重大信访问题研究制度

重大信访问题研究制度（精选8篇）

重大信访问题研究制度 篇1

1、切实把党风廉政建设摆到重要议事日程，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓；局长对全局的廉政工作负总责；各分局、所、科室负责人要对本单位的廉政工作负责；要经常分析研究廉政工作，带头执行廉洁自律规定，并制订出具体的工作措施。

2、监督检查本单位工作人员贯彻执行党和国家的路线、方针、政策和国家的法律、法规的情况，及时制止与纠正有令不行、有禁不止的现象，确保政令畅通。

3、对发生的严重以权谋私、贪污受贿、失职渎职案，按规定从严从快查处。

4、对违法违纪问题不包庇，不纵容，按规定及时上报，保证办案的正常进行，严肃执法执纪。

5、结合本单位的实际，切实加强纠正行业不正之风工作；坚决扼制侵占企业利益和“吃、拿、卡、要、报”的现象。

6、组织本单位每季进行廉政教育，道德教育、法制教育，做到有学习内容，有记录。

7、加强和健全外部监督制约机制，按规定公布举报电话，设置举报箱，广泛接受群众与社会的监督。

8、深入调查研究，认真分析和解决在廉政建设工作中出现的新情况、新问题，及时总结推广廉政工作经验，培养、树立典型。个人生活重大事项报告制度

（一）建设系统领导干部应报告下列重大事项：

1、自购、自建、自售、出租私房、装修住房以及集资建房、购房情况。

2、亲属婚丧喜庆事宜的办理情况。

3、本人出国学习、考察及配偶、子女出国定居情况。

4、本人因私出国（境）和在国（境）外活动的情况。

5、配偶、子女受到执法执纪机关查处涉嫌犯罪的情况。

6、个人购买单价4000元以上的家俱、家用电器、车辆情况。

7、其他需向组织申报的情况。

（二）领导干部必须在上述事项事后十五日内如实申报填写“干部个人生活重大事项报告表”，并如实提供有关票据资料复印件，按时报区局监察科存入本人廉政档案。

（三）领导干部在上述事项发生后十五日不报告的，由所在单位党组织责令其补办报告手续，并视情节轻重进行通报或给予党纪政纪处分。案件监察工作制度

1、坚持每月“纪律检查日”活动，认真纠正行业不正之风。

2、定期开展执法检查和内部审计工作。

3、做好来信来访接待查处工作，严格执行监察信访工作制度。

4、加强监督和廉政建设考核工作，发现违法违纪案件特别是重大案件，坚决及时查处。

信访工作制度

1、登记。反映建设系统干部违纪问题，由办公室指定专人对来信来访事项进行登记，详细记录来信来访人的姓名、地址、单位、职业、反映的内容、问题性质、时间、有关证据等事项。

2、呈阅与转办。办公室在接信访案件二日内呈报领导批阅，按领导签署的意见处理。

3、约访或接访。反映问题重大，涉及面广和越级重复信访的案件，疑难案件，可建议领导约访、接访以及尽快落实处理意见，限期办理。

4、催办。对转办的案件，由信访人员及时催办，以保证案件及时处理。

5、结案。对经过调查结案的信访案件，要做到材料完整、事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当，呈报局长或分管领导审批签署。

重大信访问题研究制度 篇2

一、目前信访制度存在的问题

(一) 信访涉及范围过于宽泛

长期以来, 信访的受理范围没有清晰的规定, 许多人存在什么都可以找信访的误区, 这不利于信访制度的规范化。信访制度作为特殊的行政救济途径, 应当与行政复议和行政诉讼制度一样, 有明确的受理范围, 这样可以使信访工作有据可依。

另外, 信访职能太过宽泛, 涉及各类问题, 使信访数量居高不下。 上至国家大事, 下至家庭邻里纠纷, 信访无所不在, 无所不管。 虽然信访条例对有关信访案件的管辖作了规定, 但是由于长期以来的陋习加上条例本身规定不具体, 缺乏可操作性, 使条例中的规定犹如摆设。 信访涵盖的社会问题主要分为八类:一是企业改革、社会及劳动保障;二是三农问题;三是涉法涉诉问题;四是城镇拆迁安置问题;五是干部作风问题; 六是基层机构改革中的问题;七是环境污染问题;八是退伍军人要求解决政治待遇和经济待遇问题。 信访制度承载着社会转型及社会稳定的重要责任, 几乎所有社会问题及冲突都可以诉诸信访部门。 故而大量的群众信访问题得不到解决, 激化社会矛盾, 使得信访部门处境尴尬。

(二) 信访处理程序缺乏规范

首先, 对信访案件的处理程序法律没有作出严格的规范, 各地信访机构的职责以及运作方式也大有不同, 领导的重视程度及工作人员的责任心起至关重要作用, 人治现象严重。 其次, 信访机构权限不够, 处理问题需要领导的支持以及相关部门的配合, 如果领导不重视或者其他部门不配合, 问题就得不到解决。 此外一些民众缺乏法律知识, 不懂通过行政复议和诉讼等法律途径解决问题, 只知一味上访。

(三) 非正常手段大量使用

一方面是人民使用非正常手段上访。 一些利益主体或集团的利益通过正常渠道不能表达时, 会采用不正常甚至是极端手段强制表达诉求, 对政府施压。在信访过程中, 会出现某些人为同一诉求跨部门、跨地区甚至是赴省进京上访。一些上访 “专业户”不走正常程序, 而是经常到省会或北京的重要场合集体上访甚至闹事。 还有一些人通过极端手段, 甚至不惜自残等方式来获取社会关注, 影响恶劣。 另一方面, 政府拦访、堵访情况时有发生。 地方政府或执法部门为了政绩, 采用武力解决问题, 导致社会矛盾更加尖锐。

