行政诉讼被告举证时限制度研究
摘 要：作为诉讼制度的核心，证据制度对能否实现司法公正起着重要作用，而举证时限制度作为证据制度的重要组成部分，其法律规定的完善与否直接关系到能否实现司法公正。相比较旧《行政诉讼法》而言，新的《行政诉讼法》在行政诉讼被告举证时限制度方面作出了完善规定，规定了被告举证不能的法律后果，将被告举证时限从10天扩大到15天，增加了对被告因正当理由举证不能而可以延期提供的规定。尽管修改后的《行政诉讼法》在行政诉讼被告举证时限制度方面作出了进步性的修改，但立法者仍忽略了其中仍存在的几项问题。本论文评析出修改后的《行政诉讼法》在举证时限范围狭窄、法官主动调取证据权限法律规定不完善等方面的立法不足，最后针对以上不足，提出扩大举证时范围、完善法官主动调取证据权限相关法律规定、详细规定正当理由的范围等法律修正意见。
关键词：行政诉讼；举证时限；立法完善
一、行政诉讼被告举证时限制度概述
（一）行政诉讼被告举证时限制度的内涵
被告举证时限制度，是指在行政诉讼中负有举证责任的被告，在法律规定或法院依法指定的期间内，就其被诉具体行政行为提出相应证据，逾期举证则承担证据失效法律后果的一项行政诉讼举证期间制度。
由于《行诉法解释》《行诉证据规定》是与旧行政诉讼法相对应的，新《行诉法》已经出台，对于行政诉讼被告举证时限制度方面的规定作出了相应修改，因此新《行诉法》与《行诉法解释》、《行诉证据规定》的规定存在了相冲突的地方。所以在此文中，我们只对《行诉法解释》、《行诉证据规定》中针对行政诉讼举证时限制度规定的较为完善之处进行论述，而对于新《行诉法》已经修改的地方就不再论述。
本文对《行诉法》中行政诉讼被告举证时限制度的论述主要集中在在第34条、35条、36条、67条中。
《最高院关于执行行诉法的若干问题的解释》中第26条第2款则明确规定了被告行政主体没有在法律规定期限内提供相应证据的法律后果。
《行诉证据规定》第1条中所谓的“视为被诉具体行政行为没有相应的证据”，就是指法院将不予认定行政机关在举证期限届满后提供的相应的证据。可以看出，《行诉证据规定》既规定了未按期举证的法律后果，也规定了被告在不可抗力等特殊情而造成的客观不能的情况下，可以延期提供证据。
对比新旧《行诉法》，我们可以看出，修改后的新《行诉法》采取了《行诉证据规定》中对于未按期举证的法律后果，也采取了其被告在不可抗力等特殊情而造成的客观不能的情况下，可以延期提供证据的规定，弥补了相应的法律漏洞。
（二）设立行政诉讼被告举证时限制度的意义
1.有利于促使当事人及时举证，提高诉讼效益
行政诉讼被告举证时限制度规定了15天的举证期限，一方面15天的举证期限能够督促行政主体提交作出具体行政行为所依据的证据、材料，防止诉讼不合理的过长的迟延，另一方面由《证据规则》规定了行政主体不在法定期间提交证据将导致证据失效等法律后果，这便更能对行政主体心理上产生一定的压力，促使其尽其所能快速将证据提交到法院，这样一来，整个行政诉讼的程序进程将高效加快。
诉讼效益由诉讼成本和诉讼效率两部分组成。对诉讼效益的考量，应综合评析时间和物质两方面的投入和收益比例。针对行政诉讼被告举证时限来说，通过促使行政主体在法定期间尽快举证，使得法院不必再去自行调查取证，节省了法院方面时间和人力物力上的支出。另一方面，通过行政主体法定期间内、尽其所能的举证，能使人民法院得到更加充分完全的证据，从而正确审判，减少案件二审、重审、再审的几率，从而大大节约法院的资源，使得法院能有更多的时间高效率处理其他案件，从而形成一种良性循环。再从双方当事人的角度来考虑，这无疑也会削减其诉讼费用，降低其诉讼成本。
2.有利于实现程序公正
司法公正包括实体公正和程序公正两方面，于此同时，因为程序公正是实体公正的前提，所以在现阶段，程序公正显的更加重要。在行政诉讼中，大多数的证据保存于被告行政主体一方，这便很容易造成诉讼程序中，原告处在较弱势的一方，若被告利用其手中掌握的大量证据，在庭审中进行证据突袭、拖延诉讼，原告一方是难以招架的。而通过建立举证时限制度，使得处于优势地位的被告方在收到起诉状副本15内将全部证据提交完毕，这样一来，原告便有充足的时间去准备诉讼，从而实现诉讼中双方程序上平等，以致接近实体公正。
3.有利于促使行政机关依法行政
在行政诉讼中，由被告行政主体承担举证责任，若容许被告行政主体在诉讼过程中能够随时提出证据，那么，行政机关在行政活动中很有可能在没有收集到充分证据的情况下便对行政相对人作出具体行政行为，而后在诉讼过程再继续收集证据。很显然，行政机关这种做法与行政诉讼法的原则“先取证后裁决”的原则是相违背的。通过设立被告举证时限制度，规定行政机关只能在法定期间内提交证据，逾期举证将使证据失效，这样一来，行政机关在行政活动中便会约束规范自己的行为，在证据完全充分的情况下才会做出具体行政行为，这无疑对规范行政活动大有裨益，促使行政机关依法行政。
二、我国行政诉讼被告举证时限制度存在的问题
（一）法律关于举证时限制度的规定存在漏洞
1.被告举证时限范围狭窄
《行政诉讼法》第67条中涉及到的“有关材料”仅仅指《行政诉讼法》第34条所指的“作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。但是，行政主体除了应当向人民法院提交上述材料以外，涉及到证明原告起诉超出诉讼时效、证明受诉法院没有管辖权、证明被告在原告起诉前已自行更改具体行政行为的证据显然也是应该在此期间内一并提交的，故《行政诉讼法》第67条所规定的，举证时限期间应提交的证据类型显然是不完全的，范围较为狭窄。
2.法官主动调取证据权限的规定不完善
行政诉讼中，被告举证时限制度的制度意义便在于促使行政机关依法行政，提高诉讼效率，达到程序公平，而若对赋予法官太多主动调取证据的权限，这无疑是与行政诉讼被告举证时限的制度意义相违背的。而《行政诉讼证据规定》第23条第2款由于语句上的漏洞，很容易在实践中理解为“人民法院可为证明具体行政行为的违法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据”。显然，人民法院调取证明具体行政行为违法的证据的做法是超职权的，与法官中立的诉讼地位相违背，违反了“裁判者消极中立”的诉讼原理。并且，若允许法院主动调取证据，法官必然会有主观倾向性，难以保证法官处在中立的地位来审理案件，影响案件的公平审判。
3.被告补正的正当理由规定不明
《行政诉讼法》第36条对“正当理由”的涵盖范围没有进一步作出说明，这便很容易造成被告钻法律的空子，借其所谓的“正当理由”来作为其延期举证的理由，而作为最后的把关者，“正当理由”四个字也赋予了法官很大的自由裁量权，若法官未很好严格把控“正当理由”的合理范围，则很有可能造成整个被告举证时限制度丧失意义，起不到任何作用。
（二）法规关于举证时限制度的规定存在矛盾性
1.法律条文自身的矛盾性
对于《行政诉讼法》第33条“自行”两字的理解，主要有两种看法，一种看法认为“自行”两字实为多余，应是“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得向原告和证人收集证据”，而另一种看法认为，此条应是指在诉讼过程，被告及其诉讼代理人可以在经过法院许可的情况下向原告和证人收集证据。后一种观点显然与行政诉讼“先取证后裁决”的原则是相违背的，因为“先取证后裁决”原则要求行政主体只能以其在作出具体行政行为时所依据的证据作为证明其行为合法的依据，而不能以作出具体行政行为之后收集的证据来证明其具体行政行为的合法性，所以，许可被告在征得法院准许的情况下向原告和证人收集证据对于诉讼明显是毫无意义的。
