严格监管确保百姓食品药品安全
2014年，自治区食品药品监督管理系统干部职工艰苦奋斗、创新工作，主动适应经济社会发展新常态，着力加强食品药品安全监管和能力建设，全面推进食品药品监督抽检和风险监测，以问题为导向，扎实开展食品药品安全专项整治，坚持最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保人民群众食品药品安全，全年没有发生区域性、系统性食品药品安全事件。
完成自治区本级食药监管机构改革和职能转变及行政审批制度改革任务，推进盟市、旗县食药监管机构改革，遴选食品、药品、医疗器械安全监管专家596名，组织“四品一械”注册、生产、流通、认证、检验等培训近20次，培训监管人员1200余人次，培训管理相对人3500余人次，行政审批项目由原来的30项减为21项。健全完善相关法规规章，狠抓机关内部制度建设，制定《工作规则》等20多项工作制度。加强监管能力建设，全力打造呼和浩特国家级乳肉制品检验检测中心，各盟市食品药品检验检测实验室改造建设项目上报国家食品药品监督管理总局9项，目前5个项目已经下达。用2至3年时间为102个旗县及旗县以下乡镇食品药品监督管理局(所)配备食品安全监管快速检测设备。
加强“四品一械”日常监管，全面开展“四品一械”生产经营企业摸底调查，扎实推进食品生产许可、药品化妆品、医疗器械的注册管理，新发、换发、变更食品生产许可证818张，依法注销、吊销66张，1万余家食品加工小作坊纳入食品生产监管环节，全区餐饮服务单位已评定分级66986家，占全部餐饮服务单位的81%。对在产的90家药品生产企业实施日常监督检查，出动914人次检查315家次。对80家医疗机构制剂室实施169家次的全覆盖性监督检查，监督抽验466批次制剂品种，针对40家次问题制剂室，分别采取整改、停产、处罚、立案查处等措施。
积极开展专项整治行动，加大执法监督和违法案件查处力度。重点开展乳及乳制品、肉及肉制品、蒙药材、医疗器械“五整治”、保健食品打“四非”、药品领域“两打两建”、农村牧区食品市场“四打击四规范”等专项整治行动，对学校食堂(托幼机构)、建筑工地食堂、旅游景区景点食品安全、“鲜奶吧”等进行规范管理。全区组织各类食品、药品和医疗器械专项整治行动20多项，检查各类企业32万户次，立案查处“四品一械”违法案件12679起，移送司法机关60起，其中，药品、化妆品案件结案率达到97.8%，查获不合格、伪劣食品、药品、医疗器械货值金额1499.5万元，罚没款3474万元，向工商部门移送违法广告21334条次。
全力推动食品药品安全内蒙古创建工作，确定呼和浩特等4个盟市为首批参加国家食品安全城市创建活动试点地区。加大新闻宣传和主题活动力度，营造社会共治的舆论氛围。加强监管队伍能力建设，努力建设一支专业化、高素质、廉洁有为的食品药品监管队伍。
在刚刚过去的2011年里，食品药品安全问题频出，从地沟油、瘦肉精，再到塑化剂风波，这一系列事件不断考验着社会的诚信和监管部门的公信力。
信息化填补监管漏洞
“在我国现有的食品安全监管体系中，普遍存在着监管人员少、企业分布分散、监管难等诸多问题。监管部门往往只能在事故发生后才能发挥作用，导致这些现象的一个重要原因，就在于落后的监管手段。”航天信息食品药品安全监管系统项目负责人张立岩在接受记者采访时介绍，为了实现对食品药品安全的有效监管，近年来我国开始尝试采用信息化手段，对食品药品进行从出厂到最终消费者的全程监管，获得了良好的效果。
以《国家食品药品“十二五规划”》、《食品安全法》等国家有关食品药品安全的法规文件为依据，利用高科技、物联网等信息化手段，航天信息结合食品药品监督管理局的实际工作设计研发了一套完整、规范、长期有效的食品药品安全监督管理体系和应急指挥调度系统。
目前，该系统已成功地在辽宁省的锦州市、本溪市、辽阳市、朝阳市、抚顺等城市实施应用，对药品生产流通和餐饮业的生产经营实现了安全监管。
全程监管供应链
