有效终结涉法涉诉信访案件，“由访到诉、由诉到访、再由访到诉”这一长期困绕信访处置部门的阴影依然挥之不去。当前防控式的涉法涉诉信访运行的行动逻辑凸显出以下特质：以体制内的资源为涉法涉诉信访运行支撑;以体制内的评价为涉法涉诉信访行动向度;以体制内的防控为涉法涉诉信访处置手段。

1.以体制内的资源为涉法涉诉信访运行支撑。在涉法涉诉信访中，随着信访当事人诉求表达方式的日益多元化，信访处置部门面临的涉法涉诉信访压力也与日俱增，加之社会转型中诸多社会力量等不可控因素的并存，无形中强化了信访处置部门以体制内的资源作为维系涉法涉诉信访机制法治运行的支撑。由于当前中国信访运行机制所具有的科层政治特性，为信访处置部门动用体制内资源提供了绝佳的制度和体制支撑，只要以运行涉法涉诉信访为由，信访处置部门就可以动用所掌控的财政资源，以“人民币解决人民内部矛盾”方式来应对涉法涉诉信访;可以动用警力资源甚至司法资源，对信访当事人非理性的诉求举动采取强制措施以维护社会稳定。对财政资源的动用表现为一些信访处置部门将相当比例的财政经费花费在涉法涉诉信访案件的处置中。这种依靠聚集自身掌握的资源优势所维系的防控式涉法涉诉信访运行的行动逻辑，为信访处置部门策略性应对多元化的信访当事人诉求，提供了一定的可操作空间。但长此以往，缺乏体制外诸多资源有效参与补充或与体制内资源有效整合的情况下，不可能使信访处置部门持续性地应对信访当事人日益高涨的诉求态势。实践中，一些处置部门采用各种或明 ( 比如各地普遍设立的司法救助基金和疑难信访案件救助基金) 或暗的 ( 比如动用低保、大病医疗救助和危旧房改造补助金等)手段来花钱买平安，暂时安抚上访人，从而导致了商品化的国家社会关系。[3]在“属地管理，分级负责”的信访责任制压力下，表现为信访处置部门动用强制性措施应对进京非访的信访当事人，特别是那些在一些重大节庆等敏感日期进京从事非访的信访当事人，被信访处置部门以非访(我国目前《信访条例》和《治安管理处罚法》均未对进京非访行为进行明确的定性，实则为处于模糊状态一种诉求表达行为)为名通过动用强制力量进行“防控”。以体制内资源作为涉法涉诉信访法治运行的支撑，是信访处置部门公信力不足被动应对涉法涉诉信访的必然举动，这明显有悖于法治社会建设的时代潮流。

2.以体制内的评价为涉法涉诉信访行动向度。尽管中国从2013年2月开始已经全面取消针对各省(市、自治区)每月一次的信访排名，但“点对点”“一对一”的非访通报与约谈制度同样使信访事项责任单位承受着体制内评价的巨大压力，其涉法涉诉信访向度逐渐固化为过分重视体制内自上而下的评价与考核。在以体制内评价为涉法涉诉信访行动向度下，信访处置部门采取权益性的涉法涉诉信访方式来应对上级的涉法涉诉信访绩效考核，而不管这种权益性涉法涉诉信访运行机制能否获得社会与信访当事人的认同。以体制内评价为涉法涉诉信访的行动向度就是以涉法涉诉信访过程中体制内的评价来引领信访处置部门的行为模式。由于这种处理方式本身不是以正当法律程序解决信访问题，仅仅着眼于上级对涉法涉诉信访处置的考核指标，因此，并不能从根本上解决问题。[4]其信访处置行为明显缺乏程序性和規范性，往往忽视、扭曲甚至排斥程序和规则的适用。形成这样的涉法涉诉信访行动逻辑主要原因在于为避免被问责的政治风险，而只能采取简单化的“防控式”模式来防止信访当事人作出非理性的举动。在这样的涉法涉诉信访行动向度中，信访处置部门甚至将发生在正常信访过程中的一些利益诉求都视为影响社会稳定的因素，采取超越法治底线的方式来应对信访当事人，试图将一些法律纠纷消灭在萌芽状态。因此，在自上而下信访评价压力下，信访处置部门只能对涉法涉诉信访中产生的法律纠纷采取权益化的方式进行处置，以避免因酿成极端事件而被问责。对于信访当事人而言，由于其利益诉求经常被视为有害社会稳定而被权益化处置，就只能采取法治渠道之外的方式表达不满，从而导致“防控式”的涉法涉诉信访运行机制被不断固化。

3.以体制内的防控为涉法涉诉信访处置手段。有发生极端事件之虞时信访处置部门及时启动有效的防控程序，采取有效的防控措施以有效恢复社会正常秩序及消弭事件给社会带来的负面效应，是非常必要的。但如果在应对信访当事人正常的利益诉求时也以体制内的防控作为涉法涉诉信访处置手段，则不仅将正常表达诉求的信访当事人物化为涉法涉诉信访对象，而且在当前信访当事人利益诉求渠道不通畅的情况下，等于“激励”信访当事人采取非理性化的行动寻求问题的解决，从而对涉法涉诉信访的法治运行产生极大的危害，不仅无助于问题的解决，而且导致矛盾的叠加、发酵，最终可能导致重大群体性事件的爆发。以几年前发生的江西抚州爆炸案为例：当地被拆迁户针对安置补偿不公等法律问题，坚持走完了行政复议、一审、二审及再审等法定程序，但问题依然没有得到妥善解决，信访处置部门不仅没有对信访当事人进行理性的引导和疏导，反而视信访当事人的诉求表达为不稳定因素，对信访当事人进行强力压制和防控，且这样的防控式应对在爆炸事件发生之前竟然持续了数年之久。因此， 以体制内的防控作为涉法涉诉信访处置手段是当前我国防控式涉法涉诉信访行动逻辑的重要表征，它产生的严重后果表明仅仅依靠体制内的防控应对信访当事人的诉求，不仅不能实现基层社会的真正稳定，掩盖矛盾和拖延问题解决的时间，而且还将信访当事人推向信访处置部门的对立面，为日后当地重大社会事件的爆发聚集了能量。

二、防控式涉法涉诉信访运行机制的局限性

当前“防控式运行”的涉法涉诉信访行动逻辑是一种以维稳为目的而不是以彻底解决问题为价值取向的非法治运行方式，具有较强的自我封闭性和主体对抗性。出于对涉法涉诉信访对象可控性考量下的运行机制，排斥信访当事人和其他社会力量作为涉法涉诉信访主体参与涉法涉诉信访过程。可以说，防控式的涉法涉诉信访行动逻辑推动了处置部门在运行过程中对资源的不当使用、自上而下的评价模式以及参与主体的单一性，使涉法涉诉信访运作陷入困境。

1.信访当事人被物化为涉法涉诉信访对象。所谓“物化”(reification)是指在维护社会稳定的压力下，作为涉法涉诉信访主体的信访当事人被当成涉法涉诉信访防控对象的过程与现象，就是说信访当事人被信访处置部门异化为非主体或客体化的状态，信访当事人表达诉求的活动不是来自主体自身的支配而是来自于司法与行政力量的控制。“一个物化的世界即非人的世界。它是人类视己为陌生的外造物之经验，这经验是一种创作品的疏离，其已非人类所能操控，也已不是人类自身活动之创造品之专有。”[5]在防控式涉法涉诉信访行动逻辑中，信访当事人被当作涉法涉诉信访对象存在，成为由信访处置部门进行防控的对象。

可以这样说，在涉法涉诉信访进程中，当事人之所以出现对抗性的情绪，大多是由于信访当事人有意或无意被物化为涉法涉诉信访防控对象才发生的。信访当事人被物化为涉法涉诉信访防控对象后，既有的法治渠道被人为堵塞，信访当事人无法作为平等的主体把自己的利益诉求向信访处置部门表达出来。尽管当前我国已开辟了多元化的纠纷解决渠道，如：行政复议渠道、仲裁渠道、再审渠道、申诉渠道等等，但都不同程度存在入口不顺、法律程序空转和出口不畅等问题。此外，近年来，随着涉法涉诉信访当事人利益诉求表达压力的加大，各地突出法律程序的统摄作用，注重法律程序的完善，明确将涉法涉诉信访办理回避、异地或提级审查、案件评查等实践程序惯例予以固定化，并提出建立规范、可持续的第三方参与化解机制等新举措。[6]从表面来看，处置部门与信访当事人的沟通渠道似乎并不少，但是，从实际效果来看，并没有达到当初制度设计所预想的成效，主要原因在于所设计完善的法治渠道在运行中缺乏平等性的双向互动效果。如果信访当事人被信访处置部门物化为涉法涉诉信访防控对象，那么设计再好的处置渠道也因缺乏主体平等性的互动而失效。

2.忽略涉法涉诉信访过程中的利益动态平衡。当前信访制度的权利救济功能定位决定了它在平衡信访当事人与信访事项责任单位之间利益方面的特殊作用，在某种条件下，甚至成为底层民众寻求救济的唯一残存的希望寄托，如果信访权力机关忽略信访当事人之间的利益动态平衡，涉法涉诉信访所涉的法律纠纷可能就无法疏导，从而积累起来，乃至酿成信访突发事件。[7]与信访当事人和其他社会力量相比，信访事项责任单位一般拥有较强的资源优势，导致涉法涉诉信访过程中主体间博弈是在不对等的状态下进行的，因对维稳政治要求的长期专注，这一不对等的博弈往往很难引起信访处置部门的高度重视，而信访当事人之间的利益失衡是导致非理性事件发生的基础性因素。如果信访处置部门不重视信访当事人利益的动态平衡，信访当事人与信访处置部門之间将很难进行理性的沟通和对话，信访当事人将通过非理性的表达方式来吸引社会眼球以此进行抗拒，但这往往被信访处置部门视为一种“暴力抗法”行为而进行严厉防控。当前，随着我国城市化进程的不断推进，围绕征地拆迁而发生的补偿安置问题也越来越多，如果采取“防控式”的涉法涉诉信访运行模式来应对，必然导致征收部门与被征收方之间失衡的利益无法得到有效矫正。特别在征地拆迁中围绕补偿安置进行的主体间利益博弈中，由于征收方占有政治、经济和其他资源优势，导致双方的利益经常处于严重的失衡状态，而这种状态又经常被信访处置部门自觉或不自觉地忽略。因此，对于处于原子化状态的诸多信访当事人而言，由于缺乏与信访处置部门对等的沟通与对话能力，其必然采取非理性的利益诉求表达方式。而信访处置部门为了应对信访当事人非理性的利益诉求，不断强化防控式的涉法涉诉信访行动逻辑也就成为维稳压力下的不二选择。

3.排斥体制外社会力量介入信访运行过程。“防控式”的涉法涉诉信访行动逻辑蕴含着运行机制的自我封闭性，这种自我封闭运行的涉法涉诉信访机制的一个重要特性就是排除体制外社会力量的介入，目前工会、街道社区的积极分子、相关的法律与心理咨询方面的志愿者等社会力量很少介入涉法涉诉信访案件处置过程，如此，失去新时期群众路线工作的优势，涉法涉诉信访工作就难以发挥其规范引导的积极功能。由此，缺乏体制外社会力量介入的信访问题很难在信访处置部门获得有效解决，分散的信访当事人无法通过组织而汇聚成有序的群体，也无从通过组织来控制个体的无序表达。信访处置部门往往担心，一旦允许信访当事人依托社会组织来表达利益诉求，就可能出现大量对抗性组织与信访处置部门对立的局面，从而对社会治理构成威胁。因此，信访当事人無法找到为自己代言的社会组织，没有社会组织介入也就无法形成规范化的利益表达方式。事实也证明，“当一个社会中各种分散的个体缺乏有组织的依托，或无法通过现存的组织充分代表自己的利益诉求时，一个偶然事件的出现都可能触发人们积蓄的不满，并会通过难以预料和难以控制的方式突然爆发。”[8]由此，在防控式的涉法涉诉信访行动逻辑下，面对分散的犹如散沙般的个体信访当事人，信访处置部门根本无法有效应对，信访当事人采取极端化的诉求方式也就难以避免。

