纪检监察派驻机构查办案件工作的难点及改革对策
[摘 要]纪检监察派驻机构在查办案件工作中遇到不少实际困难和障碍，主要是程序启动难，力量配备难，措施使用难，证据收集难，组织协调难，条件保障难。解决纪检监察派驻机构办案难题，要合理界定派驻机构的主要职责，有效整合派驻机构的办案力量，利用现有资源组建五类派出机构集中管辖驻在部门案件，科学配置派出机构办案权限，切实保障依纪依法高效办案，推动整个纪检监察系统的查办案件工作再上新台阶。
[关键词]纪检监察；纪检监察派驻机构；查办案件；廉政建设
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[文献标识码] A
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[收稿日期]2015-01-19
[作者简介]陈振（1985-），男，湖南石门人，土家族，中国社会科学院中国廉政研究中心助理研究员，主要从事廉政建设、刑事法学研究。
一、问题的提出
查办案件工作是《党章》和《行政监察法》赋予纪检监察机关的一项基本职责。党的十八大以来，各级纪检监察机关按照中央纪委“转职能、转方式、转作风”的要求，聚焦中心任务，突出主责主业，加大查办案件力度，保持惩治腐败的高压态势，用实际行动彰显了党和国家反腐败的坚定决心。①派驻机构作为纪检监察机关的重要组成部分，在查办案件工作中依然面临许多突出的问题和挑战。这些困难导致有的派驻机构“不务正业”，常年极少办案或无案可办[1]，严重制约了派驻机构监督职能的发挥，与当前纪检监察机关的工作重点和任务要求不相符合，影响了整个纪检监察系统工作合力的形成。我们迫切需要根据党的十八届三中全会精神，以党的纪律检查体制改革为契机，整体统筹谋划，认真分析原因，采取有效措施，切实加以解决。
二、纪检监察派驻机构查办案件工作的难点
（一）查办案件程序启动难
根据有关规定①，派驻机构可以启动查办案件程序的对象主要分为两类：一类是驻在部门党组和行政领导班子及其成员；一类是驻在部门的内设机构领导班子及其成员和其他重要案件。对于反映前者的信访举报，派驻机构受理后需要报请上级纪检监察机关批准后才能初步核实，需要立案调查的，也是由上级纪检监察机关直接立案，派驻机构可以参与调查。虽然派驻机构由上级纪检监察机关直接领导，且首要职责是监督驻在部门党组和行政领导班子及其成员，但由于派驻机构长期在驻在部门办公，有的还与驻在部门内设纪检监察机构合署办公，“内设化”的印象多少会使举报人望而却步。出于对监督可能性和可行性的怀疑，举报人极少会向派驻机构反映前者，派驻机构也很难直接发现前者的违纪问题，即使收到或发现违纪线索，也要报请上级纪检监察机关进行处理，实践中由派驻机构直接对这类对象启动查办案件程序的极少。对于反映后者的信访举报，派驻机构可以直接初步核实，但立案前必须征求驻在部门主要负责人的意见。实践中，有的地方纪检监察机关从稳妥出发，规定派驻机构在初步核实前就要征求驻在部门主要负责人的意见②。在决定立案前征求意见时，有的驻在部门对派驻机构办案工作存在偏见，认为搞好预防是成绩，而有案件发生就是本单位党风廉政建设没有抓好。有的驻在部门没有正确看待查办案件与抓好中心业务工作的关系，认为办案需要有关部门配合，会影响中心工作的正常开展，也会因此影响单位的声誉和稳定。还有的驻在部门领导从自身利益考虑，认为任内发生腐败案件，会影响自己的政治前途。正如有学者指出，党风廉政建设责任制也会产生非预期的甚至是逆反的制度后果，即责任人（通常是单位一把手）为了防止下属的违规行为牵连到自己，会更加倾向于包庇下属的腐败行为[2]（P133）。出于以上种种考虑，有的驻在部门主要负责人通过明示或暗示方式希望能够暂缓立案或不同意立案，用内部处理的方式解决。派驻机构的工作需要驻在部门的支持和配合，在驻在部门主要负责人不希望立案时，作为党组成员的纪检组长不可能一意孤行，甚至径直向上级纪检监察机关报告要求立案③，这样就可能导致派驻机构对反映后者的很多信访举报的处理止步于侧面了解或初核阶段，而无法立案或不能及时立案。党的十八届三中全会提出，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。2014年，中央纪委选择5个省和3个部委进行了查办腐败案件体制机制改革试点，取得显著成效。但就派驻机构而言，如何保证驻在部门能够充分尊重派驻机构提出的线索处置和案件处理意见，不以任何理由、任何方式影响、干预派驻机构独立履行“两个同时”报告义务，依然是值得考虑的问题。
（二）查办案件力量配备难
2004年，中央纪委监察部开始全面实行对派驻机构进行统一管理，随后地方纪检监察机关开始探索派驻机构统一管理的有效模式，大致形成了“点派驻”、“片派驻”和“点面结合”等三种管理模式④。片派驻人员能够相对集中，点派驻人员过于分散，但总体而言，派驻机构人员普遍较少，其中专门从事查办案件工作的人员更少。每一级派驻机构自身力量薄弱，而监督对象点多面广，人员较多，任务繁重，这种强烈反差是一个普遍现象。中央国家机关层面以财政部为例，中央纪委监察部驻财政部纪检组监察局编制只有16人，面向财政部近80个司局、事业单位及派驻各地专员办，办案力量严重缺乏[3]。在新一届政府“约法三章”，承诺财政供养人员只减不增的大背景下，靠增加人员编制来增强派驻机构办案力量已不可能。中央纪委监察部机关两次深化机构改革，强化办案处室力量，盘活机构编制存量，成效明显，但对于人数较少的单个派驻机构而言，想通过自身内部机构调整强化办案力量，效果实在有限。上级纪检监察机关办案人手不足，可以内部抽调下级纪检监察机关或派驻机构的办案人员，也可以外部抽调公安、检察、法院、审计等部门的骨干人才。对于派驻机构尤其是非垂直管理系统的派驻机构而言，要么是下级没有专职人员，要么是缺乏办案能力，抽调起来多半是捉襟见肘，至于外部抽调也基本是可望而不可及。现在腐败案件隐蔽化、智能化程度越来越高，窝案、串案增多，有的地方和部门还出现了系统性、塌方式腐败，对办案人员的能力和水平都提出了更高要求，而派驻机构办案人员如果常年办案少或者无案可办，缺乏实际操练和培训学习，久而久之容易形成办案能力退化的恶性循环，导致难以胜任当前的查办案件工作，影响办案效率和质量。单个派驻机构办案人员严重不足，但全国纪检监察系统派驻机构的办案人员则是一支数量庞大的队伍，如何提高他们的办案能力，调动其办案积极性，是各级纪检监察机关下一步深化机构改革，整合纪检监察办案力量的重点，也是当前保持惩治腐败高压态势下加强纪检监察办案队伍建设值得深入思考的问题。
（三）查办案件措施使用难
纪检监察机关查办案件的措施从使用对象上可以分为对人的措施和对事的措施。对人的措施，主要是指对于涉嫌严重违纪的被调查对象，经过严格的批准手续，可以采取“两规”“两指”措施。被调查对象是党员干部的，还可建议对其采取停职检查措施，属于行政监察对象的，还可建议对其采取暂停执行职务措施。每一起重大案件的成功查办，几乎都能发现“两规”“两指”措施的重大作用，同时也成为震慑腐败分子的有力手段[4]。就“两规”措施而言，对派驻机构的使用权限和审批程序要求非常高，省级及以下纪委派驻纪检组均无权使用“两规”措施，中央纪委派驻纪检组使用“两规”措施，除报请驻在部门党组同意外，还要报中央纪委批准。即使经过严格的批准手续可以采取“两规”措施，具体组织实施也成问题，采取“两规”措施，除内部谈话和外围取证人员外，还需要专门的陪护人员，仅靠单个派驻机构一己之力很难配齐所需人员。另外，依纪依法安全办案是铁的纪律，使用“两规”措施的场所对保密、消防、医疗、餐饮以及周边安保都有很高的要求，而中央纪委各派驻机构基本没有专门的办案场所，操作难度可想而知。对事的措施，主要是指可以查阅复制文件资料、扣留封存文件物品、查询冻结银行存款等。就查询银行存款而言，派驻机构在实际操作中也遇到不少困难。根据有关规定，纪检机关必须以监察机关名义查询存款⑤，纪检单派驻机构办案需要查询存款时，只能报请上级纪委以同级监察机关名义办理查询手续。当纪检单派驻机构办案人员拿着查询存款通知书进行查询时，部分金融机构工作人员要么认为派驻纪检机构没有查询存款权限拒绝办理⑥，要么以办案人员证件单位名称和查询文书签发机构名称不一致进行质疑，给查询工作带来不必要的麻烦和困扰。党的十八届三中全会提出，中央纪委向中央一级的党务部门要全面派驻纪检机构，这样，纪检单派驻机构将大大增多，如果这些单派驻机构查询存款都必须通过上级纪委的同级监察机关签发查询文书，在审批流程不合理简化、查询方式不有效改进、金融机构反馈不及时的情况下，将大大降低查询存款的效率，影响查办案件工作的进度和积极性。
