依法执政是依法治国的关键
〔摘要〕依法执政是依法治国的关键，也是依法治国的前提和根本保障。党要依法治国，必须坚持依法执政。坚持依法执政，就要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，即使党的路线方针政策转化为国家发展的指导方针，并完善这种转化的具体制度、工作机制和法定程序，积极促进党的政策和国家法律互联互动，保证国家机关中的党组织和党员干部坚决贯彻党委决议。要善于使党组织推荐的人选通过法定程序，即依法选举产生和任命，成为国家政权机关的领导人员，要正确处理干部正常选举、任命与调动使用的相互关系。要善于通过国家政权机关，包括政府和执法司法部门，实施党对国家和社会的领导。
〔关键词〕执政党；依法治国；依法执政
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党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。这是党中央加快建设法治国家、全面建成小康社会的重大战略部署。共产党是执政党，要“总揽全局、协调各方”〔1〕，全面领导人大、政府、政协、审判机关、检察机关的工作。共产党只有依法执政才能率先垂范，全面推进依法治国。因此，“依法执政是依法治国的关键”〔2〕，也是依法治国的前提和根本保障。
就狭义而言，依法执政就是执政党依据宪法和法律领导政府，并通过政府管理国家和社会。西方传统意义上的执政党，就是掌握国家行政权的政党，而其“执政”则仅限于行使行政权的活动。而中国共产党依法执政，则是全面领导国家政权机关，领导国家的立法、行政、司法等项工作。如果说依法治国是对所有党和国家机关的要求，那么依法执政则是专门针对执政党的，也是执政党对自身的要求。
那么怎样才能做到依法执政呢？《决定》指出，坚持依法执政就要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”。〔3〕
一、善于使党的主张通过法定程序成为国家意志
所谓国家意志，是国家主流意识形态、核心价值观、内政外交政策的总和。从国家和社会治理的角度看，它具体表现为宪法、法律和带有法律效力的决议，以及政府工作的指导方针。国家意志就是人民意志。人民是国家的主人，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国最广大人民的根本利益。中国共产党代表人民领导国家、管理社会。党的主张无疑代表国家意志，但其路线方针并不简单等同于国家意志。党要善于把自己的路线方针转变为国家意志，即国家宪法、法律和具有法律效力的决议，以及政府工作的指导方针。共产党对国家和社会的领导，必须通过国家机关，即通过人民选举产生的全国人民代表大会和各级人民代表大会，以及由其选举产生、并对其负责的各级政府。而共产党对人大、政府等国家机关的领导，主要通过制定路线方针政策、推荐领导干部和国家机关中党组织及党员贯彻落实党的决议来实施。因此，共产党要依法执政，必须善于使自己的主张成为国家意志。
第一，善于使党的路线方针通过法定程序成为国家发展的指导方针。党的路线方针是其领导国家和社会的指导方针。但党要善于使自己的路线方针转化为国家的法律和具有法律效力的决议，以指导政府工作和社会活动。因此，党要根据实际需要及时提出立法建议。这里所说的立法是广义的，其中包括领导修订宪法、法律；通过立法肯定改革的成果和成功的经验，将其制度化、法律化，用于指导今后的工作；提出治国理政的建议。
改革开放以来，党中央先后提出了一系列重要修宪建议。根据这些建议，新的宪法规定：国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度；农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；国家实行社会主义市场经济，法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分；公民的合法的私有财产不受侵犯；国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。宪法还规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。
同时，党适应经济发展、社会变革、改革深化的需要，提出国民经济和社会发展中长期规划、五年规划和重大项目建议。这些都体现了党的路线方针。执政党根据自己的路线方针和治国理政理念提出建议，人大根据执政党建议立法或通过具有法律效力决议。政府根据立法或人大决议管理国家和社会。这是中国共产党依法执政的基本模式，也是中国国家权力运行的基本路线图。
第二，完善使党的主张成为国家意志的具体制度、工作机制和法定程序。使党的主张成为国家意志，就是使党的路线方针制度化、法制化。这个过程就是立法。党要善于使自己的主张通过法定程序成为国家意志，“必须坚持党领导立法”。〔4〕宪法的重要修订、新的立法出台，是一个复杂的过程，需要长期艰苦努力。其中包括深入社会调研，广泛征求人民群众、民主党派和有关实际工作部门的意见，并将这些意见加以综合分析，提炼成有价值的立法建议。这些建议还要通过专家论证，人大常委会相关专门委员会的初步审议，最后才能提交人大常委会或人代会进行审议。这样一个复杂的立法过程，只有坚持党的领导、调动各方面的积极性、协调各有关方面的工作，才能顺利完成。
同时，要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。〔5〕在立法工作中，党的领导主要体现在把握立法的政治方向、提出重要立法建议。而人大的主导作用，主要体现在全面、具体负责使党的建议转化为国家的法律和具有法律效力的决议。为此，就要“加强人大对立法工作的组织协调”〔6〕，进一步完善相关的具体制度、工作机制和法定程序。
首先，要健全立法起草、论证、协调、审议机制。在立法建议起草的过程中，党和人大相关部门要加强联系与沟通，保持协调一致，为顺利立法奠定良好的基础。要加强专家和专门委员会的论证，确保立法的科学性、可行性。由于工作特点不同，党和人大的工作人员看问题的角度难免会有所差别。人大是专门的立法机构，其工作人员可以从法律和专业的角度为立法建议提供有价值的意见。这可以减少在立法审议中遇到的问题和障碍。必要的话，可以建立党和人大有关部门的联合工作机制。
其次，健全向下级人大和人大代表征询意见机制。更多发挥人大代表参与起草、修改法律作用。要开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。健全立法机关主导、社会各方有序参与的途径和方式。要拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规草案公开征求意见和意见反馈机制。同时，要进一步完善信息互通机制，将相关的情况及时反馈给党的有关部门。信息畅通是使党的主张变为国家意志、顺利立法的重要保证。
第三，积极促进党的政策和国家法律互联互动。党的政策和国家法律，在治国理政中是互联互通的，但又各具特点、各有优势。法律具有稳定性，而政策则相对具有较强的实效性和灵活性。党依法执政，不能把这二者割裂开来，而是要善于“发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动”。〔7〕凡通过实践的检验需要转变为法律的政策，都应该通过法定的程序实现这种转变。
一些领导干部法治观念淡薄，习惯于依靠方针政策推动各项工作，不习惯依法办事。他们认为政策灵活性大，便于操控，容易按其意志贯彻执行，是开展工作的得力“工具”；而法律太死板，不仅不能为其所用，反而容易为其所限、为其所困。但是他们忘了，宪法法律是治国理政的基础和根本依据。执政党必须依法执政，党的干部必须依法办事，否则国家将陷入混乱之中。
第四，保证国家机关中的党组织和党员干部坚决贯彻党委决议。党的主张必须要通过人大的审议，履行法定的立法程序才可能成为国家意志。执政党只能提出建议，而不能取代人大的工作。各级人大实行民主审议。人大代表和常务委员畅所欲言，发表各种意见，最后通过无记名投票作出正式决议。各级人大中的党组织和党员干部，可以在审议中发挥应有的积极作用。一是有责任说明、解释党的主张。二是有义务积极促进相关建议的通过。正如《决定》所说，“人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织和党员干部要坚决贯彻党的理论和路线方针政策，贯彻党委决策部署。”〔8〕
二、善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关的领导人员
党管干部，是共产党执政的具体体现和根本保证，也是中国特色社会主义政治制度建设的成功经验。我们应该坚持党管干部的原则，但也要不断完善相关的具体制度，要严格依照党章、党规管好、用好干部。同时，党管干部不仅局限于党内的干部，还涉及国家机关的干部。管理任用党内干部，要严格依照党章党规，而管理国家机关的非党员领导干部，就不能简单照搬党章党规，而是要依据宪法法律，同时参照党的有关规定。任何人在干部的选拔、任用和管理工作中，都无权超越宪法法律的界限，不能以工作需要为由忽视乃至违背宪法法律。
所谓党管干部，就是由各级党委及其组织、纪检等部门负责干部的培训、选拔、考核、测评、推荐、检查、监督。党管干部的范围，包括党、人大、政府、政协、法院、检察院中的各级党员领导干部。由于共产党是执政党，非党员领导干部实际上也是由各级党委负责推荐和管理的。按照产生办法，各级领导干部可以分为四类：党组织直接任免的；由人大选举或罢免的；由行政机关或行政首长任免的；公开招聘的。除了第一类干部，其余三类干部都由党委负责推荐或组织招聘，而不是由党委直接任免。这三类干部由提名到正式产生都要经过法定的程序。坚持依法执政就是要善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关的领导人员。
（一）要善于使党组织推荐的人选由各级人大选举产生
依照宪法，各级人大、政府、法院、检察院的主要负责人都要由同级人民代表大会选举产生。按照党管干部的原则，具体人选要由各级党委推荐。这是执政党的合法权力，也是其义不容辞的责任。党委推荐人选，已经形成一套较为成熟的模式，积累了宝贵的经验。但根据四中全会《决定》的精神，也有值得改进的地方。
第一，进一步完善正式候选人产生机制。党委推荐的人员只有经过法定的程序才能成为正式候选人，再提交代表大会投票表决。正式候选人的确立，在整个选举过程中至关重要。因为正式候选人当选的概率很高，一般都不会落选。所以，党要善于做好正式候选人推荐工作。正式候选人的产生，有两个亟待解决的问题。一是正式候选人产生程序的法定化。根据现行的做法，党委推荐人选，一般先交由代表大会的主席团审议。主席团把相关的人选名单发给各代表团分组预审。在各代表团讨论和预选的基础上，大会主席团通过投票表决产生正式的候选人。正式候选人才有资格进入大会选举的议程。这套做法体现了民主集中制的原则，是行之有效的，但其具体做法还需要制度规范，实现法定化。要避免各种随意性的做法和个别领导人把自己的意志强加给大家等现象。二是法定化的程序应当公开。正式候选人的形成尽管坚持了民主集中制原则，其程序和做法也值得称道。但广大人民群众却对此知之甚少，甚至由此产生一些疑问。因此有必要将正式候选人的产生程序公开化，并广为宣传，使广大人民群众对此有所了解，进行必要的监督。
第二，进一步加强人民代表大会及常委会对候选人的审议功能。由于我们实行党管干部的原则，人大常委会和人代会的审议，往往存在着“走过场”的现象。要改变这种状况，就要进一步加强人大常委会和人代会的审议功能。这一方面需要相关党组织提供推荐人选的详细资料，使审议者对人选有更加全面和深入的了解。党组织的有关人员也应出席相关的会议，对人选进行详细的介绍，并直接回答委员和代表的询问。另一方面，要请被推荐的人选到会直接向委员和代表进行陈述，其中包括本人的优势特点，从事相关职务的理念和想法，并回答代表和委员的质询。而这些做法不应是可有可无的，而是必须的。要在实践的基础上，逐渐实现其程序化、法定化，要使审议变成任何被推荐人选都必须认真对待的“关槛”。我们深信，党组织对其推荐人选都经过了严格的审查，但无论如何，多一道“关槛”，使代表、委员更加了解人选的具体情况，是有益而无害的。党组织在整个审议过程中，都应当重视和认真听取代表和委员的意见。
第三，进一步发挥各级人大中党组织和党员代表、委员的保障作用。人大中的党组织、党员，有义务和责任带动和促使相关人选顺利当选。作为人大代表和常委会委员，有权利对党组织的推荐人选投赞成票、反对票或弃权票。但作为党员就要坚决贯彻落实党委的有关决议，只能投赞成票。这是党的组织纪律所要求的。当然，这并不意味着要求人大中的党员盲目服从。任何党员都有权利直接向党组织提出自己的不同意见。凡推荐人选存在贪污腐败或其他严重问题，他们都可以直接向党委、纪委监察部门进行举报。这也是人大中党员，特别是党的领导干部义不容辞的责任。
（二）要善于使党组织推荐的人选通过法定程序被任命为国家机关的领导人员
我国人大、政府、法院、检察院主要负责人都由人民代表大会选举产生，而其余的领导人员包括职能部门的负责人、企事业单位的领导人，都是由有关部门任命的。任命通过两个渠道：一个渠道是国家权力机关任命。全国人大常委会经国务院总理提名，任命部长、委员会主任，经最高人民法院院长和最高人民检察院检察长提名，任命其副院长和副检察长。地方人大常委会依据同一模式任命同级行政和司法部门的领导干部。但被提名的人选，都是由同级党组织推荐的。
另一个渠道是行政体系内部的任命。其中包括上级机关对国有企事业单位领导干部的任命，机关企事业单位对内部职能部门负责人的任命。无论哪种任命，其有关人选都是由相关党组织推荐的。任命干部，不必经过法定审议、投票表决程序，而是由党组织推荐、有关机构或主管领导干部直接决定，需要更加谨慎。有些方面的工作需要进一步改善。
首先，要强化对党组织推荐人选的复审机制。干部任命体制决定，推荐人选一旦提交有关部门和主管领导，几乎没有任何复审程序就直接宣布任命。这种任命实际上只是履行必经的程序而已。用人，不管是选举还是任命，都是大事，需要慎之又慎。作为任命主体的有关部门、主管领导都应对所任命的人选负责，必须对相关人员进行严肃认真的复审。其中包括征求群众意见、人选拟任岗位的党政领导班子的意见。他们可能更了解人选的政治表现、思想品德、业务水平、工作能力和综合素质。
其次，要坚持相关人选推荐的法定化和公开化。相关的推荐程序要法定化，其中包括群众推荐、干部推荐、问卷调查、个别谈话等较为成熟的做法，都应当作为法定程序固定下来，不能因人而异，随意性太大。所有的推荐程序以及被推荐人的具体情况，都应该在相关范围内进行公开，请大家监督。
①党章第十二条规定“党的中央和地方各级委员会在必要时召集代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题”，见《中国共产党章程》，北京：人民出版社，2012年，16页。
（三）要善于正确处理干部正常选举任命和调动使用的相互关系
党有党规，国有宪法。我国所有的党政干部都是依据党规或宪法选举产生或任命的。选举、任命都有法定的程序和任职年限的规定。但因工作需要，领导干部也会调动。近年来中央加大反腐力度，一大批高官落马，使我们的干部队伍出现了较大的变化，干部调动相对比较频繁。从中央和上级机关，以及从本部门、本单位之外“空降”干部的现象有所增加。“空降干部”一般是针对三种情况：一是相关地区部门出现一把手贪腐的大案、要案乃至窝案，该领导班子需要大换班，中央下决心选调得力干将“空降”到该地区部门任职；二是一些地区和部门干部年龄老化，主要负责人面临离退，后继乏人，没有合适的人选接班，中央只好外选合适人选到该地区部门任职；三是一些地区和部门的干部工作思路趋同，缺乏创新，中央力求通过调入新的领导，带来新的发展思路和新的领导作风，使相关地区部门的工作有所突破创新。从上述三种情况来看，“空降”干部是十分必要的。新任领导干部要正确掌握政策，开创工作的新局面。
但如何把“空降”干部同坚持党依法执政，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关的领导人员有机结合起来，是值得研究的。
首先，如何使党组织推荐与法定选举程序有机结合。“空降”干部，往往属于“特殊”情况，是本着特事特办的原则进行的。一般来说，“空降干部”都是中央直接任命，他们到任即开始工作，来不及履行正常选举、任命的法定程序。党章规定，党委成员、常委会委员、书记、副书记都由党代会或其全委会选举产生。宪法规定，行政部门和司法部门的正职均由同级人民代表大会选举产生。“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。〔9〕而宪法是国家的根本法，也是党政机关的行动准则。“空降”干部既应遵守党章，也应信守宪法，有必要进行制度规范。要尽快建立相应的工作机制，使“空降”干部同依照党规宪法选举干部有机结合、密切衔接。凡是涉及党内选举的，应尽快召开党代会、全委会选举相关的领导干部。凡涉及政府和司法部门主要负责人的选举或任命，应尽快召开人代会、常委会。这不仅是一个坚持民主原则的问题，而且直接关系到干部任职的合法性。
