我国突发公共卫生事件应急信息管理政策工具的量化分析

摘要：[目的/意义]政策工具理论认为政策是可以通过一系列基本的单元工具的合理组合而建构出来的，能够反映决策者的公共政策价值和理念。在应急信息管理中，政策工具的明智选择和合理利用将有助于产生更好的政策效果。本文通过分析应急信息管理政策工具搭配的科学合理性以及存在的问题，发现待提升方向，为未来政策的调整及优化提供有效的政策参考。[方法/过程]基于内容分析方法，从供给型、环境型和需求型政策工具出发，并结合突发公共卫生事件应急信息作用功能维度，即事前信息监测与预警、事中信息共享与决策、事后信息溯源与应用、全过程信息管理四个方面，构建了二维分析理论框架，从多个角度剖析我国突发公共卫生事件应急信息管理政策现状，并对政策工具搭配的科学合理性以及存在的问题进行深入探讨。[结果/结论]政府在未来优化应急信息管理政策体系时，应增加需求型政策工具运用比例，优化供给型和环境型政策工具的运用，提升政策工具与作用功能维度之间的协同性，实现应急信息管理政策的效用和管理能力的提升。

关键词：政策工具突发事件公共卫生应急信息管理功能维度量化政策分析

1引言

突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1]。在突发公共卫生事件应急处理过程中“，信息”占据十分重要的地位，有效的应急信息管理有助于政府把握主动权，快速掌握危机发展状况，配置相关应急资源，从而做出科学决策[2]。由于应急信息管理的重要性，我国先后专门出台《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法(卫生部第37号令》(2006年修订)、《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》等政策文件，明确各级卫生行政部门和各级各类医疗卫生机构在应急信息管理中的职责，规范了政府部门的信息行为。目前学者针对突发公共卫生事件的“信息”研究主要集中于信息传播与利用、信息沟通、信息需求、信息分析与服务、隐私保护及信息治理等方面[3-5]，较少开展针对应急信息管理政策的理论及应用研究。

政策工具理论认为政策是可以通过一系列基本的单元工具的合理组合而建构出来的，能够反映决策者的公共政策价值和理念[6]。政策文本作为政策信息的载体，为研究者围绕政策主体、过程及工具等进行观测提供了路径与渠道。已有学者将内容分析法、统计学、文献计量学等方法引入，实现对政策内容与外部结构要素的量化，揭示政策议题的历史变迁、政策工具的选择与组合等研究问题[7-8]。目前围绕政策工具的研究主要侧重于政策工具类型和分类标准、政策工具选择与运用等[9-11]。政策工具分类目前存在多种分类方式，如自愿型、强制型、混合型[12]，信息型、权威型、组织型、财政型[13]，封闭类、经济响应类、卫生促进类和混合类，供给型、环境型和需求型[14]等分类方式。由于应急信息管理政策面向的政策规划与执行主体、政策客体均涉及多元利益相关方，同时其执行方式和效力深受环境的影响，因此本研究拟采用Rothwell的政策工具分类，从需求、供给和环境三个方面分析我国突发公共卫生事件应急信息管理的相关政策，帮助梳理信息在政府应对决策中的定位及目标，以期探索应急信息管理政策工具搭配的科学合理性以及存在的问题，发现待提升方向，为未来政策的调整及优化提供有效的政策参考。

2研究方法和研究设计

2.1研究方法

本研究采用内容分析法对政策文本中的政策点进行识别和编码，从定量角度进行研究，首先选择突发公共卫生事件应急信息管理政策文本作为分析样本，再依据政策工具类型维度(X维度)和政策作用功能维度(Y维度)构建应急信息管理政策的二维分析理论框架，在此基础上进行多角度分析。