（四）查办案件证据收集难
查办案件离不开证据收集，而且及时、全面调取外围证据不仅有助于证明案件事实，还能为谈话中突破被调查对象的心理防线提供重要帮助。派驻机构查办案件工作中收集证据遇到的困难主要分为两个方面：一是向驻在部门内部人员取证时，由于长期在一个单位工作形成的熟人环境影响，有的虽然了解情况，但碍于熟人情面，认为“多一事不如少一事”，心存顾虑，不愿意介入；有的将派驻机构等同于内设机构，对调查人员不信任，担心介绍情况后会招来打击报复，也不愿意讲。二是向驻在部门之外的人员取证时，派驻机构自身的办案介绍信效力有限，有的地方和部门不予认可，往往需要报请上级纪检监察机关协调后才能进行。如果涉及跨地区、跨部门、跨行业的调取证据，需要层层上报，协调程序更为复杂。遇到向与案件直接有关的非中共党员、非行政监察对象，尤其是私营企业主之类人员取证时，对方往往从自身经济利益出发不愿配合，有的认为纪检机关反腐败是党内事务，自己作为公民没有配合调查取证的法定义务，拒绝说明有关情况。尽管办案人员可以耐心劝说，但由于取证对象是非中共党员、非行政监察对象，缺乏相应的组织处理措施，有的取证对象没有正式固定职业，缺乏单位管理约束，当然最重要的还是缺乏相关法律制度的约束，不会因拒绝配合派驻机构调查遭受不利法律后果，这样就可能导致有些关键证据难以及时收集或无法取得，直接影响查办案件工作的进展和突破。《刑事诉讼法》规定，行政机关在查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。这对纪检监察机关的调查取证活动和现有的办案模式产生一定影响，对纪检监察程序与刑事诉讼程序的衔接提出更高要求[5]。派驻机构在办案过程中收集证据的能力和效果，将直接影响到被调查对象涉嫌犯罪移送司法机关后的证据提取工作。如果派驻机构收集证据困难，不能及时固定证据，可能贻误某些关键证据的取证时机，也将在一定程度上加大司法机关的取证难度，影响对被调查对象刑事责任的追究。
（五）查办案件组织协调难
为了加强对包括查办案件在内的反腐败工作的组织协调，各级驻在部门党组大多成立了党风廉政建设和反腐败工作领导小组，建立了联席会议制度，统一协调、沟通驻在部门内部人事、财务、纪检等相关机构共同反腐。与地方各级党委的反腐败协调小组不同，由于没有对应的公安、法院、检察院、审计、通信、金融等单位参加，在查办案件过程中一旦涉及驻在部门之外的人和事，驻在部门的反腐败工作领导小组就显得力不从心，派驻机构办案就显得势单力薄，基本是孤军奋战，协调相应的公检法机关也比较困难，很难做到与相关执纪执法机关及时互通信息、共享资源和密切配合。例如，派驻机构在调查中发现违纪党员、行政监察对象同时触犯刑律，需要移送司法机关进行处理时，就存在一系列具体问题值得研究和明确。移送时间上，有的案件已明显构成犯罪，但有的驻在部门想把案件解决在本单位内部，只进行党纪政纪处理，一旦上级督办或社会关注需要移送司法机关时，造成派驻机构移送不及时。移送对象上，一般实行同级移送原则，但并没有与派驻机构相对应的司法机关，且对符合一定条件的腐败分子要进行异地侦查和审判，派驻机构按照什么原则和标准选定移送机关需要明确。移送主体上，有的是派驻机构自行移送，有的是报请上级纪检监察机关统一移送。移送材料上，有的只移送主要证据材料，有的移送机关希望派驻机构移送收集掌握的所有证据材料。移送手续上，有的派驻机构只通过工作信函联系，没有办理正式、规范的移送手续，存在一定的随意性。移送争议解决上，对于司法机关不予受理或受理后逾期不作出立案决定的，派驻机构是向上级纪检监察机关报告还是寻求其他救济途径。还有，现在官员外逃问题时有发生，紧急情况下，对涉嫌违纪且有可能外逃的被调查对象，派驻机构提请公安机关采取边控措施时，如何保证及时办理有关手续防止被调查对象闯关逃跑，还需要完善相关协作机制。
（六）查办案件条件保障难
查办案件工作需要调动一定的人力、物力、财力，有时还需要协调众多的部门，没有保障，办案工作就会举步维艰[6]。目前，绝大部分派驻机构尚未完全独立，办公条件、福利待遇、后勤保障、退休干部管理等仍由驻在部门负责管理，由于自身利益与驻在部门密切相关，派驻机构在查办案件过程中不可避免会受到驻在部门的较大影响，很难完全超脱、独立查办案件。依纪依法安全办案要求严格执行各项安全办案制度，派驻机构除前面提到的办案人员少，使用措施难，组织协调难之外，在办案硬件建设和安全保障上也存在不少困难。有的派驻机构没有标准的谈话室，只能在办公室或会议室进行，影响谈话效果和质量，而且一般办公室没有相应的安全保障设施，存在安全风险，一旦发生突发事件难以及时控制局面。由于办公条件限制，某些派驻机构没有专用库房和保险箱柜，涉案物品的集中统一保管也成问题。全面推进公务用车制度改革以后，如何保证单个派驻机构的办案用车，也是各级纪检监察机关配备执法用车时值得关注的问题。独立办案需要经费保障，交办案件可从专项办案经费中列支，但自办案件需要驻在部门经费支持，审批环节多，经费数额少，支出使用严，在一定程度上限制了办案工作的顺利开展。部分派驻机构没有专门财务机构，办案经费报销需要到驻在部门财务机构办理，有的驻在部门财务人员将办案经费作为普通行政管理经费予以审核把关，过于重视财务报销制度的规范性和透明度，忽视了办案经费开支范围的特殊性和保密因素。
以上从共性层面对纪检监察派驻机构查办案件工作的难点进行了简要分析，当然，这些困难有的是派驻机构特有的，有的是纪检监察机关共同面临的；有的是体制机制层面的，有的是具体操作层面的；有的正在逐步得到解决，有的还需要长远谋划；具体到每一个派驻机构而言，不同层级和不同类型的派驻机构办案过程中遇到的困难也有所不同。总之，我们需要对派驻机构办案难的问题引起足够重视，将其置于党的纪律检查体制改革大局中进行深入思考，找出关键症结所在，提出长远有效对策。
三、改革纪检监察派驻机构办案体制的对策建议
党的十八届三中全会对加强反腐败体制机制创新和制度保障提出重大改革举措，2014年6月，中央政治局审议通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》，其中就包括派驻机构改革的若干举措。2014年12月，中央政治局常委会议审议通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，从总体要求、机构设置、监督职能、工作关系、管理保障、组织领导等六个方面，提出了加强中央纪委派驻机构建设的思路和要求。派驻机构查办案件工作是整个纪检监察系统办案工作的有机组成部分，我们要以派驻机构改革为主线，合理界定派驻机构主要职责，有效整合派驻机构办案力量，科学配置派出机构办案权限，切实保障依纪依法高效办案，推动整个纪检监察系统的查办案件工作再上新台阶。
