人民银行县级支行如何履行金融风险防控职责
打好防化金融风险攻坚战是人行县(市)支行一项政治任务、经济责任和重大职责，为了促进并从机制建设上保障其忠诚、担当、全面地履行这一职责，岳阳中支调查组开展了辖内县(市)支行履行金融风险防控职责的审计调查。
县（市）支行履行金融风险防控职责的内容和边界
金融稳定与一个地区的经济运行态势、宏观调控政策、法制环境、社会信用程度等密不可分。因此，需要行政手段、经济手段和法律手段的综合运用。而地方党政拥有行政、司法和经济调配权，是防范和化解系统性金融风险的重要力量，作为支行维护区域金融稳定的最有效的手段是依法构建一个“政府领导、人民银行主导、金融单位为主体、相关部门单位共同配合、社会各界积极参与”的维稳工作格局，以此确立人民银行在区域金融风险管理中的主导地位。厘清县(市)支行履行金融风险防范职责的内容和边界，调查认为应注重系统性、社会性和主旨性。
注重金融稳定维护的系统性。
就是要维护辖内整个金融稳定。一是站在更高的位置。从具体金融机构的风险中脱离出来，一切以整体金融体系的健康和稳定运行为目标。二是采取更广泛的视角。兼顾银行、证券、保险三大金融领域，进行全面综合的风险分析，尤其要重点关注当下“五类”风险的蔓延。三是运用更综合的手段。从金融市场的健康协调运行和一些涉及整体金融稳定的管理规定出发，积极配合上级行对金融机构的相关业务依法开展监督检查。
注重金融稳定维护的社会性。
金融稳定工作涉及到社会经济生活的方方面面，需要地方政府、金融监管、工商、财政、司法、审计、社会中介等相关各方的支持配合，也要社会公众和微观经济主体的积极参与。支行应当积极推动建立各相关部门联动的金融稳定协调机制，争取地方政府职能部门参与到金融稳定工作中来，宣传、引导、规范中介服务机构公正从业，引导微观主体和社会公众增强自御能力，共同优化区域金融生态环境。
注重金融稳定维护的主旨性。
金融稳定工作具有明确的职责和要求。支行应当准确把握金融稳定工作的内涵，突出重点，厘清主次，把精力从大量繁琐而又没有法定授权的工作中解脱出来，坚持有所为，有所不为，有的放矢地开展工作。应当把风险监测和防范作为履职重点，在国家统一的金融风险监测指标内，按照审慎原则，构建起区域性金融风险监测和预警指标体系，监测、评估辖区金融系统特别是地方性中小金融风险，及时按层级预警、提示风险，采取措施加以防范，严格按照上级行要求，参与处理有关风险。
依据上述判断，结合央行“三定”方案确定的县(市)支行职责和支行现实情况，调查认为，县级支行在履行金融風险防范职责方面的基本内容和主要框架含但不限于以下三个方面：
第一，应当履行防控金融风险牵头抓总，统筹协调职责。一是及时向当地政府有关部门及辖内金融机构传达习总书记2017年以来就金融风险防控工作8次重要讲话精神及人总行易纲行长、郭树清书记关于人民银行牵头抓总、统筹协调，防范区域金融风险的批示，结合辖区实际情况，提出明确的贯彻落实措施。二是及时牵头与地方政府及相关部门建立分工清晰、职责明确的金融风险防范工作机制，及时成立“体外”风险监测联合预警领导小组，建立人民银行与辖内金融机构“双主体”风险联防机制。三是动态掌握辖内金融运行情况和涉及金融安全的风险信息，牵头组织、协调承办金融风险形势或信贷运行分析会、通报会，定期向上级行汇报辖内金融风险管理情况。四是适时组织各类创建活动，如诚信宣传教育、信用环境整治、投资者风险教育、金融知识普及、反假宣传、信用单位评比等等，按要求完成《县域金融生态环境评估报告》。五是促进人民银行与当地政府部门和银保监等部门的政策互动、工作联动和信息共享，及时、客观、保密地向当地政府、上级行、专业监管部门、行业主管部门反馈、提醒、提示辖内重大金融风险信息。