三、善治式运行：涉法涉诉信访法治化运行的制度逻辑

继党的十八届三中全会提出“社会治理理论”以后，十八届四中全会针对信访难题相继提出了信访法治化的战略思路。因此，“善治式”的涉法涉诉信访运行机制既具有域外当代治理理论的核心理念，又兼顾了中国历史与国情，为有效终结涉法涉诉信访提供了可行的路径，即以解决主体的多元参与和解决方式的法治化作为其行动逻辑与行动策略。[2]在善治式的运行模式下，强调信访处置部门依据规则和程序行使公权力，运用协商和沟通机制，充分吸纳和反映民意，并建立科学合理的信访考核机制，以此提升自身公信力，在法治渠道内有效终结涉法涉诉信访案件。

1.有效吸纳和整合体制外力量参与信访处置过程。共治是现代治理的一种核心特质，是国家治理现代化的必由之路。[9]在复杂多变的社会转型形势下，涉法涉诉信访问题没有哪一个部门能够独自包揽和彻底解决，只有加强社会组织建设，容许体制外资源进入涉法涉诉信访运行空间，实行信访处置部门和体制外力量在涉法涉诉信访过程中的“协同合作”“多元共治”，才能确保社会既充满活力又和谐稳定”。“在现代社会，信访当事人表达的渠道越多样、越畅通，社会组织信访参与的方式越广泛，民主性的成分越高，社会治理的成本就越低，效果就越好。”[10]这表明，只有转变目前防控式的涉法涉诉信访运行机制，对体制外的社会力量进行有效吸纳并加以整合，才能建立善治式的涉法涉诉信访运行机制。其一，通过吸纳和整合体制外的社会力量，实现信访处置部门与信访当事人间的良性互动。针对疑难的涉法涉诉信访案件，通过吸纳和整合体制外的社会力量参与听证，对涉事各方的诉求和证据进行集中辩诉，可以达到澄清案件事实，厘清各方责任，寻求合理解决方案的目的。社会组织作为具有诸多体制外资源优势的中立性社会力量，在集中辩诉过程中可以对分散的个体信访当事人利益诉求进行有效整合并祛除其非理性的成分，使信访当事人向信访处置部门表达利益诉求时能够消除沟通渠道的梗塞现象，有效促进信访当事人息诉罢访。[11]其二，充分吸纳和整合体制外社会力量，不断提升涉法涉诉信访案件处置的效率与质量。体制外的社会组织可以充分运用其成员所拥有的各种资源优势，快速地对信访当事人的利益诉求性质进行客观判断，效率会更高，责任感也要远远超过信访处置部门科层化的服务模式，容许体制外社会力量的介入，可以有效减轻信访当事人对处置部门的对抗心理，实现体制内外涉法涉诉信访运行力量的有效整合与协同治理。因此，在涉法涉诉信访运行过程中有效吸纳和整合体制外社会组织所拥有的资源，通过可控的方式让更多的社会组织资源进入到涉法涉诉信访运行过程中，不断拓展社会组织信访参与的“合法性空间”，不仅可以有效提升涉法涉诉信访运行的效率和质量，而且可以大幅降低信访处置部门对体制内资源的过分依赖，防控式的涉法涉诉信访运行机制也能得到有效矫正。

2.建立自上而下与自下而上相结合的信访评价机制。以督促信访处置部门妥善处置信访难题维护社会稳定为向度的涉法涉诉信访评价机制，是一种自上而下的体制内的涉法涉诉信访评价机制，这种评价机制无视体制外的社会公众的反应，导致的结果就是在层层往下传递压力的信访考核体制下，最基层的处置部门和普通干部缺少解决问题的内在动力，而处于较高层级的上级部门和领导则不受信访考核约束，处于中间层级的处置部门和主要官员则要上下兼顾左右为难。[3]自上而下的涉法涉诉信访评价机制导致信访处置部门采取“弱者的武器”进行回应或者规避责任，一旦来自上级的信访评价和考核通过以后又恢复原状。因此，为了有效矫正信访处置部门只重视体制内的信访评价而忽略外部民意的错误倾向，应当完善当前单一向度的涉法涉诉信访评价体制，形成双向的善治式的信访评价机制，将社会公众反映的涉法涉诉信访意见或意向真正纳入信访处置部门的决策中。具体而言，涉法涉诉信访绩效的考核应从单一向度的自上而下的信访评价机制转变为自上而下与自下而上相结合的双向信访评价机制，防止信访处置部门为迎合上级的信访考核意见而忽略社会公众的信访意见的做法。当前，“将矛盾消除在萌芽状态”及“非访零指标”等已经成为涉法涉诉信访考核的重要指标，也是导致防控式涉法涉诉信访行动逻辑的制度根源。实行自上而下与自下而上相结合的双向涉法涉诉信访评价机制，让社会公众在信访处置过程中享有充分的话语权，可以有效促进信访处置部门充分重视和吸纳社会公众的正确意见或意向，使涉法涉诉信访运行的行动逻辑向度不再仅仅依靠上级单一的考核来进行，从而形成有效的内外结合的善治式涉法涉诉信访评价机制。

3.重视信访处置部门公信力建设。 重视信访处置部门公信力建设，目的是重塑信访处置部门与信访當事人之间的信赖关系，因为信访处置部门公信力反映了信访处置部门与信访当事人之间良性互动、动态均衡的信任与相互评价的话语内涵，它是一种开放型的主体间的评价体系。“公信力”源于英文词Accountability，意指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任;为自己的行为负责任，并接受质询。从一般意义上理解，公信力在涉法涉诉信访处置过程中具有不可替代的作用，是信访当事人对司法和行政机关所表现出的一种包括公平、正义、效率、道德、民主、责任等内容在内的信任力，“是一种社会系统信任，同时也是公共权威的真实表达。”[11]这表明，信访处置部门公信力蕴含着信访处置部门在善治过程中与信访当事人间的双向良性互动关系，是双方对等沟通与对话形成的一种互信结果。因此，重视信访处置部门公信力建设可以从三个方面促进善治式的涉法涉诉信访运行机制的生成。

其一，可以有效促进信访处置部门与信访当事人间的沟通、协商与互动。鉴于善治式的涉法涉诉信访运行机制涉及多元的利益相关人，而涉法涉诉信访过程中的参与者各自的利益、知识、经历、资源和权力各异，善治式的涉法涉诉信访运行逻辑的设计和建构过程势必充满着政治性和利益博弈。而通过信访处置部门公信力建设，可以有效促进信访处置部门与信访当事人之间的沟通协商、利益斡旋、冲突化解，使之成为善治式涉法涉诉信访行动逻辑建构过程中的工具。信访处置部门在提升公信力过程中还可以实现与信访当事人间的相互体验、彼此理解，形成共同合作解决问题的机制。涉法涉诉信访运行中的信访处置部门需要通过公信力的提升来构建与当事人间的信赖关系和良好氛围，学习与信访当事人彼此體验和共享，学习以前瞻性的思维化解防控式涉法涉诉信访行动逻辑中面临的困局。

其二，可以促进体制内外诸多资源要素的有效整合和共生。信访处置部门公信力的构建，持续关联着信访处置部门权威、信访处置部门公正、人员素质，以及信访当事人对涉法涉诉信访运行规则的信仰等多种要素。其中，信访处置部门权威与构建信访处置部门公信力既有联系又相互支撑，信访处置部门具有权威性可以增进信访处置部门公信力，反之亦然;信访处置部门公正是信访处置部门公信力的基本价值要素，只有公正的信访处置部门才会赢得信访当事人的信赖和认同;善治式的涉法涉诉信访运行机制是信访处置部门公信力的前提性要素，只有从制度上保障涉法涉訴信访获得社会认同，信访当事人才能够向信访处置部门进行理性的利益诉求表达;信访处置部门人员素质是信访处置部门公信力的主体要素，信访当事人对信访处置部门机关的信任，不可避免地与信访处置部门人员的素质紧密相连;信访当事人对涉法涉诉信访运行规则的信仰是提升信访处置部门公信力的心理要素，信访当事人只有忠诚地信仰涉法涉诉信访运行规则，才可能对适用规则的信访处置部门产生尊重和信任。因此，信访处置部门公信力是上述体制内外诸多要素相互整合、和谐共生的结果，要素的整合与共生体现了信访处置部门公信力生成的善治式特性。

其三，可以避免信访处置部门以体制内的防控作为涉法涉诉信访的处置手段。当信访处置部门以公平公正的秉性、不偏不倚的行为获得信访当事人的认同和信赖后，则可以防止信访处置部门动辄采取体制内的防控作为涉法涉诉信访处置手段，从而促成双才通过理性的沟通和对话寻求问题的解决。在急剧转型的当代中国，社会发生这样或那样的法律纠纷是正常的，尚若每次发生法律纠纷后，信访处置部门不是利用自身所具有的公信力来消弭与信访当事人间的分歧并凝聚民心，而是在公信力不足的情况下采取非常规的防控措施，则所产生的必定是负面效应，将鼓励信访当事人通过非理性的诉求表达方式来获得信访处置部门的重视及解决问题的机会，这种涉法涉诉信访运行机制将是一种超越法治理性的举动。信访处置部门公信力的建设虽然需要一定的时间，不可能有立竿见影的效果，但可以因此改变防控式的涉法涉诉信访行动逻辑。

四、结语

防控式的涉法涉诉信访运行机制内含权力支配的强烈色彩，从其具体行动逻辑上看，其自我封闭的运行模式已经潜伏了一种不稳定性。[12]就其性质而言，信访当事人不是信访运行主体，处置部门才是信访运行主体。而善治式信访行动逻辑则预设了处置部门与信访当事人间的有效沟通、平等对话、相互妥协、理性博弈。在涉法涉诉信访运行进程中，吸纳整合信访体制外资源、建立善治式涉法涉诉信访评价机制及重视处置部门公信力建设，有利于促进信访当事人与处置部门间良性互动，形成 “善治式”的信访新格局。一方面，通过社会组织的有效介入，实现涉法涉诉信访运行机制的共治式建设;另一方面，通过信访体制内外问责评价机制的构建及处置部门公信力的提升，使处置部门充分重视信访当事人合理化诉求或意见意向。因此，要有效消解防控式涉法涉诉信访运行机制所带来的负面效应，应当在涉法涉诉信访处置部门引导下拓展适合组织和信访当事人参与信访处置的场所和机会，“经由矛盾、冲突、斡旋、调和、一致、合作的心路与行动过程，促进信访当事人与处置部门间的历时性彼此体验、共同学习、相互感知和彼此理解，真正实现社会的和谐与稳定”。[13]总之，把过去单一的自我封闭式的涉法涉诉信访运行模式，转化为开放式的“善治式”的涉法涉诉信访运行新模式，无疑是社会各阶层都期盼的一种理想的涉法涉诉信访运行机制。

参考文献：

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[12]孙应征，刘国媛.略论司法公信力之构建[J].江汉大学学报，2010，(1).