（一）合理界定派驻机构的主要职责
根据制度设计，派驻机构的主要职责是监督驻在部门党组和行政领导班子及其成员，这种监督除了通过参与驻在部门重要工作，参加有关会议和活动，以及了解监督对象廉洁自律情况等方式进行预防提醒外，一个重要方面就是通过办理涉及监督对象的信访举报案件进行警示惩处。但我们看到，在预防提醒方面，派驻机构大有可为，形式多样，效果良好，驻在部门的领导也比较容易接受，能够形成良性互动；在办理信访举报案件方面，派驻机构发现渠道有限，调查核实手段受限，根本无法独立启动初核及立案调查程序。在对驻在部门领导立案调查方面受到的种种限制，与派驻机构承担的主要职责严重不符。在对另一类立案调查对象——驻在部门的内设机构领导班子及其成员进行查处时，也面临前面所述的诸多困难，这就不得不对派驻机构的职责定位进行重新思考。
派驻机构不同于纪检监察机关，也不同于内设纪检监察机构，有其自身特点和优势，代表上级纪检监察机关履行监督职责，相对超脱独立，具有一定的权威性，熟悉了解驻在部门业务流程，可以快速发现问题，便于协助驻在部门有针对性地开展党风廉政建设工作，而且派驻机构主要负责人兼任驻在部门党组成员，能深度参与驻在部门决策，并起到监督作用。设立派驻机构的初衷是便于纪检监察机关更好地全面履行执纪监督问责职责，但主客观条件的限制使派驻机构履职不可能面面俱到，无法实现纪检监察各项工作的齐头并进，只能因地制宜有所侧重。那么，从惩治和预防两个大的方面来说，派驻机构是侧重于惩治还是侧重于预防呢？从反腐败战略角度来考虑，面对制度性、社会性腐败现状，要保证反腐败斗争的实效与长效，中国反腐败的战略重心应该从惩治贪官转向预防腐败[7]。这样，发挥派驻机构的预防监督职能是完全必要，而且也是反腐败的治本之策。正如有学者指出，派驻机构在履行中国反腐败工作的四项战略职能中的作用应该有所侧重，要进一步强化其在预防腐败战略实施方面的作用[8]。还有学者根据腐败行为的演进规律、派驻机构的比较优势、权力监督制约的基本规律与运行态势，提出派驻机构必须区别于纪检监察机关和其他反腐机构，承担起预防为主、治疗为辅的职能[9]。既然单个派驻机构没有权限和能力处理涉及驻在部门领导的案件，也不能独立有效查办驻在部门内设机构领导班子及其成员的案件，还不如从实际出发，量力而行，上收单个派驻机构查办案件的职能，整合单个派驻机构办案人员力量，将派驻机构的主要职责定位于对驻在部门党组和行政领导班子及其成员预防性的监督，督促驻在部门领导班子落实党风廉政建设主体责任，同时加强对驻在部门中层领导干部的日常监督管理，突出抓早抓小和关口前移，对干部出现的苗头性、倾向性问题，及时进行约谈提醒，减少干部违纪违法行为的发生。对涉及驻在部门领导的信访举报，统一收归上级纪检监察机关处理；对涉及驻在部门内设机构领导班子及其成员的信访举报，移交办案力量集中后的派出机构处理。对单个派驻机构的主要职责进行准确定位，促使其集中精力做好教育预防工作，无论是从凝聚办案力量还是从降低办案成本来看，都是当前反腐败形势下深入推进派驻机构改革，有效应对腐败案件易发多发态势，提高整个纪检监察系统查办案件效率的必然选择。
（二）有效整合派驻机构的办案力量
当前，腐败案件呈现出案情复杂化、手段隐蔽化、反侦查职业化等特点，对办案机制和办案能力提出了更高要求[10]。仅靠单个派驻机构一己之力很难从严从快查办腐败案件，分散办案、单兵作战已不符合派驻机构办案工作实际。为破解派驻机构办案难题，各级纪检监察机关改革创新，采取多种模式对派驻机构办案力量进行整合。从笔者收集的资料来看，大致有如下四种模式：第一种是在驻在部门内部整合，派驻机构与内设监察局、机关纪委合署办公，这种情况以单派驻机构居多；第二种是在派驻机构之间整合，由派出纪检监察机关统一调度，实行分组协作办案、交叉联合办案等；第三种是撤销单个派驻机构，组建纪工委、监察分局，分片集中管辖驻在部门的违纪案件；第四种是对系统、行业内派驻机构进行整合，实行纵向、上下联动。应该说，上述四种模式各有利弊。第一种模式虽然增加了办案人员力量，但由于派驻机构与内设机构混同，导致派驻机构“内设化”倾向严重，不得不承担驻在部门交办的业务外工作从而分散办案精力，并且依然面临如何摆脱驻在部门干预办案的问题。第二种模式不仅整合办案人员力量，还有助于减少单个派驻机构办案面临的熟人环境干扰，但临时性的办案人员组合需要协调多个派驻机构，且如何分组、交叉快速形成相互配合的办案团队还需探讨。因办案人员来自不同派驻机构，办案期间的人员管理、安全保障、分工协作都存在一定问题。第三种模式分片整合了单个派驻机构的所有力量，还可摆脱驻在部门的办案干预，但撤销单个派驻机构的做法是否完全可行，还需要考虑到设立派驻机构的初衷，结合派驻机构改革进行系统研究，不能因为办案需要而顾此失彼，操之过急。第四种模式对实行垂直管理的系统来说可行有效，对非垂直管理系统而言，从加强办案业务指导方面考虑是好的，但派驻机构主要受派出纪检监察机关领导，人员、编制也是由派出纪检监察机关统一管理，上级派驻机构调度力度有限。可以看出，整合派驻机构办案力量已是大势所趋，但如何建立统一集中、快速高效、保障有力的办案机制，充分发挥派驻机构办案人员“第二方面军”的作用，是值得思考的问题。
中央纪委书记王岐山多次指出，派驻工作只能加强，不能削弱。当前，驻在部门类型复杂，形式多样，而且党的十八届三中全会提出要全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，这就有必要发挥好单个派驻机构的预防监督职能，将其办案职能统一上收。那么，如何上收单个派驻机构的办案职能，是统一收归上级纪检监察机关，还是在单个派驻机构之上再组建新的纪检监察派出机构集中行使办案职能？对于驻在部门领导，其本身就是上级纪检监察机关的办案对象，将派驻机构原有的初核及协助调查职能上收是应有之义；对于驻在部门的内设机构领导班子及其成员，如果也交由上级纪检监察机关查处，不仅会大大增加上级纪检监察机关的办案压力，也不符合办案分级负责制度。至于上收单个派驻机构的办案力量成立完全新的专门办案机构，则涉及人员编制、财政经费、干部管理等一系列问题。笔者认为，与其另起炉灶，还不如从现有机构入手，结合驻在部门的特点进行分类改革完善，可将单个派驻机构的办案力量整合组建以下五类派出机构集中管辖驻在部门内设机构领导班子及其成员的违纪案件：第一类派出机构以各级政府机关纪工委（中央层面为中央国家机关纪工委）为基础进行整合，集中管辖行政机关和其他属于行政监察对象组织的内设机构领导班子及其成员的违纪案件；第二类派出机构以各级党的机关纪工委（中央层面为中央直属机关纪工委）为基础进行整合，集中管辖党的机关、人大机关、政协机关的内设机构领导班子及其成员的违纪案件；第三类派出机构以各级党委政法委纪检机构为基础进行整合，集中管辖法院、检察院的内设机构领导班子及其成员的违纪案件⑦；第四类派出机构以各级政府国资委纪委为基础进行整合，集中管辖国有企业、国有金融机构的内设机构领导班子及其成员的违纪案件；第五类派出机构由纪检监察机关整合派驻事业单位、群团组织的办案力量成立新的派出调查局，集中管辖事业单位、群团组织的内设机构领导班子及其成员的违纪案件。
（三）科学配置派出机构的办案权限