人民代表大会一年召开一次，新的政府领导人正式选举、任命，一年内就可以实现。党代会五年召开一次，那么如何及时选举产生新的书记、副书记，使“空降干部”“合法化”呢？这是值得及时研究解决的大问题。依据党章召开代表会议来解决此类问题①，是一个值得一试的选项。召开党的代表会议符合党章，有章可循。由其追认、选举“空降”来的主要干部，合法又合理。同时，党章也可以作出必要的调整、修订以适应新的情况。例如，可以赋予党的全委会权力，使其在代表大会闭幕期间可以选举正职领导干部临时任职。也就是说，使党组织推荐的人选通过党委全委会，成为党委代理负责人（代理书记、副书记）。
其次，如何防止“空降干部”推荐中的跑官要官、买官卖官现象。用人上的不正之风，跑官要官、买官卖官的腐败行为，之所以屡禁不止，无非有两方面的原因。一是利益驱动，铤而走险。有些人为谋取升官不惜送礼行贿、跑官要官。有些人为发财或为行贿积累资金，而利用手中的权力索贿卖官。买官卖官都是因利益驱动。二是用人权力过分集中。在不少地区和部门，干部任用大权实际掌握在少数干部特别是一把手手里。这些人往往成为跑官要官和行贿的对象。因此根治用人上的不正之风，既要严惩行贿受贿的腐败行为，也要进一步完善党内民主制度和干部用人制度，制约监督干部的任用大权。
“空降”干部，是工作需要，属于“超常规”任用干部。其任用权相对集中，而工作程序又有待规范、公开，容易产生新的不正之风，甚至出现新的跑官要官、买官卖官的现象。为了防止和反对“空降”干部中的腐败行为，要坚持三项原则。一是要对相关权力进行制约监督。二是要使相关的程序法定化、公开化，让权力在阳光下运行。三是把“非常规”任用干部和“常规”考察任用干部有机结合起来，把“空降”干部规范到党章党规的轨道上来。
三、善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导
党是国家和社会的领导核心。“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”〔10〕党要依法执政，就要善于通过国家政权机关，实施党对国家和社会的领导。这种领导集中体现在两个方面：
（一）善于通过政府实施对国家和社会领导的体制机制
政府是国家权力机关的执行机关和国家行政机关，直接承担着管理国家和社会的责任。执政党也要通过政府贯彻落实自己的大政方针，实践自己的各项主张，以实施对国家和社会的领导。执政党要确定政府工作的总方针，提出深化改革开放和促进国家发展的整体战略以及国民经济和社会发展的中长期规划，提交人大审议，交由政府实施。此外，党还要根据国内外形势发展和实际需要，及时调整政府工作的整体部署，以推动国民经济发展、社会进步和民生改善。总之，执政党对政府的领导是宏观的路线、方针、政策的领导。
党要善于通过政府实施对国家和社会的领导，就要把党统一领导、政府分工负责有机结合起来。各级党委要支持政府依法行政，自主行使行政权，全权处理职权范围内的事务。党委领导和支持政府的工作，要避免直接进行干预，应当注意以下几点：
第一，避免直接介入、干预政府的具体工作。党的责任是加强对政府的宏观指导和领导，而不是直接介入、干预乃至代替政府部门的具体工作。党委直接介入政府部门的具体工作，必然产生消极后果。一是容易使党委陷入具体的事务性工作，削弱其宏观指导、领导的功能，以及从全局和整体利益出发，分析处理问题的能力。二是容易使党委直接处于一些社会矛盾乃至冲突的“风口浪尖”上，成为矛盾的焦点，处于被动局面，丧失高瞻远瞩、相对超脱的有利地位。三是容易使党委主要领导陷入贪腐的泥潭。党委书记、副书记，本来就“位高权重”，直接介入政府的具体工作，难免使决策权、执行权结为一体，形成大权独揽的局面。这很容易产生腐败。一些党委主要领导的贪腐，除了买官卖官，相对集中在土地开发和大型工程中，搞“权钱交易”、“权色交易”。为了防止这种现象的滋生蔓延，一些地区和部门都相应出台了不少新举措。例如，明确规定党政一把手不直接决定大型工程的立项和重要人事任用；禁止党政一把手直接主管市政建设、土地开发、招商引资以及大型资源、交通、基建项目。
第二，加强对政府工作的制约监督。从权力分解的角度来说，党委的主要职责是掌握决策权和监督权，而非直接行使执行权。政府行使执行权，负责贯彻落实党委决策。党委要实行科学决策、民主决策、依法决策，确保决策的正确性，避免决策失误。同时，要“强化对行政权力的制约和监督”〔11〕，党委要对政府贯彻落实决策的情况进行监督。重点是加强对政府内部权力的制约。要管好政府中的党员领导干部，防止和反对腐败行为，确保政府依法行政、廉洁行政。只有决策权、执行权和监督权相互制约又相互协调，才能保证党组织通过政府实施对国家和社会的领导。
第三，加强对政府工作的统筹协调。执政党有责任对政府的工作进行宏观指导，但指导的具体方式方法还有待于进一步发展创新。为了实现党对国家和社会的领导，党中央设立若干领导小组负责指导和协调某些方面的工作，例如，中央财经领导小组、中央外事领导小组、中央全面深化改革领导小组等等。实践证明，中央领导小组的设立是完全必要的。中国这么大，政府工作涉及的面这么宽，有些工作既涉及到政府，又涉及到党的组织和立法、执法、社会管理等方方面面，单靠政府出面统筹协调是不够的。政府的现有机构设置也难以承担这方面的职责。只有党中央才具备这样的权威和能力，统筹协调全盘工作。换句话说，这些领导小组是中央宏观领导全国工作的重要平台，也是执政党通过政府实施对国家和社会领导的重要形式。现在的问题是，如何尽快贯彻落实中央领导小组的重大决策，使其对政府工作有效发挥指导作用，其关键是要建立相应的工作机制和督促检查制度。中央领导小组决策的贯彻落实要有人抓、有人管，并有具体的机构、制度、工作机制和法定的程序予以保障。
（二）善于通过执法司法部门实施对国家和社会的领导
公正执法司法是依法治国的重要方面。党领导立法，也领导执法司法工作，这样才能实现依法治国、依法执政。法院、检察院具体行使执法司法权。此外，公安、交通、城管等部门也从不同角度进行行政执法。这些部门构成了我国执法司法的完整体系。执政党正是通过这个体系实施对执法司法的领导。从国家层面来看，执政党就是要通过执法司法部门对国家机关和国家工作人员进行法律监督，并依法惩治其中的违法行为。从社会层面来看，执政党通过执法司法部门，尤其是行政执法部门，加强社会治理。党要依法执政，就必须全面加强对执法司法工作的领导。要从制度建设、作风建设和监督检查、惩治腐败几个方面，认真解决执法司法中存在的问题。
第一，要进一步加强相关部门的执法司法功能。坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的现象。为此需要进一步推进司法执法体制改革。一是加强执法司法的统一协调。合理划分各部门执法司法边界，既避免多头执法、重复执法，又避免执法司法空白和制度漏洞。要搞好法律执法与行政执法的相互衔接、分工合作。二是要加强对执法司法部门的监督检查。要完善必要的法律法规和制度，实现监督检查程序的法定化。要从根本上克服权责脱节、多头执法、选择性执法的现象。三是要加大司法队伍建设和打击执法司法腐败现象的力度。要保持执法队伍的纯洁性，提高执法人员的责任感、职业素质和执法能力。
第二，要排除权力对执法司法工作的干扰。执政党要坚持党要管党、从严治党，坚决打击一些党员干部的执法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法的行为。要及时防止和纠正对执法司法工作的干预。这些行为严重阻碍了公正执法，也影响了党依法执政，败坏了党和国家的声誉。要解决这个问题，必须大力增强国家工作人员特别是领导干部的法治观念。要深入进行崇法、守法教育，使国家工作人员特别是领导干部，牢固树立正确的权力观和法治观，真正认识到任何权力都必须在宪法和法律的范围内行使，都不能超越法律的红线、底线，否则就会受到法律的制裁。干部的管理工作，要增加有关干部是否遵法守法的考核内容，并将其作为提拔任用干部的重要参照。“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素质好、依法办事能力强的干部。”〔12〕凡是法治观念淡薄的干部，能力再强，都不能提拔重用。
〔参考文献〕
〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕〔12〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔M〕.北京：人民出版社，2014：5，33，5-6，5，10，10，34，10，35，5，18，36.
（责任编辑：周中举）
作者：李景治
【摘要】以民主执政、依法执政为基本方向，改革和完善党的领导方式和执政方式，是我们党肌体健康、长期执政的根本途径。党的领导和执政的实质，是支持、保证、组织、动员人民当家作主。民主执政，要求尊重人民的主体地位，理顺党委与人大、政府和社团组织的关系。依法执政，首先是依宪执政，要求制定、完善关于党执政的法律，为党的各种执政行为提供具体而详尽的实体和程序规范。民主执政和依法执政，是强化权力监督与制约、形成科学的权力结构和运行机制的关键。
【关键词】中国共产党 领导方式 执政方式 民主执政 依法执政
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.14.008
2002年，党的十六大首次完整提出改革和完善党的领导方式、执政方式问题，并将其列为政治建设和政治体制改革九大任务的第三位。2004年，党的十六届四中全会提出要完善党的领导方式和执政方式，必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。科学、民主、依法，为党的领导方式和执政方式的改革完善提供了基本遵循和方向。2013年，党的十八届三中全会提出，要紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，完善党的领导体制和执政方式，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。党的制度建设覆盖的范围更广，以领导方式和执政方式为核心，但又不限于领导方式和执政方式。这就更加凸显了科学执政、民主执政和依法执政对于我们党永续发展、长期执政的意义，凸显了对于我们建设学习型、服务型、创新型的现代化的马克思主义执政党的意义。
党的领导和执政的实质
从科学社会主义创立起，人民当家作主就是共产党人孜孜以求的政治目标。俄国革命成功后，当共产党人将理论付诸实践时，问题出现了。用列宁的话说，“说起来苏维埃机构是全体劳动者都可以参加的，做起来却远不是人人都能参加”，①这是因为，“由于文化水平低，苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关”。②换句话说，是党“替”人民作主，而不是人民自己当家作主。
列宁晚年想通过改革来解决问题，但没有如愿。自此以后，党“替”人民作主或“为劳动者实行管理”，成为苏联模式政治体制的根本特征：体现在决策方面，党对国家政治、经济、文化等各个方面的大政方针拥有决策权，任何国家机关不经过党中央的指示，都不能解决任何重大问题;体现在人事方面，党全面掌握苏维埃国家机关的人事任免权，即由党选拔、培养、分配和撤换国家机关的各级领导干部，实行任命制而非选举制。③党对国家政权的领导，是以党政不分、以党代政的方式实现的，国家权力机关的角色与职能不断弱化，变成了“通过党的决定”“把党的决定变成国家法令的表决机器”。④没有参与就没有认同，是政治学的一个基本原理。人民当家作主不能兑现，人民对共产党和苏联模式失去认同，至少失去了最起码的同情，在党遭遇危机时冷眼旁观而不施以援手，成为苏联解体的最主要原因。
在中国，邓小平1956年指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。共产党……之所以成为先进部队，它之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为，它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”⑤遗憾的是，邓小平的正确主张，与苏联模式的政治体制不相容，没有得到实施的机会。以至于人民公社化、“文化大革命”等系列脱离人民根本利益的政治运动，把党和国家拖入深重灾难之中。
历史的教训，促使党和国家领导人从改革开放伊始，就不断反思党的领导和执政的实质问题。持续探索的积极成果，体现在2002年党的十六大表述中：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”⑥这一表述方式更加具体化了，特别是“支持”“动员”和“组织”，彰显了党的领导和执政不是“替”人民当家作主。2014年，习近平总书记指出：“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主。”⑦这一表述和十六大的表述一起，完整、科学地表达了党的领导和执政与人民当家作主的关系：党的领导和执政，不是“替”人民当家作主，而是支持、组织、动员、保证人民通过各种途径，实现当家作主的政治地位。
人民当家作主，要通过国家政权、群众团体以及基于公民个体的社会组织等方式来实现。支持和保证人民当家作主，势必改革过去那种党政不分、以党代政的领导和执政方式。与改革开放初期相比，现阶段中国经济社会发展呈现出更复杂的特征。社会经济成分多元化，社会利益关系复杂化，人们思想观念的独立性日益增强，新型社会组织不断涌现，改革和完善党的领导方式和执政方式的任务更加突出。旧体制下的“替”与“包办”，是以计划经济和资源垄断为前提的。如今，这个前提基本上不复存在。而且，经济社会事务的规模与复杂性，也使得“包办”成为不可能。也就是说，只有通过民主方式，党的领导才能取得被领导者的自愿认可，良性的领导与被领导关系才能形成。如果依然坚持“替”与“包办”的旧思维与旧体制，人民与党的距离会越来越远。改革党的领导方式和执政方式，是发展社会主义民主、巩固党的领导和执政基础、实现国家长治久安的根本途径。
民主执政
科学执政，要求各级党组织的执政行为，尊重而不能违背科学规律。人类对于客观规律的认识，是在丰富多样的生产、生活实践中完成的。民主执政，尊重人民的实践主体地位，确保人民通过各种渠道对公共事务有效参与，是实现科学执政的重要前提。科学执政，要通过民主执政来实现。民主执政，确保科学执政不落空。
理顺党委与人大的关系。我国宪法规定，人民代表大会是国家权力机关，全国人民代表大会是最高国家权力机关。全国人民代表大会常务委员会，是全国人民代表大会的常设机关。人大的法律地位是明确的。那种中国存在着党中央与全国人大两种最高权力的观点，从理论上说是站不住脚的。理论上错误的观点之所以有市场，根源在于党的领导方式和执政方式。用邓小平的话说，就是“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委”⑧的领导和执政方式。
人民代表大会，既是人民当家作主的最重要的政治形式，也是落实党的领导和执政的最重要的渠道。党的民主执政，首先要求理顺党委与人大的关系。按照传统的观点和做法，各级政权组织，包括人大、政府和司法机关，都是党领导的，因此凡属方针、政策的重大问题，都要经过党委讨论、决定，然后由人大等组织分头执行。这种观点，表面上尊重了人大的决定权，实现了党的意志向国家意志的转换。实际上，忽略了人大的政治主体地位，将人大降低为党的决定的执行机关，将党意凌驾于人大所代表的民意之上。纵然，党的领导和执政地位，决定了人大必须执行党委的决议。但是，人大对党的决议，不应该是被动的全盘接受，而担负着认真审议、查漏补缺、力求完善的责任。正因为如此，党向人大提交的是具有议案性质的“建议”。人大经过讨论、批准之后，才能成为法律，或具有法律性质的决定等。例如，中共中央每五年向全国人大提交《中共中央关于制定国民经济和社会发展第X个五年规划的建议》，经全国人大代表的讨论、批准，才能形成具有法律性质和效力的《中华人民共和国国民经济和社会发展第X个五年计划纲要》，向社会颁布。
党的“建议”被人大代表讨论、补充并变成法律或具有法律性质的正式文本的过程，是党的民主执政实现的过程。作为执政党，党委有权就重大决策、人事等事项，向人大提出并由人大落实。作为代表人民行使国家权力的政治主体，人大有权就党提交的事项，交付全体人大代表进行审议、决定。人大的领导层，大多数是中共党员。具有中共党员身份的人大代表，也在人大代表构成中占了相当大的比例。尽管如此，党委与人大毕竟是性质完全不同的政治主体。两个政治主体的组织成分，纵然有重叠现象，比例也是很小的。相当比例的人大代表具有中共党员身份，但由于按照行政区划(解放军代表团除外)组团参会，往往代表了不同地区的利益。即使同样具有中共党员身份，由于知识结构、职业生涯等个人因素的不同，对于同一个问题的看法也是不同的。人大讨论、决定的过程，也是观点碰撞、利益博弈的民主过程。通过这个必需的过程，人民当家作主得以实现，党的领导和执政得以落实，民意和党意达到了高度统一。