(四) 信访的考评指标不合理

零进京访、零“非访”等考评指标使基层政府苦不堪言, 它们耗费基层政府大量的时间和精力处理信访工作。 在实践中, 不合理考核主要表现为两个方面:一是 “信访排名”, 即上级部门对各地市进京上访、 非正常上访等的数量进行统计排名;二是“信访工作一票否决制”, 即对各地所管辖区域内出现进京上访、 非正常上访造成社会不良影响或者是其他信访工作不达标等情况, 实行一票否决。 因此, 各级党政部门为避免或减少自己管辖区域内出现非正常上访现象, 使自己不要在 “信访排名”中名列前茅, 煞费心机。 一方面, 在日常信访工作中, 各地推陈出新, 采用多种手段, 例如设立领导接访日、联合接访等。 另一方面, 在重要场合或是敏感时期, 各级党政部门耗费大量经费, 调动人员, 甚至个别情形下对上访者严加看管、围追堵截, 防止非正常上访的出现。

二、坚持法治化改革方向

纵观目前信访存在的问题, 究其根本, 可以归结为法律的不完善, 受理范围不明确, 职能宽泛, 不严格依据程序处理, 同时, 非正常手段的使用以及不合理的考评指标使信访雪上加霜。 因此, 笔者认为法治化是完善信访制度的根本方法, 也是信访制度发展的必然趋势。

(一) 明确信访的功能定位, 弱化权利救济功能

我国在过去对信访的功能定位一直处于模棱两可的状态, 要破除信访困境, 首先必须明确功能定位, 重新强化信访的意见表达和综合功能, 具体体现在:反映民意民情。 信访是一种表达渠道, 就是要将群众的意见汇集给政府。解决非法律性质的诉求。 现有信访事务中, 只有那些不属于法律性质的诉求, 才是信访的事项范围。 缩小信访功能的外延以期达到弱化信访权力救济功能的目的。

弱化信访权利救济功能, 其实质是为了将权利救济功能从信访制度中分离出来。 我国信访制度改革不可能一蹴而就, 须要循序渐进, 而这过程的长短最终取决于我国法治化的进程, 只有当我国法律机制完善, 各项制度走向成熟, 行政复议、行政诉讼、司法审判真正树立权威后, 公民的权利救济也应回归到法律、行政轨道上, 实现与信访制度的分离。 因此, 信访制度作为公民的一条权利救济渠道还会保留一段时间, 但是我们的改革方向是逐步将权利救济功能从信访制度中剥离出来, 最终实现彻底分离。

(二) 制定专门法规范信访处理程序

1. 明确受理范围

明确信访的受理范围, 尽可能与司法救济途径不重复。 对我国信访受理范围的规定给出以下建议:一是对已经上访过的问题并且在规定时限内得到书面答复的应不予受理, 上访者对答复不满可以寻求司法救济途径;二是对法院正在审理的案件以及经法院审理作出判决的案件, 不予受理;三是对需要政治和技术性审判或有其他情况的案件, 信访部门无法调解, 在书面说明理由后, 可以不予受理。

2. 严格程序规制

对信访案件的受理、处理和监督等一系列的法律程序作出严格而具体的规定, 完善信访案件的处理、复查、复核等工作机制。 第一, 明确规定信访受理时限;第二, 对属于受理范围的上访, 必要时应该向有关部门索要相关材料, 或让其作出书面说明, 确保信访内容的真实性;第三, 对信访部门的反馈和答复作明确规定, 例如在规定时限内以书面形式告知行政相对人;第四, 对已经通过信访解决问题的相对人进行跟踪回访, 避免出现重复上访;第五, 信访部门及工作人员要做好保密工作, 除当事人同意, 否则不得将上访人的信息透露出去。

3 .加强责任追究机制

明确规定信访部门及其工作人员责任和义务, 对违反相关规定的工作人员要依法追究其法律责任, 给予严惩。 特别是要在所制定的法规中对不同程度的违法或违规给出相应的、 具体的且具可操作性的责任追究程序和实施办法, 避免过大行政裁量权的使用, 确保追究机制的落实。

(三) 改革信访制度的评价标准

对于符合法律和政策规定的信访处理, 应当给予肯定性评价, 对于违反法律和政策规定的处理, 应当给予否定性评价。 整个信访工作考核评价体系, 应当围着这个原则进行, 而不仅以数据定优劣。想要避免考核结果出现负面效应, 就应该增强对信访处理过程中依法依规的考核, 不能唯结果论。 对于非正常上访等案件, 上级机关应该认真研判当地部门是否依据有关法律法规处理, 若依据法律法规处理得当, 就应当表彰当地部门, 使之成为典型起到示范作用, 而不是根据结果给予负面评价。

(四) 畅通信访渠道, 实行阳光信访

一是党政机关要公开相关信息, 推行阳光信访。 不仅是处理的过程, 信访事项的处理结果及其依据也要公开。 目前, 除媒体关注的个别案件, 大多数信访问题都是作为行政系统内部的工作办理, 其结果只有事件相关人员知道。

二是运用现代化信息手段, 不断创新信访方式, 建立信访工作信息系统。 国家信访局可充分运用现有政府信息网络资源, 建立全国信访信息系统。 各级党委政府立法司法机关可充分利用现有政务信息网络资源, 建立本行政区域的信访信息系统, 并实现上下信访信息系统互联互通。

(五) 完善行政复议与行政诉讼制度

健全和完善行政复议与行政诉讼制度, 特别是要加强对司法机关的监督, 减小法院和行政机关的寻租机率, 让人们逐步形成对司法途径的信任和依赖。 这样有利于将大量能够通过司法途径解决的案件从信访部门脱离出来, 缩小信访的范围, 让信访早日回到其表达民意的功能上。