2.法律条文和司法解释间的矛盾性
《若干解释》第30条中所说的“第一审庭审结束前”和《行政诉讼法》第67条所说的“收到起诉状副本之日起15日内”是截然不同的。“第一审庭审结束前”，是一个相当长的时间段，行政诉讼案件从立案到庭审辩论终结前，都属于“第一审庭审结束前”，《若干解释》如此规定，显然与《行政诉讼法》的规定相违背，侵害了原告方的诉讼利益，因为行政诉讼每次开庭都将引发一系列的庭审程序，在庭审的法庭调查阶段，会有出示证据、质证、认证等环节，若允许被告行政主体在一审庭审结束前都可以提出证据，这无疑都会迫使原告在无准备的情况下一次次出庭质证，使原本不平等的诉讼地位更加倾斜，丧失了设立被告举证时限制度的意义。
三、完善我国行政诉讼被告举证时限制度的建议
（一）弥补法律漏洞
1.扩大被告举证时限范围
如前文说提到的，《行政诉讼法》第67条中规定的“据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件”显然是不全面的，这只是行政主体在举证期限内应当提交的证据中的一部分。被告在期限内应该提交的证据还应包括证明受诉法院没有管辖权的证据、证明原告起诉超出诉讼时效的证据、证明被告在原告起诉前已自行更改具体行政行为的证据，很显然，这些列举的证据也是应在被告作出具体行为前已经收集的证据，按照《行政诉讼法》中“先取证后裁决”原则，也需要统一规定于被告举证时限制度之内，以防让被告游离于举证时限之外，钻法律空子来借机拖延诉讼，影响诉讼效率。
2.对法官主动取证权加以严格限制
如前文所述，赋予法官主动取证权无疑是对法官中立地位的强大威胁，是与法官中立审判者的身份相冲突的。允许法官主动取证会导致法官所主动收集的证据不经法庭上的辨认、质证就直接作为定案依据，限制剥夺了当事双方的辩论权，而且法官对其收集的证据会很容易产生主观倾向，造成审判不公、诉讼效率下降等不良后果。在我国现如今的庭审改革中，当事人主义化和法官地位中立一直是趋势，故应该严格限制法官庭外取证权，我建议应将《行政诉讼证据规定》第23条第2款规定修改为“人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性与违法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。”
3.完善行政诉讼被告补正制度
针对《行政诉讼法》第36条，前文已经提到，此条文中最关键的是对“正当理由”四个字的理解。正当理由的范围过于宽泛将会导致行政诉讼举证时限制度形同虚设，因此通过法律明确规定“正当理由”的范围就显得格外重要。关于如何界定“正当理由”的范围，其大前提，我认为，是一定是在遵循“先取证后裁决原则”的基础上，即被告补正的证据一定是作出具体行政行为时所收集并以此作为依据的证据。此外，被告补正的情形大概有两种，一种是被告在作出具体行政行为十考虑过并采用过的某些证据，但由于不在被告处，被告在举证时限内无法提供的，一种是被告由于被告工作上的疏忽，没有将当事人提供的证据收入行政案卷，故不能在举证期限内提供。
（二）消除法律规定的矛盾性
1.消除法律条文自身的矛盾性
在《行政诉讼法》第35条这条法律规定中，有两点应该修改，一是“在诉讼过程中”，这是不是意味着被告及其诉讼代理人可以在具体行政行为作出以后到原告起诉前仍可以调取收集证据，这明显是违背“先取证后裁决”原则的。二是关于“自行”两字，前文已经提到，“自行”两字在此条文中，很容易引起歧义，给人误以为行政主体在征得法院同意的情况下可以向原告和证人取证，这明显也是违背“先取证后裁决”原则的。所以我建议《行政诉讼法》第35条应改为，“在具体行政行为作出后，被告及其诉讼代理人不得向原告、第三人和证人收集证据。”
2.消除法律条文和司法解释间的矛盾性
如前文所述，《若干解释》第30条中“第一审庭审结束前”和《行政诉讼法》第67条所说的“收到起诉状副本之日起15日内”时间点是截然不同的，法律条文和司法解释间存在着矛盾，《行政诉讼法》第67条的“收到起诉状副本之日起15日内”无疑是更为正确的时间点，为了充分发挥行政诉讼被告举证时限制度的法律作用，应对《若干解释》作出相应修改。
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作者：于冬晴
摘要:效率与公正一样,是诉讼的重要价值,行政诉讼在追求公正的同时,也应当提高效率。我国关于行政诉讼的法律规定了举证时限制度,对超过举证时限的证据,不得将其作为定案的依据,从而可以促使当事人及时将自己掌握的证据向法庭提供。但我国法律关于举证时限的规定,还存在一些不足之处,如对原告提供证据时限的规定,过于严格,从而不利于保护原告的合法权益。因此,需要对此做出一定的修改,即应当根据案件的具体情况,准许原告在证据交换日或者第一次庭审之后的一定时间内,继续向法庭提供证据。
关键词:行政诉讼;举证时限;完善
公正与效率是诉讼的一对重要价值,[1]行政诉讼也不例外。因此,在行政诉讼中,既要追求案件的公正处理,也要注意提高案件的审理效率。当事人及时将自己掌握的证据向法庭提供,无疑可以加快案件的审理速度,从而提高行政诉讼的效率。举证时限制度可以促使当事人及时提交证据,因此该制度可以促进诉讼效率的提高。
举证时限,也叫举证期限,是指负有举证责任的当事人,应当在法律规定和法院指定的期限内向法院提供证明其主张的相应的证据材料,逾期不提供证据材料的,法院则不予采纳。[2]我国法律虽然对行政诉讼的举证时限有相应的规定,但我国法律的相关规定,还存在一些不足之处,需要进一步完善。
一、法律对举证时限的规定及分析
我国对行政诉讼举证时限的规定,主要体现在三个法律文件中,即《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政诉讼证据规定》)。
《行政诉讼法》第四十三条规定,被告应当在收到起诉书副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料。这里的有关材料,包括被告在行政程序中收集的证据。但《行政诉讼法》没有进一步规定,如果被告没有在规定的期限内提供相应的证据,会产生什么后果。因此,《行政诉讼法》的这项规定,并没有完全体现举证时限制度的内容。
《行政诉讼法解释》第二十六条则明确规定,被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提供作出具体行政行为的证据,否则,法院应当认定该具体行政行为没有证据。但《行政诉讼法解释》只规定了被告未按照期限提供证据的后果,没有规定原告提供证据的期限,当然也就没有规定原告未按期提供证据的后果。因此《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》对举证时限的规定,都是不完善的。《行政诉讼证据规定》改变了这种情况,对行政诉讼中原告和被告向法院提供证据的期限都作了规定。其中,《行政诉讼证据规定》第一条是关于被告举证时限的规定,第七条是关于原告及第三人举证时限的规定,这是我国对行政诉讼举证时限的最完整的规定。