第二，应当履行对辖内金融机构监督管理职责。一是配合上级行开展综合执法检查和配合上级行或根据安排自主开展的专项业务检查。二是对辖内法人机构开展综合评价初评。三是配合中支切实做好存款保险工作。四是配合做好对所辖地方法人金融机构的央行评级工作。五是加强对辖内金融运行的风险监测。重点是辖内问题类和关注类地方法人金融机构或者正常类机构的业务专项的风险监测、调研、核查等情况，掌握风险底数和业务开办情况，及时上报。配合上级行做好法人机构或者指定对象的压力测试、专项稳健或全面稳健性评估工作。六是根据职责权限做好开业管理和金融消费者维权工作。
第三，应当履行体系外风险监测预警职责。一是了解所在地金融体系外风险基本情况。二是建立出险企业名录，包括出险企业和大型有问题企业;根据要求进行监测并报送情况。三是确定重点行业监测对象，根据要求进行监测并报送情况。四是建立政府投融资平台风险监测机制，按季度建立台账，与辖区金融机构、地方财政部门、政府投融资平台三方数据勾对。五是加强与财政部门的信息对接，摸排政府三种债务类型的风险状况，配合地方政府遏制增量，化解存量;出台政府投融资平台风险的应急预案。六是建立执行重大事项报告制度，及时上报辖内对银行机构可能造成声誉风险的事件。对重大事项，督促受到影响的银行机构把声誉风险降到最低。
提高县（市）支行防控金融风险履职能力的建议
确保宏观政策实施
尽快补齐金融业监管短板。
一是加速推进市、县金融管理局挂牌组建，完善地方政府金融监管体系。赋予地方金融管理局行政执法权和处罚权，强化对辖区“7+4”类金融机构的管控，坚决守住不发生系统性金融风险的底线，尽快建立起中央与地方两头监管体系，统筹协调中央和地方监管。二是促进银行、保险、证券等专业监管机构在县域落地，延伸监管触角，完善金融行业监管体系。建议重点采取非现场监管的方式，加大对县域银行、保险、证券行业的代理监管。三是消除互联网金融监管盲区。比如网上小额贷款等各类互联网金融的监管，应提高准入门槛，强化业务监管，消除“网上高利贷”，扶优除劣，规范市场发展。
建立金融风险监控平台。
强化各监管部门金融监管信息共享，协作分析，协同管理。充分发挥人民银行现有风险信息业务系统的强大功能，同时融合地方政府建立的大数据平台，自上而下建立起科学的金融风险综合监测监控平台，拓宽信息搜集渠道，拓展金融统计范围，实现不同类型金融机构间风险数据的及时共享，全面掌握机构的资本充足状况、资产质量、管理水平、收益状况及资产流动性水平等，从而为系统性金融风险监测提供准确信息。
构建跨界联防联控机制。
推动“一行两会+地方金融监管局”的多边金融监管联防联控机制建设，对跨部门、跨市场风险的转移与扩散予以特别关注，提高金融风险防控处置水平。例如，当前各地政府债务体量较大、偿债压力不断加重，如何防范和化解政府债务风险已成为地区金融风险防控工作重点。建议从顶层设计上建立较为完善的政府债务规模约束机制，以及实践操作中多部门联动的政府债务风险防控机制，通过加强部门合作、宏观审慎和微观审慎金融监管相结合的形式，加强区域金融监管的协调，共同抵御各类金融风险，形成防范化解金融风险的合力，严控金融风险的传染半径。
优化运行机制建设
压实地方政府主体责任。
一是确认地方政府在防范化解金融风险方面的主体责任，保证权责的对等与落地，保障区域金融的稳定和长远发展。同时进一步明确地方政府对地方融资平台债务、各类影子银行业务、企业互保联保等风险领域的管理职责，强化地方政府的风险处置能力，有效打击违法金融活动。二是强化地方行政长官离任审计中地方债务方面的审计，实施地方债务行政长官终身责任制，即确保地方经济发展，又确保债务的偿还，减少拍脑袋的非理性决策。三是出台地方政府支持金融行业发展政策。地方政府应积极关注发展金融，改善政银关系，促进当地政府与县域金融机构形成相互配合、协调发展的关系，维持和谐的政银关系，降低区域金融风险水平。
优化金融经济运行环境。