关于派驻纪检机构的办案权限，《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》及其实施细则并没有特别规定，但之后的有关党内文件做出了与同级纪检机关不同的规定，如前面提到的派驻纪检机构采取“两规”措施和查询存款的审批程序就比同级纪检机关更为严格和复杂。根据《行政监察法》及其实施条例的有关规定，派出的监察机构或者监察人员行使与派出它的监察机关相同的权限，但地方各级监察机关派出的监察机构或者监察人员，以及在实行垂直管理的国家行政机关中派出的监察机构向驻在部门的下属行政机构再派出的监察机构或者监察人员行使行政监察法第20条、第21条规定的权限⑧，需经派出它的监察机关或者派出它的监察机构批准。纪检监察双派驻机构兼具派驻纪检机构和派驻监察机构的办案权限，由于同一驻在部门派驻纪检机构和派驻监察机构采取同一种办案措施的权限和审批程序并不相同⑨，在办理涉及同一调查对象的党纪政纪案件中如何理清其办案权限比较复杂。还有部分单派驻机构与驻在部门内设监察局、机关纪委合署办公，在办理涉及同一调查对象的党纪政纪案件中也存在办案权限使用不清的问题。
前面，已经提出组建五类纪检监察派出机构，只要科学配置派出机构的办案权限，问题就可以迎刃而解。首先要理清纪检机关与监察机关的办案权限。我国实行纪检监察合署办公体制，履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，在查办案件过程中就有必要照顾到党内法规赋予纪检机关的办案权限，而不能因合署办公就以监察机关的办案权限弱化甚至取代纪检机关的办案权限。明确这一点对派出机构来说尤为重要，上述五类派出机构中只有第一类派出机构是纪检机关与监察机关“双派出”，其余四类派出机构都是纪检机关“单派出”，如果不能保证纪检机关自身的办案权限，将给上述四类单派出机构的办案工作带来许多麻烦和困扰。其次，就派出机构与纪检监察机关的办案权限来说，派出机构原则上应当行使与派出机关相同的办案权限，但派出机构毕竟不能等同于派出机关，对于关系被调查对象重大人身、财产权利的办案权限，应该报请派出纪检监察机关批准；对于某些不能授权的专属性办案权限，派出机构应该提请派出纪检监察机关行使。第三，纪检监察双派出机构对同一被调查对象采取同一种办案权限，如果被调查对象仅为党员或仅为行政监察对象，则只能相应履行派出纪检机构或派出监察机构的审批程序，不能交叉使用；如果被调查对象既是党员又是行政监察对象，则应以立案机关为准决定履行派出纪检机构或派出监察机构的审批程序，不能选择使用。第四，单派出机构不存在与驻在部门内设监察局、机关纪委合署办公问题，在查办案件过程中收集的有关证据材料，内设监察机构可以直接作为证据使用，不必另行进行调查；确有必要开展有关调查的，对其办案权限的行使应由有关主管部门制定专门规定予以规范。
（四）切实保障依纪依法高效办案
派出机构的办案工作并不仅仅只涉及党员和党组织，许多调查取证工作的顺利进行还需要党员和党组织之外的人员和单位配合，这样仅靠党内法规授权，纪检机关的办案工作在国家法律法规层面还面临不少困难和障碍。例如，纪检机关依照党内法规可以查询存款，但《商业银行法》规定，除非法律、行政法规另有规定不得查询单位存款。纪检机关在查询组织机构代码、工商、税务、住房、户籍、婚姻、电信等信息过程中也面临党内法规与国家法律法规规定“脱节”的问题⑩，“查询难”导致纪检机关对办案所需要的各种信息不能快速有效收集，严重影响办案效率和案件突破。纪检机关作为当前中国组织协调反腐败工作的领导机关和主导力量，如何保证其在查办案件过程中各项办案权限的顺利行使，已经成为持续深入推进惩治腐败进程中值得关注的一个问题。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力。如何使纪检机关的办案权限通过党内法规与国家法律法规的无缝衔接获得国家强制力的保障，是我们在推进法治反腐方面必须着手研究并加以解决的一个重大问题。要充分利用中央党内法规和规范性文件集中清理工作成果B11，对纪检机关的办案规定是否同宪法和法律相一致进行全面审视，对于需要由国家法律法规调整的事项，如非中共党员、非行政监察对象配合纪检机关调查取证等，则应按照《立法法》的规定启动立法程序，将党内规定上升为国家法律法规的内容；对于需要国家法律法规作出衔接规定的事项，如纪检机关查询存款、房产等办案信息，则应由法律法规制定机关做出有权解释或在法律法规中设置相应衔接条款，确保党内法规真正落到实处；对于确实不符合国家法律规定或不宜由纪检机关行使的办案权限，则应予以废止或调整，研究制定其他替代措施。
四、结语
纪检监察派驻机构办案体制改革是纪检监察体制改革的重要组成部分，既要注重顶层制度设计，也要加强基层实践探索，逐步摸索出一条符合办案工作实际的路子。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》提出要研究制定《中国共产党纪律检查机关案件办理工作条例》，这是整个纪检机关查办案件工作遵循的基本程序规定，建议和修订完善监察机关查办案件规定同步进行、统筹考虑，注意到派出纪检机构相对于纪检监察机关办理案件在程序上的特殊性和复杂性，进一步细化办案程序，完善办案措施，增强可操作性和执行力，更好地适应新组建派出机构查办案件工作的客观要求。
注释：[HJ2.3mm]
①《中共中央纪委监察部派驻机构业务工作管理办法》规定，经中央纪委监察部领导批准，派驻机构可对反映驻在部门党组和行政领导班子及其成员违反党纪政纪的问题进行初步核实；需要立案调查的，由中央纪委监察部有关纪检监察室按规定程序办理，派驻机构可参与调查。派驻机构负责调查驻在部门司局级干部违反党纪政纪的案件及其他重要案件，可以决定立案，但在决定立案前应征求驻在部门党组主要负责人的意见，意见不一致的，报中央纪委监察部决定；调查结束后提出处理建议，其审理及处分的程序和批准权限按有关规定办理。
②如《中共吉林省纪委吉林省监察厅关于派驻机构案件检查工作暂行办法》第10条规定，对反映驻在部门党组（党委）管理的处级领导干部和下级党组织、行政领导班子及其成员违纪问题信访举报件的初核，由派驻机构在受理后的15个工作日内征求驻在部门党组（党委）及行政领导班子主要负责人意见，并与纪检监察室沟通后决定。案情重大、复杂的，由省纪委监察厅直接初核。http：//www.langtaosha.com.cn/index.php？option=com_content&task=view&id=420，访问日期：2014年7月 16日。
③当然，不排除个别纪检组长会向上级纪检监察机关报告要求立案。
④对三种管理模式的详细介绍，参见潘加军、鞠连和：《纪检监察派驻机构统一管理模式分析》，载《中州学刊》2010年第6期，第26—30页。
⑤1999年中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于查办案件中需查询或者冻结被调查对象存款时应以监察机关名义使用监察文书的通知》要求，各级纪检监察机关在办案中确实需要到银行或者其他金融机构查询存款或者冻结存款时，无论是以纪检机关名义立案的，还是以监察机关名义立案的，均应以监察机关名义进行查询。未设监察机关的部门、单位或者系统，纪检机关需要到银行或者其他金融机构查询和冻结存款的，可到所在行政区监察机关或者上级主管部门监察机关开具监察文书。
⑥2002年，中国人民银行发布的《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》没有将纪检机关规定为查询存款的有权机关。
⑦《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施。将法院、检察院党员干部违纪案件交由党委政法委纪检机构统一查处，符合党中央对党委政法委的职能定位要求。随着司法体制改革的深入推进，如果法院、检察院逐步实现省级以下人、财、物统一管理，则宜参照垂直管理部门做法，由上级法院、检察院纪检监察机构统一查处下级法院、检察院干部违纪案件。