《行政诉讼证据规定》第一条规定了被告的举证期限,该条规定,被告应当在收到起诉状副本之日起十日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据,如果被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。所谓“视为被诉具体行政行为没有相应的证据”,就是指即使行政机关在举证期限届满后提供了相应的证据,法院也不予认定。[3]第七条规定了原告或者第三人的举证期限,该条规定,原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的,经人民法院准许,可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的,视为放弃举证权利。既然举证的权利放弃了,将来自然不能再向法院提供证据,即使提供了,这样的证据也不会被法院采纳。因此,与《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》的规定相比,《行政诉讼证据规定》对举证时限的规定要完善得多,但仍然存在一些不足。
二、举证时限规定的不足之处
如前所说,《行政诉讼证据规定》对当事人向法院提交证据的期限作了规定,根据这些规定可知,如果当事人没有在规定的期限内将证据提交给法院,则相应的证据不能作为定案的依据。《行政证据规定》的这种规定,没有区别不同的情况,即没有对原告和被告区别对待,是不合理的。
1.对被告来说,这样规定是适当的。因为被告在行政诉讼中向法院提交的证据,应当是其在作出具体行政行为之前就已经收集好的,在诉讼中只需将这些证据提供给法院就可以了,并不需要在被起诉后再收集证据。对被告来说,不存在因举证时限的限制而无法收集、提供证据的问题。因此对被告的举证时限作如此规定,不会影响被告的权益。
2.对原告来说,这样的规定就不完全适当。根据《行政诉讼证据规定》第四、五、六条的规定,原告提供证据的情形有三种,一是在起诉时应当提供符合起诉条件的相应的证据材料,以及起诉被告不作为的案件中,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据;二是在行政赔偿诉讼中,原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据;三是在其他行政诉讼中,提供证据证明行政行为违法。
举证时限是法院受理案件后,当事人应当根据法律的规定或者法院的指定,在一定的期限内向法院提供证据的制度。如果案件尚未受理,则不存在举证时限问题。因此,原告在起诉时向法院提供符合起诉条件的相应的证据材料,发生在法院受理案件之前,此时案件尚未进入诉讼程序,不存在举证时限问题。
同样,在起诉被告不作为的案件中,原告的举证行为也不存在举证时限问题。对原告提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料的规定,有不同的理解,有的认为这属于起诉时是否具备起诉条件的证明,有的认为这是在诉讼过程中举证责任的承担。但在司法实践中,法院是将这项规定作为证明是否符合起诉条件对待的。[4]笔者认为,将这项规定的内容理解为起诉条件是合理的。在《行政证据规定》第四条中,共有三款,其中,第一款规定的是,原告起诉时应当提供符合起诉条件的相应的证据材料。第三款规定的是,如果被告认为原告起诉超过法定期限的,由被告承担举证责任,而起诉期限是起诉合法的程序上的要求,[5]因此可以说该款也是关于起诉条件的规定。按照法律体系解释的方法,①处于这两款之间的第二款的内容,即“在起诉被告不作为的案件中,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料”,当然也应当是关于起诉条件的规定。因此在这种诉讼中,原告的举证行为也不存在举证时限的问题。
由此可知,在行政诉讼中,原告的举证行为受到举证时限约束的情形只有两种,即《行政证据规定》第五条规定的“在行政赔偿诉讼中,原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”和第六条规定的“原告可以提供证明行政行为违法的证据”。如果原告没有在规定的期限内提供证据,则视为放弃举证权利,这样的证据,将不会被作为定案的依据。笔者认为,这种规定是不合理的。
如根据《行政证据规定》第七条的规定,原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。这里规定了原告提供证据的两种期限,一是法院指定了交换证据的日期,该日期就是原告或者第三人提供证据的最后时间;二是法院没有指定交换证据的日期,则应当在开庭审理前向法院提供证据,即在开庭审理(原则上是第一次开庭审理)前,也就是开庭审理之前一日为原告或者第三人提供证据的最后期限。[6]在这之后提供的证据,就不能作为定案的依据。但是,我国没有实行律师强制代理制度,并且在交换证据之前或者在案件开庭审理之前原告很少能够在提供证据方面得到法院的指导,实际上,法院在没有对双方当事人的证据进行审查之前,也很难准确地确定还需要什么证据,因此也无法对当事人进行适当的指导。这就会产生一个问题,即如果原告认为自己的证据已经足以证明行政行为造成的损害或者足以证明行政行为违法,而在庭审中被告不予认可,法院也认为还需要其他的证据进一步证明,但此时,举证时限已经届满,原告即使还能够取得其他证据,这些证据也无法作为定案的依据。比如,行政行为造成原告身体伤害的,被告应当赔偿医疗费。原告向法院提交了病历和医疗费发票,以证明被告应当赔偿的医疗费的数额,一般认为这些证据足以证明原告在这方面的主张。但被告认为病历的内容可能造假,而医疗费发票又无法说明治疗的项目,因此认为还需要医院出具相应的证明,法院也认为被告的意见有道理。在这种情况下,如果不允许原告继续提供证据,原告必然败诉,这样的结果不能认为是公平的。
三、完善举证时限制度的构想
我国在行政诉讼中规定了举证时限制度,这对提高行政诉讼的效率具有重要的作用。但是,在提高诉讼效率的同时,不应当对公正造成损害,至少不应当过分损害,因为公正也同样是诉讼的一项重要价值,是诉讼所追求的一个目标。而根据上面的介绍可知,我国行政诉讼法中关于举证时限的规定,却会对案件的公正解决造成比较严重的损害。因此可以说我国在这方面的规定是不合理的,应当进一步完善,即对原告的举证时限适当放宽。具体来说,可以采取以下措施:
1.如果法院指定了证据交换日期,则原告应当在该交换日将证据向法庭提供。在证据交换时,如果被告没有对原告提供的证据提出异议,则证据交换日就是原告提供证据的最后期限,在此日期之后,原告不得再向法庭提供证据。当然,根据《行政证据规定》第七条的规定,如果原告有正当事由而需要延期提供证据的,可向法院申请、经法院许可后,在法庭调查阶段也可继续提供证据。
2.如果法院没有指定证据交换日期,则根据第一次庭审的情况,决定是否准许原告继续提供证据;如果被告在第一次庭审时对仅原告提供的证据的客观性、关联性和合法性有异议,则不得准许原告继续提供证据;而如果被告对原告提供的证据的客观性、关联性和合法性没有异议,只是认为原告提供的证据不足以证明原告的诉讼请求,则可以准许原告在第一次庭审之后的一定时间内继续向法庭提供证据。
注释:
①所谓体系解释,指根据法律条文在法律体系上的位置,即它所在编、章、节、项以及该法律条文前后的关联,以确定它的意义、内容、适用范围、构成要件和法律效果的解释方法。梁慧星.《裁判的方法》[M].北京:法律出版社,2003:89.
