方案具有明确的格式和内容规范，要求其具有很强的实践性和可操作性，避免抽象和假大空的内容，那么具体如何制定方案呢？下面是小编为大家整理的《专项经费使用实施方案》的相关内容，希望能给你带来帮助!
学前教育财政专项经费绩效评价的实施与建议
摘 要：党的十九大报告中提出要进一步推进全面深化改革，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理;并指出优先发展教育事业，加强社会保障体系建设。学前教育是一大民生问题，随着城市规模的迅速扩大，学前教育资源凸显不足。为解决这一问题，各地政府对各类学前教育进行补贴和资助，而补贴和资助的效果如何，成为政府和人民群众普遍关心的问题。该文以Z市为例，对其学前教育专项经费支出情况的绩效评价工作进行了总结，一方面对财政资金绩效评价工作开展提供示范和借鉴，另一方面对学前教育工作不足提出了建议。
关键词：绩效评价 专项经费 财政资金 教育
Implementation and Suggestions on Performance Evaluation of Special Funds for Preschool Education Finance
——Take City Z as an Example
LIU Fangwei LIU Yanbin WANG Wei
（Hexin Certified Public Accountants Henan Branch，Zhengzhou， Henan Province， 450018 China）
1 绩效评价目的、依據和范围
Z市是某省最大的城市之一，人口长期大幅增长，但该市公办幼儿园较少，且已无法满足学前教育需求，民办幼儿园需要承担大部分学前教育需求。为提高保教人员待遇，稳定保教人员队伍，提升Z市学前教育保教质量，根据《Z市学前教育管理暂行办法》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）、《**省人民政府关于加强学前教育发展的实施意见》，Z市于2013年出台了《Z市学前教育专项经费管理办法》，提出对学前教育予以扶持的专项补贴项目。
为了解Z市学前教育专项经费支出的使用情况及完成情况，加强财政经费支出的管理、监督工作，保证财政经费使用的规范性、安全性和有效性，提高财政资金使用效益，规范学前教育专项经费的使用和管理，保障和发挥财政资金对学前教育的扶持和引导作用，根据《中国注册会计师独立审计准则》和《关于开展学前教育专项经费使用情况绩效评价的通知》的要求，该文受Z市教育局委托开展此次绩效评价工作。
此次绩效评价的依据为《Z市学前教育专项经费管理暂行办法》及相关的市、区专项经费政策文件。此次评价对象为Z市教育局抽取的34所幼儿园，此次绩效评价范围是被评价单位2013—2017年Z市学前教育专项经费实施、管理和使用情况。
2 绩效评价的方法
此次绩效评价从前期研究政策并制定评价工作方案到赴各现场进行评价，收集、汇总、分析相关数据和资料，通过对资金链和业务链进行穿行测试，将专项经费管理、使用与项目实施、监管紧密联系起来，直至形成评价结果，具体内容如下。
2.1 访谈
访谈是通过与被评价单位进行座谈，了解被评价单位对学前教育专项经费的看法、实际操作流程以及专项经费实际执行情况。
2.2 穿行测试法
通过梳理业务链条和资金链条的各管理环节，追踪被评价单位项目实施和执行的全过程，评价其是否按照相关政策认真贯彻执行专项经费。
2.3 实质性测试
实质性测试是指在穿行测试的基础上，为取得直接证据而运用特定的方法，对评价项目的合理性、准确性及合规性做进一步详细审查，以得出评价结论的过程。实质性测试的目的是为绩效评价小组获取依据，做出评价结论所必须的检查过程。
2.4 问卷调查
绩效评价小组对30家幼儿园分别抽取部分教职工、家长进行问卷调查，其中共对935位教职工及751位家长发放调查问卷，收回教职工有效问卷935份，收回家长有效问卷751份。
3 绩效评价指标体系及评价得分
根据评价工作实际，评价小组采取边评价边建立指标体系的方式，对被评价单位执行及管理学前教育专项经费设置绩效评价指标，一级指标两个，项目过程管理（40分）、项目绩效（60分），见表1。
此次绩效评价得分按照绩效等级进行划分，其中得分在90（含）～100（含）之间，评判绩效等级为“优”;得分在80（含）～90之间，评判绩效等级为“良”;得分在60（含）～80之间，评判绩效等级为“中”;得分在0（含）～60之间，评判绩效等级为“差”。
从办园性质上来看，公办幼儿园绩效等级为优占公办幼儿园的33%，民办幼儿园绩效等级为优仅为8%，公办园较民办园高出25%。公办幼儿园平均得分为88.58分，平均绩效等级为优;民办幼儿园平均得分为78.73分，平均绩效等级为中;公办幼儿园平均得分较民办幼儿园高出10分。
从办园性质主要扣分情况来看，公办幼儿园的主要扣分点为幼儿园班级人数超过评定等级规定的班级人数上限。除此之外，公办幼儿园在其他指标得分均优于民办幼儿园。民办幼儿园的主要扣分点为部分幼儿园保教人员未具备相应上岗资格证与教职工流动率偏高。
4 取得主要成效
4.1 發挥普惠效应，稳定保教费收入
Z市推行普惠性幼儿园政策的首要目的是稳定幼儿园保教费收费水平，根据《Z市普惠性幼儿园暂行管理办法》规定，符合条件的民办幼儿园，可自愿申请成为普惠园，并承诺3年内在规定限价内不提升保教费。各区根据实际发展需要，制定了适用于本区的普惠园保教费限定标准。此次抽查的普惠园，保教费收取均未超过制定的最高限价标准，普惠园教职工平均月工资由2013年的**元提高至2017年的**元。
4.2 发放成长补贴，减轻家庭负担
Z市推行了在园儿童健康成长补贴政策，评价小组通过访谈及问卷调查了解到，94.29%的家长对在园儿童健康成长补贴政策感到满意，该政策在一定程度上减轻了在园幼儿家庭负担。
4.3 提高教职工待遇，稳定保教队伍
为了稳定保教队伍，自2013年起，Z市推行保教人员长期从教津贴政策，该政策补贴对象为在该市各类幼儿园任职的非在编保教人员（包括教师、保健人员和保育员），根据政策规定“在我市幼儿园连续从教3年以上的，从第4年开始发放从教津贴，发放标准为每人每月300元，以后每满1年增加100元，最高不超过每人每月1 000元”。通过分析34所幼儿园教职工流动率发现，通过专项经费的投入，保教队伍平均流动率从2013学年的29.07%，降低至2017学年22.02%，一定程度上稳定了保教队伍。
4.4 加强教职工培训，提升保教质量
为培养教职工的专业能力，提高专业师资力量，幼儿园根据教学需求，组织内部培训及外部培训。幼儿园每年制定内部培训计划，并依据计划开展培训。幼儿园形成以内部培训为主，外部培训为辅的培训模式。评价小组通过访谈及问卷调查了解到，90.48%教职工认为，幼儿园现有的培训方式，有助于提升其个人专业素质，实现个人价值。
4.5 改善办学条件，提升办学质量
通过学前教育专项经费的投入，幼儿园加大对于校园环境建设、设施设备、教玩具、幼儿书籍等投入，一定程度上改善了办学条件，提高幼儿园保教质量。通过问卷调查了解到，92.64%的家长和88.50%的教职工，对于幼儿园目前的设施、教玩具、儿童图书完备程度感到满意，98.56%的家长对于幼儿所在幼儿园的保教人员及保教工作感到满意。
5 存在的主要问题
5.1 专项经费实施问题
5.1.1 普惠性幼儿园政策吸引力逐渐减弱，幼儿园参与热情低
此次评价的民办幼儿园分为政府产权园和非政府产权园。政府产权园的产权为政府所有，免交园舍租金;非政府产权园需要支付租金。对于非政府产权园而言，根据地区不同，园舍租金在*万元/年至*万元/年不等，且园舍租金逐年提升。根据普惠性幼儿园协议中规定“成为普惠性幼儿园后，3年不提高保教费标准”。非政府产权园经营负担重，现行普惠性幼儿园补助经费标准已无法弥补非政府产权园经营支出，导致幼儿园加入普惠性幼儿园意愿低。
5.1.2 未按经费种类单独核算，专项经费管理不到位
为提高专项经费核算的准确性，确保被评价单位按照相关政策规定使用专项经费，幼儿园应对各项专项经费设立专用科目，实行独立核算，把握各项经费的支出进度及使用情况，确保专项经费专款专用。但评价小组在检查过程中发现，部分幼儿园存在专项经费未按经费种类单独核算的情况。
5.1.3 专项经费分配不均，影响专项经费实施效果
为稳定保教队伍，提升保教质量，各区根据区内实际情况，要求普惠性幼儿园在使用普惠性幼儿园补助经费时，须有部分经费用于提高教职工待遇。但评价小组在评价过程中，发现部分幼儿园存在专项经费分配不均的情况。
5.1.4 专项经费拨付时间不固定
评价小组在评价过程中发现，学前教育专项经费存在拨付时间不固定情况，如**幼儿园2013年申请成为普惠性幼儿园，普惠性幼儿园补助经费应于2014年拨付至**幼儿园银行账户，但评价小组发现，**幼儿园实际于2015年收到2014年、2015年普惠性幼儿园补助经费。普惠性幼儿园补助经费未能及时发放，一定程度上影响幼儿园日常工作的开展。