三、结语

信访权是我国公民宪法性的权利, 不可能被撤销, 也不能继续被强化, 解决其问题的方法是要对我国信访制度及司法体制等配套措施进行改革, 弱化信访制度的权利救济功能, 最终将信访机构定位于一个下情上达的信息传递机构, 仅仅承担公民的利益表达功能, 为政府决策提供参考, 进一步扩大人民民主, 促使政府机关依法行政, 司法机关公正司法, 引导民众确立现代公民意识, 维护和保障公民的各项民主权利。同时, 信访问题是我国政治、经济、社会问题的综合反映, 只有将信访制度改革与社会体制改革结合起来, 积极推进民主政治建设, 依法治国, 各级党政机关正确履行职责, 着力解决关系人民利益的问题, 才能从源头上预防和减少矛盾纠纷, 才是治本之策。 因此, 信访制度要走出困境, 根本出路在于完善民主、健全法治。

摘要：信访制度是当前社会转型时期的一种非常特殊的制度, 但在改革和发展中存在一些问题, 因此政府和社会都非常关注该制度, 文章着重探讨当今信访制度存在的主要问题以及信访制度改革的内容, 最后表明信访制度改革应该坚持走法治化道路, 强调信访的民意表达功能。

关键词：信访,信访制度,法治化

参考文献

[1]肖萍, 程样国.行政信访的范围研究[J].求实, 2009 (03) .

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[5]于建嵘.对信访制度改革争论的反思[J].中国党政干部论坛, 2005 (05) .

[6]杨小军.信访法制化改革与完善研究[J].中国法学, 2013 (05) .

我国古代信访制度的历史演进研究 篇3

【摘要】信访是公民通过向特定机关来信和访问，表达公民自身的意愿和诉求的的一种活动。在我国古代，历朝历代都出现了不同形式的信访制度，不同时期的信访制度所偏重的功能不同。

【关键词】信访制度 历史演进 功能

一、我国古代信访制度的演变

（一）尧舜及先秦时期的的信访制度

信访活动在我国源远流长，原始社会末期，就出现了信访活动。据《淮南子·主术训》记载，尧在位时，设“进善旌“置”敢谏之鼓“[1]。“进善旌”即为进言的人设置的一种专用旗帜，群臣和百姓谁有好的建议就可以站在旌旗下提出，并在宫门前置”敢谏之鼓“，无论哪个人想要举荐贤士或者提出治国良策，可以击鼓进言。舜在位时，立”诽谤之木“[2]，就是在宫门前立一根木柱，让臣民在这根木柱上刻写意见，指出为政之得失，并任命一个名叫龙的人为”纳言“[3]。纳言是我国最早的信访官职，专门处理百姓来访事件。西周时期，我国设置了路鼓之制和肺石之制。据《周礼·夏官·大仆》记载：“建路鼓于大寝之门外，而掌其政，以待達穷者与遽令。闻鼓声，则速逆御仆与御庶子。”[4]意思是凡是有冤屈的贫穷百姓和离职官吏，可在宫廷门外击鼓鸣冤，由官吏御仆与御庶子接待，然后上报请示周王处理。据《周礼·秋官·大司寇》记载：“以肺石达穷民，凡远近茕独、老幼之欲有复于上而其长弗达者，立于肺石三日，士听其辞，以告于上，而罪其长。”[5]肺石，即暗红色的石头。在宫门外放置肺石，有冤屈的人在肺石上站立三天，由管理肺石的官员受理此案后向天子上报，处理冤情，并对不上报冤情的地方长官进行惩罚。

（二）秦汉、魏晋南北朝时期的信访制度

秦王朝时期，百姓和低级官吏凡是要程奏上书谏言献策都是由公车司马府负责受理，在宫城门外设置公车司马令的职位，其职责之一就是接待和安排上书或请求面见皇帝的吏民，是兼管信访事务的官员，信访制度得以确立下来。在汉王朝建立后，沿袭秦制并出现了一种新形式的信访活动，即“诣阙上书”，底层百姓和下级官吏遭遇重大的冤假错案，地方官吏相互推诿，受害者冤屈无法解决时，可越级上书伸冤。魏晋沿袭汉制，设公车司马府，职能同汉朝时一致。史载梁武帝在公车司马府放置了两个木制的箱子，老百姓可将对朝政的意见写在信上投入木箱中或者老百姓遭到豪门权贵的欺压无处申诉时也可写信投入木箱中，以求圣上裁决。

（三）隋唐宋元明清时期的信访制度

隋文帝时期，隋文帝昭告天下，有冤屈的老百姓可以依次向衙门、郡府、州府、尚书省申诉，如果冤情还无法得到解决，就可以到宫殿击登闻鼓鸣冤，有专门管理的官员作笔录后向皇帝禀报。唐代的信访制度发展较为完善，设置了多种信访形式，除了最为典型的“投匦“之外，还有”上表陈情、挝登闻鼓、邀车架“等，并设立相应的官职负责受理臣民的上书及伸冤上访。”匦“是指一种木箱，由唐后武则天设立，接受民间的各种来信，即可以毛遂自荐，也可以请求伸冤，或者给中央提意见，内容无所不包。唐律明文记录了关于”邀车架“的规定：”诸邀车驾及挝登闻鼓，若上表，以身事自理诉，而不实者，杖八十，而主司不即受者，加罪一等。”即是说拦下皇帝仪仗及击登闻鼓不实有罪，主管官员不受理邀车架之诉也要获罪。到了宋代，信访获得了新的发展，宋王朝建立了独立的信访机构，即登闻鼓院、登闻检院和理建院，接受百姓请愿、上书谏言献策、申诉冤屈等进状。明代设置了两个主要的受理信访的机构，一是通政使司，二是登闻鼓院，这两个机构负责受理各种类型的上书，包括陈情请愿、谏言、申诉冤情和检举不法行为等。臣民也可不经过各级官吏通过赴宫门诉冤和迎车架申诉两种形式直接向皇帝告御状，称为”叩阍“。清朝是中国封建社会的信访制度发展最为完备的巅峰时期，实行通政使司制度、登闻鼓伸冤制度、京控制度、封事制度，允许有冤屈者可拦路喊冤，禁止越诉，并对诬告加以严惩。清朝皇帝注重下情上达，但因为各种因素的阻碍，中国传统的信访制度也逐渐走向衰落，封建社会的 信访制度也随着清王朝统治的结束而终结。