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(责任编辑/石银)
作者：王全法
摘 要：举证时限制度是行政诉讼中的重要制度之一，其能够确立和完善主要是源于行政行为“先取证后裁决”原则和诉讼效率价值的要求。本文针对三类不同性质的行政诉讼，总结归纳了行政机关与行政相对方的举证责任与举证时限，并比较了行政诉讼与民事诉讼中举证时限制度的不同之处，分析两种制度差异的法理基础，最后提出了完善行政诉讼举证时限制度的若干建议。
关键词：行政诉讼;举证;时限制度
一、行政诉讼中的举证时限制度
(一)针对具体行政行为的诉讼
这类诉讼在行政诉讼中最为常见。在该类诉讼中，行政机关就具体行政行为所认定的事实应负举证责任，比如《行政诉讼法》第32条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。另外，根据《行政诉讼法解释》第27条第1项，如果被告主张原告起诉已超过诉讼时效，则应就此负举证责任。但是，并不是只有行政机关负举证责任，原告(行政相对人)就一定事项也应承担举证责任。比如原告须证明被诉具体行政行为的存在，在复议前置诉讼中，应证明其已经复议的事实。既然双方当事人均承担举证责任，就应适用举证期限制度：
1.行政机关的举证时限
关于行政机关在一审时的举证时限，《行政诉讼法解释》第26条第2款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”。但是，《行政诉讼法解释》第28条规定了两种例外：(一)被告在作出具体行政行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的;(二)原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的“。在这两种情况下，被告经人民法院准许可以补充相关的证据。关于补充证据所应遵守的时限，《行政诉讼证据规定》第1条第2款规定：被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。第2条规定：原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。
关于行政机关在二审时的举证时限，《行政诉讼法解释》第31条第3款规定：“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”也就是说，行政机关不得在二审时提供一审时未提供的证据。
2.行政相对人的举证时限
关于行政相对人的举证时限问题，《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》均无明确规定，上海市高级人民法院发布的《上海法院行政审判证据操作规程(试行)》(以下简称《操作规程》)则作了有益的探索，其第6条第2款规定：“原告在递交起诉状时应当提出证明被诉行政行为真实存在并且符合法定起诉条件的证据”。其第7条则规定：“在案件一审第一次开庭审理中，原告或者第三人可以在法院最后征求对事实的补充意见及其之前，向法院提出补充证据的申请，并且应当在法庭规定的期限内将补充的证据提交法院”。按照该规定，原告就符合起诉条件的举证一般应在起诉时提出，但是仍可以在一定时间内申请补充证据，由法院指定举证时限。《行政诉讼证据规定》则在其第4条第1款规定：公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。对于行政相对人二审时提供证据所应遵守的时限，第7条第2款规定：原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。
(二)要求履行法定职责行政诉讼
关于要求履行法定职责的行政诉讼，原告除需证明其符合起诉条件外，根据《行政诉讼法解释》第27条第2项，就其已经提出申请的事实也应负举证责任。根据《行政诉讼证据规定》第4条第1款，对该事实应于起诉时提出。
关于行政机关应负的举证责任及举证时限，《行政诉讼法》及《行政诉讼法解释》均无规定，《操作规程》第5条规定，不履行法定职责的行政诉讼案件，行政机关应当在收到起诉状副本之日起10日内向法院提出已经履行职责、不符合法定条件无需履行职责或者不具有该项法定职责的证据。若遇不可抗力，则在向法院提出申请后举证时限可延长。
(三)行政賠偿诉讼
关于行政赔偿诉讼，《行政诉讼法解释》第27条第3项规定，原告应证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。但是，对于该类诉讼双方当事人的举证时限均无规定。基于《国家赔偿法》对理赔机关(行政机关)赔偿部分的证据未作限制性规定，笔者认为理赔机关或赔偿请求人在一、二审中都有举证权，故举证时限较为宽松。
二、行政诉讼举证时限制度的完善策略
在《行政诉讼证据规定》颁布前，原有的举证时限制度对行政机关规定较多，对行政相对人的规定则少之又少，这似乎有些矫枉过正。虽然行政机关应该对行政行为负有比较重的举证责任，但是，行政机关也仅是在行政行为的作出上具有优势地位，在其他方面证据的获得上，行政机关并无优势可言，双方当事人地位平等，应规定一个双方共同遵守的举证时限。应该说，《行政诉讼证据规定》公布后，这一问题得到了较好地解决，如就针对具体行政行为的诉讼，规定了行政相对人一审时的举证时限以及二审能否提供一审没有提供的新证据、能提供何种新证据等。另外，关于要求履行法定职责类行政诉讼，行政相对人就哪些事项应负举证责任，应遵守何种时限也有所规范。但笔者认为，在以下两个方面还有待完善：①关于要求履行法定职责类行政诉讼，行政机关应就哪些事项负举证责任，应遵守何种期限;②关于行政赔偿诉讼，虽然该类诉讼系因行政行为引起，但该类诉讼更接近于民法上的侵权之诉，故应规定此类诉讼的举证时限可以参照《关于民事诉讼证据的若干规定》的相关规定。
参考文献：
[1]王学栋.论我国行政诉讼举证时限制度的完善[J].《行政法学研究》，2002年1期.