5.2 专项经费监管问题
5.2.1 专项经费缺乏事中监管及事后评价
为加强对学前教育专项经费的监管，各区均有要求民办幼儿园设立三方共管账户，但由于被评价单位缺乏绩效理念，绩效评价所需资料保存不完整，未留存上报的资金使用计划，所以评价小组无法对资金使用计划与实际支出情况进行核查。部分幼儿园支付校园修缮、采购教玩具等款项时，使用现金支付，无法对经费支出真实性进行核实，被评价单位存在使用专项经费追溯以前年度费用的情况。
5.2.2 学前教育专项经费政策有待细化
通过研究学前教育专项经费相关政策发现，目前政策要求过于宽泛，如普惠性幼儿园奖励性补助费、优质特色示范园创建奖励经费、幼儿园等级评估奖励经费等经费，要求幼儿园用于提高保教质量、改善办学条件等。通过访谈，被评价单位均反映学前教育专项经费政策规定的使用范围不明确，对于资金使用的具体范围难以界定。
5.2.3 专项经费审核有待加强
被评价单位在收到幼儿园等级评估奖励经费后，应严格按照政策规定用途使用该专项经费，保证专项经费使用的准确性。根据《关于对2013年12月31日前通过市一级督导评估的幼儿园进行奖励的通知》规定，专项经费“70%用于改善办学条件，30%用于开展师资培训和教学研究，做到专款专用，独立核算”。评价小组在评价过程中发现多家幼儿园未按政策规定使用专项经费，但区教育局仍审核通过其资金使用计划的情况。
5.2.4 第三方专项审计未如实反映专项经费收支情况
为规范幼儿园财务的使用和管理情况，幼儿园须在每年4月底前完成上一年度的財务报告审计与上报。审计报告必须遵守“依法审计，客观公正，突出重点，详细披露”的原则，审计人员应全面如实披露被审计单位的财务信息。在此次评价过程中，评价小组发现部分幼儿园审计报告未能如实披露专项资金的使用情况，专项审计流于形式。
6 建议
6.1 细化政策规定，增强政策的可执行性
目前已出台的政策条款较为宽泛，幼儿园在实际执行时缺乏明确的依据，难以根据政策判断业务的合规性。建议市教育局对政策的部分条款进行细化，进一步明确专项经费具体使用范围及使用规定，并提供政策指引，做到市、区、幼儿园对政策规定的理解一致，从而加强政策的可操作性、可执行性，使得政策的引导、规范经费支出的作用真正落地。
6.2 完善三方信息沟通机制
建议市教育局完善与区教育部门及幼儿园三方间的沟通机制，市教育局可组织区教育部门及各幼儿园开展政策相关的培训和讲座，由市教育局及区教育部门宣传其政策信息。幼儿园在申报专项经费时应及时向区教育部门了解相关政策规定，形成快捷高效的沟通渠道，保证信息流通的及时性和准确性，保证经费支出的有效性。
6.3 建立健全幼儿园内部专项经费发放和公开制度
各级教育部门应制定专项经费公开机制，建立健全幼儿园内部专项经费使用情况的公开机制。特别是与教职工利益密切相关的专项经费支出，应该及时公开，让教职工了解专项经费用途，便于教职工监督专项经费使用的合理性，教职工能切实从学前教育专项经费中受惠。
6.4 加强经费支出监督管理
市教育局应规范幼儿园专项经费支出管理，加强专项经费的事前管控。幼儿园应对上报的资金使用计划尽可能细化，明确资金的使用方向;区教育局应对所在辖区内幼儿园上报的资金使用计划进行合理性审查，加强对专项经费的事中管控。幼儿园在专项经费支出过程中，应加强对专项经费的事中管控，包括加强专项经费支出申请、使用、报销等环节的控制管理，设定相关控制责任岗位，申请与审批权限职责分离，明确专项经费支出用途与审批权限额度。加强专项经费的事后评价。
参考文献
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作者：刘方微 刘雁斌 王伟
摘 要：源于美国的教育券制度能否在中国找到适合其生存的土壤，学者们从不同角度对教育券在中国的推行进行了广泛而深入的研究。本文将从我国农村地区义务教育投资改革面临的问题出发，试图解决目前义务教育不均衡发展的问题，探讨在农村实施义务教育券的可行性。
关键词：义务教育 农村 均衡发展 教育券
一、我国农村义务教育投资体制改革的现状及困境
(一)农村义务教育投资体制改革现状
我国农村义务教育投资体制的变革大致经历了1986 年以前的中央财政负责、1986 年-2001 年的地方各级政府分级负责、“以乡镇为主”及2001 年后“以县为主”的三个阶段。1986 年以前，在中央集中统一的财政管理体制下，义务教育经费都是由中央财政负责;或者由中央按地方需要切块单列，下拨给地方，再由地方财政根据实际情况安排。从1986年起在各级政府之间则实行的是“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以乡镇为主”的义务教育投资体制。这种体制使义务教育重心下移到乡村，但由于乡镇财政收入项目有限，大部分乡镇难以保证义务教育经费投入。从2001 年起，我国开始实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的义务教育财政管理体制，将义务教育的重心上移到县级政府。税费改革后，农村教育事业费附加和农村教育集资被取消，农村每年的教育经费来源有所减少，导致本来就紧张的农村义务教育财政雪上加霜，给义务教育带来诸多问题。[1]当前我国农村义务教育投入的基本特征体现在两个方面：一是农村义务教育经费的筹措实行“多渠道筹资”的办法，即经费来源是多元化的，既有财政性的经费，又有非财政性的经费。二是农村义务教育经费在各级政府间的分担采取“以县为主”的方式。教育部在2009年的工作要点中提出“大力办好农村义务教育，促进义务教育均衡发展”，指出进一步健全义务教育经费保障机制，落实在全国城乡实行免费义务教育的各项政策。正在研究制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》把促进教育公平作为我国基本教育国策。由此可以看出国家高度重视对农村地区，特别是薄弱地区义务教育的扶持。
(二)当前农村义务教育投资体制面临的困境
农村义务教育发展面临诸多困难，随着政府的努力加大了对农村地区教育的投入，基本上普及了农村地区的义务教育，但目前存在的主要问题是面对我国城乡差异大的实情怎样加大对薄弱地区薄弱学校的投入，以期达到义务教育均衡发展的目标。
1、城乡差异大，教育发展不均衡
城乡之间在教育上的差距是有目共睹的，近年来出现了逐渐扩大的趋势。城市义务教育总体质量高，教学设施完备、教师教学水平高，很多地方达到小班化教学。而农村地区，特别是经济不发达省市，教学设施破旧、老化、不齐备，很多学校为减少教育成本，每个班安排七八十人，这样拥挤的教室、这样多的学生数，再加上教师的专业水平不高，教育质量可想而知。
2、经费得不到科学合理使用，产出效益不高
部分地区教育经费扣压、挤占、甚至挪用现象的存在，义务教育经费没有得到科学合理的使用，这一问题严重制约了义务教育事业的发展。有的地方不得不通过增加集资或收费来筹措办学经费，甚至出现了“乱集资”和“乱收费”等恶劣现象，这些直接导致了农村地区留不住人才，教师队伍整体水平不高。义务教育公共投资一方面资金短缺，另一方面有限的公共资金并未被有效使用。如不解决经费使用的问题，仅通过增加微薄的教育经费来改善农村地区义务教育质量的想法还是相当单纯的。
3、政府公共经费总量不足，义务教育转移支付力度不够
我国政府近年来逐步加大了对农村义务教育的财政投入力度，特别是今年初政府提出把教育公平当作一项基本国策，以及实现义务教育均衡发展的一系列设想。但是还存在政府公共经费不足、转移支付力度不够、缺乏严格的规范制度等问题。现在虽然中央政府已经制定了一般性转移支付和专项转移支付，一般性转移支付几乎全部用于解决人员的工资问题，没有明确用于教育运转和建设的份额。专项转移支付主要是危房改造专项转移支付，而且专项转移支付的份额很小在县乡财政困难的情况下很难资金配套。[2]
4、农村义务教育可持续发展后劲不足
教育的发展不能维持在原有的水平，应体现为质量的提高和规模的扩大。目前，中央和省对义务教育提出了一系列新目标。义务教育发展的任务很重，县乡财政却不能有效增长，势必影响义务教育的可持续发展。首先，师资队伍建设问题。现在农村已逐步取消了民办教师，但代课教师仍然普遍存在。其次，硬件建设亟待加强。实验室、资料室建设需要大量资金投入，信息技术教育在部分农村中小学还是空白，农村教育投入不足，直接影响了农村教育硬件的建设，使农村义务教育发展缺乏后劲。
二、农村义务教育投资改革的出路与教育券制度
(一)农村义务教育投资改革的出路
目前我国农村义务教育投资改革的出路，笔者认为是如何科学有效地使用教育经费，使有限的教育经费得到更大的产出效益。我国经济发展水平不高，还不能在短期内从根本上解决教育经费短缺的问题。那么，当务之急是增加经费使用效益，科学合理地使用有限的经费，这样才可以在加大投资力度的基础上合理有效地使用教育经费，并从根本上改变农村地区义务教育状况，提高义务教育质量，以达到我国义务教育均衡发展的目标。根据上述分析可知在广大农村地区，教育经费被扣压、挤占、挪用等现象的依然存在，我们只有通过改变教育经费拨款的模式，才能更好地解决这类问题。为此，我们可以分析是否可以在农村地区引入源于美国教育券制度。