二、信访制度的功能总结

从尧舜、先秦时期到先秦汉、魏晋南北朝时期再到隋唐宋元明清时期的各种形式的信访活动以及信访机构的设立来看，我国古代信访沟通功能更多的是体现在对重大冤情的回应上，更偏重于下情上达，沟通的单向性比较明显。在我国古代，信访制度的监督功能最为凸显的是西周时期的“肺石“和”路鼓“制度，包括后来的”公车司法府“、”诣阙上书“、”登闻鼓“、“投匦”、“京控制度”都是中央监控地方官员的途径。中央根据民众的冤情对地方官员进行惩治，让老百姓对官员进行监督，减少官员为了私利迫害百姓。信访制度是任何一个国家在任何一个时期都应有的一套化解社会矛盾冲突和对立的制度设计，也是社会情绪不满的宣泄口和社会安全阀。在我国长期的封建王朝专制统治中，信访制度给了百姓一条可以宣泄不满和冤屈的渠道，这确实为高压统治起到了一定的简要作用，避免社会矛盾迅速激化。

【参考文献】

[1]阮青（注释）.淮南子：注释本[M].华夏出版社， 2000.

[2][汉] 郑玄注， [唐 ]贾公彦疏，陆德明音义：《周礼注疏 》，录于 《文渊阁四库全书》第90册，上古籍出版社，，2003年1月，第575页.

[3]曹漫之.唐律疏议译著·斗讼[M].吉林人民出版社， 1989.

[4]杨立新，李洋.中国古代信访制度初探[J].法制博览，2013，（3）：206.

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[6]阮青（注释）.淮南子：注释本[M].华夏出版社， 2000.

[7]阮青（注释）.淮南子：注释本[M].华夏出版社， 2000.

[8]赵立程.儒学十三经[M].北方文艺出版社， 2001.

[9][汉] 郑玄注， [唐 ]贾公彦疏，陆德明音义 ： 《周礼注疏 》，录于 《文渊阁四库全书 》第 90 册，上古籍出版社，，2003 年1 月， 第575 页.

[10][汉] 郑玄注， [唐 ]贾公彦疏，陆德明音义 ： 《周礼注疏 》，录于 《文渊阁四库全书 》第 90 册，上古籍出版社，，2003 年1 月， 第624页.

11曹漫之.唐律疏议译著·斗讼[M].吉林人民出版社， 1989.

重大问题请示报告制度 篇4

第一条 请示报告的主要事项：

1、按照上级的部署和要求，需要贯彻落实的工作；

2、工作计划、总结及阶段性重要工作的安排、总结；

3、重大工作方案、重要决策、决定、制度和措施；

4、领导班子建设中的有关重要问题；

5、所属单位及党组织的设立与撤销；

6、重大安全、质量事故；

7、特殊问题和重要的突发性事件；

8、其他需要请示报告的重大问题。

第二条 请示报告的方式及时间

向上级请示问题和报告工作情况，一般采取正式文件或传真电报方式，紧急情况可先用电话请示报告。后补报文件或办理传真，必要时单位主要领导可当面向上级请示报告有关问题。

对阶段性工作要定期请示报告。其他问题要按有关时间规定及时请示报告。计划、总结每年报告一次；紧急及特殊情况可随时请示报告。

第三条 请示报告中必须坚持的原则

1、重大问题必须事先请示，不得越权决策，不得先斩后奏，自行其是。

2、必须坚持实事求是的原则，如实向上级报告反映有关情况，不得弄虚作假。

3、请示报告的问题，需经集体讨论决定；特殊情况，按有关规定随时报告，个人不得以组织名义请示报告重大问题。

4、请示的问题如上级批示或答复不同意或作部分修改，坚决做到下级服从上级。

第四条 请示报告的责任

重大问题请示报告制度(范本) 篇5

一、总则

为加强和规范紧急重大问题的处理，确保领导及时准确地掌握并妥善处置紧急重大问题，避免问题进一步恶化，或造成不必要的经济损失，使项目部人人明确责任，保证安全质量、确保施工顺利开展，特制定本制度。

二、使用范围

本制度适用于XXX等所有分项工程。

一、请示和报告的主要内容

1、上级领导、部门交办的重要工作任务及完成情况；

2、下级请示、报告的重要问题；

3、突发性事件、事故、问题；

4、每月主要工作安排及完成情况；

5、沉井制作、沉井下沉、顶管顶进过程中质量及安全隐患的重要问题；

6、在处理重大问题中，遇到的棘手无法处理的问题；

7、需要请示报告的其他重大问题。

二、重大事项报告程序和要求

1、项目部工作人员要做到事前有请示，事后有报告，保证领导对工作进展情况做到心中有数；

2、实行逐级报告制度。请示报告要坚持分级负责，逐级报告的原则，凡属职权范围的工作，要各负其责，认真落实，凡重大问题本人或本部门无权决定的，要逐级报告，不得超越权限；

3、凡需要报告的重大事项由报告部门或个人用书面或其他形式报告，能事前报告的事宜要事前报告，事前无法报告的，事后应及时报告；

4、重大突发事件或事故应紧急报告，无论什么时间，必须在第一时间报告上级领导，一般事故要及时报告；可先用电话口头报告，然后再补报文字报告，来不及报送详细情况的，可先进行初报，然后根据事态进展和处理情况，随时进行续报；