“作为国家级信息化企业，航天信息先后研发奥运食品安全追溯系统、首都食品安全控制系统以及北京口岸进口食品/化妆品安全风险预警管理系统等食品药品安全解决方案。”张立岩告诉记者，基于此前的经验及食品药品监督管理局的实际工作要求，该监管系统的功能架构由食品药品安全监管追溯管理系统、食品药品经营和服务许可审批管理系统、从业人员上岗信息管理系统、食品药品经营企业台账远程巡查管理系统、移动执法管理系统、指挥监控调度中心等六大系统组成。
“其中食品安全监管追溯管理系统可以实现在事前、事中、事后三个阶段对食品、药品供应链进行全程监管;食品药品经营和服务许可审批管理系统可以实现对服务许可证核发、变更、延续、补发以及注销等业务的受理、审查、审核、审批、制证、送达等全过程的信息自动流转与管理。”张立岩说道。
其中，从业人员上岗信息管理系统能够有效防止一个人重复注册、在多个企业注册的情况，以及企业虚报、乱报从业人员信息的情况，为执法人员执法提供相关依据;食品药品经营企业台账远程巡查管理系统可以通过远程监管和现场监管相结合的方式，加大监管部门对企业的监管力度;移动执法管理系统可以实现现场扫描、数据上传、罚单打印、应急发布、信息查询、在线交流、GPS定位、实时监控的移动信息化。
另外，建立各级指挥监控调度中心后，各级监控调度中心只能在授权的范围内进行监控与指挥调度。通过该中心，还可以实现对重点企业场所监管、对执法人员监督、分析预警、事故溯源预警和指挥调度。
食品药品安全监管系统的实施，能够帮助职能部门将事后监管转变为事前、事中、事后全程监管，变过去的静态监管为动态监管，在全面提高综合监管效能的同时，强化执法人员的执法意识，为切实保障老百姓的身体健康安全发挥积极的作用。
作者：别坤
摘 要：通过选取引入计划任务考核法之后的关键绩效指标法，从专项经费全程绩效所体现的预算管理、支出状况、监督管理、绩效分析四个方面，构建了国家药品评价抽验专项经费绩效评价指标体系。并结合实际提出了积极推行专项经费绩效评价的政策建议。
关键词：食品药品;安全监管;专项经费;绩效评价
引言
为推进中国财政支出績效评价，财政部于2001年提出“积极探索建立财政支出绩效评价工作体系”的工作思路。朱志刚(2003)[1]将财政支出绩效评价定义为：采用科学、规范的绩效评价方法，对照统一制定的评价标准，按照绩效评价的内在原则，对财政支出行为过程及其效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判，简单来说就是对财政资金与办事效果的比较，即能否以低成本的方式办更多的有效果的事。进行财政支出绩效评价普遍依据的理论基础主要包括公共财政理论、“3E”原则①、委托代理理论与新公共管理理论[2]。
食品药品安全监管专项经费是国家财政支出经费的一部分。对食品药品安全监管专项经费进行绩效评价，分析专项经费支出行为过程及其结果的必要性、合理性、有效性以及专项经费的投入、产出影响效果等。通过开展专项经费绩效评价，实现对专项经费的有效监管，规范专项经费支出行为;可以发现专项资金使用中存在的一些问题或者不规范的地方，采取针对性的措施解决问题并提高食品药品安全监管专项经费使用绩效;可以根据绩效来体现不同省份的专项经费配置结构以及差异性，为下一步的专项经费投向提供参考性建议，使得财政专项支出的总绩效达到最大。本文主要探讨食品药品安全监管专项经费绩效评价的理论方面，即通过对绩效评价方法进行比较与分析，最终选取合适的绩效评价方法，构建食品药品安全监管专项经费绩效评价指标体系，并提出推进绩效评价实施的配套措施。
一、食品药品安全监管专项经费绩效评价的总体思路
绩效(Performance)是效益、效率和效果的统称，包括行为过程与行为结果两个方面[3]。普雷姆詹德对绩效的定义是：绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所作的贡献与质量，包含了节约、效率与效益[4]。坎贝尔(Campell)等人的绩效理论认为，绩效不是活动的结果，而是活动本身，是由个体自身控制可以观察到的行动或者行为。评价是指为达到一定目的，运用特定的指标、设定的标准和规定的方法，对事物发展结果所处的状态或水平进行分析判断的过程，评价需要符合评价依据的合理性、评价标准的公正性、评价方法的科学性以及评价结果的可比性。