⑧《行政监察法》第20条规定，监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况和需要采取下列措施：（一）暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料；（二）责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；（三）责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁；（四）建议有关机关暂停有严重违反行政纪律嫌疑的人员执行职务。第21条规定，监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款；必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。
⑨如监察部驻部监察局有权直接决定查询存款，而中央纪委派驻纪检组必须报请中央纪委分管领导批准后以监察部名义查询存款。
⑩如《不动产登记暂行条例》第27条规定，有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。对纪检机关在办案过程中可以依照党内法规查询、复制不动产登记资料没有做出明确规定，另外，2010年中共中央、国务院《关于领导干部报告个人有关事项的规定》指出，纪检机关可以对有关领导干部报告个人有关事项的材料进行调查核实，而领导干部本人及其配偶、共同生活子女的房产情况是报告的必备内容，所以，希望国务院国土资源主管部门会同有关部门制定《条例》实施细则时能兼顾到党内法规赋予纪检机关的办案权限规定，做好衔接工作。
B11 2014年10月24日，《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布，标志着党的历史上第一次中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成，中央纪委共对626件党内法规和规范性文件进行了清理。
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责任编辑 朱天义
作者：陈振
查办案件工作经验之谈
本人在纪检监察机关一线查办案件工作多年，在查办案件工作中，主要有以下几点经验：
一、坚持党委统一领导，纪委组织协调，是查办案件工作健康发展的政治保证。
纪检监察机关，只有坚持党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制，才能保证查办案件工作始终沿着正确的政治方向运行。
二、围绕中心，服务大局，是查办案件工作必须坚持的指导思想。
查办案件必须坚持以经济建设为中心。纪检监察机关始终坚持服从和服务于发展第一要务的指导思想，正确处理好发展社会主义市场经济与严肃党纪政纪的关系，既严肃惩治腐败，又克服就案办案、单纯办案的倾向。处理好查办案件与促发展、维稳定、顾大局的关系，处理好惩治极少数与教育挽救大多数的关系，努力取得查办案件政治、社会和法纪效果的统一。
三、惩防并举，注重预防，是查办案件工作必须遵循的基本方针。
在查办案件工作中，我们始终贯彻标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针。把查办案件与教育干部有机结合起来，与反腐倡廉制度建设有机结合起来。只有充分发挥查办案件的治本功能，才能扩大办案的效果，从源头上遏制腐败行为。
四、依纪依法，安全文明，是查办案件必须坚持的基本要求。
严格依纪依法办案是适应社会主义民主政治发展和贯彻落实依法治国基本方略的现实需要。纪检监察机关及办案人员必须严格遵循国家法律法规和党内条规，依纪依法办案。
五、完善制度，强化监督，是依纪依法查办案件的重要保障
健全办案工作制度，是规范查办案件工作的前提和基础。通过对制度执行情况的自查、抽查和专项检查，加强对办案过程的监督和管理，严明工作纪律、严格责任追究，及时发现问题、解决问题，总结经验、创新工作，办案工作法制化、规范化水平不断提高。
拓宽信访渠道 加大办案力度 以实际成效服务科学发展
中共xx湖区纪委、xx区监察局
(xxxx年xx月)
今年以来，我区把信访举报和案件查办工作摆在突出位置，采取有效措施不断拓宽信访渠道，加大办案力度，严肃查处了一批失职渎职、侵害群众利益等违法违纪案件，有力推动了反腐败斗争的深入开展，为经济社会又好又快发展提供了有力的纪律保证。1-9月，全区共收集信访线索 件，初核线索x件，立案x件，同比增长xx%，涉及科级干部x人;结案x件，处理党员干部x人，挽回直接经济损失xx万元。
一是发挥组织协调作用，更加注重形成办案整体合力。重点加强与公、检、法、审计、计生及其他行政执法部门的联系，及时协调各部门共同研究、查办相关案件，履行好纪委在反腐败中的组织协调职能;在已经建立联动协作办案机制的基础上，进一步完善全区联动协作办案队伍的专业知识覆盖面，使之掌握全区各单位、各部门基本情况，有效缓解办案过程中存在的专业技术力量不足的问题。年初，我委还在检察院的专业人员的指导下，投入3000余元资金对谈话室的硬件设施作了进一步改造，创造了一个较为安全、威严的谈话环境，增强纪检监察机关对违纪违规人员的高压态势，有利于保证谈话效果。
二是坚持查办案件与建章立制相结合，更加注重提升办案质量。以提高办案质量为中心，重视委局机关各室和全区各基层纪委以及派驻纪检组的案件查办工作，按照《xx区纪委、监察局绩效考评管理办法》的要求，明确纪委各室办案目标任务，明确基层单位只要查办1起以上案件就可评为当年的纪检监察工作先进单位，形成纵向到底、横向到边的考核机制，进一步调动基层办案工作积极性。认真落实“一案两报告”制度，剖析并揭示案件发生的深层次原因，针对存在的漏洞和薄弱环节，建立健全反腐倡廉各项制度规定。
三是重视基层纪检工作，更加注重推动基层自办案件。针对当前社区干部违纪现象不断增加的现实情况，我区专门成立了纪检监察一室，统一负责指导、协调、督促各乡镇、街道办案工作，切实加大了基层查办案件的自觉性，重点发现并查处社区干部在办理低保、廉租房等工作方面存在的违纪问题。今年1至10月，我委共指导和协助基层办案x起，占已立案件的xx%。
四是加强办案队伍建设，更加注重办案能力的强化。培养一支素质高、能力强的办案队伍是做好案件查办工作的前提和保证。今年我委加大了对纪检监察干部办案业务的培训，通过跟班学习、联合办案、组织培训等方式，进一步提升办案人员的业务素质。同时，我们还积极参与了省、市纪委的一些重大案件的调查工作，成功地开展了模拟办案实践，进一步提高了纪检干部案件办理能力，以案代培的形式得到了上级部门的认可和基层基建干部的好评。
五是加强惩防教育，更加注重发挥办案的警示作用。查办案件的目的是对全区各级党员干部起到更好的警示教育作用，所以我们坚持对具有代表性、倾向性、苗头性的案件进行“一案双查”。首先是立足于惩处，重在查清案件事实，依纪依规进行处理，其次是立足于防范，查清体制、机制上存在的管理漏洞和案件发生的深层次原因，进而以案促教，推动廉政教育;以案促建，推动制度建设;以案促管，推动规范管理。同时，做好案例警示教育，在我区的自办案件中选择1至2个具有典型意义的案件进行通报。切实做到查处一起典型案件，教育一批干部，以身边的事教育身边的人，在全区范围内取得良好的警示教育效果。
存在问题及下一步打算