2.1.1X维度：政策工具的类型划分

胡德(C.Hood)[15]认为，政策工具是政府在执行其政策目标时所运用的混合技术，是政策目标的具体实现手段。根据R.Rothwell等人的思想[16]，政策工具可分为供给型、环境型和需求型三类。供给型政策工具，是指政府通过资金投入、基础设施、公共服务、信息支持等有效手段直接助推应急信息管理的可持续发展，通过完备和改善政府供给情况，积极引导应急信息管理的建设和发展;需求型政策工具，是指政府通过国际合作、公私合作、政府购买等方式引入各方力量，在技术、资金、人力等方面积极支持应急信息管理，降低发展的外部障碍，减少外部因素的影响，从而拉动应急信息管理;环境型政策工具，是指政府通过目标规划、法规管制、策略性措施、组织保障等方式为应急信息管理提供有利的政策环境，间接对其产生相应的促进作用[17]。应急信息管理中政策工具的作用方式见图1。

本文从供给、需求和环境层面出发，结合应急信息管理的实际情况，同时借鉴卿倩等[11,18-19]对三类政策工具的子类目划分方法，分别梳理每类政策工具下的具体子工具，细分为14个子工具(见下页表1)，作为应急信息管理政策分析框架的X维度。

2.1.2Y维度：政策作用功能维度

上述政策工具能够表征政策发挥作用所采取的措施和方式，但不能全面揭示应急信息管理相关政策的运行特征。首先,应急信息管理政策效用与危机所处的时间段存在重要关联[20]。从危机管理角度出发，突发事件可以分为事前、事中和事后三个阶段[21]。在事前阶段，即突发公共卫生事件尚处于疫情潜伏期，需通过对突发信息的监测、收集、整理和分析，评估事件发展趋势与危害程度，在事件发生之前或发生后发出警报，以便相关责任部门及事件影响目标人群及时做出反应，预防或减少事件的危害;在事中阶段，即突发公共卫生事件已经发生，需在当前状况信息，通过追踪疫情发展态势及相关话题和焦点，对事件信息进行动态处理与分析，为政府决策服务提供信息支持;在事后阶段，即突发公共卫生事件结束后，需对应急信息处理各个环节进行全面彻底的审视，从而总结经验教训，重新生成应急信息应对策略，更新政策条例内容，实现经验的重用[22]。同时，在应急信息处理过程中，相关政策作用效用也会横贯应急信息管理全过程，基于此，本研究从政策作用功能维度，将突发公共卫生事件应急信息管理划分为事前信息监测与预警、事中信息共享与决策、事后信息溯源与应用以及全过程信息管理四个方面。

2.1.3二维分析框架的构建

依据基本政策工具类型维度和政策作用功能维度构建应急信息管理政策的二维分析框架，如图2所示。

2.2政策文本的选取及编码

2.2.1政策文本的选取

以(“突发公共卫生”OR“应急公共卫生”OR“应急+信息”OR“卫生+信息”OR“疫情+信息”)为检索式，在中央人民政府、国家卫健委、应急管理部官方网站及北大法宝法律法规数据库进行标题搜索，最后选取我国中央层级的涉及应急信息管理内容的政策文本。检索时间截止到2020年3月14日。由于本文主要侧重于应急信息管理，所选政策符合以下几个标准：(1)政策内容涵盖应急信息管理相关表征方式，包括信息监测、报告、分析、利用或系统等。其中，专门下尽可能全面收集实时针对教育、金融、医药、工程建设等领域的政策文本未在本文分析之列。(2)均为中央层级的政策。(3)政策现行有效。按照上述标准对检索结果进行筛选、去重后，共确定30条政策条例(见表2)。需要说明的是，限于检索路径和检索关键词限制，检索得到的政策文件也许会有一些遗漏。

2.2.2政策文本的编码

本文文本编码遵循三个规则：(1)若政策条例以“信息”为主要内容，则选取全部政策条文并编码;若政策条例涵盖了突发公共卫生事件各个方面，则分析其政策条文内在逻辑和语义内容，仅选取政策条文中与应急信息管理相关的内容并进行编码。(2)以政策点不可细分为原则，即一条政策条文如表达同一层意思即为一个编码，如果能细分成多层意思(涵盖不同类型政策工具子工具或横跨不同功能维度)，则细分为多个编码，直到不可细分为止。