一是营造良好的社会信用环境。各有关部门、金融机构要以创建金融安全区为抓手，下大力气治理整顿社会信用环境，优化和改善投资环境。二是依法维权，加大债权追缴力度。严厉打击企业和个人恶意逃废银行债务行为，支持金融部门按期收贷收息，处置不良资产，特别是要协同司法机关提高金融案件诉讼效率和执结率。三是积极防范化解区域金融风险。建立防范系统金融风险、维护金融稳定的应急机制，增强对金融风险的监测识别和预见能力，发现区域金融风险苗头要及时研究处置措施、及时化解，提高金融突发事件反应及处置能力。
强化金融机构自律管理。
一是建立行业内部的信息共享机制。金融机构应将客户风险信息及时上报当地人民银行，形成由人民银行集中负责协调、通报各金融机构的信息共享机制。二是构建良性有序的竞争机制。金融机构应建立良性的竞争与合作关系，共同发展，避免恶性同业竞争，扰乱金融市场稳定。三是加强员工管理。特别是制定有针对性、实效性的员工管理制度，在工作之外更多了解员工情况，减少发生内部操作风险的可能性。
强化牵头抓总职责
责任清单，责权匹配。
一是建议出台金融稳定相应的行政规章，明确金融稳定责任清单，确定履职边界，赋予人民银行履责所需的必要手段。二是明确人民银行分支行作为防范化解系统性金融风险的“牵头抓总”部门，各相关单位及部门应全力配合，并明确其相关职责。三是明确各相关部门的法律责任。对地方政府相关单位、人民银行、金融监管部门、金融机构等在防范系统性金融风险工作中的失职、渎职、不配合等行为的法律责任予以明确。
监管问责，机制落地。
一是应尽快设立县(市)支行金融稳定部门，由县(市)金融稳定部门专门负责落实防范化解金融風险攻坚战的政策制度，为基层央行落实防范区域金融风险的牵头抓总工作提供强有力的保证。二是尽快形成地市及县(市)防范化解金融风险的协调机制，降低县(市)支行履职阻力。三是将防范金融风险履职情况纳入县(市)支行行长履职(任中)审计的范畴。县(市)支行行长应对防范辖区内金融风险工作负总责，并将该项职责纳入履职审计范围，扩大县(市)支行在金融风险防范工作中的影响力。
提升素质，强化担当。
一是建立人才引进机制。把专业能力精、创新意识强的人员充实到金融稳定队伍中，解决思维老化、综合素养缺失等问题。二是创新人员培训方式。运用学习交流、岗位练兵、案例分析等方法提高人员的综合业务素质。三是积极参与上级行组织的综合评价、存保核查、专项检查、央行评级和调查研究等工作，在实际工作中学习、提高专业素质。
（作者单位：中国人民银行岳阳市中心支行）
作者：易伯明 李雄文 许伟
【摘 要】通过对中国人民银行基层行缴纳“两险一金”情况进行调研，在比较人民银行内部统筹和社会统筹利弊大小的情况下，从有利于单位、职工利益出发，全面推进人民银行基层行的财务工作转型入手，建议将养老保险推向社会，医疗保险单位适度补贴，住房公积金在属地提取和贷款两方面都能得到充分应用，结合部门和社会不足之处取长补短，向有利于参保员工利益的方向发展。
【关键词】两险一金;保障体系;问题研究;政策建议
按照现行制度规定，中国人民银行基层行在职职工按规定比例由个人和单位共同缴纳养老保险统筹基金、医疗保险基金和住房公积金。除养老保险统筹基金由人民银行系统内统筹外，其余两项均按属地管理的原则由地方统筹。基层行为在职职工缴纳“两险一金”制度经过多年的运作，在切实稳定离退休人员生活、保障职工身体健康、提高生活水平上起到了积极有效的作用，但在实际运行过程中也显现出了其不足之处。本文以山西省某县支行“两险一金”现状为例进行了统计分析，并对其中需要解决的问题提出一些浅见。
一、人民银行县级支行“两险一金”现状
1.职工养老保险基金由人民银行系统内统筹，统筹压力逐年增大
中国人民银行于1994年建立了系统内职工基本养老保险统筹制度，实行统筹基金与个人账户相结合的管理方式。职工养老保险基金由总行实行统一管理，单独核算，专项储存，且实行专款专用、收支两条线制度。历经多年的发展完善，养老统筹在维护人民银行事业的稳定发展、保障广大职工“老有所养，老有所依”的切身利益方面发挥了积极作用。近年来，人民银行县级支行职工老龄化程度加剧，每年的离退休人员逐年递增，而新录用职工数量较少，致使在职职工人数大量减少。随着社会的进步、医疗环境的改善，人均养老金数额也呈上升趋势，导致养老统筹基金支出的增加幅度远远超过基金收入的增长幅度，使系统内养老保险统筹基金缺口逐年增大。