食品药品安全监管专项经费绩效评价是指运用科学、规范的评价方法，按照一定的指标体系和评价标准，对食品药品安全监管专项经费支出行为过程及其结果的必要性、合理性、有效性以及专项经费的投入、产出影响效果等方面进行综合分析和评判活动的总称。对食品药品安全监管专项经费进行绩效评价，首先需要确定绩效评价的目的，通过对绩效评价方法进行比较与选择确定评价指标体系，其次选择模型确定指标权重赋值，根据绩效评价结果的评估与检验，最后对绩效进行分析与总结(见下页图1)。
二、食品药品安全监管专项经费绩效评价方法选择
绩效评价最先存在于管理学当中，然后衍生到其他领域。专项经费绩效评价的方法从最初的基本方法，如分类法、比较法与结果法等，发展到具有一定复杂性的高级方法，如关键绩效指标法、① 平衡计分卡、计划任务考核法、360度绩效考核法②等[5]。
本文选择引入了计划任务考核法的关键绩效指标法来构建食品药品安全监管专项经费绩效评价体系框架(见图2)。
通过引入计划任务考核法之后的关键绩效指标法，可以将专项经费任务分解为两部分。一部分可以具体量化的任务通过价值分解与逻辑分解，提炼出这些任务的关键驱动因素，根据关键驱动因素的重要性与紧迫性程度，从而选出这些任务的关键绩效指标，来进行绩效评价;另一部分不能具体量化的任务通过考核任务计划以及任务的完成程度，来进行绩效评价。选用引入计划任务考核法之后的关键绩效指标法，可以结合定量化评价与定性化评价的优势，从而全面地对食品药品安全监管专项经费绩效进行评价。
三、食品药品安全监管专项经费绩效评价指标体系构建
食品药品安全监管专项经费支出有不同的方向，包括药品标准制修订补助、药品(包括餐饮服务、保健品、化妆品)抽验补助、药品安全专项整治、食品药品监管队伍能力建设等多个分项目。
(一)食品药品安全监管专项经费绩效评价的路径
要充分发挥出专项经费的使用效率与效益，既要注重经费的分配，也要重视经费的绩效。通过对前人的研究成果进行分析，我们认为绩效评价的过程是把提高财政资金使用绩效的努力贯穿于财政支出管理的全过程，财政支出绩效管理模式以财政资金为主线，主要包含在财政预算、执行、产出与监督四个环节(见图3)。依据绩效评价全过程的原理[6]，专项经费绩效应当体现以下四个方面。
1.专项经费预算的合理性。专项经费预算的合理性是专项经费发挥良好绩效的前提。专项经费预算安排是宏观政策的需要，支出预算安排是否恰当，不仅反映在是否建立了专项经费制度，而且反映在是否有完善的预算工作方案以及预算对于具体工作的保障配套能力上。
2.专项经费支出的效率性。专项经费支出的效率性主要包括资金供给的效率、资金支出的效率以及资金增长的效率三个方面。资金供给的效率指的是专项经费的拨付在内部系统中所占的份额，资金支出的效率指的是专项经费直接用于项目支出的一个比重大小，资金增长的效率是指专项经费相对于GDP增长或财政收入增长的一个相对增长趋势，这三个方面的效率越大，反映的专项经费支出的效率也就越大。
3.专项经费产出的效益性。专项经费最终的产出效益主要包括社会效益与经济效益两种。经济效益体现在专项经费为经济建设、事业发展等从政策引导和资金供给提供动力，社会效益体现在专项经费为社会稳定、人民生活水平提高等提供保障。专项经费的产出要注意其经济效益与社会效益的结合。
4.专项经费使用的规范性。专项经费使用过程的规范性是专项经费发挥良好绩效的关键。专项经费使用的过程也是预算执行的过程，这一过程中的行为必须要规范到位。首先要按照专款专用、专项核算来使用资金，尽可能地减少违规资金占比。其次要保障专项经费财务核算的规范性，严格按照专项经费核算规定执行专项核算。最后要将对专项经费使用情况的日常监督落到实处，定期对专项工作进行总结、绩效自评以及内部审计，不断改进专项经费使用绩效。
(二)食品药品安全监管专项经费绩效评价指标体系