(3)为保证政策编码结果具有较强的信度和一致性，本文的编码由两位研究人员同步开展，如若出现编码不一致则经过商讨后确定。根据上述编码规则，本文采用“政策编号-政策条例-具体章节-政策条文内容-政策工具类型-功能维度”的编码形式对文本进行编码，共形成526个政策参考点(分析单元)，下页表3为部分编码示例。

3不同维度下应急信息管理政策工具的量化分析

3.1对基本政策工具运用的量化分析

政策均衡是人们对既定政策安排和政策结构的一种满意状态，在影响人们的政策需求和政策供给的因素一定时，政策的供给应适应政策的需求[23]。政策工具的均衡性并不是将所有政策条例内容覆盖量平均，而是根据应急信息管理的特点，结合基础设施、资金投入等供给型政策的实际情况，对现有政策工具进行优化性组合，加强环境型政策工具的刺激影响以及需求型政策工具的拉动作用。本文对526个政策参考点分析得出应急信息管理政策涉及环境型、供给型和需求型三个层面的工具政策参考点的数量和百分比分布，如表4所示，根据表中数据，对我国应急信息管理政策工具的应用状况进行如下分析。

3.1.1政策着力点兼顾三类政策工具，但三类政策工具应用不均衡

从总量看，供给型与环境型政策工具分别占比48%和44%，需求型政策工具仅占7%，表明需求侧的拉动效果不够强。目前国家主要通过加大供给和创造良好发展环境，包括基础设施建设、人才保障、公共服务、信息支持等为应急信息管理提供直接的助推力，通过法规管制、组织保障、科学研究等为其提供良好的发展环境，却不够重视从需求端拉动应急信息管理，忽视了企业及社会力量的重要作用。

3.1.2同类型的政策工具，政策着力点各不相同

在供给型政策工具中，政府着力点在于通过信息、基础设施、人才和公众服务为突发事件应急处理提供必要的支持，但目前资金支持政策仅占3%，表明虽然有资金整体投入突发公共卫生应急体系建设，但政策中针对应急信息管理的资金单独设置不多;在环境型政策工具中，政策着力点在于明确相关部门组织职责和制定法规管制，但目标规划、科学研究与策略性措施处于相对薄弱的地位，难以有效提高公众、社会组织等参与应急信息管理的积极性以及指引应急信息管理的发展方向;需求型政策工具，政策着力点在于提高政府间信息互通与合作，同时也注重公众、社会组织在信息沟通中的作用，但仍反映出政府过度强调政府部门之间的沟通协作，对市场力量不够重视。

3.2二维分析框架下政策工具的量化分析

将应急信息管理政策文本在X维度与Y维度的对应关系进行归类，形成了二维分布表(表5)，表中的数据代表政策参考点的数量。根据表中数据，我们可以分析三种类型的政策工具在应急信息管理的不同阶段如何起作用的。

3.2.1供给型和环境型政策工具协同发力，为事前信息监测预警提供保障

事前信息监测与预警，供给型和环境型政策工具分别为125个和117个政策点，分别占比49%、46%，需求型政策工具相对表现不突出。在供给型政策工具中，通过突发信息监测、上报、评估与确认及预警等措施提供信息支持，同时强化信息监测、预警及报告系统的管理、建设及维护，信息监测和报告人员的配备与相关培训等，为信息监测与预警提供基础保障;在环境型政策工具中，主要通过明确信息监测与预警的组织部门、信息报告时限、方式和信息瞒报漏报谎报法规惩罚措施等，多方面保障事前信息监测与预警的全面实现。

