论如何发挥业主委员会的作用
《物业管理条例》首次确立了业主大会制度，也确立了业主委员会是业主大会的执行机构地位。但是业主委员会业主、业主大会和物业管理公司之间的关系与地位直接影响着业主委员会作用的发挥，以至出现业主委员会片面追求维权或不作为的现象。确立业主委员会的地位，开展对业主委员会的管理与引导是发挥其作用的重要环节。
业主委员会履行职责时的问题
主要体现在
1、业主委员会不按照物业管理合同办事，滥用监督权。对物业管理企业的日常管理工作指手划脚，任意指责，把物业管理企业当成自己家的保姆，把炒物业管理企业鱿鱼时常挂在嘴上。
2、业主委员会把物业管理企业当成对立面，采取偏激的行动片面维权。一见业主有不满意就站出来维权，甚至鼓动业主拒交物业管理费或者与物业管理企业对簿公堂、官司不断，以期达到维权的目的。
3、业主委员会随意忘记职责，不能代表全体业主的利益。比如：不按规定定期召开业主大会会议，对违反业主公约的现象不闻不问，甚至带头违反业主公约等。
问题产生的原因分析
1、法律地位模糊、不具体，削弱了业主委员会应有的作用。《物业管理条例》从立法的层面上首次确立了我国的业主大会和业主委员会制度，但该制度并不完善。业主委员会既不是组织又不是法人，既不是法人社团，又不是全体业主的代表人。业主委员会只是社区决策机构----业主大会的执行机构。如此模糊的定位，决定了业主委员会的法律地位是一个争议的焦点。从实践的角度来看，业主委员会显然不可能承担确保每个业主不违约的义务。那么从理论上说，如果认为业主委员会与物业公司签订的合同对每个业主均具有约束力，物业公司应直接追究个别违约业主的责任，则前提是业主委员会与各个业主之间存在着某种代理关系。
2、委员会的职责模糊和行为规范缺失。《物业管理条例》规定了业主委员会的部分职责，但具体的权利义务并没有规定。业主(代表)大会不是一种实体组织，而是业主内部的一种议事形式。只有在处理业主内部重大事宜(如选举业主委员会、选聘物业管理公司、制定维修基金使用计划等)时，召开业主(代表)大会形成决议，再由业主委员会贯彻执行决议。业主委员会是业主大会的执行机构和常设机构。
3、成员专业素质差，观念落后，选举程序没有科学规范。业主委员会成员大部分是退休或下岗的业主，他们大多年龄偏大，精力有限，没有接受过物业管理专业培训，对什么是物业管理，怎样进行物业管理知之甚少，物业管理的市场观念还不成形。而业主委员会的成员选举程序漏洞多，第一次业主委员会的召集，经费来源，代表资格审查、确认以及竞选纲领等等均没有明文的规定，容易产生贿选、拉票的行为。
4、物业管理公司和业主对业主委员会的认识存在误区。许多物业管理公司简单地认为业主委员会是监督者,其主要工作就是维权，就是以一个组织的形式出面同物业管理企业周旋。同时，当小区业主对物业管理企业的管理不满意时，业主们首先想到的就是尽快成立业主委员会，由业主委员会出面维权。这样一来，在业主和物业管理公司的心目中，把业主委员会简单地定性成一个“维权机构”，从而导致了矛盾不断，恶性循环。
业主委员会的作用
业主委员会正确行使权利，不仅事关物业管理区域内全体业主的合法权益，也关系到整个社会的公共利益，甚至关系到社会性会稳定、国家祥和。
业主委员会要正确行使权利，必须明确业主委员会在物业管理中的作用。首先从业主自治自律的角度看，维护全体业主的集体利益是业主委员会的核心作用，“集体利益”是指向全体业主而不是个别业主的。由于物业管理服务是一种类似于公共物品的“俱乐部物品”，容易产生有人会“免费搭车”，出现个别人不交物业管理费和维修资金的现象。业主委员会就是解决这一具体问题而产生的。一方面，业主委员会使得追求集体利益，实现对物业管理服务的一致支付成为可能。业主委员会的集体决定对集体成员具有一定的强制约束。每个成员必须为集体利益的改善而支付费用。另一方面，业主委员会对集体成员提供了动力机制。最主要的就是使违背集体利益或规则制度的人遭到惩罚。相反，个人可以从物业管理中获得好处。由此可见维护集体利益是业主委员会的核心作用。另一方面，可以成为小区业主之间矛盾的调解者，成为小区业主公约、规则制度的监督者和最终执行者，作为业主共同财产的代表，拟定规则制度和建议交业主大会表决的动议者，召集组织业主大会等。
发挥业主委员会的作用
1、明确业主委员会的法律主体地位。对外是全体业主的集中代表，对内是业主大会常设的执行机构。
2、物业管理立法要规定业主委员会的选举程序;细化业主委员会的职责;确定业主委员会日常经费的来源。物业管理法规要第一次业主大会的召集，大会费用，业主委员会成员资格审查，选举程序，竞选纲领等作出详细的规定，从源头上杜绝选举舞弊，使选举公平公正，业主委员会发挥其应有的作用。
业主是整个物业管理活动的核心，在物业管理活动中，业主委员会只有正确履行职责，行使权利，才能真正代表全体业主的利益，维护全体业主的利益，发挥其应有的作用。《物业管理条例》规定了业主委员会成员必须从业主中选举产生，所以，业主委员会成员也是业主之一，其行为应当是在维护包括其自己权益在内的全体业主的权益，在进行任何民事法律行为时，都应该更谨慎、更忠实地行使职权;监督和协助物业管理企业履行物业管理服务合同，监督的内容主要的管理事项、管理质量是否达到了合同中约定的标准以及物业管理费有的收支情况，在监督的同时，还应当积极协助配合物业管理企业依约履行义务、享受权利。监督全体业主对业主公约的实施情况，对于业主违反公约的行为，业主委员会有权责令其改正，并可在公约规定的权利范围内进行处理，对严重违反公约并违反了相关行政法律、法规的，有权法院起诉。此外，业主委员会职责还包括：维修资金的归集、使用和管理，协助督促业主交纳物业服务费，调节业主内部纠纷，配合、协助公安机关和居民委员会开展小区内的社会治安工作，提出动议供业主大会讨论等。
3、要强化业主公约的作用，明确单个业主、业主委员会、全体业主三者之间的关系，确立业主委员会在三者之间的地位。
确立三者之间关系的关键是业主公约。业主公约应定位为业主内部各成员间的多边合同、契约，其内容主要是各业主在物业管理中的权利义务、在物业使用和维护中的行为规范以及相关的法律责任，确定业主委员会的代表人地位等。业主公约经一定比例业主签字后即可生效，并对全体业主均具有同等约束力，是社区内部业主自治自律的“宪法”，不得随意破坏或修改。个别业主违反业主公约的规定时，由业主委员会以业主代表的名义直接追究其违约责任，直到诉至法院。
4、建立业主委员会及成员的行为规范，开展对业主委员的培训与管理，通过程序性的规定约束业主委员会滥用权力。只有进一步完善立法，行政主管部门按照法定的程序对业主委员会的活动进行监督。那么，业主委员会只能依据法定的程序进行活动，不符合法定程序的行为是违法的、无效的，行政主管部门可以依法予以撤销。政府相应职能部门定期对业主委员进行物业经营管理，物业法规等专业培训，采取讲座、办培训班、放电视录相及树立正面典型等方式定期或不定期地对业主委员进行教育，让其懂得如何正确行使权利，又要自觉接受监督，改变其落后的观念，提高业主委员的专业素质。此外政府职能部门要组织成立业主委员会协会，负责信息交流、培训和业主委员的登记，考核和奖励。
5、增加全体业主的监督意识，直接、有效地监督业主委员会。业主具有选举业主委员的权利，并享有被选举业主委员的权利，并享有被选举权。业主大会具有选举、更换业主委员的权力，当业主委员不履行职责或滥用职权时，可依法提议召开业主大会，由业主大会决定相关业主委员对超越职权的民事行为承担法律责任，对滥用职权的业主委员由大会罢免其业主委员资格。由于业主委员大部分是业余义务从事这项工作，所以适度的惩罚加上充分信任、尊重和授权是他们最好的工作动力。