对食品药品安全监管专项经费进行绩效评价，根据专项经费使用的过程以及其绩效体现的四个方面，在构建专项经费绩效评价指标体系时选取了预算管理、支出状况、绩效分析、监督管理四个二级指标。其中预算管理、支出状况以及监督管理下的三级指标都为共性指标，可以适用于所有的食品药品安全监管专项经费分项目，但是由于分项目经费的使用内容以及产出绩效的方式各有不同，所以绩效分析下的三级指标会根据分项目的不同而变化。
国家药品评价抽验专项经费是食品药品安全监管专项经费中最核心的分项目，通过采用引入计划任务考核法后的关键绩效指标法(KPI)来构建国家药品评价抽验专项经费绩效评价指标体系，设计的思路是根据国家药品评价抽验专项经费绩效体现的四个方面(即预算管理、支出状况、绩效分析以及监督管理)来分别确定绩效三级指标，最终形成一个三层次的国家药品评价抽验专项经费绩效评价指标体系框图(见下页图4)。
采用引入计划任务考核法的关键绩效指标法，分别考虑专项经费全程绩效体现四个方面的关键因素以及核心任务。专项经费预算管理方向的关键因素以及核心任务包括制度建设、预算工作方案与项目保障能力;专项经费支出状况方向的关键因素以及核心任务包括经费总大小、项目支出经费大小以及专项经费的增长;专项经费绩效分析方向的关键因素以及核心任务包括药品抽样、药品检验、任务完成以及结果处理等;专项经费监督管理方向的关键因素以及核心任务包括规范性、定期总结以及内部审计等。
四、顺利实施食品药品安全监管专项经费绩效评价的配套措施
要保证食品药品安全监管专项经费绩效评价工作的顺利推行，并将专项经费绩效评价落到实处，发挥出绩效评价的作用，还需要建立一系列与绩效评价指标体系相配套的措施。
(一)优化和改善专项经费绩效评价的制度环境
美国著名经济学家诺思指出“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序以和行为的首先規范，它主旨在于约束主体的福利或效用最大化利益的个体行为”。如果没有科学的制度安排，专项经费绩效评价就会产生很大的主观随意性，导致专项经费绩效评价流于形式。因而制度安排是中国食品药品安全监管专项经费绩效评价由技术、方法层面提升到制度层面，实现食品药品安全监管专项经费绩效评价制度化的必然选择，也是专项经费绩效评价科学化、规范化的必经之路。优化和改善专项经费绩效评价的环境制度主要包括绩效评价制度体系、绩效评价反馈应用机制以及绩效评价激励与约束机制(见图5)。
(二)建立专项经费绩效评价的信息采集机制与公布平台
食品药品安全监管专项经费绩效评价是一个比较复杂的系统工程，它涉及面宽，数据和信息量较大，需要强力的人员支持，并需要及时通过信息平台将专项经费绩效评价结果等进行公布，接受社会和舆论监督。
1.设置一些兼职的专项经费绩效评价信息采集岗。专项经费绩效评价需要采集多方面的信息，它既涉及到专项经费预算、支出以及监督等财务方面的信息，又需要能反映专项经费绩效分析具体指标方面的数据。直接对各省专项经费进行绩效评价会受到信息采集问题的困扰，比较理想的解决方法是在各省药监局设置一些兼职的专项经费绩效评价信息采集岗，负责财务信息以及专项工作信息的采集与整理。并由他们负责完善专项经费绩效评价工作信息库，从而利于监测专项经费的使用过程，查询、收集专项经费使用相关信息，及时反馈绩效评价结果，利于持续、有效地开展专项经费绩效评价工作。
2.健全专项经费绩效评价相关信息的公布公开机制。专项经费绩效评价结果应通过适当途径在一定范围内公布，以提高专项经费使用的透明度，加强社会和舆论监督。绩效评价结果可以同时报送政府有关部门作决策参考，通过对专项经费绩效评价结果的应用，不断为改进专项经费预算编制、优化专项经费支出结构和提高专项经费支出效率提供决策信息支持。
结束语
通过选取引入计划任务考核法之后的关键绩效指标法，从专项经费全程绩效所体现的预算管理、支出状况、监督管理、绩效分析四个方面，构建了国家药品评价抽验专项经费绩效评价指标体系，并结合实际提出了积极推行专项经费绩效评价的政策建议。
参考文献：
[1] 朱志刚.财政支出绩效评价研究[M].北京:中国财政经济出版社，2003:24.