[13]孙柏瑛.我国公民有序参与：语境、分歧与共识[J].中国人民大学学报，2009，(1).

【责任编辑：张亚茹】

作者：陈发桂

第3篇：浅议涉法涉诉信访问题

摘要：涉法涉诉信访作为中国社会特有的一个客观现象，有着它深刻的历史根源与现实基础。本文探讨了涉法涉诉信访产生的原因及特点，并力求找出规范和减少涉法涉诉信访的对策。

关键词：涉法涉诉信访;执法;司法公正;信访制度

近年来，大量社会矛盾纠纷以案件形式汇聚到政法机关，涉法涉诉信访问题比较突出。经过近几年集中治理，全国涉法涉诉信访量出现较大幅度的下降，但涉法涉诉信访总量占全国信访比例仍然较高。大量的涉法涉诉信访不仅对司法的公正与权威带来严峻的挑战，而且严重影响了社会的稳定。因此，研究探索新形势下涉法涉诉信访产生的原因及对策。减少涉法涉诉信访的发生，实现法治的常态运作，构建和谐社会，成为当前乃至今后一个时期的一项重要而紧迫的任务。

一、涉法涉诉信访案件大量产生的主要原因

(一)中国传统法律文化与心理的长期积淀

众所周知，中国传统上是一个人治的国家，中国式司法历来与行政不分，但实际上中国社会除了纵向的官僚支配外，还有横向的秩序建构。正如津梅尔(Georg simmel)指出的那样，上下关系里面其实也存在着横向的交互性以及选择的机会，即使在绝对专制主义统治之下，被统治者还是可以提出诸如对庇护予以承诺之类的要求，还是有一定选择空间的。如果法律作为强制命令试图抹杀法律限制对象的一切自发性和反作用，那么法律本身就很难内在化、社会化，执行的实效也会成问题。所以中国的传统规范体系有一定的多元性和对社会的开放性，特别是由于民间的情理习俗与作为国家意识形态的儒家哲学之间互相贯通，当事人之间的交涉以及与官方讨价还价的余地也很大，这才是中国式司法制度的全貌。由于存在着这种政治性讨价还价的机会，上访成了中国社会自古以来就有的现象。在古戏中民众拦轿喊冤就是上访，民间传统中强烈的清官意识就是这种思想的寄托。在当今时代，这样的现象仍非常突出。比如说最高人民法院强调对审判的舆论监督，案件处理的结果要以人民满意为衡量的尺度，比如说刘涌案因舆论压力而导致再审以及死刑立即执行的判决等等。当然，现代的上访者，已经不可能拦轿喊冤了。但大家都注意到民愤和相应的舆论对司法的影响，他们确信上级甚至中央肯定会给他们解决问题。他们希望引起人们的注意，希望上级党委、政府能解决他们遇到的在基层难以解决或不能解决的问题。加上以胡锦涛为代表的新一代领导集体的亲民和务实作风，更是提升了全国民众对于中央的寄望和政治预期，信访案件的井喷就不足为奇了。

(二)社会转型期的中国法治现状

随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深化，社会分配关系的进一步调整，转型期社会的过渡性失调、失控和人民内部矛盾综合性、复杂性纷纷暴露出来，社会不安定因素大量增多，农村的“圈地运动”，城市的“拆迁运动”等导致的许多社会敏感性、群体性问题纷纷涌现，由此产生的各种纠纷也呈上升趋势。与此同时随着社会主义民主与法制建设的推进，不论是城市还是乡村，广大居民的法律意识开始觉醒，他们对于自己的合法权益有了强烈的保护意识，通过各种途径来保护法律赋予的权益成了当然的举措。司法作为维护社会公平正义的最后一道门槛，无疑是社会各类矛盾的聚集地和最终处理地。但是我们的司法部门却没有做好充分的准备。

首先，司法的权威尚未确立起来。时任美国副总统戈尔竞选总统时以几百票的差距最后被判决竞选失败，戈尔说我非常讨厌、反感联邦最高法院这个判决，但是我必须尊重这个判决。司法的权威源自于人民对司法公正性的信仰，这种信仰通过并只能通过一个又一个案件公正的处理积累起来。这些年来，我们的司法机关为了树立司法权威采取了一系列改革措施，在司法任务日益加重、办案形势日益复杂的背景下较好地完成了法律赋予的使命，但不容否认的是，司法不公、效率低下、司法软弱的行为和现象依然在不同程度上存在，并且不断以一些具体而鲜明的个案表现出来，这不仅严重损害了民众的法律信仰，也使社会公平正义的底线一降再降，久而久之，信“访”不信“法”就相应而生。

其次，申诉渠道随意而不规范。司法是疏通社会不满的专业管道。随着我国法律体系的不断完善，人们在日常生活中的行为规范绝大多数能为法律所调整和制约，然而，客观存在的司法不公、执法不力等问题，使相当一部分案件并未得以圆满解决。虽然当事人可以申请再审，但决定权却在司法机关。上访则可以不经过任何的程序、任何约束，一切按自己的主观意愿到任何一级机关解决问题。加上再审程序无时间限制、无级别限制、无次数限制(最高纪录是一件离婚案历时18年，审了12次)和立案标准不明确(“确有错误”与“可能有错误”之争)，使法院终审判决时刻处于不稳定状态，公正判决的败诉方当事人总是抱有最后一线翻案的希望，会无止境地申诉，不断上访。以至信上访成为当前部分群众要求解决实际问题，落实有关政策、法律的一种重要手段和方式。

再次，我国现有制度价值判断的问题。我国目前正处于经济建设和改革的关键时期，稳定压倒一切。随着群众集体上访、联名上访的大量增多，上访成为国家各权力部门的头等大事之一，上访申诉的人次成了考核地方政府(包括法院工作)称职与否的一项绝对指标，有的甚至采取“一票否决制”。对于各党政部门来讲，对信访问题的重视程度要远远超过其他方式，一旦领导批示，老百姓的冤屈就会得以洗清，正义就会得以伸张。这样就导致了部分信访人的投机施压心理，大闹大解决，小闹小解决。当事人一味地“剑走偏锋”，忽视制度的常态运作，这可以说是我们现有制度的一个顽疾。

二、解决涉法涉诉信访案件的措施及对策

(一)转变观念，正确对待信访

上访申诉是宪法赋予公民的一项权利，公民上访申诉是在行使法律赋予自己的权利，作为信访机关应当保障公民这种权利，而不是限制公民行使自己的权利。我们首先应明确这是老百姓信任国家、信任政府的表现，虽然个别方式有些极端，但不能因此就“全盘否定”。信访是社会安定的一种安全阀，兼有汇集社会信息、掌握民意舆情的效用。“在群众的上访中，80%以上的要求都是合理合法的;80%的要求根据现行法律政策都是应当而且可以解决的;80%以上的上访都是政府部门及其干部的违法违纪或作风粗暴等不良行为造成的。”不满意、有矛盾才会有信访，信访里汇集着民意期待，我们应怀着对群众深厚的感情，真心实意帮助群众解决问题，切实做到“权为民所用，情为民所系”。同时，要增强忧患意识，保持清醒头脑，及时化解社会矛盾，解决好群众反映最强烈的问题和诉求，在实践中体现出执政为民，维护社会稳定。

(二)确立司法应有的权威

诸多地方发生的涉法涉诉上访案件虽然不一定都是因为司法不公造成的，但却间接表明司法机关的裁决并没有和

法律赋予其最后和最高裁判的权威相符。社会各方面最大限度地信仰法律，切实尊重司法权威，这是法治社会最为基本和内在的要求。

第一，实现司法公正。只有司法公正，才能真正维护宪法和法律至高无上的权威，才能维持正常的社会秩序、工作秩序和生活秩序;才能规范、有效地解决各种矛盾纠纷，从源头上遏制上访事件的发生。相反，有法不依、执法不严、裁判不公，既谈不上依法治国，更谈不上实现和谐社会。形成信访案件的原因是多方面的，但归根结底是由于对执法部门的执法行为不满造成的，这其中虽包括当事人对执法行为的不理解和误解，但确实包括执法人员在执法过程中执法不公、违法行政、枉法裁判的现象，这就给上访找到了理由，也为信访的存在提供了生存空间。因此，作为执法部门要减少当事人上访，必须从案件的源头抓起，高度重视办案质量，注重办案效率和效果的统一。(1)严格执法。杜绝办关系案、人情案，严格依程序办案;执法人员要提高个人素质，加强法律意识，严肃、公正地办案。(2)严把审判质量关。对每一起案件从立案、送达、审理、结案归档等各个环节都要经得起考验，切实加强案件承办人、合议庭的责任。同时，努力提高法律文书制作水平，正确适用法律条款和相关司法解释，规范法律文书用语，避免授人以柄。(3)对于调解案件一定要遵循自愿、合法的原则，不能片面追求调解率而违法调解，勉强调解和强迫调解。(4)促进律师制度改革。贯彻实施新《律师法》，扩大法律援助制度，让律师工作能够深入到社会的每一个角落，最大限度地保障社会正义的实现。

第二，加大执行力度，切忌“法律白条”。判决不执行等于废纸一张，因执行无力而上访的案件相对较多。执行工作是法院工作的难点，又是社会关注的热点。近几年法院探索和积累了一些好的执行经验和措施，执结了一大批积压的执行案件。但是，由于执行工作受地方、部门保护主义等各种社会因素的影响和干扰，“执行难”的问题短时期还不能得到完全解决。故要加大执行力度，构成犯罪的决不手软。对被执行人无执行能力，且申请人又属社会弱势群体的执行案件，要慎重采取中止或终结执行措施，要尽量做好申请人的工作，取得他们的理解，多做解释工作，减少这类案件的申诉上访。

第三，严格执行审判公开制度。原则上所有案件一律公开审理，允许与案件有关和无关的民众都可以持有效证件到法庭旁听。美国联邦最高法院，普通民众只要早晨早一点起来，去排队，就能进去旁听庭审。我国的法庭恐怕得费些周折，越是群众关心的案子越是戒备森严。阳光下的审判是实现司法公正的基本保证，充分体现了现代司法制度的民主价值，而且公开性可以有效地遏制司法腐败现象，这一点也让包括当事人在内的民众更易于相信和接受裁判结果。

第四，完善再审制度，维护裁判的既判力。司法权威是通过司法终审权制度来得到保障的。但诉讼对权利的保护是有限的，不可能实现绝对的公平和正义。正如美国联邦法院杰克逊大法官所说的：“我作的判决之所以是终极性的不可推翻的，并不是因为我作的判决正确，恰恰相反，我之所以判决是正确的，是因为我的判决是不可推翻的。”终审判决生效后还可以再审在国外是罕见的，各国一般只有最高法院才能再审，而且再审立案的条件非常严格。以美国联邦最高法院为例，每年联邦上诉法院二审终结后向联邦最高法院申请第三审的案件有4000起左右，但联邦最高法院每年立案进入第三审并做出终审判决的不到200件。而我国的各级人民法院都可以再审，基层法院都设有再审庭，各国司法界同行来访时都对此感到无法理解。不但无限制的追问势必陷入一种哲学上的“恶”无限(无穷倒退)，即对所谓终极原因或制约的考察，而且“法院如果以职权主动启动再审程序，势必将自己推到再审结果有利的一方，而无法保持与双方当事人之间的等距也难以吸收不利一方当事人的不满，有损法院的中立形象”。因此对现行的再审制度要重新限制，不可无限制地审下去，必须有个终结。最高人民法院也在制定第二个五年司法改革纲要，审判监督程序将是需要重点研究的改革方向之一。