(二)教育券制度的含义及其在我国的实践
1955 年，美国当代著名经济学家、芝加哥大学教授、诺贝尔奖获得者米·弗里德曼在其《政府在教育中的作用》一文中提出了后来引起极大争议的教育券理论(该文后来被收入1962 年出版的《资本主义与自由》一书中) 。教育( Education voucher ，又译教育凭证;另有School voucher，常译为学券制)，是在教育领域中试行的一种代币券。教育券理论的基本观点是：政府改变对公立学校的直接补助的教育投入方式，而是由政府把经过预算的教育经费折算成一定数额的有价证券(教育券) 直接发给学生，学生凭券自主选择公立学校或私立学校就读，而不受学区的限制。学校则以收集到的教育券向政府有关部门兑换与券值等额的教育经费，以支付办学费用。[3]继米·弗里德曼后，英国的皮科克和怀曼等也提出了类似观点。教育券制度的真正意义在于使学生(家长) 真正成为教育的自主消费者，使学校和教师真正成为教育的自主生产者，通过建立统一的教育市场，打破国家对教育的行政垄断和公私立学校之间的制度分割，促进学校之间的公平竞争、优胜劣汰，从而确保国民教育权，全面提高教育质量和效益。[4]
2001年夏天，浙江省长兴县政府为了缓解高中入学高峰的压力，鼓励部分学生进入民办高中或职业高中就读，决定借鉴美国的相关经验，引入教育券制度，以教育券的形式对就读民办高中和职业高中的新生予以一定数额的定向经费补贴。通过这种形式，既在经费上扶持了民办高中，也在一定程度上调节了过于集中的普通高中生源流向。2002年，长兴县政府又把教育券制度扶持民办教育和职业教育的功能扩展到了扶持贫困学生的范畴。长兴县实施了教育券制度后，职教招生有了较大改观，普职教得到了协调发展，现有民办学校的办学规模不断扩大，贫困学生得到了政府的资助，入学有了保障，体现了政府对弱势群体学生的关怀。
三、在农村实施义务教育券的意义
当前我国加大了对农村地区教育的投入力度，但如果不合理地使用这些经费，将改变不了根本的问题，现在我国教育不是数量问题，关键在教育质量上。在这样的情况下，实施教育券制度将使农村地区的教育状况得到改善。
1、改变政府对农村义务教育投入方式，突出效率
效率原本是个经济学概念，意指投入与产出之比，以最小的投入获得最大的产出被称为有效率，反之是无效率或低效率。将效率的概念引入到政府农村义务教育投入问题，就是要通过投入方式改革，使得有限的教育经费得到科学合理的使用，以达到最高效益。长期以来，我国实行着与计划经济体制相适应的行政主导型的教育资源配置模式。办学经费主要依赖于财政拨款，由政府部门按照计划( 预算)的要求采取行政调拨的方式来完成。[7]这种带有强烈行政色彩的教育资金配置模式，导致了义务教育资源的闲置与紧缺并存、总体效益低下，发展严重不均衡。随着社会主义市场经济体制的确立和不断完善，行政主导型的教育资源配置模式的弊端越来越明显。因此，这种模式理所当然应该被以市场机制为基础的新型的政府农村义务教育投入模式所取代，教育券制度正是适应这一要求的新形式。在这一制度下政府将投入的农村义务教育经费转化成教育券发放给相关学生，通过学生对学校的选择，实现教育经费和相关教育资源在学校间的分配。在这种条件下，哪个学校的办学特色突出、培养的人才适合社会发展要求，哪个学校才能够吸引更多的学生去就读，于是中小学校在发展动力的驱使下，就会更加关注教学质量，这样提高了政府职业教育投入的使用效率。
2、扩大贫困学生的教育选择权，实现教育公平[8]
在应接受教育的群体中，有一部分儿童由于禀赋、贫困等因素而处于弱势地位，他们依靠自己的能力很难平等地占有教育资源，获得受教育的机会。在这种情况下，需要政府采取一定的措施使每个儿童享有受教育的机会，实现教育的公平。向这一部分学生发放教育券，补偿他们在占有教育资源上的不足，体现的教育公平的权利。同时，允许持有教育券的学生在一定范围内选择他们需要的学校接受教育，在学校群体内部引入市场竞争机制，通过制定公平的规则实现教育的效率公平。
3、引入竞争机制，提升农村义务教育质量
教育券制度的实质就是通过学生持券择校而增强学校的竞争，达到提高学校教育质量的目的。通过实施义务教育券制度，废除公立学校享有固定生源、固定经费的特权，迫使公立学校进行改革以提高教育质量和效率，以吸引生源和获得办学经费，同时扶持了薄弱学校的办学。[4]同时，也废除了私立学校(我国称之为民办学校) 高昂收费的特权，迫使他们放下身价，追求卓越，以吸引生源和获得政府资金资助。通过实施教育券制度，使受教育者在一定程度上有了选择学校的主动权，学校处于政府行政部门和受教育者的监督之下，有利于加大学校之间的竞争，促进学校改善办学条件，提高教育质量。
4、保障农民工子女的受教育权，能在异地获得同质义务教育
近些年来，外流务工的农民子女读书问题越来越多受到各级政府和社会的关注。以前我国实行的是就近入学的原则，禁止流动。近来政府《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，明确规定，进城务工就业农民流入地政府要负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作。然而，流入地政府义务教育经费仅够维持本地区儿童入学，若再接收外来农民工子女，政府又不增加教育经费，公办学校是难以承受的。基于种种原因和现状，笔者认为，实施农村义务教育券可以很好地解决这一问题。政府按农村地区义务教育阶段学生数发放教育券，每个学生均能得到一张教育券，学校按收到的教育券向政府足额兑换成教育经费。这样流入地政府不会担心这些孩子会分担当地的教育经费，可以用券向政府兑换等值的经费。
四、推进我国实施农村义务教育券的构想
笔者认为，教育券虽然不一定能在全国推展开，成为一种普遍使用的模式，但在现阶段的中国，尽管政府加大了对义务教育的投资力度，但教育经费依然不足，这种情况下，我们的更现实的态度应该是：在既有的经费盘子中，使有限的经费产出更高的效率(即没有额外增加经费)，那么，使用教育券，通过提高经费的使用效率来弥补经费的不足。具体的模式和实施前的准备工作如下：
(一)模式的选择
在借鉴教育券制度实现政府农村义务教育投入方式改革时，我们面临的首要问题就是模式的选择问题。到底是选择弗里德曼式的自由市场竞争模式的教育券，还是詹克斯的社会政策调节模式的教育券呢? 自由市场竞争的教育券模式可以最大限度地发挥市场的调节作用，提高资源的使用效率，但是不能解决农村义务教育发展中的教育公平问题;社会政策调节的教育券模式，在一定程度上可以解决公平问题，但是由于这种模式要求对不同家庭条件的学生给予不同的对待，在教育券接受对象确定中强调政府的作用，可能又会重新带来政府的过多的干涉和低效率，从而违背了设置教育券的初衷。
国内外的教育券实践表明，两种模式各有优点也各自存在着一些不足之处。所以笔者认为，我们应该综合两种教育券模式，即采取一种社会政策调节为主市场竞争为辅的混合型教育券模式，因为义务教育不是私人产品，不能完全按照市场模式，而要体现教育公平。先按照一定的标准面向所有的受教育者发放统一的教育券，然后再根据个别情况给予具有助贫性质的教育券，这样主要解决了不懂地区之间、不同学校之间的公平问题，向经济相对落后地区、实力相对薄弱学校倾斜，即加大对他们的资助力度。
(二)辅助措施
1、转变政府角色，转变社会公众观念
教育券制度使政府不再在教育经费运作中居于绝对中心的地位，只负责从税收中按律发券，足额兑换，也即政府不但不能从经济上制约学校，还要承担国民受教育的经济责任与义务。将经费控制权转让给学生，这肯定会给目前的政府带来权力转让的阵痛。政府是否愿意让出这个权力，是否愿意接受监督，调整心态，正确进行角色定位，做改革的促进派是关键所在。
“教育券”在我国还是一项正处于尝试中的新生事物，一般人不了解它的真正意义，因此要与家长、学校、社会沟通，就我国实行“教育券”政策的理由、意义和对教育事业未来的影响等方面达成广泛共识。特别要引导家长正确使用“教育券”，为子女负责任地择校。对于家长来说，实行“教育券”政策的重要意义在于赋予他们公正的代理学生选择教育机会的权利，这需要家长有着较好的教育素质，否则“教育券”政策将效果不佳。
2、调整资源，平衡差异，创造公平竞争的前提条件
在我国，城市与农村之间、地区之间、学校之间的教育条件差异十分明显，几乎每一地(社) 区的学校都形成了“金字塔”式的格局。而教育券制度的实施的目的就是引发学校间的竞争，在公共教育资源配置严重失衡的情况下，教育券制度的实施会诱发畸形竞争。学生必然纷纷涌向优质学校，形成“马太效应”，使相对薄弱的学校一开始就处于竞争的被动地位，甚至将少部分学校推向关门的危险境地，引发矛盾。因此，在教育券制度实施之前，政府有责任调整资源，尤其是要在同一地(社) 区内，加大对薄弱学校的投入力度，在一定范围内和一定程度上平衡学校间的差异，为教育券制度实施后的公平竞争创造条件。