目前，人民银行县级支行在职工养老保险基金缴纳上，和总行保持统一步调。某县支行作为山西省偏远山区的一个小支行，2014年6月在编职工为16人，职工养老保险按17%的比例缴纳，其中单位缴费比例为13%，个人缴费比例为4%，从1999年1月1日起，个人缴费基数为职工本人上一年度月平均工资，新参加工作或首次参加保险统筹的职工，以第一个月的工资收入数额作为当年月缴费工资基数;单位缴费基数调整為单位参加保险统筹的职工个人月缴费基数之和。从2011年开始，由于该县支行工资水平偏低，部分职工工资不达人民银行系统平均工资的60%，按上级行的统一规定，职工缴纳的养老保险金不达最低限的部分要按照人民银行系统平均工资的60%补齐。因此从2011年以后，支行养老金补缴人数逐年递增，2012年该县支行有10人按此规定补缴养老保险，2013和2014年除4位资深职工外，其余12人均不达最低限。
2.职工医疗保险按属地原则参加社会医疗保险
人民银行县级支行职工医疗保险按属地管理的原则参加所在统筹地区的基本医疗保险，执行统一政策，实行基本医疗保险基金的统一筹集、使用和管理。2005年某县支行开始执行职工医疗保险制度，职工医疗保险由单位和职工依照属地规定按季共同缴纳，单位缴费率为职工工资总额的6.5%，个人缴费率为本人工资收入的2%，单位人均缴费基数不低于地方规定标准，如2012年为1995元，2013年为2247元。
3.住房公积金专户储存、专项使用
基层行的住房公积金按属地管理的原则，由单位和职工共同缴纳后交由地方住房公积金管理中心统一管理。目前，某县支行职工的住房公积金比例为个人按其上年月均工资的6%缴纳，单位按12%缴纳，全部纳入个人账户专项储存，且有近70%的职工通过购买商品房、改建、装修等用途，在符合申请资格的情况下，按比例提取或按照相关规定，向住房公积金管理中心申请了不同期限的购房贷款。住房公积金在满足职工住房、提高职工生活质量方面发挥了积极的作用。
二、人民银行县级支行“两险一金”管理存在的问题
1.养老金账户逐现入不敷出状况
由于地方财政工资水平不断上涨，人民生活水平日益提高，近年来某县支行养老统筹出现缺口且逐年增大，主要因为：
(1)离退休人员逐年增加，支出相应增加。截止2014年6月，某县支行共有在职职工16人，离退休人员9人。预计到2016年9月，支行退休人员将增加到13人，按现有人员计算，那时将会出现14名在职职工供养13名离退干部，养老保险缺口会逐年加大。
(2)规范津补贴，养老金支出增幅较大。从2007年以来，离退休人员的津补贴按当地政府出台的政策执行，离退休人员的养老金出现了不小的增幅。部分统筹外津贴、遗嘱补贴、离休职工医药费等需要占用单位经费，这就使得原本按人头下拨经费的某县支行雪上加霜。如2013年某县支行支出统筹外离退人员津、补贴7.6万元，离休职工医药费0.4万元，抚恤和生活补助12.9万元，共计20.9万元，在一定程度上加重了支行财务负担。
(3)在职职工工资增长缓慢，缴费率低。某县支行从2006年至今，除了每年定量增长的薪级工资外，还未实行过政策性调资，而二、三十元不等的级差，在逐年增长的养老保险、医疗保险等冲减下，定量增长额在职工工资中几乎无法显示，甚至实发工资还会出现减少的情况。工资增长缓慢，使得养老保险缺口加大。
(4)现行混合管理方式的保障体系，使统筹基金占用个人账户资金有了可能。现行人民银行系统内职工保障体系，实行基金账户与个人账户相结合的管理方式，基金由总行统一管理，专项储存，专款专用，收支两条线。在统筹基金出现缺口的情况下，个人账户和基金账户的合并运行很容易发生管理上的混乱。为保证离退休金的足额发放，个人账户被基金账户挤占成为可能。