在民主执政的过程中，存在着党委的“建议”被“驳回”并要求完善后再次提出的理论可能性，特别是在人事任命问题上。对于这个问题，不少领导人都做过深刻论述。例如，彭真就提出，“任人唯贤是我们党的方针”，“你有权提这个人，但大家认为他不够贤，缺点比较多，不赞成，怎么办?不赞成当然不通过，你能强迫我举手?所以，关键还是任人唯贤。这里有个是非问题，你说他贤，我看他不够贤。谁是谁非，实践是检验的标准。至于如何决定，那要依法办事，依法该由谁决定就由谁决定”。⑨万里也指出：“既然要人大投票，人大就有权肯定这一个，否定那一个，就可能同党委不完全一致。有的地方在这个问题上矛盾很尖锐，省委和人大都应该多做工作，做到既贯彻了党的决定，又发扬了民主，依法办事，使问题得到妥善解决。”⑩依“法”决定，最权威的“法”是宪法。按照宪法规定，国家机关重要人事的最终决定权，是在人大。
理顺党委和人大的关系，人大党组与具有党员身份的人大代表，发挥着关键作用。《中国共产党章程》规定，“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。党组发挥领导核心作用。党组的任务，主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策;讨论和决定本单位的重大问题”“党组必须服从批准它成立的党组织领导”。就其性质而言，党组是“实现党对非党组织领导的重要组织形式和制度保证”。?人大党组和党员人大代表，有责任通过自己的努力，包括说服非党人大代表，实现党委的意图。这也是政党政治的一般原理。当然，这种说服工作不是强制，应该严格限制在法律允许的范围内，不能为实现党委意图而违背相关法律。当党委的决定有明显问题时，人大党组与党员人大代表，有责任、有义务及时向党委提出自己的意见，供党委决策时参考。在这个意义上，人大党组和党员人大代表，不仅仅是党委决策的执行者，同时也应该是党委与人大的桥梁。
从民主执政的角度看，党委与人大的关系，存在着双重逻辑：一是领导与被领导的逻辑;二是某种意义上的权力制约逻辑。人大通过党委“建议”的过程，既彰显了国家权力机关的宪法定位，也在一定程度上对党委构成了制约。如果真正能够发挥作用，这种制约会成为类似“文化大革命”这种由领导者错误发动的“内乱”的防火墙，?也能够促使党委向人大提出重要事项时，保持必要的谨慎，从制度上防范“拍脑袋”决策、“带病提拔”等政治弊病。
理顺党委与政府的关系。在以党代政、党政不分的体制下，党委与政府的职能基本上是合二为一的，且以党委为主导。毛泽东1958年批评国务院经济部门搞分散主义时编的四字诀，十分形象地说明了这个事实：“大权独揽，小权分散;党委决定，各方去办;办也有诀，不离原则;工作检查，党委有责。”?毛泽东着重强调的，是党委与政府的关系，而不是党委与人大的关系，尽管“各方”包括人大在内。
政府的宪法地位，也是清楚的。宪法规定，政府是行政机关，是国家权力机关的执行机关。政府由人大选举产生，对人大负责，受人大监督。然而，在以党代政、党政不分的体制下，党委与人大的关系不顺，人大的国家权力地位不彰，政府的宪法地位得不到切实落实。在法律层面，政府与党委的关系并不清楚。没有什么法律规定党委与政府的关系。在党委与政府之间发挥实质性作用的，是政治关系。这种政治关系，体现在两种制度设计上：一是基于党章的党组制度，政府党组必须服从批准它成立的党委的领导;二是党政职务兼任制度，政府领导人(包括部分副职)，兼任同级党委的副书记、常务委员、委员等。毫无疑问，这种制度设计体现了党对政府的政治领导。但在现实政治生活中，却不同程度地影响到政府与人大的法定关系。上个世纪80年代修改宪法时，有人主张全国人大设立与国务院各部门对口的专门委员会，当时的总理就有所保留，认为自己“只能听勤政殿(指中央)的，不能有两个婆婆”。?“两个婆婆”之说，折射出政府地位的尴尬——法定地位与现实地位之间的冲突。也正是党委与政府法定关系的“不清楚”，为以党代政、党政不分体制留下了生存空间。
30多年来，经济社会的深刻变迁，对以党代政、党政不分体制提出了严峻挑战。首先，法律与现实的冲突。从法律上讲，政府实行首长负责制，政府首长要对其行政行为后果负法律责任。但在现实中，由于党的“一把手”集权，重大行政决策往往是党委甚至是书记决定的。当行政行为引发法律诉讼问题时，党委并非涉法主体，不需要出庭应诉，表面上是由政府承担责任，但损害是却是党委的威望。其中，党政不和问题，也由此衍生。其次，以党代政、党政不分体制引发的最严重问题，是“一把手”腐败。例如，近些年来，县委书记成为腐败重灾区，不少省会城市的书记也频出问题。书记不仅决定本地区的人事任免，也决定着招商引资、征地拆迁、市政建设、企业改制等经济社会发展重大项目，后者在“政务”意义上本属于政府的职权范围。多年来，党和政府不断向全社会强调反腐败的决心，可是腐败现象仍大范围蔓延，根子还在以党代政、党政不分体制。最后，党委负责“政务”，荒废“党务”，导致党委不管党、党建松弛。
理顺党委与政府的关系，还要回归宪法，确立真正的行政首长负责制。政府只对人大负责。党委对于政府的领导，要通过人大来实现。这样，政府头上的“两个婆婆”，就会变成“一个婆婆”。设在政府中的党组，仍然有保留的必要。在强调依法治国的新形势下，党组的主要功能是监督，特别是监督政府对人大决定的执行情况，监督党员领导干部的廉洁从政情况，监督法律的实施情况。
理顺党委与群团组织的关系。通过工会、共青团、妇联等群团组织开展群众工作，组织动员广大人民群众为完成党的中心任务而奋斗，是中国共产党的“一大创举”和“优势”。?这种创举和优势，为中国革命的成功做出了重要贡献。但在党政不分、以党代政甚至是政社也不分的体制下，和政权机关一样，群团组织也难以发挥应有的相对独立的作用。改革开放以来，形势发生了根本变化，党对群团组织的领导，也要与时俱进。
完善群团组织定位，在坚持群团组织的“桥梁和纽带”角色的同时，应该突出群众团体的利益代表角色。工会等群众组织，传统上的定位是“党联系群众的桥梁和纽带”。其中，共青团还是党的助手和后备军。党章规定：“党必须加强对工会、共产主义青年团、妇女联合会等群众组织的领导，充分发挥它们的作用。”这样的定位没有问题，但必须明确，群团组织首先是它所联系的群众的组织。党是代表最广大人民最根本、全局性利益的，但毕竟不同阶级、阶层的群众还有自己的具体利益。换言之，党领导下的群团组织，既要坚持党的全局利益观，更要凸显自己所联系的群众的利益。群团组织的角色定位，不仅仅是党的助手、桥梁和纽带，更应该是所联系的群众的具体利益的代表者。
在社会群体利益不断分化、利益关系日益复杂的今天，利益代表者的角色定位愈加重要。群团组织的这个角色，20多年前党就注意到了。1989年，中共中央强调，工会、共青团、妇联等组织，“在维护全国人民总体利益的同时，更好地维护各自所代表的群众的具体利益”。中央文件指出，“全国人民的总体利益同职工、青年、妇女的具体利益”，“在根本上是一致的”，但“职工、青年、妇女作为不同的社会群体，都有各自的具体利益”，他们“需要通过各自的组织表达和维护自己的具体利益”。“工会、共青团、妇联应密切同广大群众的联系，倾听群众的呼声，关心群众的疾苦，维护群众的合法权益，尽力解决群众的困难;同时，要在实际工作中引导职工、青年、妇女自觉做到个人利益服从国家利益、局部利益服从整体利益、眼前利益服从长远利益。这样工会、共青团、妇联才会具有强大的凝聚力和吸引力，才能更好地调动广大群众的积极性。”?中央文件规定的很明确，但在现实中，近二十多年来群团组织的影响力并没有得到明显增强，也是一个事实。
究其原因，是过于强调“助手”功能，忽视群众利益代表者角色，使得群团组织在体制机制、机构设置、工作作风等方面，出现了严重的机关化、行政化等现象。党以“行政”手段控制群团组织，群团组织又以“行政”“靠山”为依赖，一方面失去创新群众工作的内在动力，另一方面也拉大了与群众之间的距离，发挥不了应有的向心力、凝聚力。2015年2月，中共中央印发了《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，并于7月召开了历史上第一次党的群团工作会议，习近平总书记发表了重要讲话。《意见》指出，群团组织存在着“机关化”现象，存在着“基层基础薄弱、有效覆盖面不足、吸引力凝聚力不够”、“在非公有制经济组织、社会组织和各类新兴群体中的影响力亟待增强”，“进取意识和创新精神不强”等问题。?《意见》中指出的问题具有一定的普遍性。
按照中央统一部署，2015年10月至12月，中央巡视组巡视了共青团中央。2016年2月，巡视组反馈了团中央工作中存在的主要问题，包括：党的领导弱化，改革创新行动不坚决、措施不具体，“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”问题仍然存在，等等。?4月，共青团中央发布了《共青团中央书记处关于巡视整改情况的通报》，进一步披露了中央巡视组所批评的问题。这些问题包括：“党的领导弱化”倾向，集中表现为“贯彻落实中央党的群团工作会议精神、推动共青团改革创新不够有力”、“有的团干部存在等、靠、观望思想”、“团中央书记处还没有真正把自己摆进去”等;“机关化”倾向，表现为一些机关干部习惯于坐在机关指导推动工作，甚至出现“下基层人去心没去，对青年的困难和需求无心解决”等;“行政化”倾向，表现为“团组织架构高度层级化，无法覆盖新青年群体”、“用召开会议动员青年、用行政命令下达任务”等;“贵族化”倾向，表现为“重精英、轻草根，代表性不足、覆盖面不广”等;“娱乐化”倾向，表现为“有的团组织在活动中迎合青年多、引领青年少，思想工作没有达到潜移默化、润物无声的效果”等。?
在群团组织的“四化”中，“行政化”是因，“机关化”“贵族化”和“娱乐化”是果。行政化，主要表现在从中央到地方的各级群团组织及其负责人，享有相应的行政级别和职务待遇，实质上由各级党组织任命并对任命者负责。当群团组织所联系的群体的具体利益，与被视为地方经济社会发展的整体利益相冲突时，群团组织便处在一种很尴尬的角色冲突之中。例如，企业改制问题，牵涉到工人就业安置、国有资产处置等事项。当改制企业的工人意见与地方党委政府的意见相冲突时，企业工会站在哪一边?如果站在党委和政府一边，其利益代表者的角色和相应的威信会受到质疑。如果站在涉事群体一边，无疑是“对抗”党委、政府的意志。这种“意见不一致”的状况，1989年的文件已经预见到了，但没有提出有效的解决办法：“党委的意见与工会、共青团、妇联上级组织的意见不一致时，党委可以根据实际情况作出决定，工会、共青团、妇联应按照同级党委的决定执行，同时可向上级工会、共青团、妇联组织反映。”?这段话的实质是，如果出现了意见不一致，群团组织必须执行同级党委的决定。在这种情况下，群团组织很难做好相关利益群团的群众工作。
什么因素导致了“行政化”?是党对群团组织的领导方式。消除“行政化”现象，增强群团组织的吸引力、凝聚力，根本途径在于改革党组织对群团组织的领导方式。考虑到中国改革的渐进性，群团组织的行政级别可以保留，但必须突出群团组织的群众具体利益代表者角色，并改变群团组织的运行方式。
首先，改革群团组织的领导人产生方式。在群团组织领导人的产生上，更好地发挥民主的作用，逐步提高选举的因素，提高群众或群众代表的参与程度，使在群众中有威望的人脱颖而出。现有的任命方式，已经不适应日新月异的社会，不适应思想观念变化巨大的各个群体。纵然被任命者也很优秀，例如团中央的书记处组成人员，就是在各地、各行业优秀年轻干部中选拔的，但他们在群众中的威望，恐怕得打个问号——没有多少人认识他们，更不用说群众工作的能力。改革领导人产生方式，在直面群众的基层更为迫切。没有实质性的参与，就没有真心实意的认同。通过民主渠道获得认同，将成为群团组织领导人进取创新、履行使命的根本动力。
其次，改变群团组织领导人的基本构成。解放思想，开阔视野，勇于招揽不同领域有突出贡献和影响、对社会有正面号召力的代表人物进入群团组织领导层。传统上，群团组织领导人大多出身于“官场”、事业单位、国有企业等行业，这种局面，已经远远落后于社会领域分化、多元化的社会现实。《共青团中央书记处关于巡视整改情况的通报》提出，要优化青联委员产生方式和结构比例，积极稳妥吸纳青年社会组织负责人、网络意见人士、新媒体从业者、自由职业者、留学归国青年等新兴青年群体的代表。《通报》所列新群体，是改革开放的产物，往往代表了锐意进取的创业精神。他们中间的代表性人物在社会上具有相当大的影响。这些人，只要认同中国共产党的领导，认同党领导的改革开放和现代化事业，不但可以成为代表，还可以成为群团组织的领导人。
第三，提升群团组织的话语权，从根本上改变群团组织的“花瓶”形象。地方党委在决策时，重视群团组织的意见，重视群体组织所代表的具体利益，并体现在决策结果中。例如，在企业改制、工资协商等问题上，突出和发挥工会的作用，尤其是在工会与地方党委政府意见不一致的情况下。
第四，创新群团组织的考核机制。现阶段，社会矛盾处于高发期，为群团组织发挥充分作用提供了更大空间。在拖欠农民工工资问题上，工会可以发挥作用。在妇女儿童的权益保护方面，如家暴、留守儿童等问题上，妇联可以发挥更大作用。在提高青年人的政治认同方面，共青团可以发挥更大作用。群团组织工作考核，应围绕着相关领域的难点、热点问题来。
最后，要改变群团组织是培养“官”或安排“官”的现实。诚然，群团组织的领导人，可以为“官”。尤其是，共青团是党的助手和后备军。但是，对于党来说，群团组织的更重要的使命，并非是培养“官”或安排“官”，而是围绕党的宗旨，教育和组织群众，实现当家作主。群众工作做得出色的，可以为“官”，但并不必然是“官”。将群团组织视为升官“捷径”，是对党的群众工作的最大背离。
“去行政化”，改革党组织对群团组织的领导方式，突出群团组织的群众具体利益代表者角色，对于几十年来以传统思维领导群团组织的党来说，是一件很不容易的事。尽管如此，为了国家发展的大局，党和群团组织自身，也在努力进行创新。2016年1月，一位农民工当选全国总工会兼职副主席，不享受包括工资在内的干部待遇，为工青妇干部选配改革开了好头。2016年2月，上海团市委新增加了四位挂职、兼职副书记，他(她)们的身份分别是媒体记者、企业一线研发人员和非政府组织领导者，也不享受包括行政级别、工资在内的相应待遇。这些在各自领域有相当影响的副书记的加入，是为解决“不接地气”问题而进行的初步探索，昭示着群团组织改革进入了一个新阶段。
依法执政
民主执政，要求政党通过合法程序执掌国家政权，行使公共权力，实践政治主张和理念。确保政党成为执政党，且执政行为不出现偏差的基本程序，是建立在民主基础上的法律。民主执政，必然要求依法执政。对于中国共产党来说，依法执政较民主执政更具革命性意义。从理念上来讲，实现人民当家作主，向来是中国共产党的奋斗目标。但由于缺乏法治保障，1978年前的人民民主受到很大限制，在“文化大革命”期间甚至被破坏殆尽。依法执政，是人民当家作主的法治基石。
依法执政的认识前提。对于中国这样的国家而言，依法执政的实现前提，是要分清党与国家、革命党与执政党的关系。
政党，是以取得国家政权、实施自己政治理念为主要目标的政治组织。国家，是由一定数量的领土、人民组成的实体。政党不同于国家。政党的成员，仅仅是全体公民中的一小部分。政党的纪律，仅仅适用于自己的党员，不适用于全体公民。法律，至少在形式上是国家意志的表达，是包括政党成员在内的全体社会成员必然遵守的强制性规范。革命党，是以推翻现存秩序、取得执政地位为目标的政党。执政党，是以维持现存秩序、巩固自己执政地位为目标的政党。所谓的现存秩序，主要体现在以法律为基础的社会架构上。革命党与执政党的思维方式、行事逻辑是不同的。无论目标多么崇高，革命党都以摧毁、破坏旧有法律为己任。旧有法律架构的崩溃，意味着它所基于并保障的社会秩序的坍塌。在这个基础上，革命党才能按照自己的理念和追求，建立新秩序。执政党则以捍卫法律实施、弘扬法律权威为执政的重要保障和内容，以此来维持社会秩序正常运行。
对于依法执政的两个前提，中国共产党并非始终清楚。不像西方国家，往往是先有近现代民族国家，后有近现代政党。在中国，先有中国共产党领导的革命，后有现代民族国家。在这种情况下，党与国家、革命党与执政党的界限，区分清楚的难度相当大。革命的成功，新中国的建立，意味着中国共产党由领导革命的政党，成为在全国(台湾除外)范围内执掌国家政权的政党。1949年第一届全国政协与《中国人民政治协商会议共同纲领》，1954年第一次全国人大与《中华人民共和国宪法》，均在法理上赋予共产党执政的资格，中国共产党也因此成为政治学意义的合法的执政党。但是，党并没有完全意识到身份资格的变化。在苏联模式的政治体制下，党政不分、以党代政，严重混淆了党和国家的本质不同。而且，由于革命的惯性作用，党忽视法律包括作为执政权来源的宪法的作用，在面临的新矛盾、新问题甚至是党内不同意见分歧时，不懂得也不会运用法律来处理，而是延用熟悉的阶级斗争、群众运动等革命方式，最终给党自身、国家和人民带来了历史性灾难。