3、打破现有师资格局，加强流动，定期培训
实施教育券制度，首先就要使得各个学校在同一起跑线上。而一所学校教学质量的好坏主要取决于该校教师教学水平。目前状况是大部分优秀教师被调到相对好的学校，这样下去，好的学校也越来越好，差点学校越来越差，而我国现行的是就近入学原则，验证严重不公平。为此，要打破这一现状，就必须在教师流动的问题上寻找着眼点。首先要打破原有的教师分布格局，对愿意到乡下执教的教师加以鼓励，并且直接体现在工资上。另外，在农村地区教学成绩出色的，按一定的规则分不同的名师等级，另加奖金。这样可以引导部分优秀教师到乡下执教。另外，定期对教师进培训，由县级政府与著名师范大学合作，邀请大学的教授、各地名师对他们进行指导，提高目前农村教师的教育教学水平，促进他们的专业发展。
4、省级政府拨款，负责教育人员经费，扶持薄弱学校的教学设施建设
我们知道，目前我国农村义务教育的不均衡现状是地区发展不均衡，地区内学校之间发展不均衡。很多学者根据以往“以县为主”的义务教育投资体制出现的问题，已经论述并达成一致观点，即义务教育的投资主体应提升至国家、由省级政府承担。首先省级政府要负担全体教师的人员经费，这样利于缩小城乡之间教师工资的差异，有利于农村教师队伍建设。其次，要缩小城乡之间的差距，政府还必须扶持薄弱学校，另开资金留作薄弱学校的教学设施建设，如多媒体教室的建设、体育场地的建设、实验室的建设等等。义务教育经费要做到“雪中送炭”，而不是“锦上添花”，使得经费用的合理。
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Key words：compulsory education;rural area;balanced development;Education voucher
作者：韦艳梅
摘要：《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）发布实施以来，哲学社会科学研究项目经费管理使用制度改革不断深化，逐步完善，但仍存在不容忽视的突出问题：间接费用比例太低导致绩效支出太少，科研人员的人力资本支出无法得到合理补偿；预算编制不准确、不科学；经费管理使用中预算约束违背科学研究规律；报账难问题没有得到彻底解决。哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”具有理论基础、现实意义及可行性。应在科学有序地开展试点及进一步完善相关制度的基础上，及时总结经验，尽快推广实施“包干制”。
关键词：研究项目经费；“包干制”；绩效支出
基金项目：国家社科基金西部项目“财政性科研项目经费管理和使用研究”（16XGL006）。
2016年5月17日，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上指出：“坚持和发展中国特色社会主义，需要不断在实践和理论上进行探索、用发展着的理论指导发展着的实践。在这个过程中，哲学社会科学具有不可替代的重要地位，哲学社会科学工作者具有不可替代的重要作用。”“要创新科研经费分配、资助、管理体制，更好发挥国家社科基金作用，把财政拨款和专项资助结合起来，把普遍性经费资助和竞争性经费资助结合起来，把政府资助和社会捐赠结合起来，加大科研投入，提高经费使用效率。”[1]哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”是贯彻落实习近平总书记关于创新哲学社会科学科研经费管理体制重要讲话精神的重要途径。
目前，国家自然科学基金委员会、科学技术部、财政部等部门已经在自然科学研究项目（国家杰出青年科学基金）开展了“包干制”改革试点，江苏、山东、广西、上海等省份也在科技研究项目中开展了“包干制”改革试点。但是，哲学社会科学研究项目经费管理使用并没有启动“包干制”改革试点。
财政科研项目经费管理使用实施“包干制”研究已经取得了一些进展。比如，科研经费实施“包干制”的优点有“充分解放科研活动生产力、激发科研创新活力，有利于提高科研经费的使用效率和效益，有利于深化我国科研经费管理体制改革”[2]。“科研经费包干制，是国家科研管理工作长期乃至远期的战略部署和战略思考。”[3]“包干制是对科研规律的尊重。”[4]“财务包干制是西方国家常用的报销方法。”[5]但是，大多数研究并没有区分哲学社会科学项目和自然科学项目，现实指导性和针对性不够。因此，有必要对哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”进行研究。
一、哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”的理论基础
（一）人力资本理论
人力资本理论的基本观点如下：第一，人力资本是与土地、厂房等物质资本相对应的资本，是蕴含在劳动者身上的知识储备、技术水平、健康状况、经验及其所表现出来的工作能力。第二，在经济发展中，人力资本的作用大于物质资本。第三，促进经济发展既需要增加人力资本数量，也需要提高人力资本质量。提高人力资本质量不仅需要政府、社会及家庭的教育投入，而且也需要个人的努力。第四，人力资本质量高的劳动者由于劳动生产率高，其带来的产出明显多于人力资本质量低的劳动者。第五，人力资本质量高的劳动者在收入分配上应该获得更多报酬，这样才能使其产生更多的正外溢效应。将人力资本理论运用于哲学社会科学研究项目经费管理使用制度改革是合适的，因为哲学社会科学研究项目主要耗费的是人力资本而不是物质资本，项目研究是否成功主要取决于人力资本而不是物质资本。“人文社会科学研究，最活跃的要素是人，其研究对象、方法、手段都离不开社会和人，研究经费很多都要用于支付人的勞动报酬。”[6]从事哲学社会科学项目研究的科研人员的人力资本质量高，即科研人员必须具备专门的知识储备、丰富的科研经验、坚强的研究意志和健康的身体素质才能胜任研究工作，一般脑力劳动者无法胜任这样的研究工作。按照人力资本理论，科研经费应该更多使用在科研人员身上，通过绩效支出给予科研人员合理补偿。哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”契合了人力资本理论，即人力资本理论为哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”提供了理论基础。
（二）委托代理理论
委托代理理论的基本观点如下：第一，由于企业所有权与经营权的分离产生了委托代理关系。第二，委托者面临来自代理者的“道德风险”。其原因主要包括：一是基于经济人假设，代理者也是追求自身利益最大化的经济人，委托者与代理者的目标不完全一致甚至可能发生冲突，代理者可能为了实现自身利益而损害委托者利益。二是两者信息不对称，代理者作为“内部人”掌握更多信息，从而可能利用信息优势损害委托者利益，但是，委托者却无法全面掌握及抑制代理者的行为。三是委托代理契约不完备，对代理者存在不公平性，代理者在签订委托代理契约时处于弱势地位，在以后履行契约时通过损害委托者利益的行为来寻求平衡。第三，解决“道德风险”问题需要建立一套制度，对代理者进行科学合理的激励，并进行适当的约束，使代理者自觉维护委托者利益，进而实现双方利益共赢。
哲学社会科学研究项目中项目主管部门与项目负责人之间属于委托代理关系，委托者为项目主管部门，代理者为项目负责人。但是，由于项目主管部门履行监督管理者职责不经济，因此其委托项目责任单位代为履行监督管理者职责。现行哲学社会科学研究项目经费管理使用制度存在的对科研人员的绩效支出太少等问题可以解释为委托代理契约对科研人员不公平、激励不够。科研人员积极性不高、违法违规使用科研经费可视为项目主管部门面临的“道德风险”。按照委托代理理论，解决项目主管部门面临的“道德风险”问题需要建立加大对科研人员激励的制度，使科研人员得到更加合理的激励。哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”正是这样的制度。所以说，委托代理理论为哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”提供了理论基础。
二、现行哲学社会科学研究项目经费管理使用制度存在的突出问题
根据中办发〔2016〕50号文件规定，财政部、全国哲学社会科学规划领导小组等部门制定了《国家社会科学基金项目资金管理办法》（财教〔2016〕304号）等改革文件，对哲学社会科学研究项目经费管理使用进行了较大程度的“松绑”。比如，“打酱油的钱可以买醋”（即允许预算科目之间相互调剂并下放大多数的调剂权限）、设置间接费用并允许科研人员从中列支绩效支出、年度剩余资金可以结转下一年度继续使用等，受到广大科研人员的欢迎。但是，现行制度仍然存在下列突出问题。
（一）间接费用比例太低导致绩效支出太少，科研人员的人力资本支出无法得到合理补偿