一、重视能力抓指导，提高全区案件查办综合能力。一是要引导全区纪检干部加强理论知识的积累。通过开办培训班等方式，引导全区纪检干部注重学习法律、法规方面的知识，结合工作中的实例来理解和把握，奠定案件查办工作的理基础。二是继续加强与上级部门的沟通。经常性地参与上级纪委有关案件的查办工作，提高实际办案水平，同时定期选调基层干部到纪委跟班学习办案工作。三是加大对基层查办案件的指导力度。积极指导镇、街、系统纪检机构的案件查办工作，提升基层实践操作能力。对基层纪(工)委承办的案情较为复杂的或重大案件，纪检室派专人参与案件的初核、立案、调查取证等全过程，有效地提高了乡镇纪委办案的效率和质量。
二、加强领导抓协调，形成立体式案件查办网络。一是建立纵向交叉互查办案平台，将全区主要基层单位分街道(乡镇)和系统两个办案协作区，建立交叉互查办案协作机制，通过区域互查协作，整合资源，查处案情比较复杂、涉案人员较多、独立查办可能会贻误时机的重大案件。二是加强横向交流，由纪委牵头，与公安分局、检察院、法院、审计局、国税局、地税局、工商局等部门定期通报交流党员干部违纪违法案件查处情况，分析排摸和提供党员干部违纪违法案件线索，协调解决在查办党员干部重大违纪违法案件中遇到的困难和问题，形成通力协作突破大案要案的整体合力，达到办案资源的最大化、合理化和有效化。三是加强委局机关内部沟通，注重委局机关内部各室之间的沟通、协调、配合，在发挥信访主渠道作用的同时，还要注重从下访以及廉政巡查、执法监察、日常督查等工作中挖掘案源、梳理线索。
三、建立机制抓奖惩，营造全员办案的氛围。在全区纪检监察组织机构健全的基础上，建立完善案件检查工作激励机制，出台案件检查工作考核奖励办法，将案件检查工作作为各科室、各基层单位乃至个人在纪检监察工作考评方面的重要依据。对纪委各科室、全区各基层单位纪工委、纪检组的查办案件工作目标、任务和当前形势进行分析的讨论，进一步理清全区纪检监察工作今后的办案工作思路，明确各级纪检监察部门查办案件工作责任。
XX县纪委监察局2011年查办
案件分析报告
一、基本情况
(一)信访初核情况
2011年，全县纪检监察组织共受理群众信访举报件121件(次)，其中：来信78件，来访6次，来电6次，其他方式31次;检举控告类118件(次)，业务范围外3件;上级交办28件(次)，署名举报22件(次)。
受理初核线索94件。从违纪的主体来看：涉及党员81人，监察对象40人，其中乡科级干部16件，一般干部24件，其他人员54件。从违纪的情况来看：涉及违反组织人事纪律行为1件、涉及违反廉洁自律规定行为4件，贪污贿赂行为21件、破坏社会主义经济秩序行为11件、违反财经纪律行为5件、失职渎职行为12件、侵犯党员权利公民权利行为1件、严重违反社会主义道德行为2件、妨害社会管理秩序行为37件。
经初核，转立案65件，了结29件，其中失实8件，适当处理21件。
(二)立案情况
2011年，全县纪检监察组织立案65件，涉及党员61件，监察对象18件;其中，涉及乡科级干部4件，占立案总数的6.2%，
一般干部18件，占立案总数的27.7%，其他人员43件，占立案总数的66.2%。共处分65人，其中：乡科级干部4人，占6.2%，一般干部13人，占20%，其他人员48人，占73.8%。
从违纪的情况来看，违反组织人事纪律行为2人，占3%;贪污贿赂行为9人，占13.8%，其中贿赂6人，占9.2%，挪用公款3人，占4.6%;破坏社会主义经济秩序行为6人，占9.2%，其中违反土地管理法规2人，占3%;违反财经纪律行为1人，占1.5%;失职渎职行为9人，占13.8%，其中行政机关失职渎职2人，占3%;侵犯党员权利公民权利行为1人，占1.5%，其中侵犯人身权利1人，占1.5%;严重违反社会主义道德行为1人，占1.5%，其中通奸重婚包养情人1人，占1.5%;妨害社会管理秩序行为36人，占55.4%，赌博2人，占3%，违反人口与计划生育法规30人，占46.2%。
二、查办案件情况分析
1、发生在基层的妨害社会管理秩序类违纪行为所占比重较大。全县今年妨害社会管理秩序行为立案件36件，占立案数的55.4%，而且主要集中在农村党员违反计划生育政策、农村党员参与赌博及农村党员、村干部乱砍滥伐，无证贩运木材等，其中违反计划生育政策的情况尤为突出。
2、失职渎职行为和贪污贿赂行为的立案件有18件，占了不小比重，考虑到妨害社会管理秩序类违纪行为线索来源问题，失职渎职违纪行为和贪污贿赂行为的线索实际上应该说是目前群众向纪检监察部门反映的热点，这说明群众对单位、部门和领导干部在履行职责和贪污贿赂犯罪方面的问题越来越重视，在维护自身权益上越来越敢说话。但也说明的近年一些部门和组织以及部分党员干部在履行自身职责和自律方面存在不足和缺陷。
3、第四季度全县纪检监察机关立案件数量明显增加，尤其十一月、十二月份增幅明显。这说明基层纪检组织在年终突击上报案件的问题仍然存在，这也是一个老问题。主要原因还是基层纪检组织存在应付考核，平时有案件线索不及时查办，因此造成全年各季度案件数量不均衡。
三、几点建议
1、加强农村党员的思想教育。由于市场经济的影响，群众的经济意识越来越强，农村干部、党员作为基层先进人物的代表，要在先进思想、先进文化、先进生产力、勤劳致富等方面起模范带头作用，因此农村党员干部要不断改造思想，更新观念，坚决不参与赌博、乱砍滥伐、违反计划生育政策等在农村普遍存在的行为，树立党员的良好形象，真正做到永褒共产党员的先进性。
2、对农村集体资产资源处置要加强规范，尤其是前几年未按规定进行的农村集体资产资源处置，必须做好善后工作,有些
乡镇对于群众反映较大的交易行为,采取召集双方协商,适当提高成交价格的做法可以借鉴。同时要加大农村集体资产资源处置相关规定宣传，使农村干部和群众知道正确的程序，有利于减少有关违纪行为的发生。
3、县纪委各室要加强对所挂点的乡镇、县直纪检组织业务的指导，平常加强案件的督查与催办，尽量避免在年底突击结案和大量报送案件，以保持全年各季度办案工作进度的平衡。
4、要注重案件线索的外延，不能孤立的就案办案，要从违纪行为是否有普遍性、经常性及关联性上着手去扩展线索。象今年在医药购销纠风检查中发现部分卫生院在医药购销存在索贿受贿现象，县纪委领导对此十分重视，组织精干力量对整个卫生系统医药购销的情况进行了深入调查，发现多起基层卫生院院长利用医药购销之际从中索贿受贿的情况，并对相关人员进行了立案查处，这种办案经验值得在今后的工作中总结推广。
中共 县纪委纪检室 2011年12月22日
近年来，随着基层查办案件工作力度的不断加大，党风廉政建设相关制度的不断完善，有力地推动了基层党风廉政建设和反腐败各项工作的落实。基层违法违纪案件呈现缩减趋势。这其中，查办案件作为纪检监察机关一项基础性工作，发挥着不可替代作用。但当前，基层查办案件工作中常会遇到这样或那样的问题，影响查办案件工作的正常开展。现就当前基层查办案件工作中存在的问题，以及如何有效地解决，笔者结合工作实践，谈几点认识和体会。
一、当前基层查办案件工作中存在的问题
分析基层违纪违法案件数量减少的原因，笔者认为，一方面确实是由于基层查办案件工作力度加大，基层制度建设完善等方面发挥了作用。但另一方面，涉嫌违纪违法人员的作案手法越来越“高”，违纪违法问题隐藏的越来越“深”，钻政策空子的本领越来越“强”和极少数基层纪检监察干部素质有待于提高、工作流动性差等，也应该是案件数量减少，影响查办案件工作顺利开展的一个重要因素。具体表现在以下几个方面：
一是基层纪检监察干部工作流动性差，不利于查办案件工作顺利开展。
由于受基层工作实际条件的限制，不可能经常性调换纪检监察干部，有的甚至一辈子从事查办案件工作。同时，基层的工作范围有限，时间长了难免一些基层涉嫌违纪违法的