5、凡领导交办的事情，都必须坚决执行，认真落实，不打折扣，确实遇到困难应及时报告，不能有抵触行为；

6、报告事项由受理人审批或请示有关领导后审批。急事及时批复，其它事项三天内批复。特殊情况或按规定需要上报事项由项目经理经理会议研究确定。

三、纪律与监督

1、上级负责人对下级报告的重要事项，属自身职责范围的要及时答复或处理，自身难以决断的，要及时上报，因自身答复不及时或处理不当或应上报而没上报的，造成后果必须追究当事人责任。

2、报告人必须及时如实报告，并严格按批复意见办理，办结后将办理情况向受理人写出书面汇报或口头汇报。未按要求报告或未按批复意见办理的，视情节轻重给予纪律处分。

3、对一些影响施工全局的突发事件，本部门或当事人无论什么原因，没有及时上报而造成严重后果的，须追究分项负责人和部门负责人的责任。

党总支参与企业重大问题决策制度 篇6

一、目的党总支参与矿山重大问题决策，支持和帮助矿行政领导实行民主政策，是党组织的职责和发挥政治核心作用的体现，对提高决策质量，保证决策的科学性有重要作用，为此特制定本制度。

二、参与原则

要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，参与企业重大决策的研究和制定。

三、参与决策的主要内容

（一）矿山发展战略、中长期发展规划，企业生产经营方针；

（二）矿山重要改革方案和重要管理制度的制定、修改；

（三）矿山重要人事安排及内部机构的设置调整；

（四）涉及广大员工切身利益的重大问题。

四、参与方式

（一）对矿山的重大问题，应积极参与决策。决策前，要由党政领导商量确定决策议题，责成有关部门开展调查研究，广泛听取有关方面及党员、员工的意见；决策中，要通过矿长办公会、党政联席会或党总支会、党总支扩大会等形式，进行集体讨论。

（二）在会议上，要实事求是地发表意见，充分讨论。集中多数人的意见，保证决策正确、有效。

重大信访问题研究制度 篇7

唐山正处于建设沿海经济强市，打造渤海经济隆起带，实现跨越式发展的重要战略机遇期。这给唐山市发展进步带来了巨大活力的同时，社会也出现了不稳定不和谐因素。要完成改革和发展的繁重任务，实现唐山的科学发展、可持续发展，需分析信访成因，采取有效措施，妥善处理关系群众利益的突出问题，维护长期和谐稳定的社会环境。

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关键词：唐山市；信访工作；群众利益

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收稿日期：2011-12-20

基金项目：本文为河北省教育厅2010年立项课题：《在信访工作中妥善处理关系群众利益突出问题的对策研究》的成果之一。课题编号：SZ2010622。课题组成员：潘彩霞，康爱荣，张晨郁，郭坤，高晓春，王惠玲，王振良。作者简介：潘彩霞（1975-），女，河北唐山人，唐山学院社科部副教授，硕士，从事思想政治理论的教育教学研究。

人民群众来信来访是人民群众实现民主权利、民主监督的重要体现，是人民参与国家政权、管理国家事务的一种重要渠道。做好唐山市的信访工作，妥善处理关系群众利益的突出问题，正确解决人民内部矛盾，通过协调各方面的利益关系，保证人民群众共享改革发展的成果，夯实党执政的阶级基础和群众基础，保持良好的社会秩序，从而维护唐山社会和谐稳定。

一、唐山市信访工作的问题和成因分析

当前，唐山正处于建设沿海经济强市，实现跨越式发展的重要战略机遇期。出现的经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化等阶段性特征，这既给唐山市发展进步带来巨大活力，也必然带来各种矛盾。因此，重视信访工作，把各种比较集中的社会矛盾控制在社会变迁的可承受范围，化解各种社会矛盾和危机，有利于维护唐山社会的和谐稳定。

分析造成人民群众来信来访的原因和特点如下：

第一，因城市建设、土地征用、集中供热、村级财务和各种利益格局调整出现的人民内部矛盾增多。如某公司职工群众反映因暖气设施老化、热点公司供气不及时造成的暖气不热的问题。

第二，因农民工被拖欠工资、医疗纠纷、社会福利保障问题、就业问题、环境污染问题、交通事故及其他非正常死亡引发的群体性事件持续增加。

第三，在路南路北区，比照事业单位有人反映有关街道企业管理费开支问题、工资调整问题和新政策实施过程中出现的历史遗留问题也有所增长。

第四，因揭发和举报部分基层干部作风问题和贪污腐化问题而越级上访的数量也在增长。

第五，涉法涉诉信访案件因得不到及时、合理处理而进省进京非正常上访的案件也时有发生。

二、做好唐山市信访工作的建议和对策

针对唐山市人民来信来访反映的问题和成因，如何妥善处理关系群众利益的突出问题，笔者提出一些改进唐山市信访工作的建议和对策：

（一）统一思想，充分认识做好唐山新时期信访工作的重大意义

1.做好信访工作是唐山贯彻落实科学发展观的必然要求。广大信访工作者必须坚持以人为本，依法按政策解决好群众反映的突出问题。

2.做好信访工作是构建民主法治的新唐山的迫切需要。加强信访的制度化、法律化建设，加大信访法规的宣传力度，提高群众知法守法、依法信访的思想觉悟，是做好新时期信访工作的必经之路。将信访工作纳入依法信访轨道，对于密切党和政府同人民群众的联系将发挥重要作用。