1.间接费用比例太低导致绩效支出太少。现行制度设置有绩效支出科目，用以激励科研人员、补偿科研人员的人力资本支出。但是，按照现行制度规定的核定比例确定的绩效支出太少。首先，项目资助经费分为直接费用和间接费用，间接费用所占比例太低。其次，绩效支出只占间接费用的一部分。财教〔2016〕304号文件规定，“间接费用一般按照不超过项目资助总额的一定比例核定。具体比例如下：50万元及以下部分为30%；超过50万元至500万元的部分为20%；超过500万元的部分为13%。”可见，根据现行制度规定的核定比例计算，“可以用于科研人员的绩效支出”占项目资助经费总额的比例肯定小于30%。一些学者认为，应大幅度提高间接费用比例，其原因在于目前间接费用比例太低。例如，“申报立项后，国家社科基金项目资助经费的30%，应当用于支出资料费、会议费、差旅费、设备费、专家咨询费、劳务费、印刷出版费等，凭发票报销，部分尊重项目制的原有资助性质；其余国家社科基金项目经费的70%，可直接作为对国家社科基金项目主持人，及对本项目成果做出贡献的项目组核心成员的特殊劳动报偿，不用发票报销。这70%的实质，体现为对国家社科基金项目研究成果的直接购买性质。”[7]“实行经费承包制或加大间接费用比例。在一定经费额度下采用课题经费包干制或加大间接费用比例（60%以上）的报销方法，代替凭发票报销制，可以省去十分繁琐的报销手续和漫长的报销过程。尤其是社科类科研课题，大量体现的是智力劳动，用经费包干制更实用。”[8]
2.科研人员可以从项目资助经费中获得的人力资本补偿远小于第三方参与人员，不符合项目研究的客观实际。哲学社会科学研究项目的参与人员可以分为科研人员和第三方参与人员。科研人员是指项目组成员。第三方参与人员通常包括在项目研究过程中临时聘请的咨询专家，参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员。在项目研究中，科研人员通过绩效支出获得人力资本补偿，第三方参与人员通过专家咨询费和劳务费获得人力资本补偿。按照现行制度规定，专家咨询费和劳务费来源于项目资助经费中的直接费用，而直接费用中的各支出科目并没有比例限制，因此，直接费用可以合法地全部用于支付专家咨询费和劳务费。虽然在科研活动中不一定将全部直接费用用于支付专家咨询费和劳务费，但是，现行制度设计的结果是可以将全部直接费用用于支付专家咨询费和劳务费，从而使得“可以用于第三方参与人员的支出”占项目经费资助总额的比例最多可以达到70%。
3.科研人员的人力资本支出无法得到合理补偿。由于现行哲学社会科学研究项目经费管理使用制度对科研人员的绩效支出太少，使科研人员的人力资本支出无法得到合理补偿。“限于科研绩效额度，科研人员的智力劳动无法充分补偿，与‘多劳多得、优劳优酬’的劳动制度不符，也与国家‘加大科研人员的薪酬激励’的精神不符。”[9]“现有绩效支出受制于间接费用的比例，导致与实际情况相比还是偏低，無法完全体现智力和体力成本。对于这类需要大量耗费人力成本的项目，应合理提高绩效支出比例，充分体现人力成本，实现对于科研人员的激励。”[10]
（二）预算编制不准确、不科学
财教〔2016〕304号文件强调“科学合理、实事求是地编制项目预算”。所谓科学合理，是指编制的预算准确，与实际情况相符；所谓实事求是，是指该怎么样就怎么样。可以想象得到，无论是科学合理，还是实事求是，都很难做到。从客观原因看，从编制预算到执行预算有时间差，这个时间差短则一年，长则二三年，随着时间的推移，预算支出中直接费用的多数科目都有变动的理由。此外，科学研究的未知性、不确定性和探索性也使得编制的预算很难做到准确、科学。从主观原因看，一些科研人员缺乏预算编制的专业知识也是造成预算编制不准确、不科学的重要原因。
（三）经费管理使用中预算约束违背科学研究规律，不利于开展科研活动
按照现行制度规定，既然编制了项目经费预算，那么项目研究过程中就得按照预算要求使用经费。财教〔2016〕304号文件规定，“项目负责人应当严格执行批准后的项目预算”。如前所述，预算编制并不准确、不科学，但是还得严格按照不准确、不科学的预算执行，这就是预算的“刚性”及问题之所在。虽然财教〔2016〕304号文件允许进行预算调剂，而且，经过近几年的深化改革，目前预算调剂的审批权限大多数下放给了项目责任单位，但是，项目负责人还得办理调剂手续，这无形之中增加了项目负责人的工作量，对项目研究不利。
（四）报账难问题没有得到彻底解决
哲学社会科学项目研究中有些科研活动无法获得发票，对此，财教〔2016〕304号文件规定，“对于野外考察、数据采集等科研活动中无法取得发票或财政性票据的支出，在确保真实性的前提下，责任单位可按实际发生额予以报销。”此举确实有利于解决一些无法获得发票或财政性票据的科研活动的报销问题。此外，很多科研单位并没有出台“无法取得发票或财政性票据的科研活动经费报销指引或者管理办法”，使科研人员在发生这类科研活动时感觉报销极为困难。
三、哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”的现实意义
哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”的现实意义在于，通过设置科学合理的经费包干方式，解决目前经费管理使用中存在的突出问题。在实事求是、尊重科研规律、坚持以人为本、规范科研经费管理、提高资金使用效率的基础上使科研经费更科学合理地用于补偿科研人员的人力资本支出，进一步增强科研人员的内生动力、提高科研人员的科研积极性。科研经费“包干制”具有不同的包干方式。比如，“以实验室为主体的科研经费包干、以研究人员为对象的资助包干、科研经费管理使用中的单项包干、‘模块式资助’包干。”[11]“科研包干制应包资包管包产。”[12]“横向科研经费可实行包干制、有开支标准的可实行包干制、弹性大的费用可实行包干制”[3]。
《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费管理使用“包干制”的通知》（国科金发计〔2019〕71号）规定，“自2019年起批准资助的国家杰出青年科学基金项目试点‘包干制’”，其包干方式（即主要内容）如下：一是项目经费不再分为直接费用和间接费用，项目资助强度为原直接费用强度和间接费用强度之和。二是项目申请人提交申请书和获批项目负责人提交计划书时，均无需编制项目预算。三是经费管理使用范围限于设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅/会议/国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费、依托单位管理费用、绩效支出以及其他合理支出。四是依托单位管理费用由依托单位根据实际管理支出情况与项目负责人协商确定。绩效支出由项目负责人根据实际科研需要和相关薪酬标准自主确定，依托单位按照现行工资制度进行管理。其余用途经费无额度限制，由项目负责人根据实际需要自主决定使用。
国科金发计〔2019〕71号文件设置的包干方式的好处是可以较好解决现行制度存在的突出问题。第一，无需编制项目预算可以解决预算编制不准确、不科学的问题。第二，因为没有编制预算，除了依托单位管理费用和绩效支出，其余用途经费无额度限制，这就解决了预算约束问题。第三，由项目负责人有条件自行确定绩效支出，可以使得绩效支出更为合理，从而合理补偿科研人员的人力资本支出。第四，因为绩效支出无需发票报账，所以较好解决报账难问题。
国科金发计〔2019〕71号文件由国家自然科学基金委员会、科学技术部、财政部联合制定发布，该文件不仅具有权威性，而且还具有指导性。虽然这种包干方式目前只在国家杰出青年科学基金项目中试点，但是，其他财政科研项目（包括哲学社会科学研究项目）在经费管理使用实施“包干制”时都应该借鉴该文件的有益做法。
四、哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”的可行性
（一）从项目研究特点看，经费管理使用实施“包干制”具有可行性
哲学社会科学研究项目需要耗费的主要是科研人员的人力资本。但是，科研人员的人力资本无法准确计量。如果耗费的是物质资本，则可在科研经费中列支设备费、办公用品费来进行补偿；如果耗费的是他人的人力资本，则可通过支付资料费、劳务费等方式，从科研经费中获得补偿。但是，当查阅外文资料工作由科研人员自己完成时，则无法获得发票来报销，从而无法开支科研经费。特别强调的是，项目研究中最复杂、最辛苦、最需要智力支撑的工作是撰写文字材料，这项工作通常必须由科研人员自己完成，而不是交给服务公司或第三方参与人员来完成。科研人员自己完成时需要付出大量劳动，但是却无法准确计量，无法通过获得发票来报销的方式进行补偿。现行哲学社会科学研究项目经费管理使用制度虽然安排有绩效支出用于补偿科研人员的人力资本支出，但是，因绩效支出太少而无法进行合理补偿。