人员，会对基层纪检监察干部有所熟悉，有的与部分纪检监察干部通过各种关系建立了个人感情，所以当查到其违纪违法问题时，有时存在畏难情绪，不利于工作开展。但如果经常性调换纪检监察干部工作，又存在工作业务障碍的问题。二是少数基层纪检监察干部缺乏办案经验，办案手法单一，难以适应新形式下查办案件的需要。
近些年来，随着查办案件工作力度的不断加大，一些违纪违法问题逐渐在基层暴露出来，同时一些常规性的办案手法也被一些别有用心的人所掌握，他们不断提高自身的“反侦查”能力，想方设法来逃避检查，这样使违纪违法事实隐藏的更深，严重干扰查办案件工作的顺利进行。
三是打“擦边球”，钻政策控子的违纪违法的问题仍然存在。
当前，基层一些违纪违法分子，已不在以简单的贪污、挪用公款等行为作为违纪违法手断，而是在体制、管理漏洞上做文章，披着合法的外衣打“擦边球”。如以招待费、燃油费、维修费、外出考察学习费等没有上限为借口，来公饱私囊，来冲销不合理支出。有的则用“合理化对抗”掩盖违纪违法事实，严重影响了查办案件工作的开展。
四是制度建设方面还存在漏洞，制度上还不很健全，约束机制还没有真正发挥效应。
当前在少数基层单位，有些制度对于领导干部形同虚设，根本没有起到作用。如在有些村集体中，基本上就是由村书记一个人说了算，钱物都经其一个人手，村主任、会计
跟本没有发挥作用。该村班子会、村民代表会研究决定的事，而由村书记一个决定。这样，不但造就了其违纪违法空间，也增加了案件调查的难度。
二、解决案件查办工作中存在问题的措施
针对基层违纪违法的特点，就如何加大查办案件力度，笔者认为除了常规性的如突击检查、封账、隔离谈话等办案手段外，至少还要做好以下“四个结合”：
(一)查办案件要与提高队伍整体素质相结合
无论开展哪项工作，干部素质的高低都起着决定性作用。查办案件更是如此。因此在查办案件工作中，一是要从案件查办工作的实际需要出发，通过严格管理、专门培训和参加办案实践锻炼等多种方式，促进纪检监察干部整体素质的提高，不断提高办案能力。当然，教育要实，不能有含糊，不能走过场。二是要加强对纪检监察干部的思想道德建设教育，使之能经得住权力、利益以及各种诱惑的考验，增强拒腐防变能力，使其要有公心，要有责任感，要放下包袱，要有不怕得罪人的勇气。三是要筑牢群众利益无小事的思想，工作中多关心群众利益。
(二)查办案件要与“两个教育”相结合
一是与构建“大宣教”格局相结合。随着改革开放的进一步深入，部分基层党员干部思想发生蜕变，淡忘了为广大群众谋利益的职责和义务，有的甚至贪污受贿，违纪违法。因此我们要充分利用查办案件与基层领导党员干部接触的
机会，加大对其政策、法制、思想等宣传教育，达到“有则查之，无则加勉”和“强心剂”的作用。
二是与警示教育相结合。对于查处的一些典型案件，有针对性的在一定范围内采取下发通报、开警示大会等形式进行公开曝光，努力形成氛围。同时要加大责任追究力度，提高案件查办的震慑力、惩戒力，充分发挥警示作用和以案代教作用。
(三)查办案件要与方法创新相结合
一是要争取领导重视。如果没有领导重视、支持任何一件工作也都难以开展。查办案件更是这样，在查办案件的过程中会遇到多种的阻力和干扰，要想办法争取到各级领导的重视，这样才会有坚强的后盾，才有助于查办案件工作任务的完成。
二是要拓宽查办案件渠道。查办案件工作进展不迅速，这也许与渠道不畅有直接关系，因此，查办过程中，除了常规性的接访外，“走访”就更显重要。通过主动出击、苗头性分析，来拓宽查办渠道，挖掘案件线索。
三是选准查案突破口。对于大部分案件，看上去都会有很多线索，但不要因多头线索而干扰了办案的视线，不能“十个指头弹钢琴”，一定要抓大放小，找准最有价值的，线索最清晰的作为突破口，一举突破。
四是注重协办联办。实践证明，对于一些疑难复杂的案件，仅凭基层纪检监察机关自身力量难以达起到预期效果，因此，在开展工作前，要根据案件复杂性的需要，有针对性
地开展联合查办工作，发挥整体优势。工作中要充分调动各相关部门或单位的积极性，即要搞好协作，又要明确工作任务，以此来弥补纪检监察机关在人员配置、政策把握、专业知识局限等方面的不足。
(四)案件查办要与建章建制相结合
查办案件的主要目的之一就是为了防止类似问题的再度发生，因此，在每查处一起案件后，都要仔细研究，详细分析，认真总结。要同问题单位建章建制相结合起来，帮助其建立制度，督促整改，这样既“挖出了蛀虫”又“堵住了漏洞”。从而不断巩固和扩大查办案件工作成果。
围绕中心服务大局 维护风清气正好环境 2012年2月27日，鹤壁市召开全市纪检监察机关查办案件工作会议，传达全省纪检监察机关查办案件工作会议精神， 总结2011年度全市查办案件工作，安排部署今年的工作任务。市委常委、市纪委书记许兆儒出席会议并讲话。
去年，全市各级纪检监察机关共受理信访举报324件(次)，初核259件，立案304件，处分304人，其中，县处级干部6人，乡科级干部44人。
就如何做好今年查办案件的工作，市委常委、市纪委书记许兆儒强调，要正确把握当前查办案件工作形势，围绕中心、服务大局，着力提升、维护风清气正好环境，切实增强做好查办案件工作的责任感、紧迫感和使命感。要加强对查办案件工作的组织领导，抓好拓宽案源这项基础工作，突出查办案件工作重点，增强查办案件工作整体合力，创新查办案件工作机制，持续查办案件良好态势。要正确处理好查办案件与维护大局稳定的关系、惩治和预防的关系、保持案件数量和注重案件质量的关系、加大办案工作力度与坚持依纪依法安全文明办案的关系、关心爱护办案人员和严格监督管理的关系，促进查办案件工作规范化建设。要加强思想政治建设，教育引导办案人员做政治上的“清醒人”;加强业务能力建设，促进办案人员做业务上的“能人”;加强工作作风建设，保证办案人员做廉洁自律的“清白人”，努力建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、严肃执纪的办案队伍，推
动查办案件工作再上新台阶。
2009年度案件查办工作总结及分析报告
今年以来，我县各级纪检监察机关认真贯彻省、市、县纪委全会和工作会议精神，积极落实惩防并举、教育监督并重的反腐方针，不断加大办案力度，增强突破大案要案能力，拓宽办案思路，改进工作方法，较好地完成了案件查处等各项工作任务。现将2009年工作情况总结汇报如下：
一、案件查办情况
1、信访情况
2009年，纪检监察机关接受群众来信来访电话举报77件次，比上年减少5%，其中：来信68件，来电5次，来访4件。
2、初核部分
2009年1月至2009年12月，纪检监察机关受理初核线索64件，比上年同期减少4%，涉及党员47人，涉及监察对象54人;其中，乡科级干部22件，一般干部22件，其他人员20件。
按违纪行为分类，涉及违反组织人事纪律行为1件，违反廉洁自律规定行为5件，贪污贿赂行为13件，破坏社会主义经济秩序行为3件，违反财经纪律行为11件，失职渎职行为9件，严重违反社会主义道德行为1件，妨害社会管理秩序行为5件，其他违纪行为16件。 按办理机关划分，委机关办理22件，乡镇纪委办理32件，县市区直属机关纪检监察机构办理17件。
累计初核线索64件。经初核，转立案1件，了结63件，其中失实37件，适当处理26件，组织处理33人。
3、立案部分
2009年，纪检监察机关立案3件，结案3件，主要违纪行为涉及贪污贿赂行为1件，其他违纪行为1件。违纪人员涉及，一般干部1人，其他人员1人。
2009年，纪检监察机关处分人员3人，其中：党纪处分2人，政纪处分1人。
4、复查复议部分
2009年1月至2009年12月，纪检监察机关共复查复议复审复核申诉案件2件，其中党纪申诉2件;涉及乡科级干部1件，一般干部1件;2009年1月至2009年12月，纪检监察机关共办结2件，其中维持2件。