直到改革开放时期，中国领导人才明确提出：“虽然党是代表人民、全心全意为人民的，但党员在十亿人民中只占少数，绝大多数是非党员。我们不仅有党，还有国家。”“讲形式，那就不仅有党，还有国家的形式。……凡是关系国家和人民的大事，光是党内作出决定也不行，还要同人民商量，要通过国家的形式。”“两种形式，什么关系?我看，党的领导与依法办事是一致的、统一的。党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律。”依法执政的提出，它所反映的政治理念，表明我们党在经历重重磨难之后，对于党和国家、革命党与执政党的关系，不仅有了比较科学的理解和认识，而且进入了实践探索阶段。
依法执政首先要依宪执政。在法律体系中，宪法是根本大法，是各部门法之母。一般来讲，宪法的主要功能，是确认人民主权的基本原则，规定人民的基本自由与权利，确立政治制度的基本框架与运作程序。我国现行宪法即1982年宪法，就充分体现出上述要素。至于1975年宪法和1978年宪法，尤其是1975年宪法，是在不正常的政治氛围下制定的，在很大程度上失去了宪法的本意。
1982年，现行《中国共产党章程》和宪法相继出台。党章规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”宪法序言规定，宪法具有最高的法律效力，各政党都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法总纲规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定，是直接针对执政党自身的。“各政党”，尽管包括共产党和民主党派，但鉴于共产党的领导与执政地位，首当其要的是共产党。
宪法与党章的规定，是依宪执政的主要法源。党的十五大提出的依法治国、建设社会主义法治国家的政治建设目标，进一步凸显出党的领导与执政方式改革的问题。依法治国，本质上要求党依宪依法执政。党做不到依宪依法执政，社会主义法治国家就建立不起来。党的十六大在提出依法执政重大命题之后，2004年，胡锦涛同志提出了“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政”的重大论断。2012年，习近平总书记在庆祝现行宪法施行30周年大会上强调，全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务，“依法治国，首先是依宪治国;依法执政，关键是依宪执政”。“依法执政首先要依宪执政”的提法，先后在习近平同志庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话和十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中得到强调。前后两届中央领导集体对依法执政首先是依宪执政的强调，表明我们党对依法执政问题有着高度的共识，对这个问题的认识也达到了一个新的高度。
依宪执政，为中国共产党的领导和执政提供最坚实的法理基础。一般认为，共产党的领导和执政，是历史的选择和人民的选择。这样的解释并没有错，但还不够。历史的正当性，不能充分说明现实的正当性。“我们深刻认识到，党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进;过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。”更重要的，是人民的选择。不像多党竞争体制，中国共产党领导和执政的合法性，建立在全民参与讨论并由全国人民代表大会通过宪法的基础上。宪法关于党的领导和执政地位的规定，是党领导和执政的根本保障，也是党依宪执政的法理依据。不遵守宪法的规定，或凌驾于宪法之上，像1957年之后特别是“文化大革命”时期那样，只能弱化党领导和执政的合法性基础。
依宪执政，为社会各个群体的行动提供了示范。改革开放以来，党和政府的大政方针，基本上满足了现代化建设的需要，促进了经济社会全面进步。尽管如此，依然有不少具体政策，如国企改革、城市化战略、收入分配等，还是受到相关社会群体的非议与不满。在利益关系多元化、思想观念多样化的新形势下，具体利益时有摩擦的各个社会群体，如何把握自己的行为?执政党依法执政，特别是依宪执政，为争取利益的各种社会行为树立了标杆。执政党依宪执政，把自己的行为限制在宪法规定的范围内，而不像1978年前那样，动辄运用超越宪法与法律之外的群众运动与阶级斗争解决问题。社会各种具体利益之争，包括利益表达与实现，应该通过合法渠道进行。即使暂时缺乏相关法律，争取法律制定或修改的行为，也应该是合法的、和平的、理性的。依宪执政，摈弃滞后于时代要求的暴力思维，带头遵循自己领导制定的宪法和法律，以宪法为基本遵循，促进社会矛盾的解决，促进利益分配的公平正义，是中国共产党为社会注入的最大的正能量。它的示范意义，包括对公民法治精神、法治理念的影响，将随着时间的推移，逐步发酵、彰显。
依宪执政，为重大政治问题的解决提供了最权威的方案。宪法的制定和修改，尽管主要是执政党主导的，但也最大限度地体现了社会各界的共识。在中国的现代化进程中，这种宪法共识，对于解决可能发生的重大政治问题，具有特别的意义。1989年，社会上出现一些与党中央不同的声音。受中央委托，彭真与党外副委员长们进行了座谈。他明确指出：“国家机关，包括国务院，也包括全国人大常委会;各政党，包括共产党，也包括各民主党派;个人，包括普通老百姓，也包括党和国家领导人。法律面前人人平等，谁都必须在宪法和法律的范围内活动，谁都没有超越宪法和法律的特权。”在特定条件下，政治分歧无法避免。但是，只要执政党依宪执政，社会各界依宪行动，以宪法为准绳，纵然政治分歧无法避免，但总会得到比较圆满的解决。
依宪执政，为政治体制改革提供了根本方向。政治体制改革涉及的范围很广，在国家层面上，涉及到各种国家权力主体的关系，国家权力主体与人民的关系等;在党的层面上，涉及到党与国家政权的关系，党自身的民主化包括党员权利的行使、民主决策、民主监督等;在社会层面，涉及到人民政治参与、社会自治等。社会上，也有各种关于政治体制改革“突破口”“切入点”的意见。在中国，最主要的政治主体，是执政党和各种国家权力机关。中国的以宪法为核心的法律体系，也随着经济社会的发展不断完善。这种状况，决定了政治体制改革的主线：落实宪法规定，理顺党与国家政权的关系，保障人民权利。偏离“依宪执政”这条连接执政党与国家政权的主线，任何全局性的关于政治体制改革的设计，要么沦为纯粹幻想，要么导致政治动荡、国家失序。从这个意义上讲，围绕着依宪执政推进政治体制改革，既是发展民主的内在要求，也是推进社会主义法治建设的关键。
推进关于党领导和执政的法律建设。依法执政的“法”，首先是宪法，但又不能局限于宪法。宪法规定的是原则，是价值取向，是党领导民主发展和法治建设的大方向。在原则、价值取向与大方向的基础上，党的依法执政实践，更需要制定、完善关于执政的法律，为党的各种执政行为，提供更具体、更详尽的实体和程序规范。
推进党与国家政权关系的法律化。党不是国家政权，不能直接命令国家政权，通过什么途径实现自己的领导与执政?习惯的说法，是党通过国家政权，将自己的路线方针政策，上升为具有强制性的国家意志，并使自己推荐的人选，担任国家政权领导职务，来实现领导和执政。接下来的问题是，党的意志转化为国家意志的具体途径是什么?现行的做法，是通过党组制度和国家政权机关的党员。例如，在党与全国人大及其常委会的关系上，全国人大常委会涉及到立法、监督等重要事项，需要通过人大党组向党中央“请示”;党中央讨论、批准后，或者在中央向全国人大及其常委会提出“建议”后，相关事项才进入全国人大及其常委会的法定程序。
除党组制度外，党还通过发布党内意见、通知等形式，规范党与国家政权的关系。例如，2005年，中共全国人大党组制定了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，该《意见》由中共中央向全党转发。《意见》提出，要从制度上保证和加强党对全国人大工作的领导。“全国人大会议的召开，全国人大常委会会议的议程安排，全国人大及其常委会的五年立法规划、准备制定的政治性法律和重大的经济法律，有关法律起草中遇到的重大问题，法律审议中重大的分歧意见，以及监督和决定重大事项、干部任免等工作中的重大问题，由全国人大常委会党组报请党中央决定或者批准后再进入法定程序。”党中央的“决定或者批准”，是《意见》列举的重要事项进入法定程序的前提。
以党组制度等党内制度规范党和国家政权的关系，进一步强化党对国家和社会事务的领导，与缺乏制度规范相比是一大进步。但是，与全国人大及其常委会通过的代表国家意志的法律相比，以党内制度规范党和国家政权的关系，缺乏应有的法理权威。这个问题，可以分两个方面来讲。首先，在依法执政的时代要求下，党的执政行为，包括上述党与人大、党与政府的关系等，尽可能纳入以宪法为首的法律体系内，而不是通过党内法规来实现。党内法规，主要功能应定位于规范党内关系，而不应规范党与国家政权的关系，后者应由全国人大及其常委会通过的法律来规范。换言之，依法执政的“法”，主要是以宪法为核心的国家立法机关颁立的法律体系。因此，暂且不管其内容的合理性如何，就其形式而言，诸如《中国共产党党组工作条例》《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》等涉及党与国家政权关系的党内法规，最好由全国人大及其常委会去制定，方能最大限度地体现其合法性、权威性。宪法规定了中国共产党的领导与执政地位，具体法律同样可以规定中国共产党的领导与执政程序。
在党与国家政权的关系法律化之外，还存在着党领导的多党合作和政治协商制度的法律化问题，以及党与群团组织、社会组织的关系法律化问题。社会主义民主的制度化、法律化，是改革开放以来我国政治建设的主线。制度是分层次的，最权威、最重要的制度是代表国家意志的法律。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国的“一项基本政治制度”和“具有中国特色的社会主义政党制度”。多年来，我们不断强调多党合作和政治协商的制度化、规范化和程序化，十八大也要求要推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。但是，以政协章程、党委文件形式而非国家法律规范多党合作和政治协商的状况，至今没有根本改变。不能设想，宪法规定了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，政治协商、民主监督、参政议政的基本价值又被广泛承认，但同时又不充分落实在具体法律上，这样的基本政治制度及其功能怎么实现。这种状况，对中国政治的良性发展、运行十分不利，亟需改变。
政治问题法律化，是革命党向执政党转变的重要标志。《刑法》将“反革命罪”更名为“危害国家安全罪”，就是一例。全面推进法治建设，关于党的领导与执政方式的法律化，无疑是最核心的部分。党的领导方式和执政方式的法律化，既有形式方面的要求，更需要有实质性内容。至于要制定何种类型的法律，法律的具体内容如何，党组织、人大与政府之间的权力如何划分，最终要取决于大部分具有执政党党员身份的全国人大代表，取决于他们代表的民心与民意，取决于他们对党的意志与人民意志的平衡，取决于党对这个问题的必要性、紧迫性的认知。因为，“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的”，“民心是最大的政治”。
民主执政和依法执政体现了权力监督制约精神
绝对的权力导致绝对的腐败。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是中国唯一的执政党，但党的领导权与执政权，决不是不受监督和制约的绝对权力。1978年以前，我们对这个问题不清楚，对各种权力的性质与边界认识不清楚，这是党政不分、以党代政体制得以形成的认识方面的原因。随着改革开放的深入与社会主义建设实践的发展，我们党对权力监督和制约的认识大为深化。民主执政和依法执政，既是党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的根本途径，也是实现权力监督与制约、避免出现绝对权力的关键。
权力的监督与制约，是我们党科学认识权力的积极成果。党的十六大提出，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，加强对权力的制约和监督。习近平总书记进一步提出：“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。”明确有“不同性质的权力”存在，在我们党的历史上还是首次。具体来说，这些权力包括“党的执政权和国家立法权、行政权、司法权”。在一党执政的条件下，通过改革和完善党的领导方式和执政方式，通过民主执政和依法执政，实现不同性质的权力之间的监督和制约，是建立符合国情的监督和制约机制的有益探索。
民主执政，包括执政权在内的不同性质权力之间的互动，特别是执政党意志与人大代表所代表的人民意志互动交融而转化为国家意志的过程，本身就体现了权力监督与制约精神。这是党的十八届三中全会所要求的：“形成科学有效的权力制约和协调机制”，必须“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务”。依法执政，党的领导和执政方式的法律化，是从法律上监督和制约党委的领导和执政行为。彭真曾经指出，“有人问：是法大，还是哪级党委大、哪个党委书记大?当然是法大。不论哪级党委，更不论哪个负责人，如果他的意见与法律不一致，那是他个人的意见。谁都得服从法律”。彭真的这个主张，只有通过完善关于党委职权的规定、为党委的领导和执政行为划定法定边界之后，才能变成现实。
遵循民主执政和依法执政精神，不断推动党的领导方式和执政方式改革，推动关于党的领导和执政的民主法治建设，必然会在党委、人大、政府等政治主体之间，在不同性质的权力之间，形成合理的带有法律性质的权力分工关系。法律的权威性、强制性，对任何一个政治主体来说，都是一种制约。当然，监督与制约的程度，需要根据国情认真研究。无论如何，不能搞成西方国家那种相互扯皮的“三权分立”模式。民主执政和依法执政及其蕴含的权力监督与制约的实现，不但有利于党的肌体健康与长期执政，而且将会成为中国的政治健康发展的强大推进器。
注释
《列宁选集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第766、770页。
黄宗良、高金海：《苏联政治体制的沿革》，北京：春秋出版社，1988年，第18～20、66页。
《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第218页。
《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》，北京：中共中央党校出版社，2008年，第459页。
习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月6日。
《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第328～329页。
《彭真委员长讲话选编》，武汉市人大常委会编印，1986年，第115～116页。
《万里文选》，北京：人民出版社，1995年，第604页。
《中共中央政治局常务委员会召开会议听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报》，新华网，2015年1月16日。
党的十一届六中全会通过的《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展。”(《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》，第96页)从这段话表明，党和国家是有区别的，不是同一个事物。党内民主与国家民主双重不足，导致权力集中于党，党的权力又过分集中于个人，使得党和国家都“难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展”。如果双方之中有一方民主健全，最好是民主制度都健全，“文化大革命”那样的灾难就难以发生了。从这个角度讲，健全的人大制度，对党也是一种制约，且是健康的、必要的制约。
逄先知、金冲及：《毛泽东传(1949～1976)》上卷，北京：中央文献出版社，2003年，第768页。
王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，北京：中国民主法制出版社，2012年，第88页。
《习近平出席中央党的群团工作会议》，新华网，2015年7月7日。
《中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》，1989年12月21日。
《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，新华网，2015年7月9日。
《中央第二巡视组向共青团中央反馈专项巡视情况》，中央纪委监察部网，2016年2月4日。
《共青团中央书记处关于巡视整改情况的通报》，中央纪委监察部网，2016年4月25日。