基于哲学社会科学研究项目主要耗费的是科研人员的人力资本，而且其耗费多少无法准确计量的特点，科研经费管理使用实施“包干制”是合理的、可行的。“以自由探索为主的基础研究、以智力贡献为主的人文社科研究相对适合包干管理。”[13]“从事科研的脑力劳动依靠的是长期的学术积累，在一定时间内要厚积薄发，而这种脑力劳动却开不出发票。实际上，用于这种科研脑力劳动及其成果的劳动的激励应占科研经费支出的大头。”[14]经费管理使用实施“包干制”有利于提高科研人员使用经费的自主权和灵活度，为科研人员通过提高科研效率来获得更合理的绩效激励提供了空间。
（二）从项目经费资助特点看，经费管理使用实施“包干制”具有可行性
现行哲学社会科学研究项目经费资助有两个主要特点：一是采用定额补助式资助方式；二是经费资助金额不大。目前，我国财政科研项目经费资助方式主要有成本补偿式和定额补助式两种。成本补偿式是指对受资助项目的成本费用进行补偿的资助方式，最高为全额，由归口部门会同财政部门对此类项目预算建议书进行审查并批复，项目支出必须严格按照批复的预算执行。定额补助式是指事先明确对受资助项目提供固定数额经费的资助方式，资助额度依据评议专家的意见和相关的财政、财务政策并按照规定的程序审核后确定，资助额度一经确定，一般不能调整增加。
哲学社会科学研究项目的资金资助方式是定额补助式。比如，2015—2020年度国家社会科学基金重大项目、重点项目和一般项目的资助金额分别为60-80万元、35万元和20万元，这就是定额补助式资助方式。目前，国家社会科学基金项目、高等学校哲学社会科学繁荣计划项目、省级及以下哲学社会科学规划项目等哲学社会科学研究项目的经费资助一般都采用定额补助式资助方式。定额补助式资助方式客观上为采用经费“包干制”提供了一个相对合理的包干基数，因为定额补助式的资助金额是由科研项目主管部门根据历年经验合理确定、项目评审专家和科研人员认可的。
哲学社会科学研究项目经费资助金额不大，这是与自然科学研究项目经费资助金额相对而言的。2020年国家杰出青年科学基金项目单项平均资助额度近400万元。过去几年，我国发生了一些科研经费大案，比如，宋茂强案[15]、陈英旭案和李宁案[16]，法院认定的贪污金额分别为68万元、945.5万元和3756万元。这几起案件的共同点是研究项目都属于国家科技重大专项，中央财政资金资助经费巨大，贪污金额巨大。哲学社会科学研究项目由于经费资助金额不大（特别是省级以下项目），经费管理使用实施“包干制”不會造成巨大贪污及财政资金浪费，因此，经费管理使用实施“包干制”是合理的、可行的。
（三）从项目研究成果特点看，经费管理使用实施“包干制”具有可行性
从科研项目研究能否产生成果看，哲学社会科学研究项目一般情况下会产生研究成果，而自然科学研究项目则可能产生研究成果，也可能无法产生研究成果。其原因在于哲学社会科学研究项目的研究成果一般体现为文字材料，项目负责人在项目获得立项后，只要组织好项目组成员投入足够的时间和精力，按照科学方法进行研究，最后一般应能把研究成果写出来，产生合格的研究成果。但是，自然科学研究项目可能因多次试验失败等复杂原因而无法产生研究成果。
哲学社会科学研究项目一般情况下会产生研究成果，这是“构建起以结果导向为核心的科研经费治理模式”[17]的基础。《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127号）指出，“确保在落实科研人员自主权的基础上，突出成果导向，提高科研资金使用绩效，完成科研目标任务”。其中，突出成果导向就是强调不仅要完成科研目标任务，而且要保证科研成果质量，对于研究过程中的技术路线以及经费管理使用则给予科研人员充分的自主权，科研经费管理使用实施“包干制”是实现成果导向管理的重要手段。
五、哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”的建议
（一）科学有序地开展试点
一项制度、政策特别是重大制度、政策在大规模实施前先进行小范围试点，总结试点过程中正反两方面的经验教训，逐步完善，达成共识，逐步推广，这样的做法比较稳当。“先试点，后推广”是我国各项改革事业取得成效的一条重要经验。实施“包干制”是财政科研项目经费管理使用制度改革的一项重大制度创新，也应先行试点，再逐步推广。2020年1月，在国家科学技术奖励大会上，李克强总理提出：“持续深化科技领域‘放管服’改革，进一步为科研人员放权松绑，拓展科研管理‘绿色通道’和项目经费管理使用‘包干制’试点。”[18]李克强总理的讲话表明，党中央、国务院对科研项目经费管理使用“包干制”改革试点的态度是从“开始试点”到“拓展试点”。目前，国家自然科学基金的国家杰出青年科学基金项目经费管理使用“包干制”试点已经启动，按照党中央、国务院要求，试点工作应拓展到其他项目。
目前，哲學社会科学研究领域经费管理使用还没有开展实施“包干制”试点。科学有序地开展试点的基本路径是，首先，出台国家层面的政策，指导哲学社会科学研究领域开展经费管理使用实施“包干制”试点。其次，在国家社会科学基金的一些项目中开展试点。比如，重大项目、重点项目、一般项目等。国家社会科学基金项目经费管理使用实施“包干制”试点具有双重意义，一方面是解决当前存在的突出问题的需要，另一方面是可以为各地区开展试点树立榜样，提供借鉴。再次，要求各地区开展试点，对于科研规模较小、资助经费较少的项目应该扩大试点范围。
（二）进一步完善相关制度
为保证哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”试点的顺利进行，并防范由此可能产生的新风险，应进一步完善相关制度。首先，完善绩效支出制度。从项目主管部门的角度看，经费管理使用实施“包干制”的最大风险是科研经费被使用完了，但却没有产生合格的科研成果，造成财政资金的低效使用甚至浪费。为了防范这样的风险，应进一步完善绩效支出制度，将科研人员领取绩效与研究进度挂钩。这样做有利于督促科研人员潜心投入研究，争取早日完成研究任务，早出成果。其次，完善个人所得税制度。科研经费管理使用实施“包干制”将使科研人员的绩效收入有所增加，按照《个人所得税法》的规定应该缴纳个人所得税，由此将导致科研人员从科研经费管理使用实施“包干制”中得到的补偿随之降低，进而降低科研人员的获得感。由于哲学社会科学研究项目经费资助金额少，在这个前提下，科研人员预计获得的绩效收入很少。为了鼓励科研人员从事哲学社会科学研究，财税部门应制定补充规定，允许科研人员获得的绩效收入免征个人所得税。再次，完善监督制度。哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”不是不需要监督，而是改变监督的方式方法，由刚性监督变为柔性监督，由侧重过程监督变为侧重结果监督，由侧重他人监督变为侧重自我监督。因此，需要完善监督制度，使其能够适应“包干制”的需要。比如，在科研经费管理使用实施“包干制”的情况下，明确科研人员自主监督、自我约束的职责，同时明确科研机构柔性监督的职责。柔性监督主要是在关键节点上（如每季度末、年末等）通过科研信息系统平台、微信、QQ等发布信息，提醒科研人员注意抓紧做好研究、注重自我监督等，这样的柔性监督对于一些自律性不强的科研人员极为重要。此外，应建立审计监督制度，对于科研经费已经使用完毕而且研究周期已经结束，但是没有产生合格科研成果的科研项目，对其科研经费管理使用情况进行必要审计，如果发现违法违规使用经费行为，应予以追回。
（三）及时总结经验，尽快推广实施
在哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”试点中，科研单位应充分收集科研人员的意见和建议，及时反馈给科研政策制定机构，以便总结经验，不断修改完善，尽快推广实施。如前所述，经费管理使用实施“包干制”，有利于解决当前经费管理使用中存在的现实问题，具有必要性和紧迫性。因此，越尽快推广实施越有利于带来制度改革的红利。“‘包干制’改革应尽快实施，让科研人员尽早受益。”[19]“‘包干制’很受科研人员的欢迎，这也是科研资助机制上颇有意义和探索性的创新，相信这项改革一定会提升科研项目运行的效率和投入产出比。”[20]
综上所述，哲学社会科学研究项目经费管理使用实施“包干制”，是在哲学社会科学研究领域深化科研经费“放管服”改革、尊重科研规律、坚持以人为本、调动科研人员积极性的需要，不仅具有人力资本理论、委托代理理论等理论依据，而且有利于解决现行科研经费管理中存在的预算编制不科学、预算约束违背科学研究规律、间接费用比例太低、科研人员的人力资本支出无法得到合理补偿、报销难等突出问题。中办发〔2016〕50号文件发布实施以来，哲学社会科学研究项目经费管理使用制度的改革不断深化，一些省份按照中央精神出台了一系列文件政策，取得了一定的改革成效，但似乎还是无法从根本上解决“最后一公里”的实际问题。科研经费管理使用实施“包干制”有利于从实质上调动科研人员积极性，有利于解决“最后一公里”的问题，是治本之举。哲学社会科学研究项目的管理部门、财政部门及项目承担单位应深入研究有关文件精神及哲学社会科学研究规律，科学有序地开展“包干制”试点，进一步完善相关制度，及时总结经验，尽快推广实施。