6、物业管理公司，尤其是开发商下属的物业管理公司，要充分认识到业主委员会的作用，支持其工作，避免走向对立面，利用业主委员会的有利地位，开展物业管理服务，营造一个业主和物业管理公司双赢的和谐局面。
结束语
业主委员会介于物业管理企业和业主之间，在物业管理活动中起着极其重要的作用，但由于立法相对滞后、业委员会的地位、职责模糊不清等原因，造成业主委员会很难发挥其应有的作用，如何充分发挥业主委员会的作用已经成了目前有待解决的问题。
作者单位：湖南财经高等专科学校
作者：熊帅梁
〔摘要〕在依法治国的时代背景下，开展村务监督具有保障村民监督权的有效行使、限制和规范村民委员会权力、维护农村政治稳定的法治价值。当前，开展村务监督还面临一些问题：监督氛围尚未形成;上下联动机制不畅;村务监督委员会监督效能发挥不足。因此，应从以下路径提高乡村治理能力和治理水平：增强农民的法治观念，优化监督环境;修订相关法律法规，发挥立法的引领和推动作用;加强村务监督委员会建设，落实保障制度，不断提高成员能力素质。
〔关键词〕村务监督委员会;村务监督;乡村振兴
〔
2021年1月，中共中央、国务院发布的《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》(以下简称《意见》)规定：与换届同步选优配强村务监督委员会成员，基层纪检监察组织加强与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接。这体现出党和政府对村务监督委员会的重视，为村务监督委员会的优化发展指明了方向。乡村振兴的全面推进，农业农村现代化的加快发展，离不开乡村治理能力和治理水平的提高，在依法治国的时代背景下，提高乡村治理能力和治理水平离不开法治的重要依托作用。在广大农村地区，村务监督委员会具有重要地位、发挥重要作用，其依照《中华人民共和国村民委员会组织法》行使监督权，是加强党的农村基层组织建设和乡村治理、推进乡村法治建设的重要举措，日益受到党和政府的高度重视。改革开放以来，随着党和政府对农村工作的日益重视以及农村改革的不断深化，农村在政治上建构了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四个民主”相统一的制度架构〔1〕。
一、村务监督委员会开展村务监督的法治价值
开展村务监督是《村民委员会组织法》赋予村务监督委员会的法定权力，村务监督委员会通过行使法定监督权力，代表村民开展监督，发挥保障村民监督权的有效行使、限制和规范村民委员会权力、维护农村政治稳定的法治价值。
(一)保障村民监督权的有效行使
“有权必有责、用权受监督、违法必追究”〔2〕。任何行使公权力的机构和人员都要受到监督，这已成为党内法规和国家法律的规定以及社会的共识。村民委员会及其成员行使的权力也是公权力，广大村民有权对其行使公权力的行为进行监督。《村民委员会组织法》规定了村民委员会实行村务公开制度，规定了应当公布的接受村民监督的许多事项，赋予了村民广泛的监督权。但是现实中，不可能每位村民都能够履行监督义务，如有些村民在外地务工，不可能都有机会参与监督;有些村民参与村务的热情和积极性不高，存在多一事不如少一事的心态;不可能每位村民都有监督能力，比如财务的内容相对专业，未必能看懂。这就产生了在外务工的村民无法行使监督权，不愿监督的村民放弃了监督权，缺乏监督能力的村民无法行使监督权的问题，基本的监督权都得不到行使，就更谈不上有效行使了。《村民委员会组织法》赋予村民推选产生村务监督委员会的权利，村民有了自己的监督代表即村务监督委员会，代表村民依法行使监督权，这是村务监督委员会及其成员的法定义务，这就压实了村务监督委员会的监督责任。《村民委员会组织法》中要求村务监督委员会成员中应有具备财会、管理知识的人员，使得村务监督委员会成员的素质高于普通村民，懂财务、懂管理，具备监督能力，这就为有效行使监督权打下了智力基础。既有监督责任，又有监督能力，代表村民开展监督，这就保障了村民监督权的有效行使。
(二)限制和规范村民委员会权力
从《村民委员会组织法》中规定的村务公开的事项可以看出，村民委员会的权力很大，几乎涉及村里事务的方方面面，這就需要另一种权力来制衡和监督，使之得到限制而不扩张、规范而不违法。权力制衡是指对权力的限制和平衡，是通过平衡权力之间的关系使得权力之间相互牵制进而限制权力的扩张与乱用。这是一种内在的行为，一般而言发生在权力行使前和权力运行中。在村级组织机构内部之间，设立村务监督委员会，使村务的管理权和监督权分开行使，通过村务监督委员会的权力对村民委员会的权力进行制衡，使之得到限制，避免村民委员会在村务管理中既当“运动员”，又当“裁判员”。在村民委员会和村民外部之间，村务监督委员会代表村民对村民委员会行使权力进行监督，不断促进村民委员会规范行使权力。村民委员会的权力得到限制和规范了，有利于有效避免腐败现象发生，有利于村民利益的保障和实现，有利于农村民主法治的发展。
(三)维护农村政治稳定
法治是国家长治久安的坚固基石，维护国家长治久安，必须靠法治。同样，一个村的稳定，也离不开法治保障。村务监督委员会开展村务监督，是落实《村民委员会组织法》、推进农村法治建设、维护农村政治稳定的重要举措。随着乡村振兴的推进，农村经济社会活动的活跃，农村市场经济的发展，市场交易行为的增多，村民委员会的权力将进一步扩展，因为村民委员会在推进乡村振兴的过程中会涉及很多新的具体工作，对每项新的具体工作的实施都意味着新的权力增加。同时，村民的权利意识将进一步觉醒，因为村民在乡村振兴的大环境下得到了市场经济活动的锻炼，市场经济强调市场双方主体之间的权利平等。村民的权利意识觉醒，则会对村民委员会的违法乱纪行为、侵害村民利益的行为容忍度降低，村民与村民委员会及其成员的关系就容易紧张，农村的政治稳定就会存在隐患，极易出现群体上访等事件。村务监督委员会依照《村民委员会组织法》规定，代表村民开展村务监督，通过限制和规范村民委员会权力，在村党组织领导下，在村民支持下，做到“为民做主”，及时监督纠正村民委员会错误行为，将矛盾及时化解在村里，有利于消解村民与村民委员会及其成员之间的对立，避免群体上访等事件，进而维护农村政治稳定。
二、村务监督委员会开展村务监督面临的问题
虽然从国家到地方对村务监督极大重视，形成了村务监督的法律体系，但天下之事，不难于立法，而难于法之必行。当前，村务监督委员会在开展村务监督的具体实践中还面临一些问题。
(一)监督氛围尚未形成
法治意识的突出表现在于树立自己的权利义务意识。法治的实现既在于履行自己的法定义务，也在于行使自己的法定权利，两者不可或缺。市场经济是法治经济、权利经济，平等的市场主体在市场行为的等价交换中既要向对方履行义务，同时又平等地享受对方因向自己履行义务而得到的权利，逐步在市场经济中树立了权利义务意识，进而树立了法治意识。法治的实现需要比较发达的市场经济，相对于城市，农村经济社会相对落后，市场经济发展还不充分，法治发展的基础相对薄弱。村民具有义务意识，但权利意识还相对淡薄，有时还意识不到自己享有的法定权利，如《村民委员会组织法》赋予自己的监督权，即使意识到了也未必去行使。同时，农村是熟人社会，“在传统的熟人社会里，人们交往只需凭人情、风俗、习惯、道德、伦理等调整人与人之间的关系，法律不仅不被接受甚至被排斥。受这种文化的影响，社会成员法律知识和法律意识普遍缺乏，人们发生纠纷大多不愿通过法律途径解决，找熟人说理是常见的处理方式。这种来自熟人社会的思维方式和行为方式，极大地影响了法律的运行，阻碍了法治精神的内化”〔3〕，还难以形成浓厚的监督氛围，这种情况给村务监督委员会开展村务监督带来一定难度。