[2] 冯鸿雁.财政支出绩效评价体系构建及其应用研究[D].天津:天津大学博士学位论文，2004:15-38.
[3] 叶磊.财政开发式扶贫项目资金绩效评价研究[D].成都:西南财经大学，2009:26-29.
[4] 普雷姆詹德.公共支出管理[M].北京:中国金融出版社，1999:46.
[5] 杜伟.财政支出绩效评价研究[D].成都:西南财经大学硕士学位论文，2011:17-21.
[6] 赵学群.中国财政政法支出绩效评价研究[D].南京:南京大学研究生毕业论文(申请博士学位)，2010:32-33.
[责任编辑 陈凤雪]
作者：吴琪,蒋秋桃,谭聪杰,王燕,喻丹,曾三平,周志能
1、宣传食品药品方面的法律法规和安全基本常识;
2、负责辖区内食品药品企业的调查摸底工作，发现无证经营行为及时上报当地食品药品监督管理站;
3、负责本行政区内就餐10桌以上或人数在100人以上自办宴席的登记备案工作;
4、发现制售假冒伪劣食品药品的违法行为及时向当地政府、食品药品监督管理局部门报告，对有可能灭失的涉案证据进行就地维护保存，控制事发现场;
5、配合食品药品监管职能部门组织的本行政区内食品、药品案件监督稽查和查处工作以及专项整治行动。
1、宣传有关食品药品方面的法律法规和食品药品(医疗器械)安全基本常识;协助相关科室搞好本行政区域内的食品药品(医疗器械)安全日常监督管理工作。
2、对食品药品安全监管各科室组织的本行政辖区内食品、药品案件监督稽查和查处工作以及专项整治行动给予协助配合。
3、发现制售假冒伪劣食品药品(医疗器械)或有质量安全隐患和有可能灭失的涉案证据进行就地维护保存，控制事发现场，并及时向市局食品药品安全领导小组办公室报告。
1、认真贯彻国家有关食品药品安全的法律、法规和有关政策，对辖区内食品药品安全工作负责。
2、了解掌握本辖区食品种养殖、生产、流通、消费和药品生产、经营、使用等情况以及群众对食品药品质量等方面的意见和建议，做好食品药品安全月报表等报表的统计工作并及时上报街道食品药品安全领导小组办公室。
3、收集、整理、汇总和分析本辖区食品药品安全信息并定期报送街道食品药品安全领导小组办公室，发现违法违规行为或食品药品安全事故应及时向街道食品药品安全领导小组办公室及有关部门报告。
4、协助街道食品药品安全领导小组办公室做好本辖区食品药品安全日常工作，确保本辖区人民群众饮食用药安全。
5、负责本辖区内制售坐收渔利食品药品的违法行为和责任人进行举报，协助涉药案件调查取证，报告本辖区食品药品安全事件。
6、按时参加上级食品药品安全会议和各种培训活动。
7、配合街道食品药品安全领导小组办公室开展食品药品安全法律法规及其相关知识宣传教育活动，提高群众知法守法和依法权威的意识。
8、完成街道食品药品安全领导小组办公室交办的其他工作。
求雨山社区食品药品安全协管员工作职责
1. 负责辖区内食品加工企业的调查摸底、普查建档、巡查回访工作;负责落实食品生产加工小作坊质量安全承诺制度和开业歇宣传有关食品药品方面的法律法规和食品安全基本常识;协助相关部门搞好本辖区内的食品安全日常监督管理工作。
2. 及时向街道食品药品安全领导小组办公室报告或反馈本辖区内食品安全情况及问题，并提出合理化建议。 3. 负责社区食品药品信息员的推荐工作，组织参加食品药品安全知识培训工作及其他相关工作。
