2017年, 党的十九大提出了“乡村振兴”战略, 这一战略将产业兴旺放在第一位, 更加强调通过挖掘乡村资源、提升乡村产业, 从而寻求乡村全面振兴的政策引导, 最终达到生活富裕的目标。如果说之前的政策更加侧重通过自上而下的财政投资以改善乡村“硬件环境”, 那么这一轮的乡村振兴则更加侧重解决乡村内生发展动力不足。
扬州市江都区属于苏中地区的涉农区县, 居里下河腹地, 下辖11各乡镇, 是扬州市传统农业大区。笔者希望通过对近20年来的乡村政策演变进行梳理, 兼对江都区乡村建设的历程进行简要回顾和反思, 能够为江都区的乡村振兴提供前期的政策准备。
(1) 第一阶段 (1998-2005年) :奠定基调, 建设新农村
中央提出了建设“社会主义新农村”的政策, 明确了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的具体要求, 在这一版的政策中, “生产发展”赫然首列, 可见“产业”始终是乡村发展的第一要义, 这也为乡村的振兴发展定下了基调。
(2) 第二阶段 (2003-2010年) :完善设施, 改善面貌
2003年以来, 全国开始全面实施城乡统筹。基于城-乡协调发展、缩小城乡差异的原则, 提出城乡一体化发展、公共服务设施均等化等重要策略, 加大对乡村道路、医疗、文化、商业等设施的投入, 改善乡村公共服务水平。江都区在完善设施方面, 主要加强了乡镇之间的道路交通联系, 陆续完成了农村公路的提档升级, 提升了乡镇、乡村的交通可达性, 完善了乡村医疗等公共服务设施, 在乡镇地区建设了真武、小纪、邵伯、大桥四大区域医疗卫生中心辐射周边村镇, 在乡镇、乡村逐年增建健身中心、活动室, 在空港、樊川、浦头、麾村等镇村地区建设污水处理厂。
(3) 第三阶段 (2010年以来) :美化乡村, 整治环境
2010年左右浙江率先提出建设“美丽乡村”, 随后“美丽乡村”推向全国。美丽乡村建设的内容涉及村庄建设、生态环境、经济发展、公共服务等领域, 从环境整治、宅前屋后环境出新, 打造村口节点, 到适时打造乡村观光农业, 建设慢行绿道, 进行河道的清理和沿河景观提升, 从而改善乡村面貌, 提升环境品质。2015年, 国家出台了《美丽乡村建设指南》 (GB32000-2015) , 从全国到各省开始通过美丽乡村示范村评比等方式来推动乡村的环境提升。目前江都区有3家入选省级美丽乡村。
在美化乡村环境的同时, 2010年, 国家提出要逐步淘汰严重污染环境或严重破坏生态环境、严重浪费资源能源、产能严重过剩的产业, 提出电力、煤炭、炼铁、炼钢等在内的18个行业需要逐步淘汰落后产能, 2087家企业关停。2017年江苏省实施了“263专项整治”行动, 减少煤炭消费和落后化工产能, 控制工业污染源, 治理与居民生活密切相关的水环境、生活垃圾等, 不少乡镇小企业尤其是化工厂面临关停, 乡镇产业正在经历被动调整。
江都区共有化工企业363家, 2018年制定了年内关闭125家的目标任务 (大部分为乡镇企业) , 目前仅江都区小纪镇就已关闭10家化工企业。
(4) 第四阶段 (2015年以来) :振兴产业, 特色发展
2015年以来, “特色小镇”在全国迅速升温, 特色小镇侧重产、城、人、文“四位一体”, 打造彰显产业特色、凸显人文底蕴、引领区域创新发展的区块, 近两年来全国特色小镇试点达到403个, 江苏省目前有两批共计56个“特色小镇”, 江都区的武坚镇入选第二批省级特色小镇。2017年, 随着乡村振兴战略的提出, 特色田园乡村、田园综合体等概念列入政策框架, 江苏作为全国试点省份, 计划在"十三五"时期重点培育100个特色田园乡村试点。
特色小镇和田园乡村、田园综合体都是通过政府投资以及市场资本介入为乡镇、乡村的发展注入不同于传统产业的特色创新产业, 是乡村产业振兴的重要路径。
通过对以上梳理, 我们不难发现, 从定下政策基调, 到自上而下的环境整治美化, 逐渐过渡到依靠产业兴镇兴村的全面振兴, 体现了中央顶层设计对乡村发展从“输血”转到“造血”的政策意图。
(1) 乡镇企业带动乡村发展的模式难以为继
1990年代以来的小城镇发展模式形成了“工业强则乡镇强”的传统价值观, 然而随着传统产业产能过剩, 依靠乡镇企业带动镇村发展、实现农民增收的传统道路面临越来越大的阻力, 乡镇企业产业雷同、产能过剩、环境污染、大量消耗建设用地等现状, 与当前发展模式转型升级所提倡的特色化、精品化、生态化发展理念相悖, 随着城镇建设用地指标趋紧和建设用地审查趋严, 乡镇的建设空间将进一步受到挤压。