(二)上下联动机制不畅
《中国共产党农村基层组织工作条例》(以下简称《条例》)规定：村党组织领导村民委员会以及村务监督委员会、村集体经济组织、群团组织和其他经济组织、社会组织。村党组织在农村发挥领导核心作用，村党组织书记可以说是村里的“最高领导”。有的村党组织书记兼任村民委员会主任，这种情况下监督村民委员会主任就是监督村党组织书记，对于村务监督委员会及其成员来说是一个不小的挑战。《村民委员会组织法》规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村党组织开展工作也能够得到乡镇党委的指导、支持和帮助，因为乡镇党委领导村党组织，“领导”本身包含着指导、支持和帮助的内涵，绝不可能放手不管。但是，村务监督委员会开展村务监督能够得到乡镇哪个组织机构的指导、支持和帮助，目前还没有明确的法律规定，还需对上下联动的机制作出明确规定。
(三)村务监督委员会监督效能发挥不足
一方面，大多数地方对村务监督委员会的保障制度规定比较笼统，缺乏对其办公地点、经费来源、政治地位、工资待遇以及奖惩机制等方面的明确规定。有的地方为保持农村“两委”队伍的稳定和促进其任职做事的积极性，作为激励，规定村党组织书记、村民委员会主任连续任职满一定的届数，其离任后每年可享受一定数额的补贴，由县里发放，而村务监督委员会主任无此待遇，其年度补贴由村里发放，由于数量较少，一定程度上影响了其监督的积极性。另一方面，村务监督委员会成员的素质能力不足，难以顺利履职尽责，影响了监督效能的发挥。虽然《村民委员会组织法》规定村务监督委员会成员中应有具备财会、管理知识的人员，但在很多农村不太容易实现，有的村子年轻人外出打工较多，留下了较多的老人、儿童，村里很难找出具备财务、管理知识的人员。
三、村务监督委员会开展村务监督的优化路径
鉴于村务监督委员会开展村务监督具有的重要法治价值，结合其开展村务监督面临的问题，有必要研究提出优化路径，化解问题，发挥其法治价值，以提高乡村治理能力，实现乡村振兴战略。
(一)增强农民的法治观念，优化监督环境
第一，大力发展农村市场经济，推进乡村振兴。经济的发展意味着社会的变革。市场经济对于中国传统的经济模式而言可谓是革命性的，是一种全方面的改观。因此，市场经济又绝不仅仅是经济更是包含了制度和文化〔4〕。经济基础决定上层建筑，相对于城市，农村匮乏的物质条件影响着法治的健全，也阻碍了农村法治化的进程。《意见》提出，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，加快推进农业现代化，大力实施乡村建设行动，并规定了具体措施，农业农村发展迎来了新的发展机遇。2021年6月1日起施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，更是以国家法律的形式，为推动乡村振兴提供了立法保障。在推进乡村振兴过程中，社会主义市场经济在农村必将进一步发展，经济的发展带来的是商品经济的发达、市场交换行为的增加、权利义务观念的转变、法治观念的强化，等等。同时，市场经济的发展冲击的是传统的农村家族观念的秩序，进一步树立现代社会秩序，有利于法治观念的形成。第二，加强农村法治宣传教育。《条例》规定村党组织做好本村的法治宣传教育。在农村做好法治宣传教育是村党组织的主要职责之一，村党组织应当责无旁贷扛起这个责任。法治宣传教育量大面广，在农村不可能短时间将庞大的法律都普及给农民，在一定的时间内应分阶段实施，首先应对村民开展《宪法》《村民委员会组织法》等法律知识的宣传教育，培养村民权利意识，促进村民监督权的行使。通过大力发展农村市场经济和加强农村法治宣传教育，双管齐下，增强农民的法治观念、权利意识，鼓励其积极参与到村级治理中来，形成村务监督的良好氛围，有利于村务监督委员会开展村务监督。
(二)修订相关法律法规，发挥立法的引领和推动作用
第一，适时修订《村民委员会组织法》。《意见》提出：与换届同步选优配强村务监督委员会成员，基层纪检监察组织加强与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接。这一规定体现了党和政府对村务监督委员会的重视，为村务监督委员会的优化发展指明了方向。同时也要看到，《村民委员会组织法》没有对村务监督委员会的选举时间作出规定，也没有将基层纪检监察组织与村务监督委员会的关系作出规定，因此，有必要通过全国人大常委会适时修订《村民委员会组织法》，在《村民委员会组织法》中增加关于村务监督委员会成员选举以及乡镇纪检监察委员会与村务监督委员会沟通协作、有效衔接等内容。应梳理研究中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年印发的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》中的条款，结合形成的经验，在修订《村民委员会组织法》时作出相应的规定。第二，中央层面修订法律后，地方层面可随之修订相关地方性法规。由于国家法律规定的是全国的一般性情况，不可能涵盖各地的特殊性和具体性，因此，应该结合本地情况，对村务监督委员会事宜规定的更为具体一些，消除盲点和空白，增强法律法规的可行性。法律是治国之重器，良法是善治之前提。通过修订《村民委员会组织法》和相关地方性法规，有利于发挥立法在村务监督实践中的引领和推动作用，形成良好监督局面。
(三)加强村务监督委员会建设，落实保障制度和提高成员能力素质
第一，地方有关部门应对村务监督委员会的保障制度作出较为明确的规定，尤其是制定并落实好村务监督委员会成员的补贴发放。村务监督委员会主任的补贴，不应与村党组织书记、村民委员会主任的补贴有较为明显的差距，村务监督委员会其他成员的补贴，不应与村民委员会其他成员的补贴有较为明显的差距，补贴提高了，有利于心理上对自身工作予以重视和珍惜，有利于激发监督积极性。第二，地方有关部门应采取措施提高村务监督委员会成员的能力素质。在村务监督委员会成员选举中，可设定对能力素质的任职条件，比如，对财会、管理等专业知识的要求，或者对从事过财会、管理等相关任职经历的要求，保障选举出具有一定能力和素质的人员。更重要的是，地方有关部门应加强对村务监督委员会成员的业务培训，进行理论和实践操作的培训，定期举办培训班并形成制度。第三，乡镇纪检监察委员会应定期到村里指导村务监督委员会工作，答疑解惑、指导工作的过程，就是帮助相关人员提高能力水平的过程。第四，地方有关部门要加强村务监督委员会成员的日常教育管理，每年度对其履职情况予以考核，建立健全相应的奖惩和退出机制。
〔参考文献〕
〔1〕卢福营，高健.村务监督委员会制度的局限与拓展——写在后陈村村务监督委员会诞生15周年之际〔J〕.浙江社会科学，2019(07)：66-72+157.
〔2〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2014-10-29(01).
〔3〕罗先泽，张美萍.社會主义法治文化建设研究〔M〕.北京：中国政法大学出版社，2016.
〔4〕郭广辉.乡村法治建设研究〔M〕.北京：中国检察出版社，2019.