(三)建立司法信访制度，把信访纳入法制轨道

在树立正确的司法理念的同时，推进信访工作法制化，运用法律手段解决涉法信访问题，实行综合管理和治理，应当是解决涉法信访问题的发展方向，也是提高司法权威的必由之路。

中央政法委根据中央领导同志的重要指示精神，在认真总结近年来涉法涉诉信访工作经验的基础上，经过多次调研，多方征求意见，制定出台了《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，以期建立规范有序的涉法涉诉信访秩序。然而如果涉法信访机构设在司法机关内部，那么就难以打破这种内部监督的窠臼，信访机构要有所作为只有从外部监督上另辟蹊径。我们不妨借鉴一下北欧议会型申诉专员(Ombudsman)制度。在这种制度设计中，申诉专员由议会选任并对议会负责，但却独立于议会;一旦开始调查活动，议会和议员都一概不许介入。申诉专员的活动方式类似于职业法律家，在某种意义上兼有检察官与法官的双重职能。但是，申诉专员本身没有撤销行政机关或司法机关所作出的决定的权限，只能通过调查报告、建议等方式进行间接的监控和矫正。我们自然不能简单套用议会型申诉委员的制度设计。但改变目前现状的一个长远机制应该是重新设置涉法信访机构，确保其具有卓然独立的地位和权威性，为此，有必要规定其调查权可以涉及任何行政机关以及司法机关，在调查过程中不受任何其他机关干预;其调查报告以及对有关涉案机关的劝告和意见应该采取文件以及新闻等方式公布，特别是应该借助公众传媒的力量加强监督。另外还应该借助律师以及民间团体的力量来减少涉法信访机构在维权方面的制度成本。总之，只有建立一支素质较高的涉法信访工作队伍和合理高效的工作机制，我们的涉法涉诉信访制度改革才能真正见效，涉法涉诉信访形势才能得到明显好转，真正创造和谐稳定的社会环境。

作者：赵 敏

第4篇：涉法涉诉信访制度研究

涉法涉诉信访制度是近年来随着我国经济社会的发展而产生的社会热点问题，是我国经济社会转型时期的问题之一。我国经济社会的发展，各种各样的社会矛盾浮出水面，人民权利义务观念的提高，维权意识的加强，人民群众诉诸于维护权利的方式多样化，作为其中之一的信访方式则为广大群众所认可和模仿，但是我们也应看到如果信访方式没有得到很好认识和执行，那么会造成严重的后果，产生严重的社会问题。例如2013年6月7日的“厦门公交车爆炸”事件，2013年7月20日的北京“首都机场的爆炸”事件等等，这一系列事件被称之为“一个人的恐怖主义”，在反思类似事件的同时，看到问题的本质在于这些弱势群体的维权方面意识的淡薄和极端。因此，解决好涉法涉诉信访问题对我国社会整体发展与建设具有重要作用。

一、涉法涉诉信访制度的内涵

(一)涉法涉诉信访制度的含义

信访制度是我国社会主义法治建设中独有的一项制度，对此我国已经有了一些立法对其进行规制，立法对信访的定义为：“信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

涉诉信访制度的概念最先是由最高人民法院2004年4月在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上提出的，该会议认为涉法涉诉信访是指法院已经审结的诉讼案件的当事人或其亲属，通过来信、来访的方

1 式向人民法院提出申诉或者在向人民法院提出申诉的同时，又向其他国家机关去信、去访，其他国家机关接访后通过一定的方式促使人民法院作出处理的行为1。中央政法委 2005 年颁布的《涉法涉诉信访案件终结办法》进一步指出：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”2涉及人民法院处理的诉讼类信访案件为涉诉信访，其他机关处理的非诉讼类信访案件为涉法信访。

(二)涉法涉诉信访制度的功能 1. 补充性的行政救济手段

信访制度作为一种常规行政救济程序和司法救济程序的补充程序，为通过行政方式来实现和解决公民权利救济提供了一种可能性。法律作为社会政治生活的一个组成部分，并不能包涵社会生活的全部，同时由于法律存在落后性及不完善性，在法律所不能涉及的政策领域里信访制度的存在可以保持一定的救济能力。如果通过信访就能够实现权利救济，行政相对人就无需选择耗时耗力的法律程序，因而我们可以把信访看作是寻求法律救济之前的一种权衡。正是在法律范围所不及或不能发挥理想效果的地方，信访制度发挥了一种补充性的权利救济功能。归根结底，信访制度作为救济手段具有一定的补充性，相对于法律救济，信访救济只是一种辅助性的补充手段。

2. 行政监督的有效途径

信访的监督功能是指公民通过信访活动对国家行政机关及其工 12参见郭小冬：《判后答疑制度评析》，载于《法商研究》2007 年第 l 期，第 105 页。 参见《涉法涉诉信访案件终结办法》第 2 条。

2 作人员的违法或失职行为进行控告、或者检举、揭发，从而实现监察和督促的功能。信访作为社会监督的一种重要形式，是我国社会主义民主的一个重要组成部分。通过信访制度，人民群众可以对党和政府及其工作人员实行自发的、直接的、公开的、有效的民主监督。信访是一种自下而上的有效监督机制，是建设有中国特色社会主义民主政治的重要途径。实行信访监督，有助于听取群众的批评和意见，揭露官僚主义作风和各种违法乱纪行为，进一步推进从严治国。

3. 人民利益的表达渠道

表达自由是现代文明制度的基石，是现代宪政制度的基础，是一种最重要的公民权利和政治权利。《宪法》第四十一条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。但是，实际上，中国社会的多元化利益表达机制严重滞后于中国社会的发展。信访制度通过来信来访使得社会各个阶层特别是社会弱势群体能够直接向政府表达自身的利益诉求，这种功能定位正是满足了当前中国社会各阶层利益表达的迫切需求。

二、涉法涉诉信访制度的现状

涉法涉诉信访是近年来社会矛盾突出的体现，已经逐渐成为重要的社会不稳定因素。有数据显示，当事人认为对抗法院裁判的有效的方式是：23%选择上访，30%选择申诉，24%选择找领导干部进行干预;当问及胜诉裁判未能执行，当事人会怎么办时，有 20%选择找

3 法院领导，向办案人员施加压力;有 15%选择找有关部门领导，向

3法院施加压力，有 16%选择上访。 信访者对于涉法涉诉的案件很少相信法律赋予的解决方法，他们更相信“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的理念，想通过信访的方式引起有关部门的重视从而解决其问题。有鉴于此，越来越多的人走上了信访道路，多涉及社会热点及敏感问题，如冤假错案、征地补偿等。

信访者选择信访这种方式有其迫不得已的一面，但一旦选择信访的方式信访者往往不会就此罢休，都有很强的寻求解决问题的意愿，才会重复上访、集体上访，更有甚者会采取一些极端的方式，这些人群和其采取的解决问题的方式往往会增长社会的不稳定因素。

1. 涉法涉诉信访量激增，司法权威经受挑战

目前，信访系统受理的信访量中涉法涉诉信访类占到30%之多，这还不包括那些已经司法裁判，不属法院管辖的部分。4近年来由于社会发展产生的问题，涉诉信访的数量不断上升。涉法涉诉信访的增加，使得更多的人相信通过信访才能维护其合法权益，而正常的司法程序并不能维护其合法权益，这种观念直接导致了在现实社会中司法权威一落千丈，人们不再相信司法程序能够解决问题。涉访机关在解决信访问题时采取的违背司法程序的方式方法也让信访者确信司法程序是无效的，只有取得有关领导的重视，信访问题的解决才有希望，这一观念进一步加剧了司法权威的旁落。

3刘青峰、杨鹏：《司法裁判效力的实证分析(民事诉讼论坛第一卷)》，知识产权出版社 2006 年 9 月版，第 342 页

4赵威：《信访学》，辽宁大学出版社 2010 年版，第 243 页

4 2. 非正常涉法涉诉信访严重扰乱信访秩序

因为信访制度的盛行使得通过信访解决问题行之有效，有些人为了获取不法利益而采取信访的方式来浑水摸鱼，这样一方面消耗了大量的社会资源，另一面也给正常的信访活动带来了秩序的混乱。从根本上来讲，这一混乱的原因为信访制度的设立的不健全，相关的配套措施并没有完善，一些人可以利用这些空子来谋取非法利益。为了给涉访单位施压，信访者越来越多的采取多人集体信访、多次重复信访以及越级信访甚至上京信访等方式。许多信访人采取有组织的信访与涉访单位进行博弈。这些集体访、越级访、重复访等现象影响较大，处理不好不仅会耽误公务人员办公，造成社会秩序的混乱，而且处理不善极易形成政治问题。

信访者人员文化素养低，法律意识淡薄，面对问题时，往往不会诉诸法律来解决，信访的方式简单而有效往往成为首选。此外，这些人员往往社会财富不多，信访涉及的问题可能会关系到其生存利益，所以这些人往往具有解决问题的毅力和决心。

三、完善涉法涉诉信访制度的构想

信访制度对于我国整个社会的影响是相当广泛的，它既是政治问题，亦是法律问题，每一个信访案件都是一个矛盾点，累计起来影响到国家的安全，社会的稳定。而涉法涉诉信访案件，其与法律的关系最为密切，涉及到立法的完善和相关制度的建设问题。实践中，在解决涉法涉诉信访案件时，存在诸多违背司法规律，对既有法律造成冲击的现象，这种解决方式无疑会产生许多问题，不能完全的化解矛盾，

5 消除社会不稳定隐患。因此，我们需要直面目前涉法涉诉信访制度存在的诸多问题，研究解决之道，通过制度创新健全涉法涉诉信访机制，让其在社会治理过程中，发挥其应有的作用。

规范和完善涉法涉诉信访制度的关键，首先应建立健全制度化、规范化的法治治理模式，把涉法涉诉信访案件纳入到法治的轨道上解决，通过制度的功能吸纳案件，在制度中化解矛盾，隔断制度外的解决之路，从而使涉法涉诉信访在制度的可控范围内运行，真正达到社会的有序治理。其次，建立健全司法体制，提高司法在信访工作中的重要地位，司法是一个国家最为普遍的纠纷解决机制，它应当充当稳固社会的中流砥柱，保证绝大部分案件能够通过司法程序能够真正得到解决，释放社会积压的矛盾。而对于我国目前社会情况来说，信访制度有其存在的必要，通过信访来保证公民申诉权的实现，保证权利救济的畅通，实现多元化的纠纷解决机制。

(一)革新涉法涉诉信访制度治理理念

当前，大多数国家都进行着法治化的社会治理，我国也承认法治在社会治理中的重大作用，并将依法治国载人宪法。信访制度是我国特有的纠纷解决机制，但其在治理理念上存在着人治化的倾向，不利于我国社会矛盾的有效治理。因此，当前，加强涉法涉诉信访工作的法治化建设具有重大的现实意义。分析我国的信访工作实际，它作为一种社会救济方式主要承载公民权利救济的功能，通过司法外途径来解决纠纷和实现公民的权利救济，是对正常的司最后，规范涉法涉诉信访工作方式。信访接待人应改变传统人治型处理模式，培育法治意

6 义上的信访工作态度，在处理程序上，按照法律规定合理合法的处理矛盾，不能够以领导批示的方式处理信访案件，应将信访接待统一纳入法律规定的和本部门工作程序的要求之内中。既不一味的迁就信访人的无理要求，也不损害信访人的正常权利，真正做到有法可依，有据可查。涉法涉诉信访人往往能最直接感受到执法办案人员的态度和行为，通过涉法涉诉信访，往往能够及时发现、处理和预防失职渎职、徇私枉法等腐败问题。据统计，在全国各级纪检监察机关立案查处的违纪违法案件中，有八成左右是来自群众信访举报提供的线索。