4. 负责督促、上报本辖区内食用食品后不良反应的相关事件;受理辖区内食品安全方面的举报和投诉，做好相关记录。
5. 发现制售假冒伪劣食品或有质量安全隐患和有可能灭失的涉案证据进行就地维护保存，控制事发现场，并及时向当地政府、上级食品药品安全领导小组办公室和相关职能部门报告。
6. 发现销售病害肉及假冒伪劣酒类的违法行为，控制事发现场，并及时向当地政府、上级食品药品安全领导小组办公室和相关职能部门报告。
7. 按要求完成街道食品药品安全领导小组办公室交办的有关工作任务。
食品药品信息员工作职责
1、 认真学习有关食品药品安全基本知识，协助镇药品安全协管员宣传药品管理的法律、法规。
2、 了解、掌握和及时反映本村药品安全情况。
3、 反映农民群众对食品药品监督管理工作的意见和建议。
4、 上传下达，收集掌握本地食品药品安全信息，并及时将信息反馈给镇协管员或有关监管部门。
5、 发现无证、无照违法经营药品的行为，及时向镇协管员报告，也可直接向市有关监管部门举报。
6、 按时完成上级交办的有关工作任务。
求雨山社区 2012.1月
一、聘期内有下列情形之一者，县食品药品监管部门给予表彰和奖励：
1、对提供有价值信息和案源的协管员、信息员，按《福建省食品药品违法行为举报奖励暂行规定》的规定进行奖励。
2、对食品、药品、医疗器械监管提供合理化建议并被采纳者。
3、协助县食品药品监督管理局开展监督检查工作成绩突出者。
二、聘期内有下列情形之一者，县食品药品监管部门给予解除聘用：
1、以药品监督管理部门的名义从事与药品、医疗器械生产、经营有关的活动。
2、私自收缴罚款、暂控药品、医疗器械，对行政相对人进行处罚。
3、对行政相对人索、拿、卡、要或以被举报事项要挟行政相对人。
4、泄露应属保密的药品、医疗器械监督管理的事项。
5、无故不参加业务培训、不认真履行协管员工作职责。
6、其他违法违规活动。
一、制定本辖区食品药品安全监管工作计划、规划、实施方案、应急预案和考核机制等，并组织实施;
二、积极组织开展食品药品安全监管工作政策法规及安全知识宣传，组织并督促食品药品从业人员参加法律法规和业务知识培训和健康检查;
三、按委托权限和范围开展食品药品监督检查、餐饮服务行政许可受理和行政执法工作;
四、收集、整理、分析、评价、报告食品药品安全监管工作信息;按时上报食品药品安全监管工作计划、实施方案、工作总结、报表、工作信息等;
五、定期或不定期对辖区内医疗机构、药品经营企业、餐饮服务企业、保健食品和化妆品经营企业进行巡查，受理和收集有关食品、药械、化妆品方面的信息的反映和投诉，及时了解其购销渠道和质量动态，对存在质量可疑问题或其它食品药品违法行为以及投诉的，应立即处理或向市食品药品监管部门报告;
六、督促辖区内涉药单位药品不良反应、医疗器械不良事件报告工作;
七、监督市食品药品监管部门行政执法人员的行为，提出改进工作方法等方面的建议;
八、分类建立各种工作记录和工作档案;
九、按时完成乡(镇)人民政府和市食品药品监管部门交办的其他临时性工作任务。
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