二、纪检监察案件查办工作开展情况 一年来，通过办案，从严惩处了一批违纪违法者，较好地发挥了案件检查的惩处职能和威慑作用，维护了正常的经济、社会秩序。我们的具体做法是：
(一)围绕中心，突出重点
按照省、市纪委要求，坚持查办案件工作重点，集中力量突破了一批贪污贿赂、失职渎职以及乡科级以上领导干部违纪违法案件和侵害群众利益，群众反映强烈的案件。
一是查处了一批农村基层党员领导干部违纪案件。2009年，全县初核案件64件，其中涉及基层干部违纪案件35件，占初核案件总数的55%;立案3件，涉及基层干部违纪案件1件，占总立案案件的33%。针对基层干部违纪案件有上升趋势，我们先后立案查处了柞水县乾佑镇石镇村村委会委员张远锋贪污案;查处了柞水县扶贫局干部赖光全利用职务之便谋取私利案;柞水县河务管理站站长胡增锋失职渎职案。共处分干部3人，其中，党纪处分2人，政纪处分1人。这些违纪案件的查处，最大限度地维护了党群关系和群众利益，遏制了腐败在基层漫延的势头，有力地促进了我县的经济建设和社会稳定和农村基层党风廉政建设工作深入开展。
二是调查处理了一批发生在群众身边的失职渎职、贪污受贿、妨碍社会经济秩序违纪案件。按照省、市纪委要求，坚持查办案件工作重点，集中力量查处了一批侵害群众利益，群众反映强烈的案件。2009年，全县纪检监察机关初核、查办贪污贿赂行为9件，破坏社会主义经济秩序行为3件，违反财经纪律行为8件，失职渎职行为5件，妨害社会管理秩序行为5件，其他违纪行为6件。其中：初核查处了柞水县红岩寺土管所所长郭晓峰失职渎职案;柞水县柞水县小岭镇党委书记刘家桢违反财经纪律案;柞水县营盘中学校长童和山违反财经纪律案;柞水县扶贫局局长党文科违反廉洁自律案;柞水县红岩寺镇计生办主任王春生贪污案等30多件群众反映强烈的案件。对违纪行为明显、情节较重，群众反映较强烈的案件，我们一律速查速办，从严处理，给群众一个满意的答复。对违纪行为较轻，不具备立案条件的信访案件，我们充分运用“三项制度”教育挽救了一些干部，增强了人民群众对党的信任，极大地推动了反腐败斗争的深入开展，为维护改革发展稳定的大局发挥了积极作用。 三是积极开展案件线索排查工作。围绕年度目标，年初印制了案件线索排查登记表，每季度定期到公安、审计、司法等相关部门摸排案件线索，共摸排案件线索8件，成案1件，待立案2件。
四是案件管理工作稳步推进。今年以来，我室案件管理工作紧紧围绕党风廉政建设和反腐败工作的中心任务，坚持为领导决策服务、为查办案件服务的指导思想，认真履行职能，严格按照案件管理3.0系统要求统计上报各种数据，做到数据按时上报，统计工作没有出现大的失误和差错，为相关单位和本委相关室提供统计数据和相关信息，为了解反腐倡廉成果、分析党风廉政建设和反腐败斗争形势发挥了积极的作用。年初，针对乡镇纪委、县直部门纪检组在案件管理及统计数据上报工作不规范、不及时的问题，我们下发了《关于案件报表报送办法的通知》，编写了报表填制说明，较好的规范了各乡镇纪委、各部门纪检组案件统计上报工作。
(二)目标明确，措施得力。
严厉惩处腐败分子，是纪检监察机关的重要职责，同时也是贯彻从严治党、从严治政方针的根本体现。围绕查办案件，今年三季度，针对我县纪检监察机关案件查办工作现状，我们具体提出了五条措施强化案件查办工作。一是统一思想，提高认识，增强案件查办工作的积极性和主动性;二是拓宽案源线索，充分发挥信访主渠道作用;三是加强信息沟通，整合办案力量，形成办案工作合力;四是严格依纪依法办案，确保查办案件质量;五是狠抓办案治本，增强办案效果。各乡镇纪委、县直纪检组，认真落实县纪委强化案件查办工作措施，积极拓宽案源渠道，细致排查案件线索，内添措施，外加压力，使案件查办工作保持了良好地发展势头，查办案件数量较去年基本持平。
(三)惩防并举、注重预防，充分发挥了“警示训诫”三项制度在案件查办中的教育挽救作用。 全县纪检、监察机关把案件查办工作与学习贯彻《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》结合起来，将查办案件作为落实纲要的一项重要内容，积极落实惩防并举、教育监督并重的反腐方针，充分发挥“警示训诫”三项制度的预防作用，以三个有利于为标准，通过查处案件，是否有效遏制了某一领域的腐败现象，是否促进了经济的发展，是否维护了社会的稳定。县纪委在案件查办前对每一个线索都要认真研究，集体分析，调查组按照调查程序列出调查提纲;在调查中，各纪委、纪检组都能积极拓展监督职能，在查清事实真相的前提下，帮助被查对像认识错误，帮助被查单位建章立制，改进工作;调查结束后，坚持“一案双报告”制度,帮助被查单位分析查找出现问题的根结所在,并充分运用“三项制度”对不够处分的被查对像进行教育提醒，使他们悬崖勒马，从而达到查处一案教育一片的目的。2009年共计实施警示提醒62人，诫勉督导14人，责令纠错3人。
(四)注重在实践中学习锻炼，整体办案能力和水平不断提高。
建设一支业务精通的纪检干部队伍，是办好案件的保证。为了建设一支好的队伍，纪委、监察局利用周一学习日，由县纪委主要领导亲自组织，班子成员和各科室业务骨干轮流讲课的方式组织干部学习探讨纪检监察工作业务，学习政治、经济、法律知识。通过学习，全室职工掌握了案件查办工作的基本技能和技巧，熟悉了与案件检查联系紧密的政策法规，弥补了新进干部在纪检监察知识方面的欠缺，为快速进入工作角色，起到了积极的作用，同时提高了案件管理和查办案件工作水平。
(五)围绕中心，服务大局，积极完成委局领导交办的其他工作任务。
今年以来，纪检室干部能够严格遵守工作纪律和办案纪律，服从领导安排，听从指挥，尽职尽责，在完成本职工作的同时，积极配合其相关室搞好其他工作。参与了移动公司于凤凰镇纠纷调解工作、森林防火专项检查、09年年终目标责任制考核、乡镇编制专项检查、平安创建半年考核、“三项检查”、村支书公选、乡镇半年目标责任制考核检查、政府采购专项检查、政风行风评议等工作。在配合其他科室工作的同时我们不忘案件查办工作，主动将两者结合起来统筹安排，全面考虑。
三、存在的问题
今年以来，我们虽然取得一定成绩，但在案件查办工作还存在一些问题。
一是对政治、业务学习抓的不够紧，学习讨论的不够深入，对一些理论的研究还不够透彻，对重大案件还缺乏较系统的总结和剖析;
二是立案数量较去年有所减少，有些信访案件查办时间较长;
三是个别乡镇领导、部门领导对当前腐败问题的严重性认识不足，对信访举报和案件查办工作重视不够，自觉性不强，因而导致乡镇纪委、部门纪检组案件查办数量出现下降; 四是相当一部分举报件反映问题线索模糊，事实不清，甚至有个别举报人凭想象反映问题，与事实不符，给立案调查造成难度，同时也造成年度新立案件数量下降;
五是由于年度信访举报数量下降，并且反映件中举报基层党员干部，特别是村级干部违纪行为较多，而举报领导干部违法违纪的反映件较少，为顺利查处一批大案要案增加了难度。
四、明年工作打算
针对工作上存在的问题，来年我们将从以下几个方面入手，搞好纪检监察案件查办工作。 一是加强自身政治、业务学习，提高查办案件工作能力和水平;
二是发挥纪委的组织协调功能，进一步理顺各执纪执法部门、司法机关的协调配合; 三是积极检查指导乡镇纪委、部门纪检组案件 的查处工作，协调解决在办案中遇到的问题;
四是及时综合分析党员干部违纪的倾向性问题，及时为党纪党风教育、领导决策提供依据; 五是围绕中心，服务大局，积极完成委局领导交办的其他工作任务。
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