5(二)重构司法信访体制

从权力的角度理解，司法公信力在于权力的主体，权力的运行包括结果应具有程序上和实体上的合法性和合理性;它必然是一种能够引起普遍服从，又能引起普遍尊重的公共性力量，具有能够赢得社会公众信任和信赖的能力。从受众者角度理解，受众者表现出对司法权威感性上的信任程度和理性认知上的客观评价，对于审判权限，审判程序以及判决结果具有内在的信任力，甘愿将涉及自身利益的案件交由司法机关予以定夺，并理性的自愿承受判决结果，即使该判决与自身利益相悖。6总体而言，司法公信力是一种信任与被信任的关系，是在民众与司法机关的互动之中所彰显出来的公共性力量。从人治社会逐渐的向法治社会转变，是我国社会发展的必然趋势，法律的至上性权威性应该得到绝对的保证。而要保证法律的权威，首要的目标则 5张宇、董鹏祥著：《信访工作理论与务实》，中国民主法制出版社 2008 年 10 月，第 87 页。 郑成良、张英霞：《论司法公信力》，载于《上海交通大学学报》2005年第5期，第5页。 6

7 是要树立起司法权威，在司法无法守护法律的底线，不能成为公众利益的最后维护者的情况下，司法权威则无从谈起。同时一个具有权威的司法必然是具有公信力的司法，因此，提高司法公信力应当作为我国社会权利救济的重要着力点，必须予以重视和保障。

涉法涉诉信访在制度安排上，应体现为配合正常的司法途径，是对司法审判的合理补充。从目前来看，在一些案件中当事人对司法判决的不信任，公众对司法腐败的深恶痛绝，对司法不公的痛心疾首，使得我国司法公信力不足已经成为一个不争的事实。原因有司法主体本身的问题，也有民众思想意识的因素;有体制机制的问题，也有外在因素的困扰。因此，必须从宏观上着眼，既要逐步培育民众的法治意识，又要规范司法职业者本身的行为;既要从司法体制内部去设法完善，又要理顺外部关系，排除外界干扰。只有综合全面的着手，才能重建公众对于我国司法的信赖。司法公信力的提高，在于维护正常的纠纷解决机制，使得大量矛盾能在司法程序中消化。这样一来，有利于转变公民信访不信法的观念，减少涉法涉诉信访的激增。另外，司法体制建设方面，应建立起法院、检察院统一协调的涉法涉诉信访工作体制，承担起涉法涉诉信访的重任。对于检察院来说，应在其内部设立涉法涉诉信访受理部门，通过专门的机关来处理属于检察院工作范围的涉法涉诉信访工作。职能安排上，首先应负责受理涉法涉诉信访案件，把原来属于各党政机关、人大及其他部门的涉法涉诉信访案件，交由检察院受理，通过分析事实，讲解法律，相互协调，并最终做出决定。如果信访人不服调解结果的，可向上级检察机关提起信

8 访。其次，通过分析案情，认为属于判决错误应当提起再审的，应当向法院提起再审，通过法院启动再审程序，来处理该类涉法涉诉信访案件，加大对人民法院对信访案件的工作力度。通过法院体制改革, 是我国司法改革中最重要的组成部分, 直接关系到能否实现司法公正和社会公平正义。7最后，监督执行工作。检察院负责其涉法涉诉信访案件的执行工作，属于判决得不到执行的案件，应加强执行工作，发现违法情况，应及时纠正。在工作程序上，应本着最便利信访人的方式进行，切实维护信访人的正当权利，降低信访人寻求救济的成本。

涉法涉诉信访制度是我国当前社会整体发展过程中面临的重要问题之一，通过历史角度来看，信访制度在我国由来已久，在我国具有深厚的文化渊源，在社会大众中具有一定的基础。但是，目前我国涉法涉诉信访制度的实际应用过程中存在很多问题，包括认知、适用、执行等方面产生一定的偏差，使这一具有中国特色的制度没有发挥其所应具备的作用，造成社会秩序的不稳定，影响社会整体进步的因素的存在。因此加大力度解决好涉法涉诉信访问题对我国社会整体发展与建设具有重要作用。

7车传波：《论我国法院体制改革的路径》，载于《当代法学》2011 年第 4 期，第 90 页。

9

第5篇：涉法涉诉信访工作制度

关于进一步加强和规范涉法涉诉信访工作的

意

见

法院、检察院、公安局、司法局：

为贯彻落实•中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见‣(中发„2007‟5号)、•中共中央办公厅、国务院办公厅转发†中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见‡的通知‣(中办发„2009‟22号)和•中央政法委员会关于印发†涉法涉诉信访责任追究规定‡的通知‣(政法„2009‟10号)精神，以维护人民群众的合法权益为根本出发点，以“案结事了、息诉罢访”为工作目标，进一步改变执法理念，完善涉法涉诉信访工作机制，明确涉法涉诉信访工作责任，改进工作作风，有效规范上访秩序，从源头上减少和防止涉法涉诉信访案件的产生，确保全市社会大局和谐稳定。现结合我市实际，为进一步加强和规范涉法涉诉信访工作提出以下意见。近期市委

1

政法委将组织工作组对涉法涉诉信访规范化建设情况进行督导、考评。

一、健全和规范涉法涉诉信访案件交办制度

由于当前我市涉法涉诉信访案件交办制度不够健全，领导交办的案件在落实上存在推诿扯皮、敷衍应付、久拖不办等情况，督查督办案件时又无具体制度可依，给我市涉法涉涉诉信访工作的造成很多负面影响，现就健全和规范我市涉法涉诉信访案件交办制度，明确以下意见：

1、 领导交办案件的范围

(1)中央、省、郑州市政法委交办的重要事项;(2)中央、省、郑州市领导及政法委领导批示交办的涉法涉诉信访案件;(3)郑州市政法委交办的领导信函件;(4)市委、市政府主要领导批示交办的涉法涉诉案件;(5)市委政法委主要领导批示交办的重要工作及涉法涉诉案件;(6)市委政法委主要领导交办的其他工作;(7)其他交办的涉法涉诉信访案件。

2、案件的管理、交办、办理程序

(1)涉法涉诉信访案件实行政法各部门领导包案责任制，由市委政法委进行动态管理和跟踪督办。

(2)对上级政法委交办、上及政法委负责人交办的涉法涉诉信访事项，由市委政法委按程序呈市委政法委主要领导阅批;市委政法委主要领导批示后，及时移送市委政法委涉法涉诉办公室

2

登记立案。对于人民群众直接写给市领导的涉法涉诉信访件，经市领导及政法委主要领导批示后，由政法委办公室移送至政法委涉法涉诉办公室，涉法涉诉办公室根据领导批示意见确定是否立案，填写•涉法涉诉信访案件呈批表‣，经有关领导审批同意后即可立案。

(3)市委政法委涉法涉诉办公室对被立案的涉法涉诉信访案件，进行专门登记，及时以市委政法委的文件形式发出交办函，交由有关政法部门办理。

(4)承办政法单位收到交办的涉法涉诉信访案件后，要按照“一个问题、一名领导、一套班子、一个方案、一抓到底”的要求，落实包案领导、经办单位和责任人员，并按规定认真办理。承办单位要在收到交办文件3日内将包案领导姓名、职务、联系方式、处理预案等报送市委政法委。所有交办案件须在规定期限内办结，提交办结报告。

(5)结案报告经包案领导签署意见后，报市委政法委涉法涉诉办公室;由市委政法委涉法涉诉办公室审核后，报市委政法委主要领导审批。市委政法委领导审批同意后，由市委政法委行文函复上级。

(6)对市以上(含市)交办并要报告结果的涉法涉诉信访案件，由市委政法委按规定归档备查。

3、办理要求

3

(1)承办单位对于交办的重要涉法涉诉信访案件，应当积极办理，并在上级交办之日起15日内向市委政法委书面报告办理结果。对于在15日内不能办结的，应当说明理由，报告办理进度。

(2)市委政法委要及时掌握了解有关政法机关的办理工作情况，可以听取有关政法机关对案件情况的汇报，并提出有关建议、意见;也可以向政法机关调查了解情况。

(3)市委政法委在交办的时间范围内，可根据实际情况采取电话催办和发催办函的形式进行催办。

(4)对超过时限不报结果，又不说明情况的，市委政法委应发出涉法涉诉信访案件督办函，督促有关政法机关依法办理。

(5)市委政法委涉法涉诉办公室负责对承办单位回复的报告进行审查，如果认为办理不当，可以要求原办理机关予以改进或重新办理。

(6)市委政法委定期通报涉法涉诉信访案件的交办、催办、督办工作情况。对办理得好的政法单位和个案，通报表扬鼓励;对敷衍应付、久拖不办，造成严重后果的，按有关规定，依照•市委政法委涉法涉诉信访工作过错追究办法‣(登政法字„2011‟2号)追究责任。

二、规范涉法涉诉信访工作领导接访制度

领导接访是涉法涉诉信访工作的重要组成部分，是解决上访

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群众合理诉求的重要渠道，是解决涉法涉诉信访问题的助推器。一直以来，因未规范领导接访制度，导致上访人越级上访、无序上访、闹访、缠访、重访现象严重。现就规范相关制度，明确以下意见:

1、政法机关领导采取集中接待和部门接待两种形式，以部门接待为主。集中接待一般在市委政法委信访接待室，或到政法各部门轮流接访，重点接待解决重大疑难案件、上访突出案件或政法部门无法单独解决，需要政法委统一协调的案件。政法各部门接待的地点设在各部门信访接待室，重点接待政法各部门按照法律程序正在运转或执行未结的案件。

2、集中接访的案件，市委政法委加大督查力度，政法各部门加大办案力度，明确责任，案件办结情况或案件进展情况必须在下月接访之前上报市委政法委。在下次接访日时，对于接待过的案件又出现重访的，政法委对重访情况在全市进行通报，并挂牌督办。办案单位要说明具体原因，情节严重的，分别追究单位领导或办案人员的责任。

3、政法机关领导集中接待工作每月一次，每月的第一个星期五为接待日(如遇特殊情况，接待时间另行通知)，政法委书记主持接待工作，公、检、法、司各部门一把手参加，不得缺席(如遇特殊情况不能到场的，须向市委政法委书记请假)。无故缺席一次的由政法委提出警告，无故缺席两次的由政法委进行全

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市通报批评。

4、政法各部门主要领导的涉法涉诉信访接待活动，每月不少于四次，具体时间由各部门自行安排，报政法委备案，各部门主要领导必须亲自到场接访，政法委对各部门主要领导接访情况进行督查，及时通报。对于日常接访工作，政法各部门应明确一名副职和专门科室负责人具体负责，保证处理涉法涉诉信访工作的顺利进行。

三、进一步规范涉法涉诉信访工作责任追究制度

为进一步明确涉法涉诉信访工作责任，强力推动政法干警转变工作作风、改进执法理念、提高执法水平，从源头上减少和防止涉法涉诉信访案件的产生，根据•中华人民共和国公务员法‣、•中国共产党纪律处分条例‣、•信访条例‣、•中央政法委涉法涉诉信访责任追究规定‣等有关规定，结合我市政法工作实际，现明确以下意见：