《彭真文选》，北京：人民出版社，1991年，第493、656～658、389页。
胡锦涛：《在庆祝全国人民代表大会成立50周年大会上讲话》，《人民日报》，2004年9月16日。
习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》，2012年12月5日。
胡锦涛：《在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话》，《人民日报》，2008年12月19日。
例如，“党中央高度重视立法法的修改，将立法法修改列为需要党中央2015年研究的重大立法事项。2015年2月12日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取了全国人大常委会党组《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉几个主要问题的请示》的汇报，原则同意全国人大常委会党组的请示，并就进一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。会后，根据党中央的重要指示精神，对修正案草案又作了进一步修改完善。在此基础上，形成了提请大会审议的《中华人民共和国立法法修正案(草案)》。”参见李建国：《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉的说明》，新华网，2015年3月8日。
《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见〉的通知》，2005年5月26日。
《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》，北京：中共中央党校出版社，2008年，第595、546页。
《习近平总书记重要讲话文章选编》，北京：中央文献出版社、党建读物出版社，2016年，第362页。
《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第59、120页。
责 编/樊保玲
作者：王中汝
[摘要]中国共产党在十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，第一次把科学执政、民主执政、依法执政辩证统一起来，成为一个有机的整体，并作为执政能力建设总体目标之一鲜明地提出来。这是我们党总结执政历史经验得出的科学结论，是新形势下党必须遵循的基本方略和提高执政能力的根本要求，表明党对领导方式和执政方式的认识有了新的深化和拓展，党的执政理念实现了新的飞跃。
[关键词]执政能力建设科学执政民主执政依法执政
在中国共产党十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，党科学总结了五十多年执政经验和规律，第一次把科学执政、民主执政、依法执政作为党执政能力建设的目标之一，指出中国共产党要成为一个永远保持先进性，经得住各种风浪考验的马克思主义执政党，就必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。这三者成为党不断探索和完善领导方式和执政方式的基本要素。
科学执政、民主执政、依法执政，这种提法和概念在党过去的文件中都分别提到过，但将这三者并提从而成为一个辩证统一的整体与执政联系起来，并作为执政能力建设总体目标之一鲜明地提出来还是第一次，这是我们党总结执政历史经验得出的科学结论，是新形势下党必须遵循的基本方略和提高执政能力的根本要求，表明党对领导方式和执政方式的认识有了新的深化和拓展，党的执政理念实现了新的飞跃。深化和提高对它的认识，对于党执政能力的加强有着非常重大的意义。
一、科学执政是党执政的基础和前提
科学执政，就是要以科学的思想、科学的制度、科学的方法领导中国特色社会主义事业，结合中国实际，不断探索和遵循共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，把加强党的执政能力建设建立在更加自觉地运用客观规律的基础之上。它包含了两方面意思：一方面就是继续加强对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的探索和认识;另一方面就是继续加强对党的建设规律的探索和认识，不断提高领导中国人民建设中国特色社会主义的本领。这是党执政的基础，又是党执政的前提。
第一，探索规律、尊重规律、遵循规律，是党执政的基本着眼点。执政是执政党通过执掌国家政权领导、管理国家和社会事务。这是一项极为复杂的系统工程。党通过什么样的制度和体制、以何种方式和方法配置公共权力，实现对国家和社会的有效治理，有其自身的发展逻辑，有其固有的、不以任何人的意志为转移的客观规律。科学执政，就要探索并尊重人类政治生活所固有的规律，总结党丰富的执政经验，汲取其他政党执政的经验和教训，以科学的理论、科学的制度和科学的方法执政，把执政作为一门科学认真研究和探索，把党的执政能力建设建立在更加尊重客观规律和历史经验的基础之上。
第二，讲求科学，是对党的领导方式和执政方式的第一要求。科学执政就是要求充分运用科学于执政过程中，离开了科学，就无从把握"三大规律"，就会使民主执政和依法执政失去前提。科学执政涉及许多方面，最重要的是要有科学的理论指导、制度保证和方法运用。一个执政党要想始终走在时代前列，不断提高执政能力，就一刻也不能离开科学的执政理论的指导;要有效地防止执政活动的随意性和盲目性，优化资源配置，减少执政成本，提高执政效率，就必须要有科学的执政制度来保证;要在具体的执政活动中体现党的执政思想、执政制度，需要科学的执政方法去实施。所以，“科学执政”这个概念被提到最前面，成为党提高执政能力的基本前提。
二、民主执政是党执政的本质所在
民主执政，就是要为人民执政、靠人民执政，坚持和完善人民民主专政，完善民主集中制，以发展党内民主带动人民民主，巩固和壮大最广泛的爱国统一战线。它包含三层要求：一是要进一步贯彻全心全意为人民服务的宗旨，坚持为人民执政、靠人民执政;二是要发展党内民主，坚持和完善民主集中制，使党充满执政的生机和活力;三是要进一步发展社会主义民主政治，充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性，巩固和扩大党的执政基础，并且不断地把人民的智慧和力量转化为推动我们事业发展的强大力量。它精辟阐述了共产党执政与领导和支持人民当家作主之间的内在统一和必然联系，是党执政的本质所在。
首先，共产党执政与人民当家作主是完全一致的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。党从诞生之日起，就带领中国人民开始了争取民主的伟大斗争。新中国成立后，确立了社会主义的基本政治制度和经济制度，从根本上推翻了阶级压迫和阶级剥削，第一次在中国实现了人民当家作主。执政56年来，中国共产党作为执政党，一直牢记自己的责任，坚持立党为公、执政为民，把握国家发展的正确的政治方向，坚持和发展人民民主，确保工人阶级的领导地位和全体人民当家作主的权利。
其次，支持人民当家作主是共产党执政的根本要求。在社会主义中国，人民是国家的主人，是决定国家前途命运的根本力量。党执政没有任何超乎人民利益之上的特殊利益，更没有任何超乎人民权利之上的特殊权力。党的根本宗旨是全心全意为人民服务。从根本上说，共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。只有这样，才能永固党的执政地位，完成党的历史使命。
第三，民主执政是实现社会主义民主政治的基本途径。发展人民民主是党对执政规律认识的进一步深化。党的领导方式和执政方式是通过党的领导体制来实现的，集中反映了党与国家以及人民群众关系的具体形式。作为执政的共产党，只有坚持民主执政，不断推进人民民主，尊重人民群众的历史主体地位，充分保障人民当家作主的权利，领导人民创造各种有效的当家作主的形式，充分发挥人民群众在建设社会主义政治、经济、文化事业中的作用，才能始终得到人民群众的拥护和支持，才能真正实现和发展社会主义民主政治。
三、依法执政是党执政的基本方式
依法执政，就是要大力加强制度建设，坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济政治文化和社会生活的法制化、规范化。依法执政包含三个方面的要求：一是要善于使党的主张，通过法定程序成为国家意志，并使民主制度化、规范化、程序化，做到有法可依、执法必严;二是要领导人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业;三是要由党带头守法，在宪法和法律范围内活动。这是党在新的历史条件下执政的一个基本方式，是党领导方式和执政方式的重大转变，是实行依法治国基本方略、建设社会主义政治文明的必然要求。
首先，依法执政是建设社会主义法治国家的根本保障。只有坚持依法执政，才能够保证国家权力严格依法运作;才能够保证行政机关依法行政，司法机关公正司法，全社会成员依法行使权利、履行义务;才能够保障人民群众的合法权利，真正实现法律面前人人平等。
其次，依法执政是实行社会主义市场经济的客观要求。市场经济是一种法律治理的经济。社会主义市场经济发展带来的市场主体的多元化，市场活动的多样性、复杂性，国家与社会、政府与市场关系的制度化、规范化，这些情况都要求党的执政活动必须适应经济活动市场化、法治化的发展趋势，在法制的范围内不断提高驾驭社会主义市场经济的水平和能力。
再次，依法执政是构建社会主义和谐社会的基本途径。要完成构建社会主义和谐社会的任务，就必须运用法律的权利义务机制调整各种社会关系、利益关系，在法制的框架内解决各种问题和矛盾，使社会成员既充分享有权利、行使权利、维护权利，又切实履行义务、承担责任，做到权利义务相统一，实现和谐相处、共同发展。
最后，依法执政是促进经济社会健康发展的客观需要。法律通过确立和实施稳定的、公开的、规范的制度和规则，能够为经济社会发展提供良好的环境、牢固的基础、持久的动力和广阔的空间。党要抓好发展这个执政兴国的第一要务，就必须掌握法制的手段，在法治轨道上推动各项事业的发展，推动各项工作的开展。
四、三者并提，整体推进党的执政能力建设。
科学执政、民主执政、依法执政是相辅相成、有机统一的。科学执政强调执政的科学性，民主执政强调执政的人民性，依法执政强调执政的合法性，三者结合在一起，勾画出党执政方式的完整框架。要做到科学执政，就必须充分发扬民主，广泛听取意见，进行民主协商和民主讨论;要实现民主执政，则必须以科学的思想、方法和制度为前提;科学执政、民主执政要靠依法执政来体现，并使科学执政、民主执政制度化和规范化。
贯彻科学执政、民主执政和依法执政，首先要深化对执政规律的研究。紧紧围绕“为谁执政、靠谁执政、怎样执政”这个重大问题，总结执政经验，借鉴国外政党执政的有益成果，开展深入研究，从国情的实际情况出发，研究市场经济运行规律;从党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，研究政治文明的发展规律，推动三个文明协调发展;研究以人为本的社会运行规律，构建和谐相处的社会;研究马克思主义为主导的精神文明建设规律，推进精神文明建设的进步。通过对规律的研究与把握，使思路和行动更符合客观实际，更能反映社会发展的趋势和人民的意愿。
二是要加强制度建设，推进决策科学化。不断改革和完善党的领导体制和工作机制，提高党组织总揽全局、协调各方的能力，支持和保证国家的立法、司法、行政机关、经济文化组织和人民团体的工作。加强对权力运行的制约和监督，通过建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力监督制约机制和主动有效的惩治腐败机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。不断推进决策科学化，完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学的基础之上。对涉及经济社会发展全局的重大事项，广泛征询意见，充分进行协商和协调;对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估;对同群众利益和日常生活密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度，在最大范围内体现群众的意愿和要求，以充分保证决策科学化，并最终使科学执政的目标要求落到实处。
三是要推进社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。坚持和完善人民代表大会制度。坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，保证人民政协发挥政治协商、民主监督和参政议政的职能。坚持和完善民族区域自治制度，巩固和发展平等团结互助的社会主义民族关系，促进各民族共同繁荣进步。扩大基层民主，健全基层自治组织和民主管理制度，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利。通过社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，最广泛地组织和吸引人民群众参加社会主义民主实践，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。
四是要把依法执政这一党执政的基本方式落到实处。要加强党对立法工作的领导，使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻落实。要使全党同志特别是领导干部牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律的范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。要督促、支持和保证国家机关依法行使职权，在法治轨道上开展各项工作，保障公民和法人的合法权益。要加强和改进党对政法工作的领导，支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，提高司法队伍素质，加强对司法活动的监督和保障。要以保证司法公正为目标，逐步推进司法体制改革，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，为在全社会实现公平和正义提供法制保障。
责任编辑晏蔚青
作者：夏永军
张振明王一平撰稿肖健潘咏整理
在党中央提出大力推进廉政文化建设、积极倡导“以廉为荣、以贪为耻”的社会风尚之际，探讨工商廉政文化的内涵、作用及其建设，十分及时和必要。
工商廉政文化是一种行业特色文化
工商廉政文化，是以工商的所有部门、岗位和人员为主体，以廉政为主题，以各种文化载体为表现形式的一种行业特色文化。它是廉政文化在工商部门的集中反映和表现，是工商机关和工商干部在一定的政治、经济和文化背景下，在履行职能中形成的价值取向、思想理念和行为规范的总和。
工商廉政文化作为一种特殊的行业文化，具有三个主要特征：
鲜明的职业规范性。它是在工商这个特定的行业和系统中，以行政执法和具体的市场监管行为为载体，彰显出职业的规范性。即使简单的穿衣戴帽，也要体现出一种规范的职业文化。
先进的精神导向性。工商廉政文化贯穿在工商部门和人员在依法行政、依法服务的全过程，它的主线是依法行政，因此，必须坚持以依法为导向，通过开展廉政教育把握好依法行政、文明执法的准则，培养讲法纪、讲道德、守诚信的良好氛围和健康向上的精神境界，营造出“尊廉、崇廉、守廉、倡廉、促廉、保廉”的文化氛围。
持久的文化渗透性。文化的力量在于日积月累、水滴石穿。它可以用积极、健康、上进的文化理念和思想熏陶、激励、鼓舞人，同时用正反典型警示、教育人，形成“以廉为荣、以贪为耻”的廉耻观。因此，工商廉政文化也要在点点滴滴的无声渗透中，“集腋成裘”、“聚沙成塔”，使大家从天天看廉政文化、天天感受廉政文化到天天想廉政文化，久而久之，使之成为自觉行动和行为习惯，从而以相同的价值观念、思维方式和行为规范在不同层次上联系起来、聚集起来，使整个队伍因同一文化渊源而形成一种强大的向心凝聚力。
建设工商廉政文化有三大需要
建设工商廉政文化必须充分认识其重要性和必要性。
首先是构建和谐团队的需要。工商廉政文化的凝聚作用能够使全体干部在先进文化氛围中得到教化、培养，形成共同的理想信念和强大的向心力，使工商队伍具有公而忘私的高尚情操、秉公执法的道德规范、谦让团结的宽广胸襟、严以律己的慎独精神，塑造以诚相待、和睦相处、共同进步的工商团队。
其次是提高执政能力的需要。工商部门是落实和体现党的执政能力的重要组成部分，需要我们认真抓好工商廉政文化建设，用文化的力量去影响人、感染人、教化人，构筑牢固的廉政思想道德防线，从而提高队伍的执政能力，巩固党的执政基础。