责任编辑白慧玲
作者：张家伟
区县人大是由选民直接选举的基层国家权力机关，是与选民保持最密切联系的代表机关，是国家政权的基石，加强区县人大的组织建设是切实发挥其权力机关作用的保障。2015年修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第三十条授权区县人大可以设立法制委员会。2016～2017年，全国各区县人大基本完成了换届工作，也基本上都依《地方组织法》设立了法制委员会。经过两年的探索，回望并反思区县法制委员会发挥职能作用的实践，对于进一步完善人大专门委员会制度有重要的参考意义。
一、设立区县人大法制委员会的必要性
法制委员会作为人大的专门委员会之一，在设区的市以上人大运行多年，实践表明，它作为同级人大法制方面的常设工作机构，在法制建设中的作用日益凸显，已成为同级人大及其常委会履职的重要依托和法制工作的得力助手。无论从全面推进依法治国的形势需求还是完善基层人大履职的实际考量，设立区县人大法制委员会都非常必要。
从全国、省、市人大运行的实践经验来看，无论是各级人大常委会的法律工作委员会还是人大的法制委员会，都是国家法治发展的必然要求。“在1979 年1 月关于设立全国人大常委会法制委员会(作者注：即全国人大常委会法制工作委员会的前身)的文件上写的是：全国人大常委会法制委员会协助全国人大常委会加强法制工作。”[1]正是基于社会主义法制建设的迫切需要，全国人大常委会法制委员会应运而生，并且作用明显，建立后用三个多月时间迅速起草了七部法律，中国的法治建设步入正轨。事实说明，中国法治的发展需要催生了国家权力机关的组织完善。
经过改革开放四十多年的发展，中国的法治建设日新月异。2012年，党的十八大提出“法治是治国理政的基本方式”，2014年，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面依法治国进行了顶层设计。在全面推进依法治国的进程中，区县人大作为地方国家权力机关在履行保障宪法法律实施、维护地方法治统一、监督“一府一委两院”等职责上作用日益凸显，其中，一些法律的专业问题，比如对乡人大作出的决议、决定以及本级人民政府发布的决定命令的合法性、适当性的判断，需要具备法理宪法等专门知识的专业人员和专业的机构协助处理。区县人大依法设立法制委员会顺应了全面依法治国的趋势，它可以协助同级人大及其常委会处理和法律密切相关的专业问题。
我国人大及其常委会行使职权的主要形式是召开会议。《地方组织法》第十一条规定：“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。”实践中，若无特殊情况，区县人大一般是每年召开一次代表大会，会期一般三天左右，换届之年五天左右。《地方组织法》第四十五条规定，常委会会议每两个月至少举行一次，实践中是根据需求不定时召开，一般一年少则六七次，多则十余次，会期一般半天，事项多则一天。由此可见，区县人大及其常委会一年中所有的会期相加最长也就不过十余天。如何落实人大及其常委会的监督职责?如何保障人大职权的常态化行使?由人员少但却精专的专门委员会协助人大及其常委会的工作势在必行，在此背景下，区县人大法制委员会应运而生，它是依《地方组织法》产生的专门委员会之一，是区县人大的常设机构，受区县人大领导，闭会期间受区县人大常委会领导，每年人大会议期间书面向区县人大报告工作。区县人大法制委员会的设立完善了基层人大的组织建设，可为区县人大及其常委会行使相关法律方面的职权作必要的充分的准备，可协助代表大会及其常务委员会行使相应权力，有利于充分发挥权力机关的职能作用。
二、区县人大法制委员会发挥职能作用的实践
根据我国的立法体制，区县人大没有立法权，因此区县人大法制委员会与上级人大法制委員会的职能相比，没有与本级人大立法相关的职能。依据《地方组织法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)等相关法律规定，区县人大法制委员会的职能主要包括规范性文件的备案审查、对口联系部门的监督工作、专题调研、执法检查等[2]。区县人大法制委员会设立两年来，职能作用发挥如何? 从当前运行实践来看，区县人大法制委员会既发挥了重要的职能作用，同时又存在着一些不足。
为了维护法治的统一，中共中央强调要“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”[3]。根据《监督法》第二十九条、三十条的规定，对规范性文件进行审查是县级以上地方各级人大常委会的一项重要职责，但是长期以来，区县人大常委会的这项工作开展得并不理想，许多地方存在“备而不审”的现象，备案审查制度基本上处于虚置状态。
区县法制委员会的设立，为规范性文件的备案审查提供了组织和人员保障，许多区县人大常委会都启动了对规范性文件的实质审查程序，使之前规范性文件只备不审的常态有所扭转[4]。两年来，笔者所在的人大常委会组织法制委员会按照合法性、合理性原则，对《济南市章丘区人民政府关于加强交通禁区道路交通管理的通告》《济南市章丘区人民政府办公室关于完善城镇住房保障家庭租赁补贴保障工作的通知》以及《济南市章丘区人民政府关于调整章丘区城镇国有土地基准地价的通告》等14件规范性文件进行了备案审查，并提出了专业性审查意见，从而使规范性文件“备而不审”的局面有所扭转，促进了政府依法行政，有效维护了法治统一。
监督是人大及其常委会的重要职权，协助人大及其常委会加强监督权的落实是区县法制委员会的一项重要职责。根据职责划分，区县法制委员会对口联系部门一般包括同级的公安局、人民法院、人民检察院、司法局、民政局等部门。法制委员会协助人大及其常委会加强对对口联系部门的工作监督，该项法定职权在实践中落实较好。
一般而言，法制委员会每年都会协助人大常委会對法检“两院”半年工作情况进行检查，笔者所在的法制委员会根据司法工作重点，在两年的履职中实地重点察看了区检察院检务综合服务区、区法院诉前调解、家事法庭、执行指挥中心等工作情况。并针对细化检察监督，推动检察建议、公益诉讼工作深入开展问题进行监督。公益诉讼是检察院发挥监督职能的重要方式和载体，也是2017年《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》修改后人民检察院增加的一项新职责。法制委员会通过听取区检察院关于规范检察建议工作情况和公益诉讼工作情况的报告，强调检察机关要紧紧围绕生态文明建设、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，重点办理社会关注度高的公共利益保护案件，并建议检察院进一步充实办案力量，强化推进措施，创新工作机制，增强检察建议的刚性和实效，从而推动检察建议、公益诉讼工作的深入开展。在法制委员会前期工作的基础上，区人大常委会通过了《关于加强检察机关公益诉讼工作的决议》和《关于加强检察建议工作的决议》，对于促进检察机关切实履行公益诉讼的法定职责以及增强检察建议工作的规范性、切实维护检察建议工作的权威性有重要指导意义。
根据《地方组织法》第三十条第三款规定，法制委员会作为人大的专门委员会有权“对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议”。实践中围绕法治工作重点，积极进行专题调查研究的职责得到了较好的落实。两年来，区县人大法制委员会一般都围绕区县公检法部门的法治工作重点，选取与群众切身利益密切相关、社会普遍高度关注的问题进行专题调研，近两年的热点问题有法院诉前调解、法院执行指挥中心、家事审判执行、检察院公益诉讼、检察建议工作、公安机关刑事执法办案、公检法三家单位扫黑除恶专项斗争开展情况以及民政部门城市社区建设工作、公共法律服务工作等。法制委员会在前期会围绕调研议题拟订详细方案，具体调研形式既有明察也有暗访，期间会召开有人大代表和被调研单位人员参加的座谈会，广泛征求意见，最后形成有针对性的调研报告。法制委员会的专门性和专业性提升了专题调研工作的针对性和实效性，为同级人大及其常委会的决策提供了可靠的信息，为人大及其常委会做好监督工作发挥了参谋和助手作用。