1、政法各部门应当把预防和处理涉法涉诉信访工作，作为维护社会和谐稳定的一项重要内容，与本单位的重点责任目标考核和领导干部、干警的政绩、工作考核紧密挂钩。对失职、渎职行为，要严格进行责任追究。

2、政法部门的涉法涉诉信访案件数量，在全省系统内季(年)度排名后30位或在郑州市排名后3位的，对政法部门及单位一把手通报批评，并责令其向市委作出书面检查，限期整改。

3、政法部门基层科、所、队、庭、室(办)内涉法涉

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诉信访案件量排名在全市后三位的，对政法部门主管(分包)领导给予诫勉谈话，对基层科、所、队、庭、室(办)的主要负责人给予通报批评，并建议调换岗位。

4、对交办信访案件不重视，超期不办，或弄虚作假，应付报结，导致重复上访的，对政法部门主管(分包)领导通报批评，对基层科、所、队、庭、室(办)的主要负责人给予通报批评或建议调换岗位。

5、因办理的案件质量低劣，经案件评查组评查，认定在程序或实体上存在严重问题的，要求落实评查意见的同时，对主管(分包)领导给予诫勉谈话，对基层科、所、队、庭、室(办)的主要负责人给予通报批评。

6、因滥用职权、不作为或重大过失侵害群众合法权益，发生给国家、集体或当事人造成严重经济损失的，对主管(分包)领导给予通报批评，对基层科、所、队、庭、室(办)的主要负责人停职检查或建议调换岗位。

7、因执法不规范、不文明，作风粗暴，激化矛盾造成集体访、越级访或被媒体曝光，造成重大影响的，对主管(分包)领导给予诫勉谈话，对基层科、所、队、庭、室(办)的主要负责人给予通报批评，停职检查或建议调换岗位。

8、在重大节庆期间或其它重点敏感期内，因矛盾排查不细或对重点稳控对象措施不力，造成有重大影响的赴省进京信访事

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项的，对包案领导通报批评，对基层科、所、队、庭、室(办)的主要负责人给予通报批评或建议调换岗位。

9、接待信访人无耐心，敷衍塞责，推诿扯皮，致其越级上访的，对主管领导给予诫勉谈话，对基层科、所、队、庭、室(办)的主要负责人通报批评，后果严重的建议调换岗位。

10、对有过错责任干警的查究，由政法部门的政工、纪检、法制部门负责，查究结果在要求时限内书面上报政法委。

11、过错责任构成违法违纪行为的，建议由纪检、监察部门给予处分，应当追究刑事责任的，依法追究刑事责任。

12、政法委负责过错责任的认定，并提出追究意见，政法部门负责查究意见的落实。

四、关于规范和完善政法各部门信访工作机构的意见

为保证涉法涉诉信访各项工作的顺利开展，按照•中共中央办公厅、国务院办公厅转发†中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见‡的通知‣(中办发„2009‟22号)精神，政法各部门必须规范信访工作机构，完善各项制度，配齐配强工作人员，落实经费保障，改善工作条件，结合我市政法部门实际，具体应做到以下几个方面：

1、信访室设置要求

(1)信访接待室应设立在门口等方便群众进入的位臵，根据需要可建立群众信访绿色通道;

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(2)信访室面积应不低于100平方米，1至2间办公室、1间信息化、自动化良好的群众接待室，电话、电脑、打印机、办公桌椅、监控设施应配备齐全;

(3)信访各项规章制度、职责任务、组织网络、工作程序、重点要点要装框上墙，并将工作人员姓名、职务、电话对外公布开，方便群众办事;

(4)信访登记簿册等资料保存要设专门档案柜，符合保密要求;

(5)领导接访公示栏要挂在醒目位臵，并及时公布领导接访时间、地点和联系方式，方便群众表达诉求。

2、对信访工作人员要求

(1)信访室应设主任1名，专职工作人员不少于8人，其中不少于3人从事接访工作;

(2)从事信访工作的人员应具有2年以上政法或信访工作经验，大专以上文化程度;

(3)从事信访工作人员应热爱岗位、政治过硬、业务精通、吃苦耐劳，能牢牢坚持正义和真理不动摇，经得起信访工作的各项考验;

(4)信访工作人员要保证上班时间正常在岗，不允许发现不了问题，不允许发现问题解决不了不上报;

(5)信访工作人员电话及信访室值班电话应保持24小时畅

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通，保证任何时间、任何地点都能接受上访群众反映诉求;

(6)信访工作人员应注重文明礼貌用语，不允许说“我不知道”、“不归我管”，必须首问负责;

(7)要采用集训、轮训等多种方式，每年组织信访工作人员进行不少于48小时的政治素质、业务能力的学习培训，促使信访工作人员知识结构、业务能力、为民意识等方面明显提高与改善。

3、信访工作人员待遇落实及经费保障要求

(1)对多年从事信访工作的人员要在政治、物质待遇上予以倾斜，在晋职晋级、优先提拔方面给予重点考虑;

(2)信访工作经费、工作人员待遇列入财政预算，并有相应的车辆保障。

3、其他要求

市直政法各部门要高度重视规范化信访接待室的建设工作，切实加强组织领导，将信访接待室规范化建设作为当前一项重要工作任务，抓好落实，保质保量完成任务。市委政法委涉法涉诉办公室进行将采取督查与暗访相结合的方式对政法各部门信访机构规范化建设情况进行考核排名，并将此作为一项硬性指标列入对政法各部门的年(季)度考核之中。对落实到位，表现优秀的单位进行全市通报表扬，对落实不力的单位进行全市通报批评，并责令限期整改。

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第6篇：我国涉法涉诉信访制度的困境研究

摘要：近年来随着社会经济转型，利益格局发生深层次变化，使得信访作为具有中国特色的一种制度相对滞后，遇上许多难题;其中涉法涉诉信访案件更是逐年持续增长。这外在原因系由于我国司法制度不完善，司法公信力不足;内在原因则是因为制度本身不健全，机构效率低下，各个救济机制分工不明等造成的信访资源严重浪费。剖析探讨相关问题有利于进一步对此类问题做出思考。

关键词：涉法涉诉信访;政法机关;困境;成因

中图分类号：D632.8 文献识别码：A 文章编号：1001-828X(2016)004-000319-02

一、我国涉法涉诉信访制度的近况及窘境

(一)近况

各领域的发展随之而来的是矛盾的复杂多元化、新兴化，这使得人们通过各种途径来化解纠纷、解决矛盾;其中信访成为人们解决矛盾的手段之一。虽然各地各部门有认真贯彻落实中央的决策部署，为老百姓解决难题，可是一些地方部门还不同程度地存在损害群众利益的现象，使得信访总量还是很高。特别是在劳动和社会保障、征地拆迁、企业改制、环保等方面的信访问题更加严峻，民众的反映也比较激烈，其中，涉法涉诉的案件所占的比例较高。

中央及各个地方也越来越关注涉法涉诉的信访案件。从2003年开始中央就有采取集中处理涉法涉诉的信访案件，以及随后发布的一系列法规、规章等法律文件。据各地区政法机关信访部门的数据统计也反映出信访量下降，比如新疆自治区2013涉诉信访量同比前一年下降超过一半;广东省人民检察院2013年重复信访量也同比去年下降了15%。2013年的最高人民检察院工作报告表明“集中清理化解涉检信访积案13626件。”这些都证明了我国为涉法涉诉信访制度的完善所做出的努力以及所得到的回报。但是我国涉法涉诉信访制度仍然有许多不完善的地方，仍然有许多的困境需要国家及其法律人更加努力的去探索分析以及寻找解决方案。

(二)困境

1.遭受的外在冲击

(1)法治与制度的冲击

第一，司法权威与制度的冲击。一方面，有的涉法涉诉的信访案件还在法律程序中，相关领导或政法委就直接批复或督办交办的该案件，这对还在审理的法官来说或多或少会受到上级领导指示的影响。不管审理案件的法官是为了减少舆论压力，还是领导们隐性的“官威”。对于当事人来说，有的人会期望通过信访的方式对审判施压，以使案件的最终判决会偏向自己。另一方面，在案件的法律程序已经进行完毕后，当事人仍有不满，又通过法外的信访渠道来推翻原有的审判及启动再审程序，使得法院判决的两审终审制度流于形式。当人们希望通过信访来改变审判的时候，我们的司法公信力就会悄无声息的瓦解。

第二，司法成本与制度的冲击。根据我国现行的涉法涉诉信访制度设计并没有对涉法涉诉信访终结程做出规定，因此在实践中经常出现信访人将几年前，十几年前，甚至是几十年前的案件向各级政法机关进行信访，以至于受理机关需要动用很多的人力、物力、财力对久违的案件重新了解和审理。再者涉法涉诉信访案件中也经常出现重复访的现象;比如当事人既向法院信访，又针对同一案件向检察院提出信访，使得两个机关对同一个案件进行重复的审查，这在很大程度上浪费了不应损失的司法资源。同时在政法机关方面也经常出现对同一涉法涉诉信访的案件相互推诿，从一个机关推脱到另一个机关，另一个机关又重新受理案件而认为不是自己管辖而推脱到其他机关。此类行为所浪费的司法资源更是不计其数。

(2)社会发展对制度的冲击

笔者此前已详述过社会发展使人们所面临的矛盾复杂、多样化，因此使涉法涉诉信访案件表现为以下几个特点：

第一，案件多样化。这种多元化主要体现在主体多元化以及由主体多元化所产生的诉求的多元化。涉法涉诉信访的信访人涵盖的是社会各个层面和各个领域的;包括因刑事案件犯罪嫌疑人未得到判决的而感觉不公的被害人及其家属，也有对判决不服的被告人;也有因民事案件未得到及时处理以及在执行中存在不到位的当事人等等，如此复杂多样的信访当事人使得涉法涉诉信访的规模异常庞大，难以及时地进行疏散。

第二，案件复杂化。社会发展对涉法涉诉信访制度冲击最严重的一点就是体现在案件本身的复杂化。涉法涉诉信访案件所涵盖的领域不断扩大，并且有时存在各种领域相互交织。比如涉及土地征收、环境保护、医疗教育等这些问题，由于法规政策的不完善，使得各涉法涉诉信访部门在处理此类案件显得有点无所适从。

2.涉法涉诉信访制度内在不完善

(1)立法不完善

我国现阶段虽然一直在强调涉法涉诉信访制度健全的重要性，但到目前为止有关于涉法涉诉信访制度完善的权威性立法都未出现。只有一些上级政法委的指导性意见和一些机关部门的自行规定，对于涉法涉诉信访的完整概念、特性、受案主体、范围以及程序仍然未解。

(2)机构工作效率低下

我国涉法涉诉信访制度的设计不仅拥有民意表达、政治参与、化解纠纷等功能，而且还有笔者此前再三强调的一种功能一补充功能，即对于司法制度的不完善的一种补充。因此实际上真正处理涉法涉诉信访案件的并非这些信访部门，信访工作的进行还需要转手拥有专门机关使得信访的效率相当低下。

(3)程序不够规范

我国现阶段处理涉法涉诉信访案件的程序相当不规范，也并未有相关立法对其加以规定，导致一些政法机关在处理此类案件过程中随意性显得比较大，没有统一标准，这又进一步使得这类案件的处理缺乏公信力和权威性。程序正义应当要与实体正义并存才能使正义的光辉永远普照人间。否则“看不见的正义乃非正义。”