最后是构建惩防体系的需要。坚持以教育为先，加强工商廉政文化建设，有助于拓宽思路和领域，丰富方法和手段，增强廉政宣传教育的影响力、感染力和渗透力，使反腐倡廉工作具有更广泛的群众基础和道德文化基础。以此构筑文化道德修养作用于内、廉政机制制度作用于外、内外监督同时并存的廉政预防体系。
凭借工商廉政文化打造廉洁高效勤政为民队伍
以规范的办公礼仪文化，营造高效优质的服务环境。抓窗口建设，开展规范的礼仪文化教育，从“来有迎声、问有答声、走有送声”的细节抓起，形成“微笑服务、倾情服务”的服务氛围;抓文明服务，提升思想道德水平;抓文明执法，提升监管执法水平;抓基础建设，突出基层环境美化，塑造工商社会形象，从一个个文明规范的小环境中折射出具有鲜明特点的工商廉政文化，同时在为民服务的过程中也接受着人民群众的监督。
以健康的文化宣传活动，营造和谐互助的人文环境。坚持以人为本，通过多途径、多渠道、多手段，展开全方位、多层次的工商廉政文化建设。诸如组织征文比赛、专题讲座、演讲比赛、歌咏比赛、知识竞赛、摄影作品展、电影专场和文艺汇演等文化活动，开辟文化廊、读书角、阅览室、网上论坛等文化阵地以及定期编印宣传资料，于轻松活泼中寓教于乐，潜移默化。
以严格的管理制度机制，营造依法行政的执法环境。建立健全廉政建设责任制和各项规章制度，加强教育、管理和培训，定期进行考核;建立消费维权、食品安全、价格投诉等快速反应机制，加强对具体行政行为的监督、约束和规范，防止行政权力的滥用和失范;制作廉政警示卡、宣传画、举报箱，印发廉政监督公开信，聘请廉政监督员，定期不定期地组织督查，促使廉洁行政熟记于脑、牢记于心、规范于行。
廉政文化
小语
廉，战国时期，荀子提出了“公生明，偏生暗，端生通，伪生塞，诚生信，夸生惑”的观点。东汉时期王逸在《楚辞》中曰：“不受曰廉，不污曰洁”，后有“水清沙自洁，官贤弊自绝”的妙语。公生明、廉生威、诚生信、勤生效是我国数千年优秀思想的结晶。廉即为品行方正，为公不贪。共产党人的廉就是不为当官发财，不为个人谋利益，全心全意为人民谋福利。
政，即政治、政事，是随着阶级的出现而产生，随着社会历史的发展而不断丰富。社会主义国家政权的主体是人民，一切政事、政令都是为了人民。
廉政，可表述为廉洁行政或廉洁执政。廉政建设就是在廉洁执政方面进行的思想、政治和法纪建设。
文化，是人们通过丰富多彩的形式、潜移默化的影响和长期实践的积淀而形成的精神产物。
让工商干部处处感受
工商廉政文化熏陶
要让工商廉政文化在广大干部职工中入眼、入耳、入脑、入心、入行，形成“以廉为荣，以贪为耻”的良好风尚。
营造工商廉政文化建设氛围，使之“入眼”、“入耳”。通过仪容仪表、文化长廊、品牌宣传和纪律作风、阳光收费、阳光执法等规范，充分利用各种载体大力渲染，用优秀的公众形象激励人，用共同的价值观念引导人，让广大工商干部时时处处都感受到工商廉政文化的存在、影响和熏陶，扩大其影响力和感染力。
培养工商廉政文化建设意识，使之“入脑”。通过自我教育与集中培训相结合、阶段性主题教育与长期性经常教育相结合、主动灌输教育与互动机会教育相结合等教育方式，让每位干部职工坚持依法行政“一条主线”，树立为民服务“一个理念”，形成爱我工商“一个声音”，使“以廉为荣，以贪为耻”的廉政意识深入每个人的大脑深处，在清廉从政的道德环境和氛围中健康工作、愉快生活。
提炼工商廉政文化建设精神，使之“入心”、“入行”。精神决定行为的方向和质量，而制度是工作的积累和沉淀，也是廉政文化建设的稳定剂。用规范制度和科技手段来管理人、约束人，通过持之以恒的积累、创新、升华，提炼“公生明、廉生威”的精神，使清正廉明、为民执法的理念深入机关、深入基层、深入履行职责的各个环节，成为一种进入心境的习惯状态，做到“富贵不能淫，贫贱不能移，威武不能屈”。(张振明王一平撰稿)
肖扬
上传时间:2005-3-20
党的十六届四中全会作出的关于加强党的执政能力建设的决定，体现了我们党在执政理论方面的重大发展和创新。在党的执政能力建设中，至关重要的一环是加强党的依法执政能力建设。认真贯彻党的十六届四中全会的精神，深入研究我们党在新时期的执政理论，确立新的执政理念，在全面加强党的执政能力建设中不断提高依法执政能力，以党的依法执政带动和全面推进依法治国，是新阶段提出的新任务。
依法执政是我们党建国55年来执政理论与执政经验的科学总结。1949年中华人民共和国成立后，中国共产党从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党成为领导全国人民掌握全国政权并长期执政的党，成为中国社会主义革命、建设和改革事业的领导核心。55年的历史表明，我们党是一个充满活力、与时俱进、坚持真理、修正错误的执政党，是一个坚持立党为公、执政为民，始终代表中国先进生产力发展要求，代表中国先进文化前进方向，代表中国最广大人民根本利益的执政党。从我们党55年的执政方式看，新中国成立到党的十一届三中全会以前，基本上沿袭了民主革命时期的领导方式，直接用党的路线、方针和政策管理国家和社会事务。由于种种原因，我们没有把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有相应的权威，以至到文化大革命时期林彪和江青反革命集团倒行逆施，致使宪法和法律成为一纸空文，党、国家和人民遭到建国以来最严重的挫折和损失，教训极为深刻。党的十一届三中全会以后，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体拨乱反正，认真反思了党的执政失误，充分认识到忽视法制建设的严重危害，高度重视并及时把加强社会主义民主法制建设提上重要议程。20多年来，在我们党的坚强领导下，国家政权机关各司其职、各负其责地开展工作，新的法律、法规不断出台，国家政治制度日趋完善，社会主义民主政治建设不断向前发展。在不断总结我们党执政经验的基础上，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体在十五大提出了依法治国这一党领导人民治理国家的基本方略，党的十六大又进一步提出改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政，不断提高依法执政能力等要求。依法治国是对邓小平民主法制理论的丰富和发展，而依法执政则是对依法治国基本方略的进一步深化。依法治国和依法执政都是我们党对55年来正反两方面执政经验的科学总结。
依法执政是我们党对执政规律的科学认识。依法执政是共产党执政规律的客观要求，是自觉运用共产党执政规律的重要体现。从当今世界看，可以说，依法执政是当今政党执政的普遍规律和基本的执政方式。我们党的领导地位和执政地位是宪法规定的，党的领导、人民当家作主和依法治国是我国社会主义政治制度的基本特征。法律是党领导国家权力机关制定的，是党的主张和人民意志的共同体现，是人民权利的制度化、法律化。因此，我们更应当总结一些国家执政党的依法执政方式及其成功经验和失败教训，善于运用法律和国家政权实现党的执政目标和执政宗旨。从法治的规律和国家权力的运行规律看，也要求我们党依法执政。在人民当家作主的国家，法治就是按照反映人民意志的法律进行统治。人民的利益高于一切，执政党的意志必须反映和代表人民的意志。因此，执政党必须崇尚宪法和法律，要根 1
据国家的宪法和法律去制定政策和作出决定，维护宪法和法律的统一和尊严，要善于把成熟的决定和政策及时通过法定程序转化为法律，使社会矛盾和政治经济关系在法律的轨道上得到正确、及时的协调和处理。党依法执政体现了执政规律的基本要求。
依法执政是我们党实现立党为公、执政为民宗旨的必然要求。我们党是代表和领导人民行使管理国家权力和社会事务的执政党，是全心全意为人民谋利益的执政党。我们党的最大优势是始终代表全国人民，密切联系全国人民，全力服务于全国人民。正因为党执政后始终坚持立党为公、执政为民，党才在建设社会主义的过程中得到人民的拥护和支持，实现长期执政。立党为公、执政为民是党的根本宗旨问题，如何始终做到立党为公、执政为民是执政方式问题，二者密不可分。如果立党为公、执政为民只停留在政策和理念层面，而没有科学化、制度化和程序化的实施机制，不仅实现不了立党为公、执政为民，还可能好心办坏事，损害人民的利益。只有通过宪法和法律的形式，把全体人民的根本利益法律化、制度化，并通过严格的执法活动予以实现，才能得到全体人民的拥护和支持，最大限度地实现人民的利益。因此，我们党要切实做到立党为公、执政为民，必须充分运用法律手段，坚持依法执政。依法执政是依法治国的核心内容。依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，其实质就是执政党要依法执政，参政党要依法参政，行政机关要依法行政，司法机关要依法司法，人民团体和事业单位要依法开展工作，企业要依法进行经营活动，国家工作人员要依法办事，公民要依法行使权利和履行义务。依法执政就是中国共产党及其代表依照宪法和法律的规定，进入国家的各级政权机关执掌和行使国家权力，履行领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众根本利益的职责。依法治国作为党治国的基本方略，依法执政作为党执政的基本方式，都体现了我们党崇尚法治、反对人治的法治精神，都是为了实现我们党提出的全面建设小康社会、进而实现中华民族伟大复兴的宏伟目标，都是为了践行立党为公、执政为民的宗旨。因此，二者在本质上是一致的，是高度统一的。依法治国与依法执政的不同主要表现在：第一实践主体不同。依法治国的主体是国家所有的社会组织和社会成员，依法执政的主体是中国共产党的各级组织和在国家政权机关中执掌权力的共产党员。第二内容要求不同。依法治国是对全社会的要求，一切社会组织和成员都必须服从这一治国基本方略，都有义务践行这一治国基本方略，都必须把法律作为行为的基本准则;而依法执政则是对中国共产党及其被选举、任命和委派到国家政权机关中执掌和行使国家权力的代表们的要求，他们必须在宪法和法律的范围内行使国家权力。第三直接目标不同。依法治国的直接目标是在我国建立中国共产党领导的、人民当家作主的社会主义法治国家;依法执政的直接目的是不断提高党的执政能力，巩固党的执政地位，实现党的长期执政。依法治国和依法执政的联系和区别，要求我们既不能把二者割裂开来，用依法治国排斥依法执政，也不能把二者混为一谈，把依法执政等同于依法治国。我们党在国家的执政地位和国家政权机关中的领导人绝大多数是中国共产党人的现实，决定了我们党能否做到依法执政，成为能否在我国实施依法治国的关键。党只有在宪法和法律范围内活动，才能树立法律的权威;执掌国家权力的共产党人只有依法行使职权，依法治国的各项工作才能在各个部门、各个地方和各个层级顺利推进;我们党只有始终不渝地坚持依法执政，依法治国方略才能在我国最终实现。
根据党的十六大精神，依法执政不仅是改革和完善党的领导方式和执政方式的必然要
求，也是我国政治体制改革的核心内容之一。改革党的领导方式和执政方式，坚持依法执政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以加强党的领导、巩固党的执政地位为基本原则，以科学认识和自觉运用党的执政规律为思想基础，以实现立党为公、执政为民为价值取向，以不断提高党的依法执政能力，确保共产党长期执政，实现国家的长治久安为出发点和落脚点，从正确处理党和国家机关的关系入手，从人民反映最强烈的地方改起，从解决最突出的问题做起。
——牢固树立依法执政理念，切实彰显法治权威。我们党坚持依法执政，首先必须解决为什么要依法执政的思想观念问题。思想和观念转变了，才能带动制度创新，才能转化为实际行动，才能使精神变物质。当前一些党员干部之所以敢、之所以会违法执政、滥用职权甚至堕落腐败，一个重要原因是其思想意识中缺乏依法治国理念、依法执政理念和崇尚法治理念，在执政活动中摆不正自己在法治国家中的位置，把个人凌驾于国家政权和法律之上。因此，必须加强对党员干部特别是各级党员领导干部依法治国和依法执政理念的教育，切实树立法治的权威，明确行政机关和司法机关中的党员干部依法行政、依法司法就是坚持党的领导和坚持依法执政，确保党的领导干部忠实地服从法律，模范地带头遵守法律，严格地在宪法和法律的范围内开展执政活动。
——依法界分党的领导权、执政权和国家政权的关系，为党依法执政提供制度和体制保障。我国是人民当家作主的国家，国家政权机关是人民行使当家作主权力的机构。因此，要正确处理好党和国家的关系，党领导立法、行政和司法，但不代替他们的职能。对此，必须按照党的执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的要求，科学界分，分别行使，相互监督，高度统一。要切实做到依法执政而不是以党代政，党要通过贯彻实施路线方针政策和党员直接执掌政权的形式，取得党的领导和执政的最佳效果而不要伤害政权机关和人民群众的积极性，党要总揽全局而不要包揽一切，党的领导和执政应当始终处于领导核心地位而不是在实践中降低这一地位，党应当在宪法和法律的范围内活动而不能超越于宪法和法律之外，更不能凌驾于宪法和法律之上。要从有利于加强党的领导，有利于巩固党的执政地位，有利于实现依法治国基本方略的要求出发，适时改革和完善不适应党依法执政的体制，建立结构合理、配置科学、权限明确、程序规范、制约有效、运作高效的权力运行机制，为党依法执政提供制度上、机制上和程序上的保障。
——依法把党的主张转化为国家法律，确保党的主张和人民意志的统一。党领导立法机关依照法定程序及时把党的主张转化为国家法律，使之成为人民的意志和国家意志，成为全体人民普遍遵循的行为准则，这是党依法执政的核心内容。因此，党的各级组织要通过民主和法定的程序，使党的代表进入各级人大，并担任各级人大常委会的领导职务，使各级人大依法履行人民当家作主的职责，依法监督各级政府依法行政、各级司法机关依法司法。党的最高组织要依法领导和监督全国人大履行维护国家法律的统一和权威的职责，确保地方人大不制定与国家法律相违背的地方法律法规;要不断地把人民的意志集中起来，把党所代表的最广大人民的根本利益表达出来，向全国人大提出立法建议，转化为国家意志，形成为国家法律。同时，各级党组织也要自觉地用宪法和法律来约束自己，不搞有悖党的大政方针和国家法治统一的各种土政策。
——确保行政机关依法行政，保证国家法律的贯彻实施，是党坚持依法执政的主要环节。
我国的行政机关是法律执行机关，承担着管理经济、文化、科技、教育、卫生、体育事业、城乡建设和社会福利事业，管理财政、民政、公安、安全和民族事务，司法行政、监察、审计和计划生育等工作，行政管理涉及国家政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面。依法行政就是用法律规范调整国家与社会、政府与公民、组织之间等各种社会关系。因此，行政权就是执行法律权，它的主要职能是正确、及时、高效地执行体现为法律的人民意志和执政党意志，实践中绝大多数法律也是通过行政机关及其工作人员执行和实现的。行政权的广泛性和重要性说明，加强党对行政机关的领导，确保行政机关及其工作人员依法行政，坚决做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，支持行政机关依法行政，杜绝地方和部门保护主义，是党坚持和推进依法执政的主要环节。
——加强党对司法工作的领导，改革和完善党的领导方式，积极推进司法体制改革，确保司法机关依法独立公正地行使司法权，是党坚持依法执政的重要内容。司法机关是国家政权的重要组成部分，承担着惩罚犯罪、调处纠纷、保障人权、实现正义、维护稳定、促进发展的重要职能，在实施依法治国方略中发挥着重要作用。因此，司法体制的设置是否科学，司法权能否依法独立、公正地行使，司法活动是否廉洁高效地运行，司法公正能否在实践中得到实现，是衡量我国法治水平的显著标志，也是我们党是否坚持依法执政的重要表现。当前，司法工作还存在诸多问题、困难和挑战，主要表现在司法体制的设置不甚科学，难以摆脱体制外的因素和地方利益的影响和制约;司法权的配置尚欠合理，司法机关之间相互制约、相互配合的机制需要整合和完善;一些地方司法保障明显不足，严重影响了司法机关特别是基层司法工作的开展;司法活动常常受到干扰，依法独立公正地行使审判权和检察权还欠缺制度和程序上的保障;司法人员的素质总体不高，难以满足社会对司法的需要;司法不公现象尚未克服，人情案、关系案、金钱案、权力案还时有发生;司法领域中的枉法现象尚未根治，还存在极少数司法人员违法犯罪的问题;司法监督有待完善，内部监督有待加强、外部监督需要规范;民事生效裁判执行难的问题还没有从根本上解决，等等。这些问题的存在，不仅制约了司法职能的有效发挥，严重影响了司法的效果，也不利于依法执政的推进和司法为民的实现。