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责任编辑莫仲宁
作者：韦善宁
师寨镇中心小学乡村学校少年宫专项经费使用方案
在省、市、县文明办、丰县教育局的正确指导下，在全校师生的共同努力下，我校乡村学校少年宫经建成以来，现已拥有舞蹈室、棋艺室、手工制作室等功能室12个，各室活动正常开展，对培养学生的各种兴趣爱好和动手能力，陶冶学生的道德情操起到了积极的推动作用。
为了规划好，使用好少年宫专项经费，学校召开了由班子成员、廉政校长、各组织机构负责人和教师代表参加的会议，讨论草拟了少年宫专项经费使用方案，如下：
一、为了使用好，管好少年宫专项经费，让每分钱用在刀刃上，特成立师寨镇中心小学乡村学校少年宫专项经费使用领导小组：
组
长：魏 骅(师寨镇中心小学校长、少年宫主任) 副组长：崔 静(师寨镇中心小学廉政校长) 仇星振(师寨镇中心小学副校长、少年宫副主任)
孟庆春(师寨镇中心小学副校长、少年宫副主任)
成
员：张丽丽(师寨镇中心小学副教导主任、少年宫办公室主任)
孙敬涛(师寨镇中心小学总务主任)
刘 斐(师寨镇中心小学教导主任)
杭培涛(师寨镇中心小学工会主席)
李先文(师寨镇中心小学出纳、报账人员)
彭春凤(师寨镇中心小学少先队大队辅导员)
二、资金使用：
1、加强宣传扩大少年宫的影响力，增置各种宣传栏等。
2、更新陈旧设备，购置补充设备、档案柜等。
3、补充各种器材篮球、跳绳、毽子等;购买各种活动所需 耗材。
4、培训少年宫辅导教师，提高教师技能。
5、各活动室校外、校内辅导教师补助费用。
6、改善基础设施，美化少年宫环境。
7、各种修缮。
三、专项资金管理
1、各种活动所需耗材，由各室辅导教师根据活动需要，拟定所需耗材清单，交少年宫办公室汇总统一采购。
2、大型物资采购，先召开领导小组会议审议通过，再按相关要求进行采购。
3、成立少年宫专项资金独立帐户。
4、加强领导，接受教师、群众监督。
5、纳入校务公开项目。
师寨镇中心小学
诸葛小学
少年宫专项经费的使用方案
在各级领导的正确指导下，在全校师生的共同努力下，我校少年宫经过多年建设，现已拥有少年宫阅览室、棋艺室、手工制作室等功能室13个，能够正常开展各种活动，对培养青少年的各种兴趣爱好和动手能力，陶冶青少年的道德情操起到了积极的推动作用。
多年来，我校想方设法筹集资金，保障少年宫工作不断前进，条件不断改善。但是至今少年宫工作仍然存在着许多困难，如：设备陈旧、器材不足、基础设施需要更新，教师专业技能缺乏等。此次少年宫专项经费，给了我们一次改善这些问题的机会，为了规划好，使用好这些经费，我校召开了由班子成员和教师代表参加的会议，讨论草拟了少年宫专项经费使用方案，如下：
1、 加强宣传扩大少年宫的影响力，更换老旧版面，增置各种宣传栏等。
2、 更新陈旧设备，购置钢制仪器柜、档案柜等。
3、 补充各种器材篮球、跳绳、毽子等。购买各种活动所需的耗材。
4、 培训少年宫辅导教师，提高教师技能。
5、 改善基础设施，美化少年宫环境。
诸葛小学
2013.3
枣庄科技职业学院
修订《专业人才培养方案》专项经费管理暂行规定(草)
为保证我院专业人才培养方案修订工作顺利进行，充分发挥专项经费的使用效果，确保专项经费使用规范、合理，学院制订专业人才培养方案专项经费管理暂行规定。
一、专项经费的使用原则
1、专项经费遵循单独建账、专款专用的原则，学院财务处为每个人才培养方案项目单独建账，在总额控制下，由项目负责人具体负责项目专项经费的使用，项目经费要专款专用，不得用于与项目建设无关的事项。
2、专项经费遵循项目管理、绩效考评的原则，项目工作领导小组办公室将对每个人才培养方案的修订过程进行监督管理，依据各人才培养方案修订情况确定经费拨付数额与时间，对于结项方案进行验收考核，依据考核结果评估专项经费的使用效率。
3、专项经费遵循严格控制，确保重点的原则，从严控制一般性经费的使用，确保专项经费重点用到人才培养方案修订工作项目中。
二、专项经费的使用范围
1、用于修订人才培养方案的相关费用
2、购置项目建设所需的小型低值仪器设备;
3、购置项目建设需要的教学软件;
4、项目建设的图书资料费、材料复印费;
5、参加各类项目建设研讨会会务费、差旅费;
6、项目建设教师短期进修培训费;
7、聘请专家、学者所支付的讲课费、咨询费;
8、项目建设评估验收费;
三、专项经费的使用审批
1、专项经费的预算审批
由项目负责人提出申请并填写项目建设经费预算表，报专业人才培养方案修订工作领导小组办公室，由学院专业人才培养方案修订工作领导小组办公室汇总后，报学院专业人才培养方案修订工作领导小组审核批准。
2、专项经费的使用审批
专项经费由项目负责人在规定的范围内自主确定使用事项，报销时需经项目负责人签字，所在系部主任签字，人才培养方案修订工作领导小组办公室审核，并经分管院长签字批准。专项经费的报销必须严格执行学院的财务制度，专项经费的使用必须严格限定在本规定限定的范围内，不得以任何借口超范围使用项目建设经费。
四、专项经费的下拨批次
为了更加合理的管理使用专项经费，学院将采取分批下拨的方法，专项经费分三批下拨，第一批为项目立项经费，在项目立项后拨给;第二批在项目建设中根据领导小组办公室检查情况拨给;第三批经费在项目建设结束后，根据验收结果拨给。专项经费拨给批次比例如下：
经费批次及金额：第一批：3000元
第二批：57000元 第三批：40000元
五、专项经费的使用管理
1、专项经费的使用实行项目负责人责任制。
2、专项经费一般不能用于购买硬件等设备，如确需购买小型设备(低于500元)须提前向专业人才培养方案修订工作领导小组提出申请，同意后按学院购买设备的有关规定办理购买手续。
3、项目需要外出调研、参加会议等，需经学院专业人才培养方案修订工作领导小组办公室批准，出差费用报销按学院有关规定执行。
4、专项建设负责人所在系部要加强对各项项目建设的进展情况及经费使用情况的监督与指导。
5、学院专业人才培养方案修订工作领导小组要对各系的项目建设的实施进度和专项经费的使用情况进行检查，根据项目建设的情况，决定是否拨给下一批次的经费。
6、项目建设完成后，专项经费使用情况由财务处结算(审计)，结算(审计)结果通报有关部门及相关人员。
六、附则
1、项目建设在规定建设期限内没使用完的经费由学院统一支配，用于学院整体专业建设和课程建设。
2、本规定自发布之日起实施，由专业人才培养方案修订工作领导小组及财务处负责解释。
2016.3.2
专项经费使用和基础设施建设管理情况
的自查报告
市局：
**县食品药品监督管理局成立于2001年*月，原属省垂直管理单位，2009年*月下划归地方政府管理，为县政府工作部门，正科级建制，现有干部职工**人。
一、专项经费方面
(一)各类专项资金2009年办案补助，2010年中央补助、两网建设经费、专项整治经费、专项补助、政风行风建设经费，2011年专项整治经费、房屋维修、三统一补助、其他补助经费均已拨付到位，资金实施方案已经落实，完成了各项培训、抽验、工作开展等。2010年全局共进行监督检查**次，检查涉药经营、使用单位**家次，查处案件*起，案件总值*万元。协助市药检所完成监督抽验*批次，完成药品快速鉴别检验*批次。2011年举办餐饮、药品从业人员培训班7期，对全县*户餐饮从业单位，*家药品经营单位，*名从业人员进行了培训。共进行监督检查*人(次)，检查涉药经营、使用单位*家(次)，查处案件*起，案件总值*万元。完成药品快速鉴别检验*批次。出动执法监督人员*人次，检查餐饮单位*户次，发出监督意见书*份，发出责令改正通知书*份。无资金截留或挪作它用。核算规范合理，费用归集正确。
1
二〇一一年十月七日
为明确专项经费使用规范，明确项目支出的审批流程和具体要求，根据《中央预算内投资补助和贴息管理办法》、《民口科技重大专项资金管理暂行办法》和国家有关财务规章制度，制定本办法。
第一条 公司研发部为科技项目的主管部门，公司财务部为专项经费的管理部门。必须全部纳入公司财务统一管理，集中核算，确保专项经费专款专用。
第二条 建立健全科技项目经费管理责任制。研发部门负责科技项目类别的确认，项目合同的签订与项目的管理，并配合财务部做好科技项目经费管理的有关工作;财务部负责科技项目经费的财务管理和会计核算，指导项目负责人编制项目经费预算，审查项目决算，指导和监督项目负责人按照项目立项书或合同约定在其职权范围内的经济活动;研发部指定专人负责编制科技项目经费预算和决算，并严格按照项目管理办法和批复的预算使用经费，自觉接受有关部门的监督、检查，按照有关规定及时办理项目结题及结账手续，并对专项经费使用的真实性、有效性承担经济与法律责任。
第三条 项目预算应当根据项目研究的需要，坚持目标相关性、政策相符性和经济合理性原则编制预算，做到真实、合理。项目经费预算一经批复，必须严格执行，一般不作调整。确有必要调整时，应当按照有关程序审核批准后执行。项目负责人可根据项目完成所必要的直接成本和间接成本以及税赋等因素编制预算，作为项目承接谈判与项目执行参考依据。