作者：初丽媛
一、《医疗器械经营企业许可证》核发
(一)申报资料
1、《医疗器械经营企业许可申请表》(一式两份)
2、申请核发《医疗器械经营企业许可证》的报告;
3、企业法人营业执照复印件或企业名称预核准通知书复印件;
4、对照《湖南省医疗器械经营企业检查验收标准》自查报告;
5、拟经营的医疗器械产品目录(注明类代号、类代号名称、产品举例)、《医疗器械产品注册证》和《医疗器械产品生产制造认可表》。
6、医疗器械从业人员花名册(姓名、年龄、性别、学历、专业、职称、职务)，企业法人代表、企业负责人、质量管理负责人、专职质量管理人员的简历和学历证、职称证书、身份证复印件以及职务确认文件及聘用合同;专职质量管理人员不在其他单位兼职的承诺书;医疗器械从业人员职业技能鉴定证书或参加培训申请表;
7、设置质量管理机构的文件和企业质量管理体系结构图表;
8、主要维修仪器和经营、仓储设施清单，与监管部门对接的监管软件情况;
9、经营场地和仓库使用证明(产权证或租赁合同复印件)和平面位置图,储存条件的说明(针对产品性能、要求须达到储存条件);
10、企业经营质量管理制度目录;
11、企业所提交申报材料真实性的自我保证声明。 以上资料均以A4纸打印，所有资料均应加盖企业红色印章或企业主要负责人亲笔答名。
(二)办理时限：法定30个工作日，承诺15个工作日(不含企业补充资料、复查和公示时间)
(三)许可依据：
《医疗器械监督管理条例》第二十四条、食药监械函〔2004〕2号文件
(四)办理程序
受理—审查审核—监督—审定—送达公告
二、申请医疗器械经营企业许可证变更企业名称、法人代表、企业负责人、质量负责人
(一)申报资料
1、《医疗器械经营企业许可证(变更)申请表》;
2、企业法人营业执照复印件或企业名称预核准通知书(变更企业名称);
3、工商部门核定法人代表、企业负责人变更证明文件和身份证复印件(变更法人代表、企业负责人);
4、质量管理人聘书、个人简历、学历和资格证书复印件、身份证复印件(变更质量负责人);
5、《医疗器械经营企业许可证》副本原件、《营业执照》复印件;
6、所在地药监部门出具的企业无未办结、未执行的违法经营案件证明;
7、申报材料真实性的自我保证声明。
以上资料均以A4纸打印，所有资料均应加盖企业红色印章或企业主要负责人亲笔答名。
(二)办理时限：法定15个工作日，承诺15个工作日(不含企业补充资料、复查和公示时间)
(三)许可依据：
《医疗器械监督管理条例》第二十四条、食药监械函〔2004〕2号文件
(四)办理程序
受理—审查审核—监督—审定—送达公告
三、申请医疗器械经营企业许可证变更地址、仓库、增加经营产品范围
(一)申报资料
1、《医疗器械经营企业许可证(变更)申请表》;
2、新的经营地址或仓库地址的产权证明(产权证或租赁合同)及平面位置图(变更经营地址、仓库地址);
3、增加经营产品范围目录;拟经营医疗器械产品(注明类代号、类代号名称)应提供相关产品注册证和医疗器械产品生产制造认可表(增加经营产品范围);
4、对照《湖南省医疗器械经营企业检查验收标准》的自查报告;
5、《医疗器械经营企业许可证》副本原件、《营业执照》复印件;
6、所在地药监部门出具的企业无未办结、未执行的违法经营案件证明;
7、申报材料真实性的自我保证声明。
以上资料均以A4纸打印，所有资料均应加盖企业红色印章或企业主要负责人亲笔答名。
(二)办理时限：法定15个工作日，承诺7个工作日(不含企业补充资料、复查和公示时间)。
(三)许可依据：
《医疗器械监督管理条例》第二十四条、食药监械函〔2004〕2号文件
(四)办理程序
受理—审查审核—监督—审定—送达公告
四、申请医疗器械经营企业许可证换发
(一)申报资料
1、《医疗器械经营企业许可证(换发)申请表》
2、申请换发《医疗器械经营企业许可证》的报告(在原许可证到期届满前六个月提出);
3、企业原《医疗器械经营企业许可证》正副本原件和营业执照复印件;
4、对照《湖南省医疗器械经营企业检查验收标准》自查报告;
5、经营的医疗器械产品目录(注明类代号、类代号名称、产品举例)、《医疗器械产品注册证》和《医疗器械产品生产制造认可表》。
6、医疗器械从业人员花名册(姓名、年龄、性别、学历、专业、职称、职务)，企业法人代表、企业负责人、质量管理负责人、专职质量管理人员的简历和学历证、职称证书、身份证复印件以及职务确认文件及聘用合同;专职质量管理人员不在其他单位兼职的承诺书;医疗器械从业人员职业技能鉴定证书或参加培训申请表;
7、经营场地和仓库使用证明(产权证或租赁合同复印件)和平面位置图;
8、企业经营质量管理制度文件及储存设施、设备目录;
9、企业所提交申报材料真实性的自我保证声明;
10、所在地药监部门出具的企业无未办结、未执行的违法经营案件的证明文件。
以上资料均以A4纸打印，所有资料均应加盖企业红色印章或企业主要负责人亲笔答名。
(二)办理时限：法定20个工作日，承诺10个工作日(不含企业补充资料、复查和公示时间)。
(三)许可依据：
《医疗器械监督管理条例》第二十四条、食药监械函〔2004〕2号文件
(四)办理程序
受理—审查审核—监督—审定—送达公告
五、申请医疗器械经营企业许可证补发
(一)申报资料
1、《医疗器械经营企业许可证(补证)申请表》;
2、登报声明原《医疗器械经营企业许可证》作废的证明资料(提供报纸原件);
3、营业执照副本复印件;
4、承担遗失《医疗器械经营企业许可证》相应责任的承诺书;
5、申报材料真实性的自我保证声明。
以上资料均以A4纸打印，所有资料均应加盖企业红色印章或企业主要负责人亲笔答名。
(二)办理时限：法定15个工作日，承诺7个工作日(不含企业补充资料、复查和公示时间)。
(三)许可依据：
《医疗器械监督管理条例》第二十四条、食药监械函〔2004〕2号文件
(四)办理程序
受理—审查审核—监督—审定—送达公告
六、药品零售企业筹建许可
(一)申报资料
1、申请筹建的报告;
2、《新开办药品经营企业申请审批表》;
3、企业法人营业执照复印件或企业名称预核准通知书复印件;
4、拟办企业法定代表人、负责人、质量管理负责人的学历证明、身份证复印件及个人简历;
5、法定代表人、负责人、质量管理负责人无违反《药品管理法》第七十六条、第八十三条规定的说明材料;
6、药学技术人员资格证书、继续教育证书、聘书原件、复印件;
7、拟设置营业场所、仓储设施、设备的情况说明;
8、拟经营药品范围;
9、申报材料真实性的自我保证声明。
以上资料均以A4纸打印，所有资料均应加盖企业红色印章或企业主要负责人亲笔答名。
(二)办理时限：法定30个工作日，承诺15个工作日(不含企业补充资料、听证时间)。
(三)许可依据
1、《中华人民共和国药品管理法》第十四条、第十五条;
2、《中华人民共和国药品管理法实施条例》第十二条;
3、《药品经营许可证管理办法》
(四)办理程序
受理—审查审核—监督—审定—送达公告
七、药品经营许可证核发
(一)申报资料
1、验收申请书;
2、《药品经营许可证申请审批表》;
3、企业法人营业执照复印件或企业名称预核准通知书复印件;
4、企业法定代表人、负责人、质量管理负责人、药学技术人员的学历证明、资格证书、继续教育证书、身份证复印件及个人简历;
5、营业场所、仓库平面布置图及房屋产权或使用权证明;如使用的房屋无门牌号的，应提供详细地址;
6、企业质量管理文件(包括制度、职责、程序)目录;
7、企业养护、仓储设施、设备目录;
8、申报材料真实性的自我保证声明。
以上资料均以A4纸打印，所有资料均应加盖企业红色印章或企业主要负责人亲笔答名。
(二)办理时限：法定15个工作日，承诺7个工作日(不含企业补充资料、复查整改和听证时间)
(三)许可依据
1、《中华人民共和国药品管理法》第十四条、第十五条;