为了落实党的十六大精神，保障在全社会实现公平和正义，必须在党中央的统一领导下，积极推进司法体制改革。要完善党对司法工作的领导方式，加强党对司法机关执行党的路线方针政策情况的领导和监督，减少和避免个人对具体案件的不当干预，充分发挥司法机关内部党组织的领导作用，为司法机关公正司法提供良好的司法环境;要按照现代司法规律的要求，改革和完善司法机关的设置体制、工作管理体制和经费保障体制，为司法机关独立行使职权提供体制和制度保障，有效改变司法权的地方化、司法工作管理行政化和法官职业大众化等问题，坚决克服司法工作中的地方保护主义和部门保护主义，确保司法公正;要按照干部“四化”标准和德才兼备的要求，建设一支高水平的职业化司法官队伍，逐步确立上级司法机关的司法官从下级司法机关逐级选拔的制度，提高司法人员的整体素质和公正、高效司法的能力与水平，满足人民群众对司法正义的需求;要改革、完善诉讼程序和诉讼制度，扩大简易程序，强化普通程序简化审理，加大诉讼调解力度，方便当事人诉讼;进一步推进审判方式改革，坚持审判公开，强化庭审效果，力求当庭宣判，提高诉讼效率;落实人民陪审员制度，推进司法民主;改革审判监督制度，建立有限再审制度，既保护诉权，又维护司法
裁判的权威;改革执行体制，加大执行力度，提高执行效率，切实解决执行难问题，维护裁判的效力和权威;加强和完善对司法工作的监督制约机制，保障监督有序和有效，使司法人员不敢违法、不能违法和不愿违法。要树立现代司法理念，切实维护司法权威。要进一步明确国家的司法权威体现的是党的执政权威和国家的法治权威，司法机关越是忠于和服从法律，越是能够依法独立地适用法律和不折不扣地实现法律，就越能坚持并体现党的领导，坚持并体现党依法执政和实现执政为民。
中国共产党是社会主义建设和改革事业的领导核心，是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。加强党的执政能力建设，关系中国社会主义事业兴衰成败、关系中华民族前途命运、关系党的生死存亡和国家长治久安。我们党要巩固自己的执政地位，完成中华民族伟大复兴的历史使命，实现党中央提出的不断提高驾驭社会主义市场经济的能力，发展社会主义民主政治的能力，建设社会主义先进文化的能力，构建社会主义和谐社会的能力和应对国际局势、处理国际事务的能力，必须坚定不移地推进依法执政，在依法执政的长期实践中不断增强党在各方面的执政能力。我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央的领导下，高举马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的旗帜，紧紧依靠全体共产党员和广大人民群众，坚持依法执政，加强执政能力建设，不断提高党的领导水平和执政水平，推进依法治国进程，建设社会主义法治国家，为实现全面建设小康社会的宏伟目标，不懈奋斗，扎实工作，稳步前进。
(原载于《求是》2005年第1期)
如何理解科学执政、民主执政、依法执政
1945年，抗日战争的硝烟尚未散尽，著名民主人士黄炎培风尘仆仆地从国民党统治的重庆来到延安。面对革命圣地一派清明、团结、向上的新气象，他连连赞叹“看到了中国的希望”。感慨之余，他也提出，从历史上看，许多新兴力量和团
体往往创业时齐心协力、朝气蓬勃，而事业成功后却松懈涣散，终至“人亡政息”。中国共产党能否跳出这个“历史周期率”?这是中国共产党人必须回答和解决好的一个难题。
4年后，随着全国的解放，我们党成为执政党。在领导人民建设社会主义过程中，特别是在改革开放以来新的执政实践中，我们党一直在探索和破解着这个难题。面对新世纪以来世情国情党情的深刻变化，2004年9月召开的党的十六届四中全会，认真总结历史经验，提出了“科学执政、民主执政、依法执政”的新理念。这正是中国共产党人对“黄炎培难题”的新求解。
科学执政是前提
“黄炎培难题”实质上提出了一个党如何执政才能保持长治久安的问题。它触及的是党的领导方式和执政方式，也就是党对国家政权、经济文化事业和社会事务进行领导的体制、机制、途径和方式。讲求科学，是对党的领导方式和执政方式的第一要求。
科学执政，强调的是执政要合乎规律性，用科学的思想、科学的制度、科学的方法来配置和运用权力、治国理政。党在领导中国特色社会主义事业过程中，要不断探索共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律，把加强党的执政能力建设建立在更加自觉地运用客观规律的基础之上。
执政为什么要讲科学?道理很清楚，事物发展都是有规律的，只有尊重科学即尊重规律，才能保证事物沿着正确的轨道向前发展。执政也是有规律的，千百年来古今中外的执政者，有的执政好些、久些，有的差些、短些，无数次反复，这里自然有可循规律。
在科学技术迅猛发展的今天，新知识、新事物层出不穷，执政活动要遵循的规律更为复杂，既要尊重经济规律，又要尊重社会规律和自然规律。正是基于这样的考虑，在十六届四中全会提出的新解中，“科学执政”被排在了最前面。这是新的时代条件下破解难题、跳出“历史周期率”的基本前提。
科学执政涉及许多方面，最重要的是要有科学的理论指导、制度保证和方法运用。
首先，要有科学的执政理论。一个执政党要想始终走在时代前列，不断提高执政能力，就一刻也不能离开科学的执政理论的指导。
其次，要有科学的执政制度。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。科学的执政制度，能够有效地防止执政活动的随意性和盲目性，优化资源配置，减少执政成本，提高执政效率。
第三，要有科学的执政方法。毛泽东同志说过，如果我们的任务是过河，那么方法就是船和桥。这里强调了方法的极端重要性。如果船和桥建造得不科学，不仅不能帮我们渡河，还会把我们倾覆在河中。科学的执政方法是党的执政思想、执政制度在执政实践中的具体体现，也是提高党的执政能力的有效途径。要在具体的执政活动中，积极探索有利于实现科学执政的方式方法，不断提高领导水平和执政水平。
民主执政是本质
民主执政，就是党要坚持为人民执政、靠人民执政，支持和保证人民当家作主，强调的是把执政放到现代民主政治的大背景中来考察、来实施，通过民主的制度和程序来运用权力、管理国家。
民主执政体现了党执政的本质。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。党的根本宗旨是全心全意为人民服务。我们党执政以后，一方面有了为人民服务的更好条件，另一方面也增加了脱离群众的危险。因而，党成为执政党后最根本的问题，是能不能始终代表最广大人民的根本利益，能不能始终全心全意为人民服务。这是一个关系到人心向背的大问题。只有坚持民主执政，充分发挥社会主义制度的优越性，体现人民当家作主的地位，最大限度地调动广大人民群众参与管理国家事务的积极性和创造性，才能不断完善党的领导方式和执政方式，提高党的执政能力。
在新的历史时期，坚持民主执政，既要通过一系列的法律制度来规范和保障，也要通过一系列的方法措施来体现和落实。
依法执政是保障
2003年8月，我国出台了一部法律，引起了人们的强烈关注。这就是《行政许可法》。它的出台，标志着依法治国、依法行政的实质性推进。今后，政府无论干什么事，都要看看《行政许可法》是否许可，没有许可的就不能做。这在中国几千年的历史上还是第一次。
依法执政是时代的要求。现代民主政治是法治政治，政党在宪法和法律的范围内活动，这是法治国家的基本要求。中国共产党提出依法治国
，就是要在管理国家和社会事务的过程中，自觉地在宪法和法律的范围内活动，绝不谋求宪法和法律之上或之外的特权。
依法执政也是实践的要求。社会主义市场经济是一种法治经济，任何看似自由的竞争活动，其实都是在规则的约束下进行的，都是有法律规范的。党要提高驾驭社会主义市场经济的能力，就必须适应经济活动这种市场化、法治化的发展趋
势。构建社会主义和谐社会的新任务，更需要我们提高依法执政的本领，善于运用法律手段调整各种社会利益关系，善于在法制的框架内解决各种矛盾和问题。
依法执政，就是要维护宪法和法律在国家政治生活、经济生活和社会生活中的权威，强调的是执政要符合法治精神、法治原则和法律规范，运用宪法和法律来治理国家和社会。要坚持依法治国，领导立法、带头守法、保证执法，不断推进国家的经济、政治、文化和社会生活的法制化、规范化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。
三者并举整体推进
科学执政、民主执政、依法执政是相辅相成、有机统一的。科学执政是前提和基础，不论是民主执政还是依法执政，都要讲究科学、依靠科学，增强科学性和合理性。民主执政是核心和实质，科学执政和依法执政，都是围绕这一核心进行的，最终都是为了更好地实现民主执政。离开了民主执政，科学执政和依法执政就会失去根本意义。依法执政是科学执政、民主执政的基本途径和保障。无论是科学执政还是民主执政，都要严格依法办事。
要贯彻科学执政、民主执政和依法执政：
一是要深化对执政规律的研究。紧紧围绕“为谁执政、靠谁执政、怎样执政”这个重大问题，总结执政经验，借鉴国外政党执政的有益成果，从执政方略、执政体制、执政方式、执政基础等方面开展深入系统的研究，不断进行理论概括和提炼，完善党的执政理论体系。
二是要积极推进改革，加强制度建设。不断完善党的执政体制和机制，既要理顺党内权力的授受、运行和制约体制，也要构建党的权力在国家政权体系中的运行机制，提高党组织总揽全局、协调各方的能力，支持和保证国家的立法、司法、行政机关、经济文化组织和人民团体的工作。
三是要不断健全民主制度、丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。既要着眼于发展党内民主，也要着眼于实现人民民主;既要保障党员参与党内事务管理的权利，也要保障人民群众参与国家事务管理的权利。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调;对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询和决策评估;对同群众利益密切相关的重大事项，决策前要进行公示、听证，扩大群众的参与度。好范文版权所有
四是要树立法制观念，提高依法行政的能力和水平。要依法处理执政党与立法机关、行政机关、司法机关、政协机关的关系，依法处理执政党与经济组织、社会组织之间的关系，依法组织和领导社会各项事业的发展。
努力提高依法行政能力
同志们好!很高兴能与大家一起共同学习和探讨有关努力提高依法行政能力这一课题。
今天，我讲三个方面的问题。
一、什么是法律?
二、什么是依法行政?依法行政的特点是什么?
三、怎样才能提高依法行政能力?
下面我们共同学习第一个方面问题
一、什么是法律?
什么是法律?我国历史上第一部字书《说文解字》对“法”的解释是：“‘法’刑也，平之如水。”这就是说，法就是刑，平之如水、公平正直(平之如水—公平正直)。
与“法”有密切联系的另一个字是“律”。《说文解字》称：“律，均布也。”所谓均布是古代用作调音律的工具，将律比作均布，说明律有规范人们行为的作用。
由上可得出，法律是规范人们行为的行为规则。是“由立法机关制定，国家政权机关保证执行的行为规则。”
二、什么是依法行政?依法行政的特点是什么?
(一)所谓依法行政，是指国家机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行管理的活动。1
依法行政包括以下三个基本内涵：
一是行使行政权力的主体必须合法。依法行政首先就要求行使行政权力的机关和组织必须符合法律规定的主体地位、资格和组织条件，如果进行行政活动的主体不是依法成立的或者不具备行政主体资格，那么，其行为不具有法律效力。
二是行政权力的取得和行使必须合法。依法行政要求行政权力的取得必须有法律依据，因为“行政机关的职权并不是行政机关所固有的，而是经人民授予，也即由法律法规授予的”。同时，行政权力的行使必须符合法律法规的规定，行政活动必须在法定的权限范围内活动，既不能不作为也不能越权。
三是行使行政权力必须承担相应的责任，做到权责统一。依法行政要求行政主体在享有行政权力的同时，必须承当相应的义务和责任，如果放弃那就是失职，必须追究法律责任。
(二)依法行政的特征：
一是依法行政是对行政主体即行政机关及其公职人员的要求，而不是对行政相对人的要求。是治“官”，而不是治“民”的。在我国，既不可将依法行政等同于行政机关的行政执法监督，也不能将依法行政等同于依法治国。
二是依法行政中的“行政”是行政法意义上的行政，即国家行政或公共行政，是指一定的国家组织行政机关为实现国家职能、维护公共利益，依照法律规定的职权和规范，对国家行政事务进行组织和管理的活动。其行政的领域，是只能由国家实施管理的社会公益事务。
三是依法行政中的“法”，首先必须是体现国家和人民整体意志，反映社会进步发展规律的法，而不是长官意志、个人意志、少数利益集团意志的反映;其次，“法”应主要限定在法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章以及民族自治地方的自治条例和单行法规。其他政策办法不能作为依法行政的法律依据;再次，从法律要素上看，依法行政之“法”不仅应包括法律法规，还应包括法律原则以及法律目的和法律条文背后所隐含的法律精神、法律价值。仅停留在法律具体条文的机械理解和运用上，是不利于依法行政的。
四是依法行政中“行政”和“法”的关系是：法优先于行政，法高于行政;行政必须有法，无法律即无行政;行政必须服从于法。执行国家意志的功能为行政，行政作为国家意志的执行工具，主要功能就是执行国家权力机关制定的法律。法律之所以能成为对行政权力进行控制的手段，不仅在于行政权力是由法律赋予和派生出来的，也不仅在于法律是衡量政府行政行为是否合法的尺度，更为重要的是在于立法权与行政权性质不同。法律独具的至高无上的强制力和权威性，是约束行政权力任意专断的最有效的手段。当行政主体和行政行为被纳入法律管辖的范围，按照经过合意达成的法律规则进行运作，并运用法律的强制力进行规范和约束，行政权力的任意与专横就有可能得到有效的遏止;反之，失去法律约束的行政权力就会像脱缰的野马，无拘无束，行政活动中的人治必然抬头、寻租必然出现、腐败必然滋生。
五是依法行政在我国是一种积极保障有效行政与消极防范防止滥用行政权力的有机结合。依法行政的目的不仅在于对政府行政机关的行政行为依法进行规范，防止权力的滥用，并使受到不法行政行为
侵害的公民权利及时得到补偿，而且也在于保证国家行政管理的有效和效率，使其能够最大限度地发挥作用。
三、怎样才能提高依法行政的能力
依法行政从重依政策行政、依领导人指意办事，到重依法行政、依法办事，这是政治文明的一大跨越，有一个逐步推进的过程，不可能一蹴而就。那么，如何才能提高依法行政的能力，应从以下几个方面着手。
第一，要更新观念，牢固树立依法行政意识。人的观念、意识任何时候都是第一位的，是首先要解决的问题，提高依法行政能力自然也不例外，而且从现实情况看，这个问题尤为迫切。一要革除“人治”思想，树立“法治”意识。要摒弃以言代法、以权压法、违法行政等陋习，努力做到依法管理国家政治、经济、文化和社会事务，维护法律权威;二要纠正法律治民不治官的错误思想，树立法律面前人人平等、依法行政重在依法“治官”的观念;三要克服单纯的法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的意识。就是说，既要明确依法行政、依法治县的理想目标，又要考虑依法行政、依法治县的现实性，在明确法律既管老百姓又管政府、管官吏的同时，把重心转向人民权益的保障和政府工作目标的实现上来，促进社会的文明进步。
第二，要改革和完善决策机制，推进决策的民主化和科学化。只有民主决策和科学决策才能有效地提高政府行政效率、行政效益和行政质量。一方面，随着经济社会的发展，人们的利益要求不断提高，政府只有集思广益、充分发扬民主，才能制订出切合实际、真正符合人民群众利益的政策措施，避免决策上的失误;另一方面，随着人民群众文化素质的提高、参政议政意识和能力的增强，他们能够直接或间接地参与公共事务管理。因此，只靠少数人主观判断、凭经验决策的传统方式已不适应社会发展的要求，政府及其工作人员应真正改变
工作方式和工作作风，广纳民言，通过各种途径在政府与社会公众之间进行双向的信息交流，使公众明确决策意图，对遇到的问题和困难也有比较充分的思想准备。
第三，要理顺行政体制，切实规范行政行为。在深化行政管理体制改革过程中，要按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的思路，理顺行政执法体制。
第四，要强化监督，努力形成有效的行政监督机制。权力必须受到监督机制制约，否则必然导致滥用。随着经济的发展和时代的进步，社会公共事务不断增多，行政机关的管辖范围越来越大，行政权力也相应增加;权力还没有摆脱自我扩张的特性，靠行政机关及其公务员自律仅仅是一方面，更重要的是要有一套真正强大有效的监督体系去制约行政主体的权力扩张和滥用。
第五，不断提高行政人员队伍的整体素质。依法行政能否顺利推进，执行者的素质又是一个至关重要的问题。在这方面，一要加强自身的思想政治建设，自觉地学习邓小平理论和“三个代表”重要思想，牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观;自觉地贯彻依法治国方略，积极推进依法行政;二要努力提高自身的业务素质。坚持自学、爱学、勤学业务。使自己的思想觉悟、业务素质和法律水平整体得到提高。
同志们，要知道无规矩则不成方圆，要用规和矩画出美好的蓝图!要坚守法律防线并通过依法行政来构建威县更加美好和谐的明天!讲的不好，恳请同志们指正。
谢谢大家!