二、我国涉法涉诉信访体制成立的必要性

(一)主观原因

1.信访人的维权意识增强，维权能力却显不足

随着我国进入法治国家的行列并且更加重视对法制观念的宣传和教育，公民的法制观念、维权意识也在不断的提高，但是人们却对通过怎样的途径能够更好的维护自己的权益无所适从。他们的维权能力差、维权手段又单一，虽然想通过法律这条途径解决问题，但对法律认识的程度又存有局限性。在很多情况下，即使当事人通过诉讼、仲裁等法律渠道化解纠纷，也由于处理结果不顺应己心而对司法审判的公正、公平产生怀疑。由此权衡之下，人民更加愿意通过信访这个低门槛的渠道来救济自己的权益。

2.“清官断案”等人治观念仍深入人心

众所周知，我国由“清官断案”的历史源远流长，包公断案的史实让老百姓心口相传。老百姓对于“清官”的仰仗无法形容，一方面，他们对“清官”特别是远在朝廷之上的“钦差大人”和皇帝所拥有的权力诚惶诚恐。另一方面，百姓又期盼能够接近这些行政大人并且有一天能够施以贵手解决自己的难题。从更宏观的层面来说，我国是一个有着两千多年的封建君主专制统治的国家，君主的权力至高无上，就连法律也要给君主让路，皇帝的金口一开就是所谓的“法”，由此有“皇命难违”、“君无戏言”，“人治”大于“法治”之说。此外在古代国家机构及其权力的设置出现刑民不分，司法是行政的附属品，政府官员审判各种案件等等。这些都使得“重行政，轻法律”的观念影响着涉法涉诉的信访人和受理人。

(二)客观原因

1.社会因素

我国正处在经济社会转型期，社会结构变动剧烈，利益格局深刻调整，因利益问题而引发大量深层次矛盾，从而导致诉诸政法机关的案件也是越来越多。面对土地征收、环境污染、食品安全等各种各样错综复杂的问题，一方面导致政法机关应接不暇，在法律时限内处理好案件相当困难，使得案件审理结果质量不佳，最终导致当事人另选信访之道。另一方面，对新出现的问题没有相应的法律法规，并且对于土地征收等案件地方政法机关通常会考虑地方利益从而使当事人更愿意通过信访的方式来维护自己的利益。

2.司法现实

第一，司法体制不健全。首先司法不独立。司法不独立就无法树立司法权威，司法公正也受到质疑。其次我国司法体制行政化，其主要表现为行政管理权和司法权合二为一。上级法院谕下级法院之间本应为监督关系，然而实际当中从最高法院到基层法院的上下级法院之间却变成行政色彩甚浓的服从关系。无论是有关个案的审理还是相关法律的解释都受到上级法院的约束。再者我国司法体制地方化，司法机关本应属于国家机关，但人员、财务都受到地地方党委和政府的控制导致司法机关不得为地方利益考虑。

第二，司法腐败。当前市场经济的发展致使功利主义蔓延同时受社会不良风气的影响，我国司法机关的非法乱纪的现象常常发生。个别司法机关工作人员徇私枉法、滥用职权、枉法判决、以权谋私，严重损害司法权威和公信力。当事人难以相信司法的公平、公正，所以走上信访之路。

第三，司法队伍素质不高。长期以来我国司法机关的准入机制不健全，司法队伍来源复杂，导致司法机关工作人员的水平参差不齐。在处理一些疑难案件需要更加深厚的法律功底时，有些司法机关工作人员往往显得力不从心。随着近几年的统一司法考试制度的实施，这种状况正在慢慢的改善，但是仍然存在有些司法工作人员滥用自由裁量权，违反程序等从而引发涉法涉诉信访案件。

第7篇：涉法涉诉信访工作总结

涉法涉诉信访工作总结 2008年上半年，我局按照全区政法信访工作会精神，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕区委、区政府中心工作，充分发挥司法行政工作职能，为全国“两会”顺利进行、北京奥运会成功举办和我区经济社会加快发展、科学发展、又好又快发展创造良好的社会环境。在区信访办及相关部门的帮助指导下，我们主要抓了以下几项工作：

一、加强领导，完善信访工作机

制

为加强对信访工作的组织领导，局党组制定了“一把手”负总责，分管领导亲自抓，相关部门参与，兼职信访员负责日常工作的信访工作机制，把信访工作列入重要议事日程，制定信访工作实施意见，纳入目标管理与年终奖惩挂钩。要求各科室密切配合，以高度负责的态度，完善处置预案，坚持教育和正确的舆论导向，确保信访工作目标的全面完成。

二、密切配合，落实信访工作责任

我们针对涉及服刑人员、刑释解教人员家庭生产生活、普通群众生产生活中与法律法规和政策密切相关的问题进行了认真的排查摸底，从源头上预防和减少涉法涉诉信访问题。

为认真贯彻司法部、国家信访局精神，我局还组织律师主动参与涉法涉诉工作接待，为群众提供法律咨询服务;引导上访群众通过正常的法律渠道依法解决信访事项;就重大疑难信访事项为各镇(街办)、各部门提供法律意见和建议;受理困难群众的法律援助申请。广泛开展了“一村一律师”活动，律师参与到信访工作中，为百姓解难，为政府分忧，受到各镇(街办)领导和群众的欢迎，为确保我区经济社会和谐发展作出了积极的贡献。

下半年，尤其奥运期间，我们将进一步发挥司法行政职能优势，提高认识，强化制度，分析矛盾纠纷的特殊性，仔细排查，集中梳理，有效减少越级上访的发生，做好特殊时期和敏感时期的信访维稳工作，真正做到为区委、区政府及区领导分忧，为我区社会稳

定、经济发展和构建和谐社会提供优质的法律保障和法律服务。

第8篇：涉法涉诉信访工作讲话

加强联合接访中心建设 做好涉法涉诉信访工作

今年以来，市委政法委按照保定市委政法委的部署，以“解决问题、案结事了、降低赴省进京上访量”为目标，采取领导包案、重点督办、加强救助、信访代办、各部门联合协作等多项措施，狠抓涉法涉诉信访工作，取得显著成效，集中化解重复访案件56件次，承办上级交转办案件46件，结案速度和案件承办质量排位进入全省前列，涉法涉诉信访工作得到市委及上级政法委的充分肯定。在下步工作中，要将重点加强涉法涉诉接访中心建设，完善领导接访、信访代办等制度，精细管理，最大限度解决问题，将信访人吸附在当地，实现赴省进京访总量再降低的目标。具体在以下六个方面下功夫、求突破：

一、提高思想认识。做好各项工作，坚持党的领导是根本保证。今年市委政法委组织开展的三次集中化解涉法涉诉重复访案件攻坚活动，都是第一时间向市委做了汇报，争得市委的支持，进而形成工作合力，取得显著成效。经验表明，只有在思想上高度重视，把处置好涉法涉诉信访案件提到维护全市稳定的高度来看待，及时报告情况，争得市委支持，才能促进问题解决，有效化解矛盾。同时，坚持党的领导，争得领导支持，对于政法部门全力以赴，进一步提高执法公信力也有积极意义。今年市委书记杨宝东同志对开展集中攻坚行动作出重要批示，极大鼓舞了政法干警的工作干劲，确保了行动效果。

二、深化机制创新。制度和机制也是生产力。解决涉法涉诉信访案件中的各种矛盾和问题，关键是要创新体制机制，激发工作活力。一是要推行信访代理制。着眼拓宽化解信访案件渠道，规范信访秩序，减轻信访人访累，维护其合法权益，提高接访中心解决问题的能力和公信力，最大限度减少非正常访，对上级中心交转办的涉法涉诉信访案件，要全部实行中心信访代理工作制度。要明确工作职责，政法机关主管副职为代理督办人，分管部门负责人为代理承办人。工作中要变换角度，加强沟通，促成化解。二是要落实领导接访制。接访中心每天要有一名政法委或公、检、法、司部门领导接访，以约访为主，上级分流的案件都要由原办案单位主管领导接访，接访的领导负责亲自组织案件查处、亲自负责解决问题。接访中心要督促包案领导和办案人员主动与当事人沟通联系，及时了解情况，通报案情。三是要探索联合办公制。对复杂疑难或社会影响力大的案件，要由市委政法委牵头，公、检、法、司“四长”参加，一起分析案情，共同协调处理。为确保案件处理的公正性，使当事人心服口服，还要适时举行信访案件听证会，让上访人反映的问题有处说、有人管、有人办。是哪个部门的任务就由哪个部门完成，属于谁的责任就追究谁的责任。通过机制创新，进一步拓展中心职能，把接访中心建设成为融接访、交办、督办、代理、评查、问责于一体的综合性信访平台。

三、注重解决问题。大量涉法涉诉信访问题之所以长期难以息诉罢访，是因为一些部门没有真正在解决问题上下功夫，信访群众

有一些合理合法的诉求未得到满足。因此，解决涉法涉诉信访问题，感情是基础，方法是关键。要联络感情、讲究方法，真正解决问题，树立威望和声誉，增强接访中心吸附力。一要拉近感情。只有带着感情做工作，才能拉近距离，才能安抚上访人不满情绪，有利于问题解决。在处理涉法涉诉信访案件中，接访干部和上访群众直接正面接触，有话说在当面，有诉求答复在当时，有问题解决在当场，与上访人员交心、交谈、交底，带着感情做好信访工作，接待好每一位信访人，办理好每一起信访案，赢得上访人信任，取得上访人理解，变抵触的信访为舒心的沟通，从而形成有利于问题解决的条件。二要灵活方法。一把钥匙开一把锁，案件承办人要认真分析研究案情，不能只讲大道理，要积极借鉴集中攻坚会战的成功经验做法，与上访人交心、结对子，真正解决实际问题。有些信访案件的解决，仅靠法律原则是案结事不能了的，要在坚持法律原则的基础上，充分尊重民情风俗和社会现实，坚持合乎道理与合乎情理统筹，法律效果与社会效果并重，采用灵活的办法加以解决，促进疑难复杂案件尽快“案结事了”。三要善用救助。对部分“法度之外、情理之中”的涉法涉诉上访老户及家庭困难的刑事被害人，要认真研究，反复论证，在各方面条件具备的情况下，落实涉法涉诉信访救助资金，彻底化解因无力赔偿而久拖不决的疑难案件。对部分社会弱势信访群体，要用足用好社会保障制度，多渠道协调民政部门、当地辖区等多渠道给予救助帮扶，帮助群众克服生产、生活中遇到的困难，促进历史遗留问题彻底解决，促进社会和谐。

四、化解稳控联合。今年从集中会战中总结出的一大工作经验，是采取化解稳控联合的方法，有效加强了对当事人的稳控。对已经解决到位和强制终结、做到“三不欠、四到位”的案件，在依法律政策处理的基础上，紧紧依靠党委、政府，实施教育疏导、释法明理、帮扶救助，同时办案单位要协助进一步做好化解息诉和教育稳控工作，化解部门和稳控辖区共同打好组合拳，唱好连台戏。一是做好结案与稳控的对接。健全化解、稳控协调机制，明确信访不同阶段的稳控责任主体，做到首尾衔接，环环相扣。二是做好结案和息诉的理顺。包案领导联合当地辖区与上访群众结多沟通，结对子，在感情交流中解心结，适时移情引导，回归正常生活。三是做好民生和政策的帮扶。对弱势群体，要制定相关政策，协调基层政府，为其提供基本公共服务，如就业、教育、医疗、社会保障等，促其融入社会。同时，对以访牟利、告洋状、串联闹访屡教不改的极少数不法分子，予以坚决打击，维护法律尊严和政法机关权威。联合联控使地方政府和办案单位因共同稳控当事人而加强沟通联络，形成工作合力，防止了“两张皮”，有效减少了重复访。事实证明，实行联合稳控固然是加大了办案单位的工作量，但促进了化解单位与稳控辖区之间责任的无缝隙连接，能够有效把当事人稳控在当地。