3.做好信访工作是构建公平正义的新唐山的迫切需要。做好信访工作对于实现公平正义有着较大的推进作用。许多求决类信访案件如医疗、养老、工伤赔偿等要求帮助解决生存保障问题的；有工资被克扣、收费过高、罚款过重等要求解决不公平待遇的；还有社会治安、腐败、就业等涉及公平正义的问题。信访部门应及时向有关部门了解情况、反映问题、寻求支持和法律援助，妥善处理，使不公平、不正义的负面效应降低到最小程度，保障一些弱势群体的基本权益，否则就会导致唐山各级政府公信力的丧失。

4.做好信访工作是构建诚信友爱、安定有序的新唐山的迫切需要。唐山作为资源性工业城市，经济取得飞速发展的同时，多年积累的结构性、体制性、深层次的矛盾和问题，直接导致了各种社会矛盾和纠纷的产生甚至激化。如土地承包和征用、市政建设、城市规划、环境改善、企业改制、落实工资政策等问题要及时合理地处理，避免矛盾升级或激化，维护唐山的安定团结。

5.做好信访工作是构建和谐文明新唐山的关键环节和有效途径。信访工作是构建和谐社会的最基本、最基础、最紧迫的工作。做好信访工作，就能把化解矛盾的过程转化为凝聚民心的过程，把利益调整的过程转化为改善民生的过程，形成构建和谐文明新唐山的强大合力。

（二）突出重点，准确把握新时期唐山市信访工作的着力点

信访工作新事多、难事多、头绪多，涉及领域广、表现形式复杂多样。妥善处理关系群众利益的突出问题就要为人民群众排忧解难，准确把握新时期唐山市信访工作的着力点，做好基础性群众工作。

1.唐山市的各级信访干部要狠抓信访突出问题的解决，要坚定不移地抓主要矛盾和矛盾的主要方面，用信访突出问题的解决带动一般问题的解决。因为群众反映的突出问题，往往是政府工作的薄弱环节，也是事关全局的关键所在。妥善解决了关系群众利益的突出问题，就会推动各项相关工作的完成。

2.充分利用一切网络、电话、举报信箱等资源、调动一切积极因素（群众监督、群众代理、媒体报道、民间组织），解决和化解群众反映强烈的土地征用、平改楼、企业改制、城市拆迁、涉法涉诉、环境保护等方面的突出问题。信访部门应把这些突出问题要及时汇总成信息材料上报政府部门的领导，领导可以据此对现行政策进行部分调整或出台新政策，针对问题及时解决，拉近干群关系。

（三）探索创新，积极推广新时期唐山市信访工作的有效经验

1.要抓好基层信访工作，深入扎实地开展矛盾纠纷排查化解工作。从目前唐山市信访反映的情况看，绝大多数信访问题发生在基层，并能在基层得到解决。因此，要全面提高基层预防和妥善处理信访问题的能力，对已经表现出来的矛盾纠纷抓住不放，综合运用各种手段及时化解；对出现引发群体性事件的苗头，存在的不稳定因素，要迎头工作，努力消除在萌芽状态，从源头上预防和减少信访问题的产生，为建设沿海经济强市创造良好的社会政治环境。

2.要创新和推广基层的工作方法，不断提高信访工作的规范化、制度化水平。在唐山有地区开展“百日会战”排查活动，创新督查督办工作方法，还可以通过召开处理信访突出问题及群体性事件联席会议，安排“信访代理员”、“基层调节员”、“基层信息员”，设立“职工上访代理中心”和“职工上访服务工作站”等方法，逐渐将“信访代理制”规范化、制度化。唐山专门出台了《关于建立群众信访代理制度的意见（试行）》，强调“三级代理终结”，形成了信访委托、双向承诺；属地管理、逐级代理等一套工作机制。信访代理制使全市90%以上的信访问题在社区、街道得到解决。

3.转变思想观念和工作思路，使信访工作服务于和谐新唐山建设。各级信访部门和领导一定要转变思想观念与工作思路，实现“五个转变”，增强服务意识和大局意识。一变“坐门等访”为“公开接访”。有地区开通信访绿色通道，电话免费。二变“群众不定期上访”为“干部定期接访、约访、下访”。有地区提出“干部工作在一线，情况掌握在一线，措施落实在一线，问题解决在一线”的工作方法。三变“弹性指标”为“硬性考核”。严格实行目标管理责任制、定期考核制、责任追究制，做到“谁主管、谁负责”，并把信访工作的绩效纳入公务员考核体系。四变“孤军作战”为“整体联动”。把人民调解、司法调节和行政调节结合起来，加强各部门之间的协调，形成了齐抓共管的“大信访”工作格局。五变群众来信走访为“网上信访”。唐山各级政府部门设置市长信（邮）箱、区长信（邮）箱，开通了免费热线、阳光热线等。便捷、畅通、开放的“网上信访”逐步得到群众的认可。

（四）规范秩序，构建新时期唐山市和谐文明的信访环境

面對新形势，如何转变观念、拓展思路、创新机制，如何规范信访工作秩序、完善信访制度，妥善处理关系群众利益的突出问题，构建新时期唐山市和谐文明的信访环境，这是摆在我们面前的重要课题。

1.从民主与法治层面规范信访工作，与时俱进加强信访工作的制度化、法制化、规范化建设。信访问题涉及面广，综合性强，许多问题涉及法律法规和政策的落实。唐山市政府要扩大新《信访条例》的宣传和普及力度，让群众了解信访的制度和程序，提高群众的依法信访的法律意识。针对新形势下唐山信访工作的新特点、新问题，将信访工作纳入法制化和规范化轨道，这无疑是唐山市迈向法治社会的重大举措，体现了新时期信访工作的新思路和新理念。