中国共产党在十六大报告中提出，执政党必须依法执政，并把提高依法执政的能力作为加强党的执政能力建设这一崭新课题的重要内容。胡锦涛同志继而在中共中央政治局第十二次集体学习中指出:“改革发展稳定的任务越是繁重，越要增强依法治国、依法执政的自觉性和坚定性，越要注重维护法制的统一和尊严，依法处理和解决各种矛盾和问题，引导和规范各种社会
行为，为全面建设小康社会，不断开创中国特色社会主义事业新局面提供有利的法制保证。”在新时期、新形势下，强调依法治国与依法执政，对于全面建设小康社会宏伟目标的实现有着极为重要的意义。
一、依法治国、依法执政是执政党历史经验教训的总结
由于我国专制人治历史传统、马克思主义教条化、“以党代国”思想的残留以及执政经验不足等原因，共产党在执政初期不是依照法律，而是采用政策、政治运动和高度集权等方式执政，曾出现“用政策代替法律——政策至上，全民学两报一刊——社论至上，落实最新指示不过夜——最高指示至上”的不正常现象。共产党不实行依法执政，使社会主义事业遭受巨大挫折，如中国的“文化大革命”、苏联的解体、东欧的巨变等。中国共产党的伟大之处就在于，善于从成功中总结经验，从失败中总结教训，把社会主义事业不断推向前进。
十一届三中全会以来，党深刻总结了建国以来，特别是十年“文化大革命”的经验与教训，提出了“民主的制度化、法制化”这一科学论断，开始了富有重大意义的从人治向法治进程的重大转变。1982年党的十二大修改的党章规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动。”在党章中首次明确规定了政党运行法律化的原则，这突出表现在邓小平同志强调的加强党的制度建设这个问题上，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“这种制度问题关系到党和国家是否改变颜色”等论断，充分表明了制度建设的重要性。制度建设的核心就是要实现在“法治”治党理念要求下的以制度治党，最终实现彻底根除和克服人治“治党”现象，摒弃“人治”治党模式，建立和完善“法治”治党机制。经过二十多年社会主义法制建设的艰辛探索，以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体把邓小平同志的法制事业再次推向前进。党的十五大把“依法治国”作为执政的中国共产党治理国家的方略写入党章，并载入宪法，进一步明确地把治理国家的方式由“人治”转向了“法治”，这标志着党的“法治”理论的进一步加强和完善。十六大修改的新党章再次强调“党必须在宪法和法律范围内活动”这一原则。党的十六大报告中，江泽民同志面对当前中国共产党的执政条件和社会环境的深刻变化，高瞻远瞩地提出加强党的执政能力这一重要而又深远的课题，把党的依法执政能力作为党的执政能力的一个重要内容和要求，开拓了“法治”治党的又一新航程。依法治国、依法执政是中国共产党在长期的执政过程中艰辛探索出的一条治国的基本规律，亦是新世纪加强党的执政能力的重要内容。
二、依法治国与坚持党的领导的辩证统一
(一)坚持党的领导与依法治国的辩证统一关系
首先，依法治国必须坚持党的领导，突出法治不是要削弱党的领导，更不是要取消党的领导。党是社会主义事业的领导核心，党是依法治国的组织者、领导者和推动者，而不是妨碍者。第一，党的领导是依法治国的重要前提和保证，决定着依法治国的方向和进程。人民是依法治国的主体，但人民要党来代表和组织，才能保证法制顺利有效地推进，避免无政府状态。第二，依法治国是为了维护人民的权利和利益，而人民的权利和利益要由党来集中、提炼和体现。第三，党的理论、主张和政策是社会主义法制的依据和灵魂。社会主义法制是党的理论、主张和政策的制度化和具体化，体现党的意志、国家意志和人民意志的高度一致。因此，在依法治国的整个进程中，始终要坚持党的领导。
其次，依法治国需要在党的领导下进行。建设社会主义国家，是一项长期的、艰苦的历史任务，是一项面向新世纪的伟大工程，它涉及各条战线各级组织的体制、机制、组织机构、人事制度和人的问题，情况复杂，困难较大。这样的伟大工程无疑需要在党的领导下进行，需要广大的干部群众在党的领导下，有计划地进行，需要广大干部群众同心协力，脚踏实地地一步步前进。
(二)坚持党的领导与依法治国统一的基础是实行社会主义民主政治
实行民主政治，组织和支持人民当家作主，是党的奋斗目标，是党领导的本质所在。事实表明，发展民主必须同健全法制紧密结合，依法规定民主的内容、程序和方法，使民主制度化、规范化和程序化，确保民主原则的落实。社会主义民主政治与资本主义民主政治是有区别的，社会主义民主政治反映的是全体人民的利益和意志，整个法律体系是社会主义性质的，是建立在公有制为主体，各种经济成分共同发展的基础上，是为巩固和发展公有制经济服务的。我国的政治体制是人民
当家作主的人民代表大会制，必然追求全体人民的共同富裕。这就决定了依法治国只能是共产党领导下的依法治国，并且是建立在社会主义民主政治基础上的。
党的十五大强调，发展社会主义民主，制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，并将依法治国确定为建设社会主义民主的制度保障。党的十六大报告指出:“共产党执政就是领导和支持人民当家作
主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”这实际上指出党的领导的本质就在于执政为民。坚持党的领导与依法治国都是为了发展人民民主，党的领导是发展人民民主的根本保证，依法治国是发展人民民主的根本途径，江泽民同志指出:“依法治国就是党领导人民治理国家，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，维护广大人民群众的根本利益。”
(三)坚持党的领导与依法治国统一的关键在于依法执政
实现依法治国与坚持党的领导的统一，关键在于党领导方式与执政方式的转变。党领导方式的转变总的来说要做到两个统一，即坚持党的领导与国家一切权利属于人民的统一;坚持党的领导与党必须在宪法和法律范围内活动的统一，这是我国宪法确定的。做到第一个统一，即国家一切权利属于人民这一人民主权原则是党的领导的前提和归宿，因为共产党是代表人民根本利益的，所以党的领导是为了实现这一原则，并且只有党的领导才能更好地实现这一原则;做到第二个统一，是因为党处于领导地位，主要靠自律很容易出现专断和偏差，因此，党领导人民制定法律，把人民的意志用国家的意志表现出来，但党的一切活动必须遵守宪法和法律。
依法治国，建设社会主义法治国家，本身就是坚持和加强党的领导地位的客观要求和具体体现坚持党的政治领导，一个基本的方面就是使党的主张通过法定程序变成国家意志，成为全体人们共同遵守的法律规范。实行依法治国，不是削弱共产党的领导地位，党的领导主要是政治、思想和组织的领导。在新的历史条件下，党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，改善党的领导，不断提高党的领导水平和执政水平。具体来说，就是党要建立民主、科学的执政方式，即依法执政。
三、依法执政是依法治国的重要环节
依法治国的核心内涵是使法律在政治和社会中至高无上。任何人和组织都不得超越法律之上。它既是一种坚持“法律的统治而非人的统治”的治国方略，又是“一种应当通过国家宪政安排使之得以实现的政治思想”。社会主义法律是由党领导人民制定的，但它一经国家权力机关通过，就具有普遍法律约束力。共产党作为执政党，必须置于法律之下，而且更应该遵守宪法和法律，做到依法执政。党依法执政是法治国家的基本要求，也是社会主义政治文明的重要特征。
依法治国首先要求共产党依法执政。执政是中国共产党领导的集中体现，是治国的关键。同时，党的执政必须在宪法和法律的范围内进行。我国的宪法和法律是党的意志、人民的意志和国家意志的统一体现。党的方针政策是我们各项工作的指针，凡经过实践证明是成熟的、成功的和正确的，就应该上升为国家法律，以法律形式确定下来。党的十五大通过的党章也明确规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”宪法和法律只有得到执政党的遵守，才能进而得到整个社会的遵守;宪法和法律的权威只有在执政党中树立起来，才能进而在整个社会树立起来。可见，依法执政是依法治国的前提和基础。
只有党依法执政，才能不断加强和改进党的建设，促进依法治国的进程。依法执政是体现党的先进性、实践“三个代表”重要思想的要求和体现。党是工人阶级和全国人民的先锋队，是“三个代表”的体现者和实践者。党的先进性的本质在于立党为公、执政为民。党的领导职责是领导和支持人民当家作主。共产党执政是领导和支持人民依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。党的领导与执政的最根本的合法基础是根植于民，为民谋利，受到人民的信赖和拥护。实践证明，党要代表和实现人民的根本利益，最可靠的途径就是严格遵循以民主性、科学性和稳定性相统一为基本特征的宪法和法律。以 “三个代表”重要思想指导我国的民主政治建设，就要求党依法执政，支持和尊重人民群众依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权力。这样，党依法执政才能永葆先进性和生命力，始终做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，不断改善党的建设，不断把依法治国推向前进。
四、依法治国为依法执政提供制度和理念上的保证
法律是最高的非人格化权威，法律的基本精神是法律的统治。在实际生活中，尽管对国家和社会事务的处理，都要由具体的人来进行，但是，问题的实质在法治精神的制度安排。
(一)实行依法治国，从制度上保证依法执政实施依法治国战略，可以使作为实际统治者的个人自觉或不自觉地按照法定的规则和程序去实施统治
实现党的领导行为规范化，必然要求党的各级组织和领导干部，自觉学会运用法律武器指导各项工作的开展。一是要依法决策。无论是决策目标还是决策方案和决策程序，都不能与法律相抵触，都必须严格在法律规定的范围内进行。就党的路线、方针、政策与国家法律的关系而言，法律与政策相比，更具有权威性、长期性和稳定性。对于广大人民来讲，政策只能起引导作用，一般不具有强制性，而法律则不同，它是依靠国家的强制力来保障实施的。因此，我们党在领导人民立法和执法的过程中，必须克服重政策、轻法律的思想，确立宪法和法律高于政策的思想，养成不仅按党的政策办事、更要按照法律办事的习惯。二是要依法行使权力。领导者行使职能必须严格依照法律的授权进行，不得越权，不得专权，更不得把职权作为特权，凌驾于法律之上，以权乱法，以权代法。
(二)树立“法治”理念，为依法执政提供必要的理念支持
“法治”作为“人治”相对立的治国方式，其科学内涵不仅指法律制度和依法办事这种外在形式本身，它更注重的是一种法的内在精神理念，“法治”要求的是渗透到法的实体和程序上的一种特定的价值判断和价值原则。因此，“法治”不能单纯看作是一种治国的方略，还应看到是一种视法为最高权威并追求法的合理性理念、文化和价值，这样才能真正把握法治理念的精神实质和科学内涵。可见，中国共产党要依法执政，仅“有法”和“依 法”这种外在形式是不够的，还要求党内全体成员树立坚定的依法治党、依法执政的理念。法律权威是与人们对法律的接受相联系的，来源于人们对法律的普遍信仰。因此，理念不是外在的形式，而是人们思想上的一种认同感和归宿感。当前，党内有不少人法治的理念、意识相当匮乏，不习惯受制于法律的约束，人治和专制思想还相当严重，这是制约党依法执政的理念障碍。
树立法治理念，崇尚法律的权威和至上性，是实现依法执政的一个重要保障。法治与人治的根本区别在于当个人的意愿与法律的规定不一致时，是 “法大于人”还是“人大于法”，即法律是否具有至高无上的权威性问题。“人治”提倡圣君贤人的道德教化，主张因人而异，推崇个人权威，即“人大于法”;“法治”强调依法治国，依法办事，针对事而不因人而异，提倡一般性规则，弘扬民主，法律至上，即“法大于人”。在依法执政的过程中，“人治”思想的最大要害在于以领导者个人的权力破坏法律。因此，实施依法治国，树立“法治”理念，崇尚法律权威，营造良好的法制人文环境，可以促使依法执政更好更有效地开展。
依法行政勤政为民-------------关于学习依法行政的几点体会今年秋天我参加了领导干部培训班。几天的学习，使我受益非浅。在加强理论知识学习的同时，提高了自身的业务能力，进一步树立了自己勤勤恳恳为民服务的工作观。也坚定了自己‘甘为孺子牛’的决心。以下就将几天来的学习情况特别是在‘依法行政’的学习体会总结一下：“依法
行政、加强监管、提供服务”，是我们党各级政府的职能，也是各级领导干部积极适应新世纪开拓创新的要求，改进领导方式和领导方法的工作准则。依法行政对实施依法治国基本方略具有决定性意义，是现代行政管理的重要特征。要做到这一点，各级政府领导都要明确，在建立社会主义市场经济体制的新形势下，决不能再用过去计划经济体制下行政命令的方式、方法来管理社会经济活动，而必须更新观念，自觉地遵循市场经济规律，依据国家法律、法规办事，为经济发展、社会进步创造良好的法制环境。依法执政，是中国共产党领导中国社会主义建设的经验总结。中国共产党在执政以来的半个多世纪中，取得了伟大成就，也有过失误，其原因之一即在于执政方式。十一届三中全会以来，党在一系列重大决策上避免了失误并取得了可喜的成果。改革开放之初，我们面临的情况是很复杂、很繁重的。之所以在如此复杂、困难的情况下没有发生决策上的大失误，就是因为我们开始自觉并且高度重视党的执政方式和领导方式的根本性转变。其中一个突出的标志是，在决策民主化、科学化的前提下，实行改革和发展的重大决策同立法相结合，并根据市场经济发展的客观规律和人类政治文明的发展趋势，自觉地将法治作为一种明确的价值目标予以确立和追求，从而使自身的执政方式发生了重大的转变。依法执政，也是当代中国法治建设的必然要求。众所周知，法治是人类对自身行为探索的结果，是人类政治文明的主要标志。它以公平、正义为最高理想，通过权威性的规范抑恶扬善，成为人类理想的社会状态和治国方式。在当代，人们更是将法治看做是保护人权，约束公权，将权谋政治改造成为民主性、公开性、程序性和参与性政治的手段。90年代以来，随着市场化改革的深入，“市场经济就是法制经济”成为人们的共识。市场经济的发展，培育了人们的主体意识和权利意识，行政诉讼和行政复议制度的建立，是对人们约束公共权力意识的启蒙;从中央到地方各级领导的法制讲座，无疑又强化了人们的法治意识。到党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”并将之入宪，可以说是水到渠成。法治的基本特点就是宪法和法律具有极大的权威，它要求任何一个政党、团体、机关、组织和个人，都必须在宪法和法律的范围内活动。共产党是执政党，作为最广大人民利益的代表，虽然领导人民制定了宪法和法律，却没有超越宪法和法律的特权，其领导行为也必须受宪法和法律的约束。这不仅是法治的基本要求，也是党的性质和任务使然。因此，依法执政，是中国的法治建设对执政党提出的客观要求，也是中国共产党代表广大人民根本利益的体现。依法执政要从以下几方面做起：
1、学法懂法是前提。我国的法律、法规绝大多数都由行政机关来实施，各级政府及其组成部门能否依法行政、依法办事直接关系到依法治国进程。因此，必须高度重视和提高行政机关领导干部及执法人员的法律素质，采取超常措施推动他们知法、学法、懂法。
2、依法决策是根本。作为行政首脑，只有坚持依法决策，才是抓住了依法行政的关键。实行依法决策，其基本环节主要包括：决策程序法定化，确保法定程序包具有过程的公开性和公众的广泛参与性;增强决策内容的透明度，重要决策在一定公众范围内予以告示。广泛听取意见，集思广益;发挥决策咨询机构作用，凡重大决策都要注重咨询有关法律专家的意见，以保证决策的高度和长远效应;健全决策反馈机制，以发挥群众团体组织和各种新闻媒体的监督作用为主要途径，及时将决策实施过程中的情况和信息反馈到决策中心，满足修正和完善决策的需要。
3、依法办事是关键。①加强执法队伍建设。依法行政首要的条件就是要有一支高素质的执法队伍，必须加强思想、政治素质教育，提高执法者的职业道德水平，加强法律和业务素质教育，提高执法者的行政执法水平。②公开办事程序。程序公开是实现办事公正、公平的重要条件。③加强执法协调。建立一个权威的协调机构来加强执法过程中的矛盾协调是十分必要的。④严格执法责任。依法办事的关键在于执法责任落实到人。执法责任人的执法目标要明确，责、权、利要统一;执法职责要清楚，不越权，不失权;执法责任要到位，做到事事有人管，不空档。⑤强化执法激励。激励方式主要是推行执法目标管理，引入竞争机制;建立奖惩制度。通过激励先进，鞭策后进，不断提高执法人员的执法水平和积极性。
4、依法监督是保证。健全监督工作网络，完善自我约束机制，强化政府法制监督，是依法执政的关键。
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