2015年3月新修订的《立法法》第七十三条以及2018年新修订的《宪法》第一百条都赋予了设区的市地方立法权。区县人大虽无立法权，但是地方性法规的制定离不开基础调研，区县人大法制委员会在配合上级人大开展立法调研、做好地方性法规草案的征求意见等方面充分发挥职能优势。比如在《济南市户外广告设置管理条例(修订草案)》进行立法调研的过程中，济南各区县人大法制委员会精心组织调研，召开座谈会，广泛征集群众意见建议，本着既维护城市形象，又有利于促进广告产业发展的精神，综合反映社情民意，提出建设性建议，为地方立法提供了基础资料。同时，济南各区县人大法制委员会为《济南市山体保护管理办法(草案)》《济南市禁止燃放烟花爆竹的规定(草案)》建言献策、征求意见，并督促政府出台实施意见，广泛发动宣传，以确保地方性法规的顺利实施。在《济南市禁止燃放烟花爆竹的规定》实施后，法制委员会监督政府有关部门严格落实，并对执行情况进行执法检查，及时督促召开禁止燃放烟花爆竹宣传动员部署会议，印发带头执行禁止燃放烟花爆竹倡议书公告，督促主管部门严格落实责任，层层签订责任书，禁放辖区范围内没有出现违规燃放问题，达到了改善环境的目的。
人大代表是人大的细胞，做好代表工作是做好人大工作的基石，也是人大工作持续进步的不竭源泉。区县法制委员会利用密切联系代表群众的优势，做好相关代表工作。
首先，区县人大法制委员会成员大多都是人大常委会委员，实践中，人大常委会委员都有固定联系代表的传统，区县人大法制委员会成立后，可以充分发挥桥梁纽带作用，进一步密切区县人大法制委员会与本级人大代表的联系。比如山东省淄博市淄川区人大法制委员会主任委员、副主任委员都有固定联系人大代表、人民群众的指标[5]，笔者所在的法制委员会也有类似规定。固定联系并邀请代表参加法制委员会活动，广泛听取收集人大代表对区工作的意见建议，增强了人大工作的民意基础。笔者在2017年4月举行的法制委员会成员联系人大代表活动中，走访了辖区的旭升村，听取人大代表对区“拆违拆临”工作的意见建议，将村民合理诉求写成意见建议递交人大常委会，很快得到相关部门答复，事情得到妥善处理，既解决了村民们赖以生存的养殖业后续发展问题，又兼顾了环保要求，有效协调了公共利益和个人利益的关系。
其次，区县法制委作为与代表群众密切联系的桥梁，牵头督办相关代表议案建议，强化了议案办理实效。比如山东省济南市章丘区十七届人大二次会议期间，代表提出的议案建议中包括《关于加强公墓建设的议案》《关于加快部门职能向城市社区延伸的议案》《关于棚改旧改后社区建设问题的议案》和《关于解决居民出行5321高官寨段交通隐患的议案》4件议案以及《关于加快殡仪馆彻底搬迁的建议》和《关于绣水大街单设右转弯车道的建议》2件意见建议被列为法制委2018年度重点督办的议案建议。为督办和落实好这些代表议案建议，法制委员会按照人大常委会的要求，和代表、群众及时沟通并积极协调相关办理工作，动态跟踪掌握办理进度，了解、督促办理情况，4件议案和2件意见建议全部如期完成办理，满意率达百分之百，做到了过程满意和结果满意的有机统一。
第三，区县法制委员会组织代表旁听庭审，推动提升司法办案水平。组织人大代表旁听法院庭审是法制委员会配合人大常委会监督司法工作的重要抓手。笔者所在的法制委员会两年中组织了10次100多名人大代表在法庭旁听了“婚姻家庭纠纷、酒后驾驶致人死亡要求赔偿、交通肇事、故意伤害、房产纠纷以及交通赔偿等案件、恋爱对象要求返还彩礼”等和老百姓密切相关的案件。旁听庭审工作向基层法庭的延伸，密切了法制委员会和代表的联系，加强了司法监督，对推动提升司法办案水平发挥了积极作用。
區县人大法制委员会在协助同级人大及其常委会行使相关职权方面发挥了重要作用。但是，不可否认，两年的实践运行中，区县人大法制委员会发挥职能作用还存在一些不足。
首先，人大会议期间研究、审议和拟订议案作用发挥不够。根据《地方组织法》第三十条第三款的规定，研究、审议和拟订有关议案是区县法制委员会的一项职责。但是当前的普遍情况是实践中很少以区县法制委员会作为主体来行使这项职权。原因是区县法制委员会委员同时也是人大代表，区县人大开会一般以代表团的方式进行审议，提议案一般也是在代表团内联名提出，区县人大的会期和会议形式使区县人大法制委员会在人大会议期间研究、审议和拟订议案职能的虚化。
其次，监督形式比较单一，监督对象不够全面， 监督实效有待加强。实践中区县人大法制委员会配合监督的常见形式比较单一，主要是执法检查、视察、听取专项工作报告这些常见形式。“质询、特定问题调查、专题询问等法律赋予的监督职权还没有有效发挥作用”[6]，这种情况在全国都比较普遍，导致这种情况的一个重要原因是质询和特定问题调查都带有严厉的问责性质，而我们的传统文化讲究温柔敦厚，不喜欢对抗和冲突，类似问题往往以比较柔和的方式解决。监察对象不全面当前主要体现为对监察委员会监督的缺失。根据2018年3月20日实施的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第五十三条的规定，各级监察委员会应接受本级人大及其常委会的监督，各级人大常委会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。由于《监察法》实施仅一年时间，虽然已有多地监察委员会向本级人大常委会作专项工作报告[7]，但实践中区县人大专门委员会配合同级人大及其常委会对监察委的监督和执法检查仍然处于缺失状态。另外，根据《监督法》第二十七条的规定，区县人大法制委员会的职责还包括落实执法检查后续整改的跟踪检查，但实践中区县人大法制委员会配合执法检查后续整改的跟踪检查落实不到位，监督实效有待加强。
三、进一步发挥区县人大法制委员会职能作用的思考
新形势下，应通过完善区县法制委员会的工作规范，解决工作职责不清的问题;推进区县人大法制委员会工作的实践创新，外部弥补人员配置的不足;不断提升法制委员会成员的履职能力，内部缓解人员结构优化的压力;形成法制委员会和法制工作委员会的工作合力，充分发挥人员专业优势。
党的十九大报告指出，要“用制度体系保证人民当家作主”，人民代表大会制度的完善离不开规章制度的支撑。有章可循是法制委员会有效开展工作的必要前提。查询现行法律法规可知，《地方组织法》第三十条第三款、《立法法》第九十九条和《监督法》第二十三条、第二十七条都对专门委员会作出规定，这些条款同样适用于法制委员会。有些地方如黑龙江[8]、江苏[9]、吉林[10]制定了专门委员会工作条例。在2016～2017年人大换届后，许多区县根据《地方组织法》的规定，依法设立法制委员会，并出台了专门规定，笔者所在的法制委员会就出台了《法制委员会工作职责》。但由于国家、省、市相关法制委员会规范的不健全，总的来看，已有的这些规范比较原则粗疏，往往只有职责等实体性规范，缺少会议制度、工作程序等程序性规范，导致规则的可操作性不强。为了充分发挥区县人大法制委员会的职能作用，省、市、区县三级人大常委会应当按照严格的规范性文件的形式制定或进一步完善区县法制委员会工作规范，明确法制委员会性质及法律地位、组成、职责、工作程序、会议制度、办事机构、工作职责以及法制委员会同本级行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的关系等。这对于区县法制委员会充分行使职权，避免机构虚设具有指导意义和可操作性价值。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要“推进人民代表大会制度理论和实践创新”[11]。专家学者们从理论层面提出了完善法制委员会的许多举措，但是有些建议并不切合实际。根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定，区县人大和人大常委会有严格的人数限制，而且考虑到人大代表的广泛代表性，人大及其常委会组成人员必然是来自各行各业、有着不同职业要求和专业背景的代表，这样才能代言不同行业选民。区县人大中不乏受过专业法律教育的代表，特别是2016年底换届时这种法律人才的需求非常强烈，正是在这种背景下笔者作为法律技术人员被选举到人大代表的队伍中。但是受人大代表人员结构的要求，毕竟法律专业人士有限。法制委员会组成人员是由大会主席团在人大代表中提名，并经全体代表酝酿后，提请代表大会通过。因此要求法制委员会的组成人员全部具有法学背景甚至大多是法学专家不合实际。在此现状下，可以尝试通过推进区县人大法制委员会工作的实践创新从外部弥补人员配置的不足。