2.从完善信访制度、创新机制上规范信访工作，从而提高唐山市处理信访案件的效率和效果。第一，完善信访制度，规范信访秩序。唐山市为推进信访工作，建立健全人民建议征集制度，全面实施群众信访代理制度，对越级上访和无理上访实行政府协调管理制度。唐山在完善长效机制上强化领导接访约访、领导下访、领导包案、领导调度、信访工作责任追究五大机制，提高工作效率。第二，建立稳定信访工作机构，配备能力强、素质好的在编干部，对信访工作常抓不懈。要加强领导干部和工作队伍建设，形成统一领导，部门协调、各负其责、齐抓共管的信访格局。信访干部要坚持群众利益无小事，甘当化解社会矛盾的“润滑剂”，当好党群、干群关系的“连心桥”。第三，充分利用现有的政务信息网络资源，建立健全唐山各地信访信息系统，创新工作模式，形成“畅通、有序、务实、高效”的信访工作新秩序，确保民情、民意、民智顺畅上达，并通过现代信息技术的应用，依法规范唐山市的信访秩序，提高工作质量和工作效率，切实维护群众的合法权益。

[责任编辑：周来顺]

重大信访问题研究制度 篇8

一、失地农民的总体状况

(一)失地农民的数量

我国非农建设占用耕地，主要集中在城郊和经济发达地区。国家统计局2003年在全国开展了失地农民的调查，调查以人均耕地面积0.3亩以下的农户为主要对象，共调查了2942户。在这2942户中，人均耕地在0.3亩以上的有442户，约占调查总户数的15；人均耕地不足0.3亩的有1237户，约占42，完全丧失耕地的有1263户，约占43。

目前，中国非农建设占用耕地每年约250万-300万亩，如果按人均1亩地推算，那就意味着每年大约有250万到300万农民变成失地农民。1987年至2001年，全国非农建设占用耕地共3395万亩，多数研究者估计，至少有3400万农民完全失去土地或部分失去土地。

这里讲的非农建设使用土地数量，是指依法使用的耕地，不包括违法占用的耕地。为了保护耕地，中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，但地方政府违规征占土地屡禁不止。据卫星遥感资料，违规用地数量一般占用地总量的20-30以上。许多专家估计，目前失地或部分失地农民的数量可能达4000万-5000万人。如果违规用地得不到控制失地农民还要大大增加。

(二)我国失地农民主要集中在大中城市的郊区，在一些经济发达地区失地农民人数也较多

近20年来，上海市共征用、使用土地约144万亩，失地农民的总数已超过百万。1993年以来，北京市失地农民累计达33万。浙江省绍兴县被征地农民占农村人口的28.2。

二、失地农民的就业和生活状况

(一)在计划经济时期，对失地农民采取了“谁征地、谁安置”的原则，要求由企业自行安置征地农业人员，但已安置的征地劳动力相当一部分实际处于失业状态。

上个世纪90年代中期以来，一些企业为减少冗员而实行下岗分流，由于失地农民文化素质和劳动技能偏低，使获得就业安置的征地农民首先受到冲击。目前，上海市已安置进各单位的征地劳动力中，有近30的人实际处于离岗状态。北京丰台区卢沟桥乡太平桥村，1993年土地被征用时，实行招工安置的有1100余人，从目前情况看，除少数安排在环卫、公交和房管部门外，其他获得就业安置人员90以上都已下岗、失业。

(二)90年代以后，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境

随着城市建设和经济建设速度的加快，征地数量增加，征地用途和就业市场也发生了变化，征地用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产性项目的越来越多。这类项目单位没有能力安置征地农民，“谁征地、谁安置”的原则已经难以执行，各地开始探索新的安置模式，即征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。这种安置方式被称为货币补偿。按政策规定，凡采取这一方式安置者可以领取1.5万-3万元不等的一次性补助费。自谋职业这一政策在推出之初，曾受到了征地农民的欢迎。上海市先后共有8.32万征地劳动力自愿采取了这一安置方式，占征地安置劳动力总量近1／4。从全国来看，在近几年各地审批的建设用地项目中，采用货币补偿办法的占90以上。失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于劣势地位，目前相当一部分处于失业和半失业状态。无锡市失地农民中处于劳动年龄段的有21.07万人，其中有固定工作的占59.7，没有工作或只有临时工作的占40.3。

调查表明，2942个失地农户共有7187名劳动力，其中征地时安置就业的仅约占劳动力总数的2.7；外出务工的约占24.8；经营二、三产业的约占27.3；从事农业的约占25.2；赋闲在家的约占20。

(三)征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍

土地被征用后，多数离城镇较近的农户，收入不同程度地有所增长，主要得益于有较多外出务工机会。有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创业，生活稳定并有所提高。然而失去土地后生活水平下降的现象却相当普遍。收入减少的农产，大多是传统农业地区的纯农业户。他们除了农业生产活动外，基本没有其他的生产经营活动，耕地减少后收入自然也随着下降。湖北的调查户中约有56的农产收入水平下降。河南开封县调查户中有83收入水平下降。福建调查户的生活水平下降幅度约为17。陕西下降了16。广西下降了5。江苏调查户中生活水平下降的农产约占33。

三、失地农民的社会保障

(一)实行货币补偿后，失地农民自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇，从总体上看，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低

在北京市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险的不到1／3，而医疗保险和失业保险的参保率更低。无锡市失地

农民参加各种养老保险的仅占失地农民总数的15。

(二)一些经济发达地区和大中城市为解决失地农民的生活保障问题进行了探索

浙江省在全国率先建立失地农民社会保障，被征地农民通过参加基本生活保障、养老保险等方式，已有52万人纳入社会保障范围，其中符合条件的15万已按月领取。浙江省做法可归纳为三类：一是生活保障型。定位