江苏省的“263环境整治行动”, 矛头直指工业污染源, 对传统乡镇、乡村的工业造成了较大的冲击。大批乡镇企业尤其化工企业面临关停。江都区共有化工企业363家, 2018年制定了年内关闭125家的目标任务, 目前仅小纪镇就已关闭10家化工企业。依靠传统路径带动镇村发展的模式将难以为继, 在人多地少、城乡产业转型走在前列的长三角, 乡镇层面的被动“精明收缩”时代即将到来, 无论乡镇或是乡村都面临寻求新的发展动力的重要挑战。
(2) 乡村产业关联度弱且附加值偏低
在家庭联产承包责任制背景下, 传统的小规模农业经营的附加值较低, 虽然在土地流转、农产品集中加工、观光农业等政策的引导下, 农业的产业链条有所延伸, 但总体上缺乏自上而下的统一规划, 具有分散化、随机性、小规模等特点。乡镇工业大多以制造业为主, 与农业关联度不高。
以笔者对江都区村镇的观察, 围绕高效农业的建设, 江都乡村地区初步形成了“六次产业”的联动基础, 依托省级现代农业园等平台推动农地流转, 逐步开展与扬州大学、里下河农科所等科研机构的合作, 但目前仍在试点阶段, 需要更加有力的政策支持和推广;农产品加工水平、产业化水平总体较低, 具有知名度、影响力的农业品牌还比较少;乡村旅游产业在江都仍然处于探索阶段, 其产业业态以农业观光、采摘为主, 呈现出布点分散化、业态封闭化、发展随机性等问题, 经营主体以农民自发组织或乡贤投资为主, 缺乏从农业空间到农业旅游产业链条的系统构建, 缺乏农文化的内涵。
(3) 乡村振兴面临人口流失的困局
乡村人口外流是普遍现象, 也是制约乡村发展的重要难题, 从江都区的实际情况来看, 主要表现在以下两个方面:
一是乡镇就业岗位不足, 就业类型单一 (缺乏服务业) , 无法满足转移剩余劳动力的需求, 随着乡镇企业的关停调整, 青壮乡村人口外流可能会更加剧烈, 即使在农业收入可观的前提下, 年轻人依然大多外出打工, 原因就是就业类型比较单一。“家里承包的5亩或者10亩地, 平时只需要老人在家里打理, 除草、挖树等比较忙的时候, 临时雇几个人来帮忙就可以了, 年轻人大多去城市打工了。”江都区花木乡村双华村村支书说。
二是乡镇公共服务设施不健全, 无法满足年轻家庭的需求。在调研中我们也发现, 年轻人口的流失也有一定的必然性, 年轻人喜欢热闹, 城市里的文化、医疗、教育等公共服务设施较乡镇健全, 为了子女上学或更高品质的生活, 许多年轻人在家庭收入取得一定基础之后也会选择到城市生活。
乡村人口的流失导致乡村产业愈加衰败, 如此往复的恶性循环不利于乡村的可持续发展, 如何通过产业振兴实现乡村“自我造血”, 才是留住乡村人才、激发乡村活力的关键出路。
基于上述的政策回顾和问题分析, 笔者认为, 实施乡村振兴必须解决好以下三个核心问题。
第一, 打破路径依赖, 寻找镇村发展的持续动力。如果说以往通过乡镇工业推动城市发展的传统路径是乡镇追随城市, 线性模仿城市的做法, 那么在发展观发生重大变革的今天, 对特色小镇、田园综合体等镇村产业载体的扶持, 正是为了对抗千镇、千村一面的困局, 希望通过特色产业来盘活乡镇和乡村的各项资源, 推动镇村可持续地高效发展。在生态文明被提到历史新高度, 城镇用地指标日益趋紧, 土地、环境审查日益严格的现在与将来, 依靠传统制造业带动村镇经济发展, 带动镇村就业的路径将难以为继。城乡集约化发展、小镇特色化发展、乡村综合化发展的路径转型是乡村振兴面临的核心挑战。
第二, 强化镇村一、二、三产业之间的联系, 高效利用乡村资源。产业振兴是乡村振兴的关键, 是乡村从失血转向造血的根本动力, 产业振兴应当强化一二三产业的联动发展, 以农业为基础, 促进农-工、农-旅、农-服等产业链条的构立足乡村, 活化资源;依托城镇, 搭建平台, 在村镇地区构建三大产业的联动模式, 是乡村振兴值得去探索的创新之举。
第三, 基于城-乡系统的资源整合是实施乡村振兴的重要立足点。乡村的问题从来不只是乡村本身的问题, 城乡要素的流动是一个城市-乡镇-乡村共同作用的系统, 同样地, 乡村振兴也不单是乡村本身的单独课题, 需要基于城镇化的大背景。2017年, 中国的城镇化率为58.52%, 依托处于发展速度相对较快的集聚城镇化阶段, 也就是说, 乡村振兴要基于人口、土地等生产要素会持续向城市流动的客观前提, 考虑在资源在城乡间的高效流动。
摘要：本文对近20年来中央关于乡村发展的政策进行了梳理, 认为在国家政策的推动下, 自上而下的乡村建设基本经历了环境整治的1.0时代, 公共服务设施投资建设的2.0时代, 又迎来了更加综合全面的乡镇振兴3.0时代。新时期的乡村振兴更加强调以产业振兴为核心, 本文以江都区为例, 探讨了乡村全面振兴的必要性和关键问题。
关键词：政策演变,乡村振兴
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