在区县人大法制委员会参与的所有活动中，最具有法律专业性的活动就是规范性文件的审查，它需要比较系统专业的法理宪法知识的支撑，没有专业知识的积淀，就无法判断规范性文件的合法性以及适当性，因此对于缺乏相关职业经历和法学背景的人员从事规范性文件审查工作难度非常大。甚至对于一个民商法的专家也很可能对规范性文件备案审查的知识不够了解，毕竟术业有专攻。可见，盲目要求每一个法制委员会成员都是备案审查专家不切实际，因此积极主动探索规范性文件备案审查的实践创新则显得尤为重要。笔者所在的人大常委会的一个实践创新探索就很成功。区人大常委会在法制委员会的基础上专门成立了一个规范性文件备案审查专家小组，小组成员包括法制委员会委员、大学教师、律师等专业人员，由区人大常委会法律工作委员会负责组织召开联合审查会议对规范性文件予以审查，从而有效弥补了法制委员会法律专业人员不足的问题。
党的十九大报告强调要“不断完善”人大制度，完善人大专门委员会设置，优化专门委员会组成人员结构。法制委员会作为区县级以上人大的常设工作机构之一，其组成人员的结构优化有利于人大法律职能的充分发挥，并最终有利于人民主权的实现。专门委员会组成人员结构一般从专职占比和专业占比两个方面进行评价。实践中区县人大法制委员会成员专职占比一般为三分之一至二分之一，专业人员占比较少，基本上都低于三分之一。在此现状下，不断提升法制委员会成员的履职能力，可以从内部缓解人员结构优化的压力。履职能力的关键在于加强法律法规和业务知识的学习。相对于人大代表的短期轮训，国家或者是各省可以组织法制委员会成员的长期轮训，时间最好为一个月以上，这样既可以系统地学习法理学以及《宪法》《监督法》《代表法》《立法法》《监察法》等专门知识，同时又为各地法制委员会的成员相互探讨交流提供了平台。在当前法制委员会成员结构不甚理想的情况下内强能力素质更为可行。
尽管区县人大法制委员会(以下简称法制委)和区县人大常委会法制工作委员会(以下简称法工委)性质地位不同、职能作用不同，但是，仍然可以形成法制委和法工委的工作合力，充分发挥人员专业优势。法工委作为常委会的工作办事机构，组成人员由常委会任命，没有任期限制，人员相对固定。法制委组成人员是从人大代表中产生的，有任期限制。实践中，法工委主要承接日常、基础工作，“承担人大常委会和主任会议确定、交办的行政事务性工作”[12]。实践中法制委和法工委的人员有些是兼任的，不少地方法制委的副主任委员兼任法工委的主任。区县法工委的产生远远早于法制委[13]，因此积累了相对丰富的法制工作经验，就某些专业问题二者完全可以进行协商探讨，形成工作合力，有利于发挥法工委人员法制工作经验的优势。法工委虽然没有研究、审议、拟定有关议案的权力，但就专业问题进行探讨并不与其职责矛盾。工作機制上形成合力，形成分工不分家的工作格局[14]，有利于充分发挥人员专业优势。《监督法》第二十三条第二款规定：“常务委员会执法检查由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织实施。”这是法制委和法工委发挥工作合力的法律依据。
区县人大法制委员会的运行实践说明，“作为县人大及其常委会法律制度方面咨询部、参谋部、工作部”[15]的法制委员会，一定程度上发挥了其法律专门性的特长，增强了人大及其常委会行使职权的有效性。但由于大多数区县人大法制委员会成立运行只有短短两年时间，许多工作仍处于初始的探索阶段。对监察委员会监督缺失的一个重要原因在于区县监察委员会成立时间晚，尽管在业务上应该由区县人大法制委员会与之对应，但在制度上许多区县人大还没有明确法制委员会与之对应的职责，为了解决这个现实问题，在新一轮的地方机构改革之后，已有区县法制委员会改为或者准备改为监察和司法委员会，改革后的监察和司法委员会对口联系部门增加了监察委员会，从而从根本上解决了这个问题。无论是法制委员会还是改革更名后的监察和司法委员会，在充分发挥应有的职能作用上依然任重道远，需要在理论探讨和实践运行中继续改进。
参考文献：
[1]夏莉娜：《王汉斌回忆法制委员会与法工委建立的前后》，载《中国人大》2009年第2期。
[2]具体职能可参见龙吟：《发挥县人大法制委员会作用浅见》，载《人大研究》2016年第7期。
[3]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版。
[4]秦前红：《地方人大专门委员会的功能设计及其监督实践》，载《国家检察官学院学报》2018年第1期。
[5]李涌、郭成宏、王光辉：《加强县级人大专门委员会建设的探索与实践》，载《法制与社会》2017年第7期(中)。
[6]曾庆辉：《全面加强县乡人大工作和建设研究——甘肃“平凉经验”“定西经验”总结与思考》，载《北京航空航天大学学报(社会科学版)》2018年第3期。
[7]2018年中国十大宪法事例揭晓，http：//www.calaw.cn/article/default.asp?id=13028.
[8]《黑龙江省人民代表大会专门委员会工作条例》，http：//www.hlj.gov.cn/zwfb/system/2017/02/13/010811760.shtml.
[9] 《江苏省人民代表大会专门委员会工作条例》，http：//www.jsrd.gov.cn/rdgk/rdgk_zq/dfxfg/201805/t20180511_496185.shtml.
[10]《吉林市人民代表大会专门委员会工作条例》，https：//baike.so.com/doc/26356339-27598394.html.
[11]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版。
[12]刘刚：《专门委员会在地方立法中的地位和作用》，载《天津人大》2013年第11期。
[13]曾雪敏：《“专门委员会”与“工作委员会”》，载《人民之声》2018年第2期。
[14]林晨、莫天一、江晨：《加强县级人大专门委员会建设若干问题的思考》，载《人大研究》2018年第4期。
[15]龙吟：《发挥县人大法制委员会作用浅见》，载《人大研究》2016年第7期。
作者：刘雪屏
纪委监察局发挥人大代表政协委员反腐倡廉民主监督作用的实施办法
各镇、乡、街道党委、人民政府、街道办事处，区属各单位：
为进一步加强和健全党内外监督机制，不断拓宽民主监督渠道，根据《浙江省反腐倡廉防范体系实施意见(试行)》精神，结合我区实际，特制定本办法：
一、充分发挥人大代表、政协委员和特邀纪检员、监察员
的民主监督工作，是深入学习“三个代表”重要思想，贯彻落实党的十七大精神，加强党风廉政建设和反腐败斗争的需要;是实行法律监督和社会监督相结合，依靠人民群众和社会各界开展民主监督工作的有效办法;是不断改进监督机制，加大对党政领导干部监督力度的一项重要举措。
二、各地、各单位要积极探索和完善民主监督的方法和途径，从制度上保证民主监督的形式到位、内容到位、人员到位，为人大代表、政协委员和特邀纪检员、监察员提供多种监督渠道。
1、咨询会议和情况通报制度。区纪委监察局会同区人大、区政协每年召开一次由部分人大代表、政协委员和特邀纪检员、监察员参加的咨询座谈会，征求对党风廉政建设和反腐败工作的意见和建议。区纪委监察局每年安排二次由人大代表、政协委员和特邀纪检员、监察员参加的情况通报会，主要通报党风廉政建设工作情况和重大案件的查处情况。
2、特定问题调查和个案质询监督制度。对涉及面较广、关系群众切身利益的“热点”、“难点”问题，区纪委监察局根据实际情况，每年选择1—2件群众反映强烈、具有代表性的个案，邀请人大代表、政协委员和组织特邀纪检员、监察员开展专项调研，并对区属有关单位存在的问题实行全程跟踪监督，指出个案处理中存在的问题与不足，并提出进一步改进工作的建议。
3、视察评议和执法检查活动制度。区纪委监察局会同区人大、区政协邀请部分人大代表、政协委员和组织特邀纪检员、监察员，每年进行一次领导干部廉洁自律、重点工程项目、纠正部门和行业不正之风等方面的专项视察评议和执法检查活动。
4、效能监察制度。区纪委监察局根据实际情况，会同区人大、区政协邀请部分人大代表、政协委员和组织特邀纪检员、监察员对行政机关的机构设置、资源配置、运转状态以及行政机关及其国家工作人员在行政管理活动中的依法行政、办事效率、办事质量等方面进行效能监察，并对有关行政决策、行政执行、行政实施等过程开展监督检查。
5、来信来访专办制度。纪检信访部门要按照信访工作的规定和要求，认真建立和落实人大代表、政协委员和特邀纪检员、监察员来信来访的专办及督办制度，及时反馈来信来访办理情况，对重要的来信来访，由区纪委监察局会同区人大、区政协共同协商，专项办理。