3.2.2以供给型政策工具为主，其他两种政策工具协同，为事中信息共享与决策提供支持

实时应急信息决定了突发事件应对的效率与质量，该阶段所需的信息动态性强、粒度细、质量要求高。该阶段供给型、环境型和需求型政策工具分别占比57%、29%、14%，表现为以供给型政策工具为主力、其他两种政策工具提供协同保障。供给型政策工具主要通过突发信息的实时收集与追踪、决策与分析，信息报告的及时公布以及面向公众的信息咨询与科普教育等，实现政府的有力保障;环境型和需求型政策工具则主要通过明确事中信息发布和报告责任主体、报告程序以及不同部门、国家之间的及时信息通报与共享等，实现应急事件有效处理和协同控制。

3.2.3以环境型政策工具为主，供给型政策工具为辅，为事后信息溯源与应用创造条件

事后舆情信息的管理以及整体总结与审视评估对于引导民众合理恢复生活常态，防止其受到谣言的误导引发衍生危害[25]以及帮助政府发现问题、总结经验，具有十分重要的作用。在该阶段主要以环境型政策工具为主，共52个政策点，占比68%，其次为供给型政策工具，占比30%。环境型政策工具主要通过明确监督检查部门对信息监测和信息报告的督查和评估制度、应急信息报告情况的评价与总结、应急信息的事后定期发布制度等，为突发公共卫生事件经验的重用、监督落实、信息共享等方面提供必要的环境政策保障。供给型政策工具主要通过突发公共事件总结报告、基础设施的完善和强化等，实现从政府供给角度为事后应对提供有力支撑，但目前尚缺乏事后舆情信息管理政策内容。

3.2.4环境型和供给型政策工具共同发力，为全过程信息管理提供保障

应急信息管理事前、事中和事后三个阶段彼此相关联又相互区别，全过程信息管理政策有助于以全过程治理思维引领，进一步优化应急信息管理路径，增强政府、公众、企业应急管理的协同性和可针对性。在该阶段环境型和供给型政策工具分别占比46%和43%，包括明确应急信息管理不同阶段信息瞒报漏报谎报责任追究，横贯全流程的应急信息收集、报告与分析以及整体上保障相关决策指挥系统、信息报告系统、疫情信息网络的建设和维护等。而需求型政策工具则主要通过突发事件信息监测、预警、反应处理有关技术的国际交流和合作，实现全过程信息管理能力的提升。

4研究结论与建议

4.1研究结论

4.1.1供给型和环境型政策工具使用较为充分

应急信息管理政策覆盖环境型和供给型政策工具共10类，涉及资金、人才、基础设施、法规、组织、服务等内容，使用较为充分。环境型政策工具对信息处理责任主体、组织保障、惩罚制度等方面内容明确，让政策执行者能够在落实中严格把握尺度和节奏，避免出现回避条款、责任推诿等现象。如明确界定突发公共卫生事件工作领导小组或组织机构所承担的信息化管理工作中的法定责任和权力边界，明确突发事件1～2小时的信息报告时限和行政卫生部门三重报告制度，明确首诊负责制，明确对应急信息瞒报、谎报、漏报等情况的具体处罚机制等。供给型政策工具对基础设施、人才保障和公共服务等方面具有较强的针对性，如明确各类信息系统、平台和网络的建设，信息人员的配备和培训以及面向公众的公共信息服务等。

4.1.2需求型政策工具使用不足

应急信息管理政策呈现明显的以环境型和供给型两种政策工具为主，分别占比44%、48%，而需求型政策工具仅为8%。表明政府倾向于在应急信息管理中采用直接推动或间接影响的方法，但却忽视了市场的力量，在政府购买、国际交流方面仅有2个和5个政策点，服务外包和税收优惠工具则并未涉及。因此，目前应急信息管理政策中需求型政策工具存在不足和缺失，而需求型政策工具对于政府引入市场和国际力量，提升政府与企业之间的协作与沟通，直接拉动应急信息管理能力具有重要的作用。如政府可以通过利用企业力量在信息系统建设、信息决策分析等方面进行优化，促进应急信息管理体系的完善。