在最低生活保障与基本养老保险之间。实际操作中分档确定缴费标准和待遇标准，如金华市个人缴费标准分别为3.6万元、3.3万元、3万元、1.6万元四档，相应的月均待遇标准分别为220元、180元、140元、105元；保障资金由个人、所在村和政府共同出资。二是社会保险型。把征地后需要安置的人员统一纳入城镇职工基本养老保险。此种方法嘉兴市市区已实行9年，将被征地人员所需社保安置费用一次性划转劳动社保部门，统一纳入城镇职工养老保险。三是社会保险与生活保障结合型。办法是：退休年龄段实行基本生活保障；劳动年龄段参加城镇职工基本养老保险；未到劳动年龄段一次性发给征地安置补助费。

以上三种做法各有特点。社会保险与生活保障结合型优点突出，既可缓冲近期矛盾，对相对较少的超劳动年龄段人群专设生活保障予以解决；又着眼长远对接，对较多的劳动年龄段人群按统一制度纳入城镇社保体系，还有利于减轻政府“托底”负担和实现基金收支平衡。

(三)失地农民无法享受与城市居民同样的社会保障

从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，处于社会保障的真空地带。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭是靠征地款来维持生计，过几年征地款“吃”完了，其最终结果往往是生活没有保障。土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。在当前社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化为城市贫民，已影响到城乡社会稳定。

四、解决失地农民问题的建议

失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，真正的原因是我国土地征用制度存在重大缺陷。现在土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，基本上是一个行政强制性的过程。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有使农民富裕，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。

从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，妥善的安置。

(一)严格控制农业用地转为非农业用途

中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，其宏观目标是防止耕地总量降低至最低警戒水平以下，即满足未来人口高峰时16亿人口的粮食需求所需的耕地数量。这个耕地总量估计为1.067亿公顷。2001年，全国1.27亿公顷的耕地中有1.089亿公顷被确定为“基本农田”。“基本农田”是指国家按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需要，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。这些基本农田未经国务院批准，禁止转为他用。但是，地方政府采取了许多变通性办法，如分批次化整为零审批，耕地异地平衡，买卖非农用地指标等等，致使中央政府提出的耕地保护制度的政策难以落到实处。

(二)以保障农民权益为核心改革征地制度

一是使集体所有的土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。现有的土地产权划分为城市土地(国有、不同租期的长期租用)和农村土地(集体所有、通常为30年的承包合同)。集体的土地必须首先转化为国有，才可以进入土地市场，用于非农业用途。因此，集体所有和国有土地的法律权利不同。从法律上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。由集体土地变为国家土地的过程，不应是一个简单的行政过程，而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。

我国现行法律中所说的“集体所有”，就是以村为单元的所有农民共同所有，其代表是村民委员会或村集体经济组织。农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的成员权，但并不能按份分割农地的所有权。“集体产权”的这一特征，使集体与农民的权益关系变得模糊：谁真正拥有土地，实际上并不明晰。在这种情况下，土地在农民不知情时被村干部出卖。要推进农村集体经济股份合作制改革，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一个村民拥有一份相应的股权。

二是保证国家为了公共利益的需要才动用征地权。在多数国家和地区，工商业等营利性用地只能通过购买获得。土地出售的价格和相关赔偿条款也必须经由双方当事人之间协商达成，政府不能利用国家或政府的强制力专门为一般营利企业去取得土地。政府只有为“公共目的”才动用强制性的征地权。由于对“公共目的”的解释的不确定性，在我国存在对土地征用权的滥用。为了防止滥用公共目的征地，对政府强制性取得土地要有严格限制，对征地目的和范围要有严格的界定。

三是对农民给予公平的补偿。国外土地征用补偿的内容，包括地价补偿、地上物(土地改良物)补偿及其他补偿。各国土地征用补偿的标准并不一致，有的是按市场价格补偿，即以被征用土地征用时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准；有的是按裁定价格补偿，即按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿；有的则是按法定价格补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿。为保证被征地者原有的生活水准不至于降低，在很多国家，法律都要求政府必须给予被征地者公平合理的赔偿。我国并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。

四是完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁。为此，必须建立专门的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地纠纷。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。

(三)允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转

根据现行法规，农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等。目前法律的规定已大大滞后于经济发展的现实。要修改相应的法律法规，只要符合土地利用规划，只要在严格的土地用途管制控制之上，应该通过开发商和土地所有者进行平等的谈判，让土地所有者——农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易。在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体土地进入土地市场进行交易，做到“两种产权、一个市场”，统一管理，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等办法、参与土地收益的二次分配，获得长期稳定的收益。

(四)广开渠道促进失地农民就业

一是建立健全失地农民再就业培训机制。各级政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民应提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产。失地农民申请个体工商经营，在一定年限内享受城镇下岗工人的税费待遇等。

二是建立留地安置制度。由村民组织自主开发和经营，对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。对于城郊的农民而言，出租房屋已经成为他们一个稳定的收入来源，这是他们维持生计的重要途径。在香港，对“原住民”有特别的给予宅基地的政策，出租房屋也是他们的主要收入之一。在国内，也有这一类的政策。南京、成都的标准是给每人无偿提供35平方米，银川是每户100平方米。除此之外还允许被安置农民按建筑成本多购买一定面积的房屋。杭州在制定对失地农民的政策中规定，除了考虑住房，还特别给予失地农民与住房面积同样大小或更大的出租房，以解决他们的生计问题。有条件的可建设一户两套(人均40—50平方米建筑面积)的新农村公寓，既解决农民的住房问题，又能为其提供出租房，增加生活来源。“撤村建居”的，应明确农民自建房享有城市居民自购房的同等权利，获得相应房屋产权证，允许进入市场交易。

(五)建立失地农民社会安全网

为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径。在保障资金筹集方面，应坚持政府、集体、个人共同出资的原则。要改变一次性货币安置为主的做法。征地地价一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，一部分要作为失地农民的社会保障基金。土地非农转用后增值收益巨大。政府从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金，这是建立农民社会保障基金的主要来源。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。