三、区纪委监察局要按照区委确定的年度党风廉政建设和反腐败工作部署，会同区人大、区政协在年初制订人大代表、政协委员和特邀纪检员、监察员民主监督工作计划、目标、任务，明确职责,确保各项工作落到实处。
四、区纪委执法监察室作为此项工作的具体组织协调和承办部门，及时为人大代表、政协委员和特邀纪检员、监察员开展民主监督工作提供方便和服务，对人大代表、政协委员和特邀纪检员、监察员提出的意见、建议的办理情况，加强督办检查。
五、各地、各单位要积极采取措施，真诚支持和接受人大代表、政协委员和特邀纪检员、监察员的民主监督，虚心听取意见和建议，坚决纠正和改进工作中存在的问题与不足，为我区党风廉政建设和反腐败工作作出积极的贡献。
企业作为社会营利性实体组织，其中心任务和目标就是不断提高经济效益，实现利润持续、稳定和最大化，达到科学、持续、长效的发展。而科学的管理就是企业实现这一目标的根本手段。效能监察作为一项监督管理手段，对促进企业的科学稳定发展、提升管理水平和经济效益发挥着重要作用。如何使效能监察工作长态化，发挥其长效的作用，我们要注重四个方面的工作：
一、注重在效能监察项目的选择和确题方向上，与企业纪检监察整体工作有机结合
为了保证企业效能监察得到长效发展，应结合纪检监察工作实际与企业生产经营活动进行整体运作，选好最佳的结合点和效能监察的切入路径，使常规性项目常态化开展，主要是在效能监察项目选题运作上坚持八个有机结合：一是坚持与党政领导关注的重点事项相结合;二是坚持与解决企业资产管理效益和资产运营效益等生产经营的关键环节问题相结合;三是坚持与查办案件、促进企业经济健康发展相结合;四是坚持与解决企业管理难点、重点、难以协调的顽症相结合;五是坚持与建立和完善现代企业制度、完善法人治理结构，构建惩防体系等特定工作相结合;六是坚持与企业法律服务、从源头树立依法治企、依法预防各种风险等工作相结合;七是坚持与职工关心和聚焦的热点问题相结合;八是坚持与打造企业文化理念和树立企业长远发展目标相结合。并在具体运作中，始终把握纪检监察部门与企业监事和审计等监督部门相结合的工作思路，切实把效能监察全面纳入企业生产经营管理范围之中。
二、注重效能监察项目从单项监察向综合项目监察拓展 为了适应企业科学发展需要和企业科学化管理层次提升，要在效能监察项目的开展上，围绕效能监察长效发展及效能监察成果保持长效化的工作思路，从单项监察项目逐渐向综合性监察项目延伸，力求开展一个项目，规范一类工作，完善一项制度。例如，对招投标管理等方面，实施原材料、外委外协件、设备、工程项目必须招标的规定，建立完善物资采购、废旧物资竞价销售等效能监察工作平台，各项目都进入效能监察工作平台综合监控，有效防御在各项生产经营活动中，新的腐败现象变相进入企业的管理过程。
三、注重效能监察工作从事后的纠错性监察向过程监控的建设性监察延伸
随着企业改革的不断推进，发挥好效能监察的防御和规范功能，对企业发展起着更实际的综合防治效果。对企业重大投资项目、重大技改项目等，都要从参与决策过程开始实施过程监控，及时发挥补救功能，纠正实施决策过程中和执行中发现的错误、失误、低效问题。特别要发挥效能监察的监督协调、奖惩功能，着重解决重点部位、关键环节的执行力度及梗阻现象，做到事前规避风险，事后避免造成损失。
四、注重效能监察由经验型运作向科学化、制度化、规范化方向发展
充分发挥效能监察在保证企业持续快速、安全健康、和谐稳定发展中的积极促进作用，关键要解决好效能监察工作常态化问题。要结合现代企业法人治理结构体系和机制制度要求，在公司内建立效能监察领导机构，完善效能监察工作体系，创建公司效能监察工作管理程序，抓好启动、抓好重点、抓好典型、抓好剖析、抓好整改、抓好规范。推行效能监察项目组责任制，进一步促进效能监察工作制度化、规范化，并完整有效地纳入企业惩防体系之中，减少生产经营活动中各种风险，特别是腐败风险发生的几率，实现企业效能监察向效益型监督的转换。
2011年1月19日
一、正确认识这项工作的真正意义。
1.应正确把握效能监察的含义。
2.认真解决《办法》对正确认识效能监察工作具有重要意义。
3.要从效能监察的效果来看看待这项工作的重要性。
二、正确实施效能监察工作。
正确实施好效能监察工作需要把握以下几个关键环节：
选题立项。人员得力。统一思想。领导重视。求真务实。
三、发挥效能监察工作的真正作用。
1.立足于企业发展，提高经济效益的中心，使效能监察工作真正做到选准一个项目、查透一类问题、完善一套制度、规范一项管理，是效能监察工作追求的目标。
2.还要完善监察手段，形成效能监察的合力。通过组织协调工作，最大限度地发挥效能监察工作在企业中的应有作用。
3.效能监察中发现的具有共性的问题要及时与领导沟通，与部门沟通。效能监察工作关联的工作很多，要把监察取得的成果在全局上共享，促进全局工作的提高。
总之，效能监察是各级纪检监察组织围绕企业的中心工作，发挥其职能，服务于企业发展的重要平台。我们施工企业要在改革中谋发展，就必须紧紧围绕提高经济效益这个中心，坚持循序渐进，不断创新，融会贯通，讲求实效，向高层次的管理和监督迈进，把实际工作中的潜能转化为动能和资源，企业效能监察就一定能够取得圆满成功。
认清职责使命充分发挥纪检监察干部职能作用
在认真落实军委纪委关于在全军纪检监察系统开展做“党的忠诚卫士，当群众的贴心人”主题实践活动中，要着眼提高素质、强化职能、纠治问题，大力加强纪检干部队伍建设，维护了基层官兵的利益。
一、坚持教育先行，以提高素质增强参与主题实践活动的自觉性
一是在思想教育中提高认识。围绕“自身职责是什么、工作依据靠什么、实践活动抓什么”，采取“实话实说”、“演讲比赛”等形式，进行“纪检干部应该为基层官兵做什么”大讨论，增强了纪检干部贯彻落实主题实践活动的使命感和自觉性。
二是在学习培训中提高素质。组织纪检干部进行集中培训。对任职时间短、工作路数不清的，采取理论灌输、讨论交流、传帮带等形式，解决应知、应会、应做问题;对任职时间长、有一定工作经验的，侧重提高抓主题实践活动的能力。
三是在宣扬先进典型中提高工作标准。认真学习总政、军委纪委表彰的19个先进纪检集体和优秀纪检监察干部先
- 1益的热点问题，坚持公开办理，跟踪监督。对送礼随礼、挪用和不交伙食费、打骂体罚士兵等问题，每半年进行一次专项治理。
三是责任联动制度。讲评活动情况既讲评纪委、也讲评营纪检小组和连队纪检委员;出现违规违纪问题既追究当事人和领导责任，也要追究纪委、营纪检小组有关成员、连队纪检委员的责任，形成了责任联动、齐抓共管的良好局面。
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聘请村级监察监督员是我国监察体制改革向基层延伸的需要，加大对群众身边不正之风和腐败问题整治力度，切实维护群众利益的需要。是反腐倡廉的一支重要力量。随着经济社会的发展，国家对“三农”投入增多,如何加强村级监察监督员的管理，进一步发挥村级监察监督员的监督作用，已是农村基层党风廉政建设的一个重要内容。
1、明确职责。根据农村干部工作对象和工作特点，以参与、监督为主。2、发挥“宣传员”的作用，积极宣传党的政策。村级监察监督员协助镇纪委开展廉政文化进农村活动，利用拉横幅、贴标语、办专栏等多种形式宣传党的方针、政策、党纪法规，端正舆论导向，消除各种疑虑和误解，为农村工作营造良好的氛围。3、发挥“信息员”的作用，拓宽信息反馈渠道。充分利用村级监察监督员“来自农村、熟悉群众”等特点，聘请其为信访预警信息员，对苗头性、倾向性问题以及损害群众利益的问题，做到早发现、早疏导、早了结。建立台帐，对自己无力解决的重大信访隐患及时向镇纪委反映，将矛盾解决在萌芽状态。4、发挥“监督员”的作用，减少违纪问题发生。村级监察监督员认真履行职责，行使监督权，重点对村“两委”班子廉洁勤政、民主决策、财务管理等情况进行监督，列席村“两委”重大决策和参与村级财务的审查活动，进行村务质询和勤廉评议，加强对党务、村务及时公开的监督，使村“两委”权力始终在阳光下运行，让群众明明白白，促使村干部自觉廉洁从政，更好地服务群众。5、强化管理。镇纪委加强内部管理，切实增强村级监察监督员的活力，激发村级监察监督员工作的积极性，对不正确履职、谋私利、泄私愤、搞无原则纠纷、挑矛盾的直接解聘。只有充分发挥村级监察监督员的作用，才能促进村支两委干部勤政廉洁，减少农村各类矛盾纠纷，遏止越级上访，进一步密切党群干群关系，为经济社会发展保驾护航。
一、从严治党、保持党的先进性，是我们党加强自身建设的一个基本原则。