第四条 加强项目经费预算管理。按照国家有关规定，明确职责权限。申请国家专项经费项目，财务部应指导项目负责人编制项目预算书。项目负责人对预算编制的真实性负责。 第五条 专项经费预算的管理要求
一、项目负责人应按照相关项目经费预算报表编制格式及项目内容说明的要求填报预算，开支的具体类别和预算额度应考虑周全，避免遗漏。特别是对于劳务费、专家咨询费、会议费、管理费等支出应依据充分、测算准确，避免决算超支。
二、项目支出预算应当对各项支出的主要用途、与项目研究的相关性及测算方法、测算依据等进行详细说明。项目负责人不得以任何方式编报虚假预算。
三、按项目申报规定应自筹配套资金的科技项目，必须先落实配套资金，开支范围应与项目申报的预算一致。
四、需要转拨经费给协作单位的，除在项目预算书中注明协作单位及联系人、任务分解、转拨金额、测算依据等相关内容外，必要时还应与协作单位签订具体合作协议。 第六条 项目经费预算及调整的管理要求
项目负责人要严格按照批准的预算使用专项经费，不得违反规定自行调整预算，各项支出均不能超出规定的开支范围和开支标准，严禁挤占挪用项目经费。如确因实际操作中研发工作的需要，各费用之间需要调整，须有各课题组提出申请，说明理由，在经费预算总额不变的情况下，由项目负责人向国家项目负责部门申请，待批复后，方可按调整后的预算支出。 第七条 项目专项经费外拨的管理要求
项目拨款包括国家拨款及企业自筹经费两项。对于应拨付给合作单位的专项经费，外拨单位名称及账号必须与预算列示单位或协议签订单位相符，不得将款项转入非协作单位或个人的银行账户;专项经费的拨付凭相关任务批件或合同以及协作单位的合法财务票据办理，涉密项目由研发部门审批，分期分批拨付专项经费，如合作单位未能按期如约完成项目任务目标，项目承担单位有权不拨付专项经费，待合作单位完成课题目标后再行拨付。
第八条 项目经费可按照国家规定比例提取间接费用。提取的间接费用由企业统筹安排使用，不得超过国家规定标准。
第九条专项经费实行专项管理，专款专用，单独核算，单独建账，在“专项应付款”科目下设置二级明细科目进行核算。 第十条 项目经费支出管理要求：
一、项目研究过程中使用本企业现有仪器设备、房屋场地发生的资源占用费，按照企业资产管理相关规定缴纳。
二、项目设备采购由项目组负责人提出申请，公司总经理批示后，物控部门负责采购，应有请购单、采购合同、发票、设备验收手续、固定资产卡片。
三、项目耗用的材料费(含原辅料、包装材料、标准品、对照品、溶剂、试剂、实验耗材、实验动物购置等)，应有请购单、采购合同、发票、入库单、出库单(必须注明项目名称)。
四、测试化验费等应有委托合同、发票、测试化验结果报告、单位资质证明，但不得以测试、化验名义分包子任务。
五、项目耗用的水电费计入燃料动力费成本，由所在单位集中缴纳。项目组负责人指定专人对项目耗用的水电实行按表计量收费或按适当比例折算用量收费，指定专人制表(按项目工时计算)，项目负责人签字，财务部从其项目经费中列支。
六、差旅费是指项目进行过程中开展科学实(试)验，科学考察、业务调研、学术交流等发生的差旅费及交通费等，要求出差人员为项目组人员，应提供出差申请表、出差有效单据，符合国家差旅费报销政策。
七、会议费(指项目进行过程中开展学术研讨、咨询、项目协调、验收、签定等而发生的费用)需提供会议通知、议程、签到表，符合国家会议费报销标准。
八、知识产权事务、出版、文献检索等费用(指项目进行过程中需要支付的出版费、资料费、专用软件费、文献检索、专利申请、专项审计费等)按发票金额入账。
九、劳务费(指项目开展过程中支付给项目组人员的人力资源成本费用及项目临时聘用人员的劳务性费用)应按项目组人员投入项目研究的时间计算分配人工费。
十、专项经费的审批，每笔资金支付都应当注明资金支付来源(国家拨款、自筹经费)，用途、经办人、项目负责人、总经理签字后财务付款。因专项经费由较强的专业性，项目负责人应认真审批，确保经费支出的合理性。
十一、项目负责人指定专人：与人事部配合确定分摊的人员费用，与设备部门确定项目设备折旧费，与生产、库管配合确定用于项目的原料成本、燃料动力的费用，协助财务人员将各种经费支出计入正确的类别。 十
二、财务处应每周核对项目资金使用进度与结余情况，及时督促项目负责人在规定的期限内安排使用项目经费。
第十一条 项目业务经费开支的限制性规定：
一、不得用于旅游、休闲、娱乐等活动以及其他福利性消费支出(含以实物、有价证券等方式)。
二、不得开支礼品、烟酒以及与项目研究无关的招待费用。
三、不得开支非企业车辆的年检费、保险费、路桥年费等规费支出。
四、不得用于缴纳各种罚款、还贷、捐赠、赞助、投资等支出。
五、不得开支项目合同约定以外，且与项目无直接关系的支出。
第十二条 项目经费开支的具体要求与资金验批权限，按照本企业财务有关规定执行。其中：
一、项目经费中的大型设备(单台五万元以上)购置费、代委托方购买的设备购置费由项目负责人申请。
二、项目人员连续出差外地一个月以上的差旅费由项目所在单位审批。
三、除各类正式会议开支的会议费、评审鉴定费及专家酬金(含咨询费)凭会议通知(邀请函件)由项目负责人审批外，若因特殊原因需要向其他参会人员支付的补助费用或其它非正式评审、咨询会议开支的专家酬金(含咨询费)由项目所在单位审批。
四、项目经费用于实验室维修时应注明原因，由项目所在单位审批。
五、项目奖励由项目所在单位审批。
六、参与项目人员如有变动，需项目组提出申请，经项目负责部门(国家中医药管理局各业务职能部门、省级中医药管理部门等)批准。
七、科技项目若中途变更项目经费负责人，须经项目负责部门(国家中医药管理局各业务职能部门、省级中医药管理部门等)批准。
八，其他用于项目研究的耗材、测试、加工以及仪器设备购置、维修等成本性支出，由项目负责人审批。 第十三条 规范固定资产管理。除项目合同中注明代为购置、自制或组装形成的资产需移交委托方外，应按照企业资产管理的要求办理固定资产验收、登记、入账手续。项目完成后，其固定资产应由所在单位统一管理，合理使用，认真维护，提高资产利用效率。
第十四条 规范无形资产管理。除项目管理办法或项目合同另有规定外，科研成果推广应用、转化转让以及项目经费形成的知识产权等无形资产的管理。
第十五条 项目组自制或组装属于企业资产的设备，规企业管理，并到财务部办理固定资产入账手续。验收不合格或自制失败的，应办理销账手续，其回收残值归企业所有。
第十六条 凡项目自制、组装设备后要交付项目委托单位的，应在项目合同中注明，并在其合同附件中列明需要购买属于固定资产的设备名称、数量、估。项目完成移交资产给项目委托单位后，凭项目委托单位的验收单(或证明)办理项目结题、结账手续。
第十七条 建立、健全项目经费结账的内部管理制度。
具体要求为：
一、项目完成后，课题负责人应会同财务部在规定上报决算期限的15个工作日前完成清理收支账目，编制决算报表工作。项目经费决算必须按照财务实际核算结果归集填制，如实反映已支出经费的情况，确保决算报表真实、完整。
二、项目通过评审(鉴定)或验收后，课题组应在一个月内凭项目结题证明和项目结账单办理财务结账手续。
第十八条 项目资金结余分配：
项目结余资金，按照国家有关专项经费结余资金管理的有关规定执行。 第十九条 上述规定由公司财务部负责解释。
江苏*****有限公司
2016年8月
第一条 为进一步规范和加强机关党建工作经费的管理，使党建经费的使用做到专款专用、规范有序、合理支出，促进党建工作的发展，根据有关规定和我局的实际情况，特制定本管理规定。 第二条 本办法所称的机关党建工作经费是指从本单位行政经费拨付到基层党组织，专门用于基层党组织建设和党的组织生活的专项工作经费。
第三条 机关党建工作经费的使用范围：
1、培训和教育管理入党积极分子、发展对象、党员、党务干部等;
2、补助生活困难的党员、补助遭受严重自然灾害的党员家庭;
3、召开党内会议，开展党的组织生活、主题活动等专项活动支出;
4、党建工作外出学习考察补助;
5、修缮因灾受损的基层党员教育设施;
6、党员活动阵地建设和党组织规范化建设等;
7、开展党内关怀慰问活动等。
第四条 经费来源：机关党建工作经费列入本单位行政经费预算，按部门机关党员工资总额的4%划拨，不足部分，可根据工作实际需要适当增加。 第五条 党建工作经费的使用要从实际出发，实行专款专用，量入为出，确保合理有效使用。
第六条 党建工作经费的管理应由支部确定专人管理，书记审批，保证账目清楚，票据、手续完备。
第七条 党支部要定期召开党员会议，将经费使用情况纳入党务公开内容，接受上级党组织的检查和广大党员的监督。
第八条 党建工作经费实行专款专用，任何人不得以任何理由截留或挪用。对截留、挪用党建经费的要依据《中国共产党纪律处分条例》及有关规定严肃查处，触犯刑律的依法处理。
第九条 本规定自下发之日起执行。
二〇一三年一月九日
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