2、《中华人民共和国药品管理法实施条例》第十二条;
3、《药品经营许可证管理办法》
(四)办理程序
受理—审查审核—监督—审定—送达公告
八、申请药品经营许可证变更企业名称、法人代表、企业负责人、质量负责人
(一)申报资料
1、《药品经营企业申请变更、登记申请表》;
2、企业申请变更的报告;属企业法人的非法人分支机构的，必须附有上级法人签署的同意变更的意见;
3、工商行政管理部门批准的《企业名称变更核准通知单》(变更企业名称);
4、拟变更法定代表人、负责人、质量管理负责人学历、个人简历、资格证书、继续教育证书、身份证复印件及上述人员无违反《药品管理法》第七十六条、第八十三条等规定的文字说明(变更法人代表、企业负责人、质量负责人);
5、《药品经营许可证》正副本原件、复印件;
6、所在地药监部门出具的企业无未办结、未执行的违法经营案件证明;
7、申报材料真实性的自我保证声明。
以上资料均以A4纸打印，所有资料均应加盖企业红色印章或企业主要负责人亲笔答名。
(二)办理时限：法定15个工作日，承诺7个工作日(不含企业补充资料、复查整改和听证时间)
(三)许可依据
1、《中华人民共和国药品管理法管理办法》第十六条;
2、《药品经营许可证管理办法》第十三条、第十四条。
(四)办理程序
受理—审查审核—监督—审定—送达公告
九、申请药品经营许可证变更经营范围、注册地址、仓库地址(包括增、减药品仓库)
(一)申报资料
1、《药品经营企业申请变更、登记申请表》;
2、企业申请变更的报告;属企业法人的非法人分支机构的，必须附有上级法人签署的同意变更的意见;
3、与拟变更经营范围相适应的企业质量管理体系的说明，包括：机构、管理制度、人员等;
4、与拟变更经营范围相适应的药学技术人员的个人简历、学历、资格证书、继续教育证书、身份证复印件;
5、变更注册地址、仓库地址的还应提供营业地址、仓库平面图及房屋产权或使用证明;如使用的房屋无门牌号的，应提供详细地址;租赁房屋经营的，还应提供租赁合同;
6、《药品经营许可证》正副本原件、复印件;
7、所在地药监部门出具的企业无未办结、未执行的违法经营案件证明;
8、申报材料真实性的自我保证声明。
以上资料均以A4纸打印，所有资料均应加盖企业红色印章或企业主要负责人亲笔答名。
(二)办理时限：法定15个工作日，承诺7个工作日(不含企业补充资料、复查整改和听证时间)
(三)许可依据
1、《中华人民共和国药品管理法管理办法》第十六条;
2、《药品经营许可证管理办法》第十三条、第十四条。
(四)办理程序
受理—审查审核—监督—审定—送达公告
九、申请药品经营许可证换发
(一)申报资料
1、换证申请书;
2、《换发药品经营许可证申请审批表》;
3、对照《GSP认证检查评定标准》的自查报告;
4、企业法定代表人、负责人、质量管理负责人、药学技术人员的学历证明、资格证书、继续教育证书、身份证复印件及个人简历;
5、营业场所、仓库平面布置图及房屋产权或使用权证明;如使用的房屋无门牌号的，应提供详细地址;
6、《药品经营许可证》正、副本原件及复印件;
7、《GSP认证证书》复印件;
8、申报材料真实性的自我保证声明;
9、所在地食品药品监督管理部门出具的企业无违法经营或未办结、未执行的违法经营案件的证明文件。 以上资料均以A4纸打印，所有资料均应加盖企业红色印章或企业主要负责人亲笔答名。
(二)办理时限：法定20个工作日，承诺10个工作日(不含企业补充资料、复查整改和听证时间)
(三)许可依据
1、《中华人民共和国药品管理法》第十四条;
2、《中华人民共和国药品管理法管理办法》第十七条;
3、《药品经营许可证管理办法》。
(四)办理程序
受理—审查审核—监督—审定—送达公告
九、申请药品经营许可证补发
(一)申报资料
1、补办证申请书;
2、《补办药品经营许可证申请审批表》;
3、登报声明原《药品经营许可证》作废的证明资料(提供报纸原件);
4、营业执照副本复印件;
5、承担遗失《药品经营许可证》相应责任的承诺书;
6、申报材料真实性的自我保证声明。
以上资料均以A4纸打印，所有资料均应加盖企业红色印章或企业主要负责人亲笔答名。
(二)办理时限：法定20个工作日，承诺10个工作日(不含企业补充资料、听证时间)。
1、《中华人民共和国药品管理法》第十四条;
2、《药品经营许可证管理办法》。
(四)办理程序
受理—审查审核—监督—审定—送达公告
《行政许可法》
第四章 行政许可的实施程序
申请在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日 起即为受理; 期限
受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。可以延长十日
集中办理的，办理的时间不得超过四十五日;可以延长十五日，
下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。
行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。
听证
行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告;变更与延续
被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。
行政机关实施检验、检测、检疫，应当自受理申请之日起五日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。
《行政处罚法》
行政处罚的管辖和适用
第二十九条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。
第五章 行政处罚的决定
第二节 一般程序
行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。
行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。
听证程序
(一) 当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出;
(二) 行政机关应当在听证的七日前，通知当事 人举行听证的时间、地点;
行政处罚的执行
当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款
执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起二日内，交至行政机关;在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起二日内交至行政机关;行政机关应当在二日内将罚款缴付指定的银行。
《行政复议法》
第三章 行政复议申请
第九条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;
第四章 行政复议受理
行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查
应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
第五章 行政复议决定
行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复
申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理;无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。