五、高度重视初访。要紧紧抓住初访这个“次源头”，在“控增量、减存量、提质量”上下功夫，进一步规范信访秩序，廉洁执法、公正司法，力争把矛盾化解在初访阶段，把问题消除在萌芽状态，从源头上预防和减少涉法涉诉信访问题的发生。一是办好初访控增

量。对有理访有序访的着力办，重点抓好落实;对有理无序的热心办，以情感人;对无理有序访的耐心办，辅之疏导教育;对无理无序访的强化管理，强化责任，把人员吸附在当地，把问题解决在基层，防止初访变成重复访，新案变成积案。二是态度真诚减总量。对待当事人的第一次来访、来信要真诚、谨慎，让当事人看到他们反应的事情在这里有人问、有人接、有人管;要让当事人相信在这里有人为他们解决问题，争取当事人的信任、理解、支持和配合。这就要求我们在接待当事人时，耐心倾听当事人的意见和诉求;在走访当事人家庭时，耐心沟通作当事人的思想工作;在调查了解情况后，千方百计帮助其解决困难，以“一心为民”的公仆心和责任感，把信访人吸引在当地、稳控在定州。三是规范执法提质量。把化解信访案件过程中发现的问题，作为推进执法规范化建设的重点内容，加强对执法薄弱环节的控制，及时纠正执法过程中的不规范行为，有效提升执法办案水平，切断上访案件“供应链”。

六、努力降低重访。对各种不同情况的案件，要因案施策，分类处理。一是减少超期未结案件。对上级中心的交转办案件，要积极采取一案一分析，进行研究，尽快化解;对仍有难度一时难以解决的，要及时与上访人沟通，让上访人感触到解决问题的诚意;对长期得不到解决的要及时更换包案领导，上提一级研究解决，不能久拖不管，造成重复访;加大未结案件通报制度，认真落实查究责任，实行一票否决警示或一票否决。二是合理处置反弹案件。对阶段性息诉的、协议书附条件的，要认真研究当时息诉的条件，对附

加条件认真研究解决;又有新的事实和理由的，按照事实和理由认真查证，给予合理解决;对收到钱后就息诉，钱花光后又开始上访，蓄意以访牟利的，扰乱正常信访秩序的，要依法果断打击处理。三是防止终结重访案件。对确有困难的，要认真接待，耐心明理释法，讲明政策，从民生角度给予帮扶到位，争取息诉罢访;对做到“三不欠、四到位”的，需进一步加强教育稳控的，明确教育稳控主体，落实到地方政府稳控责任制的同时，办案单位要协助进一步做好化解和教育稳控工作。四是全面重视每一个环节。对法律处理程序中的信访案件，要认真接待，耐心引导，一方面接访中心将上访人上访情况通报办案部门后，办案人要依法公正办理，消除上访隐患;对超法律期限久拖不能决的，办案部门要与上访人互动交流，赢得其理解和信任;办案单位在执法办案过程中，要对可能引发的信访问题进行分析、评估和预测，建立信访化解预案，减少新的信访问题发生。同时，对非涉法涉诉案件，要及时做好转访衔接;对不属于本地管辖的案件，要提供上访人信息资料和相关证据3日内上报中心，申请上级协调处理。

第9篇：关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)

2015年11月9日，中央政法委授权新华网发布《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》。

关于建立律师参与化解和代理 涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)

为认真贯彻党的十八届四中全会精神，充分发挥法律服务队伍在维护群众合法权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定中的积极作用，深入推进涉法涉诉信访改革，现就建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度，提出如下意见。

一、建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意义

律师是社会主义法律工作者，在全面推进依法治国中具有重要作用。党的十八届四中全会作出了加强律师队伍建设、推动律师法律服务业发展的决策部署。要求广大律师积极参与城乡居民公共法律服务，提供及时有效的法律帮助;建立律师以案释法制度，加强普法宣传教育;实行律师代理司法申诉制度，保障当事人依法行使申诉权。这些举措对律师做好新形势下法律服务工作、履行好社会责任，提出了新要求，对增强全民法治观念，推进法治社会建设具有重要意义。律师参与涉法涉诉信访案件化解和代理工作，为信访群众提供良好法律服务，是落实党的十八届四中全会精神、全面推进依法治国的具体要求和实践。

随着涉法涉诉信访改革推进实施，依法处理涉法涉诉信访工作取得了积极效果，但涉法涉诉信访案件多发、重复访高发、久访不息的问题仍然突出，既加重了信访群众的诉累，又耗费了大量司法资源，影响正常信访秩序。律师以法律服务者身份参与涉法涉诉信访工作，容易取得信访群众信任，引导信访群众理性表达诉求、依法维护权益;律师是法律“明白人”，既向信访群众讲法明理，又督促政法机关严格依法办案，有利于涉法涉诉

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信访案件得到依法解决;律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，既是为信访群众提供法律服务，也是提高自身能力素质、彰显社会责任的实践和锻炼。充分发挥律师的独特优势，动员律师积极参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作，是推进涉法涉诉信访走向法治的重要途径，是形成良好信访秩序的制度保障。各级政法机关和律师协会要高度重视，积极为律师参与涉法涉诉信访工作创造条件，实现与政法机关的优势互补、良性互动，提高依法解决涉法涉诉信访问题的能力和效果。

二、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的任务和原则

律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件是一项公益性法律服务工作。对不服政法机关法律处理意见，以信访形式表达诉求的，可由律师协会委派的律师，听取信访人诉求，评析信访事项，有针对性地做好释法析理、提出处理建议、引导申诉等工作，促进案件得到依法公正处理，实现息诉息访。具体任务是：对原案件处理正确的，帮助信访人准确理解政法机关依法作出的法律处理意见，劝导其服判息诉;对原案件处理可能存在错误或瑕疵的，向政法机关提出建议，促使问题进入法律程序解决;对信访人生活困难，符合相关救助规定的，协助申请人开展救助申请工作。

律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，应当遵循以下原则：

自愿平等。尊重信访人意愿，不强制化解，不偏袒政法办案单位、不误导信访群众。

依法据理。严格依照法律和政策，向信访人讲清法理、讲明事理、讲通情理，向政法机关提出法律意见。

实事求是。以事实为依据，以法律为准绳，依法维护信访群众合法权益，尊重政法机关依法作出的公正处理意见。

无偿公益。不以赢利为目的，向信访人提供无偿法律服务。

三、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的运行模式

由律师协会选派律师到政法机关信访接待场所，向信访群众提供现场咨询服务。

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由律师协会向信访人推荐律师或由信访人在涉法涉诉信访案件律师库中自愿选择律师，实行专案专人服务。

政法机关通过律师协会，委托律师事务所对涉法涉诉信访事项进行评析，提出法律意见和办理建议。

依托律师协会或法律援助中心，通过公益性涉法涉诉信访法律服务机构，直接面向群众开展涉法涉诉信访案件化解和代理工作。

各地可结合本地实际，按照方便易行、务实高效的原则，积极探索律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的其他模式。

四、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的工作方法

根据信访人和信访案件实际，律师运用法律专业知识和化解矛盾纠纷的实践经验，灵活运用各种方法，促进涉法涉诉信访案件得到依法公正处理。

接谈信访人。认真听取信访人陈述，详细阅读信访材料，准确了解信访人诉求，疏导情绪，解疑释惑，提供法律咨询解答。

评析信访案件。依据案件事实和相关法律规定，在调查核实案情基础上，由律师事务所或涉法涉诉信访法律服务机构对信访人的信访事项和诉求作出评议分析，研究解决问题的方案。需要向办案机关了解案情的，及时与办案机关沟通。

做好释法劝导工作。经过分析、评议，认为原案件处理正确、信访人诉求不当的，通过摆事实、讲道理、析法理，耐心劝导信访人服判息诉。仍不息诉的，可邀请相关领域专家、对方当事人、群众代表、有信访经历的人员等，公开评议信访人的诉求是否有理合法，或建议办案机关举行听证。

提出处理建议。经过分析、评议，认为原案件处理存在执法错误或瑕疵的，及时向有管辖权的政法机关提出法律意见和工作建议。

引导信访人依法申诉。对信访诉求符合法律规定，需要向政法机关提出申诉的，律师可帮助信访人撰写申诉材料、收集证据、接受询问，引导

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信访人依法按程序进行申诉。信访人需委托律师代理申诉的，可自行决定是否委托原接待服务律师或另行委托其他律师。条件成熟时，对聘不起律师的，纳入法律援助范围。

帮助申请救助。对生活困难的信访人，符合国家司法救助条件的，可帮助其向政法机关申请国家司法救助;给予国家司法救助后仍有困难或不符合国家司法救助条件的，可帮助其向政府有关部门申请其他社会救助方式。

五、加强对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的管理和保障

律师协会负责推荐参与化解和代理涉法涉诉信访案件的律师人选，并建立律师人才库和名录，报同级司法行政机关备案。参与化解和代理涉法涉诉信访案件的律师应当政治坚定、公道正派，具有较强的业务能力和社会责任感，热心公益事业，善于做群众工作。重视发挥党员律师、优秀律师的示范带动作用。

各政法接访单位要为律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件提供必要的场地和设施，加强安全防范，保障律师人身安全;对律师阅卷、咨询了解案情等合理要求提供支持，对律师提出的处理建议认真研究，及时反馈意见;对确有错误或瑕疵的案件，应当及时导入法律程序予以解决。

律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件，应当遵守相关法律规定、职业道德、工作原则。不得泄露化解和代理中知悉的案件信息以及依法不能公开的信息，不炒作有关敏感、复杂信访案件，严禁支持、唆使、组织信访人采取违法方式反映问题。与案件有利害关系的律师，应当回避相关信访案件的化解和代理工作。对违反执业纪律的律师，取消其参与化解和代理涉法涉诉信访案件的资格，并视情由主管部门依法依规做出相应处理。

六、强化对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的组织领导

各级党委政法委要加强对这项工作的领导，及时协调解决好工作中遇到的困难和问题。司法行政机关负责律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作的牵头组织和指导，律师协会负责日常工作管理，对参与化解和代

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理工作的律师、律师事务所、涉法涉诉信访法律服务机构，应当给予适当补助，但当事人自行聘请代理律师的除外。法院、检察、公安等机关立足本职，做好涉法涉诉信访案件依法处理工作，需要律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的，及时向司法行政机关提出需求，积极支持律师工作，破解息诉息访难问题。

各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团要结合实际，制定律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的具体办法，力争2015年底前，以地市为重点全面推开实施。要建立健全律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的人员选任、培训考核、日常管理、奖惩激励等办法，确保工作健康有序开展。要切实保障律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的必要经费。同时，积极鼓励倡导信访人自行聘请律师，为其代理申诉，依法维护自身权益。要积极动员具有业务专长、有群众威信的第三方人员参加涉法涉诉信访案件化解工作，逐步形成以律师等法律服务人员为主、社会力量共同参与的多元化解工作格局。注意总结工作、交流经验、宣传推广，不断健全、完善相关工作机制，努力让信访群众感受到法律服务的便捷和诉求解决的顺畅，着力提高依法解决涉法涉诉信访案件的法律效果和社会效果。

中央政法委

2015年6月8日

来源：新华网

http://news.xinhuanet.com/legal/2015-11/09/c_128408024.htm http:///xinwen/2015-11/09/content_2962749.htm

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