4.1.3功能维度下的政策工具运用与组合存在不均衡事前信息监测和预警、事中信息共享和决策、事后信息溯源和应用以及全过程信息管理分别占比49%、28%、14%和9%，功能维度下的政策工具运用整体呈现出以预防为主的政策指导方针。但是在不同功能维度下，不同政策工具运用与组合存在不均衡，主要包括政策在某些点上的供给不足和供给缺失现象。对于事前信息监测与预警，以供给型和环境型政策工具协同发力为表征，侧重于信息基础设施建设、信息支持、法规管制和组织保障等方面，忽视了国际交流、政府购买在应急信息监测与预警方面的重要作用;对于事中信息共享与决策，政府购买工具处于缺失状态，公私合作、国际交流、资金投入和策略性措施政策工具占比也较低，而市场、社会和国际的力量对于提高事中应急信息处理能力具有十分重要的作用。事后信息溯源和应用，侧重于组织保障和法规管制等方面，而针对突发事件结束后面向公众提供的公共服务、引入市场力量的公私合作、政府购买等政策工具均供给不足。

4.2政策建议

4.2.1增加需求型政策工具运用比例，发挥市场力量提升应急信息管理能力

应急信息管理政策仅有政府的直接供给和环境保障是不够的，国家应有计划的增加需求型政策工具的使用，通过公私合作、政府购买、服务外包等方式引入市场力量，拉动应急信息管理[26]。通过增加需求型政策工具运用比例，构建三类政策工具相互协调配合的稳定框架，有助于促进建立以事件为中心的应急信息管理机制。该机制的有效实施需要政府发挥自身优势，整合各种资源、调动多方力量，如政府可通过服务外包、政府购买或税收优惠等政策工具，引入企业高效的专业机制和有偿服务，推动企业积极参与应急信息管理;在人员保障或公共服务方面，政府可通过发挥社区、物业、志愿者群体或慈善机构等社会力量的能动性，实现应急治理体系自洽和包容[27]，因此在现有制度改革基础之上，需持续推进政府内部行政改革和公共服务改革[28]，加强需求型政策工具的运用，从而帮助政府实现应急信息的快速、及时横纵共享，提高信息流动效率，及时做出科学预测，同时满足公共服务的提供与创新。

4.2.2优化环境型与供给型政策工具的运用，解决应急信息供需不对称问题

在应急信息共享与决策阶段，政府与公众之间双向有效沟通有助于提升政府资源配置能力。目前政策已明确设立咨询服务热线、服务网站与平台、各级卫生健康行政部门官网官微、传统媒介和新媒体等方式，为公众了解和咨询应急信息提供多样化的便民服务，同时通过强化政务服务一网通办，实现电子政务全流程的信息化审批等，但是在实时应急信息的共享方面尚存在待提升空间，如在应急信息实时共享平台的建设、目标规划、法规管制、信息标准和信息服务等方面需继续强化。克服应急信息不对称，则需要制度、技术和组织共同作用。尽管大数据和新媒体技术有助于采集和传播信息，但并不能保障信息准确性，因此需政府政策支持，政策支持有助于为信息主动供给提供动力和标准规范，降低管理和协商成本[29]。因此需通过优化供给型和环境型政策工具的运用，强化应急实时信息共享，保障政府与公众之间信息供需平衡，提高应急实时信息数量与质量。

4.2.3提升政策工具与作用功能维度的协调性，推动应急信息管理政策发挥实效性

应急信息管理三个不同时间阶段各自具有鲜明特征，对于政策工具的需求也存在较大的差异，只有政策工具在对应功能维度上要素搭配合理，才可以为应急信息管理提供最恰当的政策保障，发挥其实效性。因此，应基于不同功能维度的特征和需求，因时因地制宜地选择和搭配不同政策工具。同时基于不同时间段应急信息管理的特点和目标，对目前缺失和不足的政策工具进行优化，如事前信息监测与预警增加国际交流政策工具占比，事中信息共享和决策增加政府购买、公私合作等要素，事后信息溯源和应用增加公共服务、公私合作等工具，确保应急信息管理政策发挥实效性。

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