第二十七条 行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内依法处理;无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。
第三十一条 行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期最多不超过三十日。
林业行政案件办理时限规定序 工作事件时限决策(责任人) 依据
1受案、初查 ≤7日(办案组长依据案源件 上的批示办) 《林业行政处罚程序规定》
第24条(说明：由局办公室统一受理案件)立案决定行政负责人审批
2调 查取 证 询问笔录、现场勘验笔录 ≤10日(办案组长) (综合考量)3 林业技术鉴定 林业局指派《林业行政处罚程序规定》第30条
4 涉案物品登记保存期限 ≤7日 行政机关负责人批准 《林业行政处罚程序规定》第26条 5 提出林政处罚意见 ≤3日 (办案组长)《林业行政处罚程序规定》第31条6 审查林政处罚意见 ≤3日行政主管部门负责人
7告知 程序处罚决定内容告知 陈述权、申辩权告知 作出行政处 罚决定之前(办案组长) 《行政处罚法》第31条
8 告知听证权利 (办案组长)《行政处罚法》第42条第1款
9 提出听证权利告知后3日 内提出(当事人) 《行政处罚法》第42条第1项(节假日顺延)
10举行听证通知听证7日前(办案组长)《行政处罚法》第42条第2项
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行政许可听证申请书
申 请 人：_________________________ 通讯地址_____________________________ 委托代理人：_________________________ 通讯地址_____________________________ 实施行政许可机关：__________________________________________________________ 行政许可项目名称：__________________________________________________________ 听证目的：__________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________ 听证理由和证据：____________________________________________________________ _______________________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________ _______________________________________________________________________________
申请人签名：______________ ____年____月____日
来源: http:///ws/detail12442.html
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学习《行政许可法》规范行政许可行为重审批、轻监督。各级部门，都不同程度地存在着重许可、轻监督，只许可、不监督的问题，有的也不知道怎样进行有效监督。审批极难，批后却不管，事前审查与事后监督脱节。一些公民、法人或者其他组织在取得行政许可后，不遵守许可的条件，或未经许可从事违法活动，得不到及时纠正，使得设立行政许可的目的难以实现。有一种
说法，如果把执法者与违法者之间的关系比喻为猫和老鼠的关系，猫有时候会故意不抓老鼠，而是不停的向主人抱怨鼠患严重，主人只好给它强身壮体，由此猫便会获得更多的食物，更多的支持，更多的好处。
四.行政许可给政府机关提出的新要求
一是政府机关转变观念。目前我国政府机关面临的难题之中首推观念问题。“按以前的老观念，行政就是管理，管理就是审批、收费、处罚。不转变这个观念，行政许可法规定的制度在实施中必然走样，滥审批、乱收费、乱处罚的顽症不可能根治。”
要实施行政许可法，首先必须树立行政主要是服务，管理主要是提供社会公共物品的观念，树立行政许可机关应为许可相对人提供服务，许可权力和许可责任统一的观念。”
二是转变职能，减少规制。“过去，我们政府的重要失误之一就是管事太多，大事小事都要经过政府审批许可，这样既严重限制了市场主体和公民个人的自由，又大大增加了政府的管理成本。”现在政府机关一定要按照法律的要求减少不必要的规制，真正按公民自治、市场调节、行业自律、行政监管的顺序来设定和实施许可。实现四个方面的转变：由大政府小服务向小政府大服务转变;管其所管，放其所放，有所为，有所不为。由万能政府向有限政府的转变;由随意政府向诚信政府转变;由神秘政府向公开透明政府转变。
三是改革现有管理体制，包括横向体制和纵向体制的两个方面。按照法律要求，以后办理许可，涉及一个部门不同机构的要求一个窗口对外，涉及多个部门的，要求尽可能一站式服务，统一办理。或由政府通过“办事大厅”联合办理，集中办理。现在不少地方都建起了“办事大厅”，但实际人员并没有减少，而且坐在大厅的人可能做不了主，有权力的人也不坐在大厅里。目前办理一个许可，有的要乡镇、县、省、中央等3级到4级审批。实施行政许可法后，应该明确各级政府的许可权的权限，除了一些诸如土地、环境等涉及国家重大利益的许可外，大部分的许可应放在区县。
四是建立信息公开制度和电子政务制度。按照法律要求，行政许可的依据、范围、条件和程序等，都必须向老百姓公开。信息公开可以采取三种形式，一是建立政府网站;二是建立新闻发言人制度;三是每个政府部门设立一个信息公开机构，负责接待百姓的查阅、咨询等。此外，发电子邮件申请行政许可能带来很多便利，但电子政务需要进一步制订相关运作规则和技术规则保障。
五是实施行政许可需要规范听证制度和公众的参与。姜明安指出，听证涉及到决策和实施两个方面。“但不管哪个方面，参加听证会的代表如何选择、听证的程序如何规范、听证的笔录如何使用、管理等都需要制订一系列的规则来规范。否则，有些利益团体有钱有势，参与的机会就多，弱势群体就可能没有声音或声音很小，导致不公正。”
六是许可的招投标、拍卖、考试、检验检测等都需要一系列的规则加以规范。“拍卖起价应如何定、招标的广告应该何时发布、一些设备的检验检测是由政府进行还是由中介机构进行等等，这些都需要进行详细的规范，否则还是容易滋生腐败。”
七是改革财政体制，建立公共财政制度。现在主要是解决“吃皇粮”的问题。“行政许可法规定许可一般不许收取任何费用。但有些部门行政经费不足，要自己想办法。有的政府机构以事业机构的面目出现，实际行使行政管理职能，有的地方仍存在收费和罚没款财政返还的问题。这些问题不解决，不切断行政许可机关的利益关系，行政许可法设计的制度在实施中很难不走样。”
八是要建立行政许可违法责任追究制度。“这关键在三个方面：明确各种责任的主体;明确责任种类;明确责任形式。”主体包括许可机关、办事人、负责人;种类包括设立责任与实施责任、作为责任与不作为责任、实体责任与程序责任;形式包括行政责任、民事责任和刑事责任。
当然，冰冻三尺，非一日之寒，实施行政许可法，也会面临诸多挑战与困难，传统的习惯势力，法律与社会发展之间的不同步，行政许可法本身的局限性，还有既得利益集团的抵制和其他规章之间的冲突。等等都有可能影响到行政许可法的实施。因此，制定一个好的法律，仅仅只是万里长征迈出了第一步，实施的过程还任重而道远。前途光明，道路曲折。