十八大报告提出：“全面提高党的建设科学化水平，新形势下，我们党不仅担负着团结带领全国人民全面建成小康社会、推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的历史重任，而且面临着执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验等四大考验，存在着精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险等四大危险，需要解决好提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力两大重大课题。这都要求我们全面提高党的建设科学化水平。”
“全面”涵盖党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设各个领域，是对党的建设系统性、整体性的体现;“从严”是对党的建设长期性、复杂性、艰巨性的回应。
全面从严治党，是为了扭转当前党员队伍中的不良作风和社会上的不良风气;是为了体现党的优良传统，提高党员队伍的思想政治水平;是为了去芜存菁，强化党组织的生命力和战斗力，确保党始终代表着广大人民群众的根本利益;是推进全面依法治国，推进全面深化改革，实现全面建成小康医院的重要保障。
二、企业纪检监督工作的顺利开展，是确保全面从严治党，落实党风廉政建设的关键。
新时期，为积极响应国家党风廉政建设工作的顺利开展，加强企业纪检监察力度，纠正不良风气至关重要。切实落实纪检监察工作，使其渗透进企业各层领导、各部门员工之中，才能实现企业的可持续发展。就现阶段情况来看，纪检监察工作已逐渐落实到了企业的日常运营过程中，并展露出了重要作用。随着我国党风廉政建设进程的不断加快，企业纪检监察工作迎来了发展机遇，也面临着巨大挑战。充分发挥纪检监督的重要功能，不但有利于改良企业领导层的个人作风，还能进一步促进企业综合效益的提升。为切实落实企业纪检监察工作，加强对其正确认知很有必要。同时，该工作的落实，也涉及到企业整体监督体系的构建与完善。现阶段已发布的企业领导层廉洁自律工作标准尚未代入企业管理体系，因此监管力度并不强，企业内部贪污腐败现象屡禁不止。基于此，全面落实纪检监察工作刻不容缓。党风廉政建设是纪检监察工作顺利开展的根基。近年来，企业纪检监察已引起了政府及有关部门的高度重视，其落实过程中逐渐暴露出了各种问题亟待解决。
(一)企业纪检监察的要求
为在企业中顺利推动纪检监察工作的有序开展，结合企业发展现状和实际需求，制定相关管理制度很有必要。管理制度的实施，势必会对企业领导层的言行举止产生一定约束力，从根源上杜绝不良风气的滋生。但是很多企业管理人员都忘记的一点是，企业所发布的管理制度并不能够充分迎合其不同的运营活动。在其日常运营过程中，倘若强制性要求各项活动行为均按照相关规定来严格执行，则会引起经营活动受阻等不必要的麻烦。事实上，纪检监察工作的开展，很大程度还是归咎于分寸的把握。大部分经济行为均不适合以统一标准进行管理，还需具体情况具体对待，通过灵活管理，在纠正不良风气的同时，确保企业运营活动的正常开展。在企业中如何处理公费接待客户铺张浪费等情况，其实很难一概而论的。从纪检监察部门的层面来看，在管理过程中，除了具备坚定的治理决心，更重要的还是懂的利用手段，以免自身职权被架空，在企业中形同虚设。一味纵容贪污腐败现象，只会导致企业问题严重程度进一步加剧，最终对企业造成不可预估的损失。有鉴于此，企业在落实纪检监察工作的过程中，务必要充分结合时代背景和企业实际情况，在管理策略上不断推陈出新，懂得灵活变通，使纪检监察工作的真正功能得以充分发挥。
(二)企业开展纪检监察工作的有效策略
(1)创新工作精神
众所周知，企业纪检监察工作的开展，往往都是立足于企业本身的，企业本身最熟悉企业内部的实际情况，所以在制定相关策略时也往往是迎合企业发展需求的。近年来，国民经济的稳步增长，企业获得了飞速发展，各方面情况也较从前发生了巨大改变。传统的企业工作管理制度显然无法满足新时期的工作需要，有鉴于此，纪检监察工作也同样应该紧跟时代发展步伐，通过不断改良与完善，充分发挥其应有价值。同时，大力引进新思想、新观念以及新手段，强化监督力度。就目前情况来看，企业现行监督体系已初具雏形，不过仍有诸多不足有待改善。企业务必对此予以足够重视，通过不断更新监管理念，积极完善管理制度等，将这一部分的工作落实到位。
(2)坚定工作态度
考虑到纪检监督工作较为繁琐，且工作性质较为敏感，所以对相关工作人员的要求也是很高的。身为一名合格的纪检监察工作人员，务必要严肃、客观地处理每一项工作任务，充分贯彻党风廉政建设中的“两个责任”精神，将贪污腐败的苗头扼杀在摇篮。此外，还应严格按照企业的相关规章制度，对领导层及各部门员工进行监督与管理。坚定公平公正的工作态度，在实际处理问题时分得清轻重缓急，懂的掌握分寸，明白并非所有事情均需从严处理才能达到理想效果，务必要根据实际情况具体分析，宽严并济，恩威并施。举例来说，部分工作人员在违规违纪后主动坦白自身过失，管理者则应根据事情严重程度尽可能从宽处理。在日常工作中，充分发挥领导层的带头作用，促使他们以身作则，为企业员工树立好榜样。身为纪检督察人员，同样应当注重自身言行举止，在工作中立场坚定，绝不姑息养奸，纵容歪风邪气的滋长，并酌情给予违规违纪者的改过自新、弥补损失的机会。
(3)加强监督与教育
领导干部是企业中的领军人物，这部分人的言行举止均对企业职工有着深远影响。有鉴于此，身为企业领导层干部，有责任与义务带头规范自身工作行为，配合纪检监察人员的相关工作。自身硬具备良好的服务意识和模范意识，并积极参与各类法律法规、道德教育等活动。同时，优质的领导队伍对企业未来的发展具有深远影响。作为掌控企业生死攸关的领导者，务必要具有积极正面的价值观，才能带领企业及员工共同发展。
三、健全基层纪检体制机制是推动全面从严治党向基层延伸的必要条件。
(一)加强作风建设，打造过硬队伍。
一要正确运用自己的职权，秉公办事，不谋私利，不徇私情，自觉拒腐防变。二要谦虚谨慎，严于律己，团结协作。三要带头遵纪守法，清正廉洁，坚决维护纪检监察干部的良好形象。四要以群众路线教育实践活动为契机，强化干部队伍作风建设，认真落实中纪委八项规定的要求，以身作则。对不适合纪检监察工作的坚决调离，对违纪违法行为零容忍，用铁的纪律打造过硬队伍。
(二)加强学习培训，提高自身素质。
一是采取走出去的办法，有计划地选派纪检监察干部到上级机关参加业务知识培训;二是对新从事纪检监察工作的同志，除搞好岗前培训外，经常举办业务培训，促其加快从不懂到较懂到精通的进程，提高他们的综合素质和业务能力。
(三)提高思想认识，落实两个责任。
落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任、纪委负监督责任。因此，作为基层企事业单位的主要领导，一定要牢记自身担负的党风廉政的主体责任，坚决支持纪检监察部门的工作。作为基层的纪检监察干部也要紧跟形势，深化对党的十八大以来党风廉政建设和反腐败斗争的新思路、新要求、新部署的学习贯彻。要不断增强责任意识、使命意识，把监督责任牢牢扛在肩上，深入推进所在单位党风廉政建设工作。
(四)寻求支持，强化执纪监督问责主体责任。
基层纪检监察部门要按照中纪委“三转”的要求聚焦执纪监督问责主业，在单位党委、行政领导的大力支持下，整合基层纪检监察部门的力量，减少职能交叉、合理配置人员、加强监督和查办案件，探索新的工作方法、办法，把不该纪检监察部门牵头或参与的协调工作交还给主要责任部门，使纪检监察部门回归职能本位。坚持执好纪，切实加强对单位“三重一大”等决策部署执行情况的监督检查，确保政令畅通;严打“老虎”，勤拍“苍蝇”，充分发挥惩治腐败的震慑作用。强化权力运行制约和监督，确保权力正确行使。
(五)转变工作方式，盯住关键环节。
坚持抓早抓小、治病救人，对党员、干部、职工和单位存在的问题要早发现、早教育、早查处，防止小问题变成大问题。要善于抓住监督检查、案件查办、教育预防等纪检监察重点工作，紧紧盯住重点岗位，盯住管钱、管物、管人、管项目的部门和干部，从而带动全局工作。
总之，作为企业纪检监察人员，必须结合实际，不断加强学习，更新知识结构，拓宽知识领域，丰富知识储备，增强创新能力和综合管理能力，按照构建社会主义和谐社会的要求，努力营造鼓励人踏实创业，支持人成就事业、帮助人做好事业的良好环境，建立团结一致、和睦相处、诚信友爱的人际关系，增强干部队伍的凝聚力和战斗力。在企业上下形成良性和谐的竞争氛围，确保企业各项工作健康发展。