【摘要】 随着经济社会的迅猛发展，国家通过出台相关的法律法规，实施消防行政许可和消防备案，有力加强了消防监督管理。目前，根据《消防法》、《建设工程消防监督管理规定》(公安部第119号令)、《消防监督检查规定》(公安部第120号令)的相关内容规定，消防行政许可有三类，包括建设工程申请消防设计审核，建设工程消防验收，公众聚集场所使用、营业前消防安全检查。消防备案分为建设工程消防设计备案和建设工程竣工验收消防备案。从具体的消防行政许可和消防备案操作过程看，这些消防行政许可和消防备案都根据相关法律法规的要求设置了许多前置条件，这些前置条件是申报消防行政许可和消防备案的必要条件，也是取得消防行政许可证照和消防备案合格的必要条件，笔者结合工作实际，就消防行政许可和消防备案前置条件进行了简单的归纳分析。1 消防行政许可和消防备案前置条件内容及涉及的部门统计
(1)建设工程消防设计审核和建设工程消防设计备案方面，按照《消防法》第十条至十二条以及《建设工程消防监督管理规定》第十五条和第二十四条规定，建设单位申请消防设计审核或设计审核备案应当提供的材料中涉及相关部门和单位的有以下几种：1)建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件;2)建筑设计单位资质证明文件和消防设计文件;3)依法需要办理建设工程规划许可的，应当提供建设工程规划许可证明文件;4)依法需要城乡规划主管部门批准的临时性建筑，属于人员密集场所的，应当提供城乡规划主管部门批准的证明文件。5)属于改建(含室内装修、建筑保温、用途变更)工程的，应当提供建筑所有权(使用权)证等确权文件。这五大前置条件中涉及到工商行政管理部门、设计单位、政府和城乡规划部门、住建部门等。 (2)建设工程消防验收建设工程竣工验收消防备案方面，按照《消防法》第十三条以及《建设工程消防监督管理规定》第二十一条和第二十四条规定，建设工程消防验收建设工程竣工验收消防备案应当提供的材料中涉及相关部门和单位的有以下几种：
第一、工程竣工验收报告和有关消防设施的工程竣工图纸;第
二、消防产品质量合格证明文件和具有防火性能要求的建筑构件、建筑材料、装修材料符合国家标准或者行业标准的证明文件、出厂合格证;第
三、消防设施检测合格证明文件;第
四、施工、工程监理、检测单位的合法身份证明和资质等级证明文件;第
五、建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件。这五大前置条件中涉及到设计单位、消防产品和设施的检测单位、施工单位、工程监理单位、工商行政管理部门等。 (3)公众聚集场所使用、营业前消防安全检查，按照《消防法》第十五条以及《消防监督检查规定》第八条规定，公众聚集场所在使用、营业前消防安全检查中应当提供的材料中涉及相关部门和单位的有以下几种：
第一、营业执照复印件或者工商行政管理机关出具的企业名称预先核准通知书;第
二、依法取得的建设工程消防验收或者进行竣工验收消防备案的法律文件复印件;第
三、消防安全制度、灭火和应急疏散预案、场所平面布置图;第
四、员工岗前消防安全教育培训记录和自动消防系统操作人员取得的消防行业特有工种职业资格证书复印件;第
五、依照《建设工程消防监督管理规定》不需要进行竣工验收消防备案的公众聚集场所申请消防安全检查的，还应当提交场所室内装修消防设计施工图、消防产品质量合格证明文件，以及装修材料防火性能符合消防技术标准的证明文件、出厂合格证。这五大前置条件中涉及到工商行政管理部门、消防部门、设计单位、消防产品检测单位等。
2 消防行政许可和消防备案受前置条件影响的主要原因
2.1 互为前置的法定条件被打破
一些地方政府为加快发展，以政府“重点工程”、“引进工程”为名，在项目建设前期，采用协调会等形式要求各部门提前介入会审，在前置性文件缺乏的情况下，工程提前“上马”，先开工建设后补办手续，待其补办正规手续时，建筑多已施工或完工，先天性隐患或已成既定事实，当按照消防法律程序办理消防许可和消防备案时，建设单位又以政府文件或相关会议纪要做依据回避，通过政府层面协调，突出强调工期和民生问题，使消防行政许可和消防备案不符合法律法规要求，不利于消防审核、验收工作的正常开展。 2.2 消防业务的参差不齐难改变
消防行政许可和消防备案是一项专业技术工作，要求技术人员应有相对的稳定性，以便于工作经验的积累。尤其是实行备案抽查制度以来，大量的备案抽查工作在消防大队办理，这对基层消防监督人员的业务素质提出了更高的要求。而现行的消防体制从制度上造成了专业人才的流失，平均每两三年就进行一次岗位调整，人员流动性大，造成消防行政许可的技术权威性不高。另外，自设置消防行政服务窗口以来，窗口工作人员业务能力参差不齐，消防基础理论知识缺乏，也没有一线消防执法的实践经验，对相关法律法规及各项消防基础业务不熟悉，工作能力和业务水平亟待提高。
2.3 中介机构的服务规则不规范
虽然消防中介机构在消防监督管理工作中起了一定作用，但在机制上管理缺乏法律依据，《中华人民共和国安全生产法》第十二条为安全生产提供技术服务的中介机构的建立和发展提供了法律依据，但对于消防中介机构的性质、地位，开业条件、应负何种责任，则无明确规定，限制了其发展;资质管理上不规范，作为消防中介机构所需的条件不明确，造成操作上的不规范。消防中介机构服务质量和水平不高，消防中介机构的种类不齐全、数量偏少，借用资质和滥用资质的现象还普遍存在。国家对检测质量缺乏有效监督，《国务院关于取消第一批行政审批事项的决定》发布后，公安消防部门弱化了对检测企业的监督管理，一些检测企业片面追求经济利益，无原则、无条件的随意出具合格检测报告;还有的企业自己施工，自己检测，检测结果缺少公正性。 3 如何减小消防行政许可和消防备案前置条件对消防工作的影响，实现消防行政许可和消防备案的效率提升
3.1 适当取消建筑工程行政许可和消防备案的前置条件
一些群众对旧建筑进行改建、扩建，如临街的一些建筑物改建成商场或娱乐场所，按规定需进行消防报建时，一定要有国土部门的土地使用证明文件和规划部门的规划证明文件，但由于这些建筑物都是很早建的，根本提供不了规划部门、国土部门的相关批准文件证明，造成业主来回跑很多趟，都办不齐消防报建手续。根据公安部在2008年下发的《公安部关于建筑工程消防行政许可中有关前置条件问题的批复》要求，对一些“合法”的“老建筑”，取消建筑工程消防审核、验收和公众聚集场所使用、营业前消防安全检查的前置条件，建设单位申报建筑工程消防审核时，除政府有明文规定外，不再硬性要求提供规划、国土等部门的证明资料，只需提供与消防安全直接相关的初步设计资料，符合建筑防火的规范要求，实现消防行政许可和消防备案的科学性。 3.2 实行简易审核程序
对火灾危险性较小且规模较小的建筑工程项目实行简易审核，符合简易审核条件的建筑工程，申报单位只要填写好相应的申报表，各级公安消防部门窗口受理申报资料后，由具有审核岗位资质的建审员当场审核送审资料，符合要求的，直接在预制的公文稿上填写法律文书，当场办结，并将申报资料存档备查;不符合要求的，退还资料，完善资料后重新申报，实行简易审核程序当场办结，大大缩短了审批期限，方便人民群众，实现消防行政许可和消防备案的效率提升。 3.3 加强消防中介机构的规范管理
新《消防法》第34条和第69条，分别对消防中介组织的责任和应当承担的法律责任进行了界定，在行政隶属关系和利益关系上彻底割裂与消防监管部门的直接联系，确立中介组织的独立地位，进一步规范中介市场秩序，对消防中介机构进行信用评级，完善消防中介组织从业人员执业资格管理制度，建立消防中介信用信息数据库，建立消防中介机构信用档案，消防部门依法加强对中介组织的信用监管，严厉打击各种非法中介活动，净化中介市场，进一步提高消防中介业的整体服务水平。
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