(5)基层行职工养老统筹体制不甚合理。由于一直沿用按退休前核定的工资来确定其基本退休费、增加退休费和其他津补贴做法。对退休职工基本养老金的支付，没有区分不同情况、实行不同的资金筹集渠道和有区别的基本养老保险金支付，而是统一在养老统筹基金中支付。这种政策上的不匹配无法调动养老参保人员积极性，不利于形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励机制。
2.职工医疗保险无法满足实际需要
(1)缴费基数低，个人账户不足以支付門诊基本医疗费用。近年来，由于经费原因，基层人民银行申报缴纳基本医疗保险的基数低于实际应缴的工资总额，造成单位和个人缴纳基本医疗保险费不足，个人账户可支配余额不能满足日常的普通门诊支出。某县支行在职职工2013年的医疗保险缴费基数按属地人均不低于2247元的标准缴纳，个人账户按2%缴纳，职工个人账户每人每年平均仅有500多元的缴存额，职工医疗保险个人账户支付捉襟见肘。
(2)报销比例降低。从2014年开始，属地医疗保险对于住院治疗费用的比例较前均有所下降。之前参保职工在县内医疗机构就医的在职人员报销比例为89%，转本市三级医院在职人员报销比例为85%，转本省、外省三级医院在职人员报销比例为77%，现在上述比例分别下降为82%、78%、72%-76%。在报销医药费时先扣除不符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目目录、医疗服务设施范围标准和起付线再按比例计算。
(3)提取比例不足。一是由于基层行职工工资较低，如按全部货币性收入作为缴费基数提取医疗保险，会减少职工的账面收入。二是实际计提医疗补助基数低于应计提医疗补助基数，造成医疗补助金缴存不足，职工医疗保障政策落实不到位。三是基层行经费不足，增加缴费基数的同时也使单位的经费支出更加拮据。
3.住房公积金属地管理不能完全起到应有的使用效果
(1)公积金使用时提取比例低。该县地方政府规定在购买或大修住房一年内，凭有效证明材料，提取公积金不得超过公积金账户内储存余额的60%。对人民银行基层行职工来说，一个参加工作20年的职工，账户余额大致估算仅为8万元左右，按60%提取额为4.8万，当地普通房价每平米3600-3800元，按购买100平米毛皮房计算，提取的住房公积金只占购房价款的10%多，显得微不足道。
(2)公积金贷款跨区域使用受限制。在住房公积金使用的过程中，现在全国各地的住房公积金贷款一般都是由各个地方的住房公积金管理部门负责，首次买房和二次买房对公积金的使用有严格的规定，缺乏灵活性。住房公积金贷款缺乏跨区域使用的功能，造成了许多购房者处于“有钱没法用”尴尬境地。
三、相关建议
1.进一步完善财务管理体制，促进基层人民银行职工保障体系的建立和完善。人民银行财务预算管理目前虽然实行“全额预算、收支挂钩、明确职权、分级负责”的管理办法，但实际上基层行财务预算支出仍有缺口，资金紧张矛盾突出，成为落实职工养老统筹、基本医疗保险、医疗补助和住房公积金保障政策的短板。为此，基层人民银行应进一步完善“统一领导、预算管理、分级核算、统负盈亏”的财务管理体制，根据本行人员变化和工资调整及其他政策因素，细化预算编制，使其能切实体现人民银行系统对“两险一金”政策的财务支出需求，在进一步提高预算管理的严肃性和约束力的同时，促进体现基层行特点的养老、医疗及住房公积金保障体系的建立和完善，努力实现财务预算管理法制化、规范化和科学化管理。
2.实行养老补贴，提高缴费比率，逐步完善养老统筹政策体系。建议一是按照个人缴费台账和统筹账户合计数与实际支出之间的差额，向财政申请一定的资金，来弥补养老统筹基金面临的缺口，解决实际工作中产生的收入与支出之间、在职人数与离退休人数之间的矛盾。二是依照社会平均缴费比率适当提高基层行养老金缴费基数和比率，缓解支出压力，进而缩小基层行职工收入与社会保障体制下同等级之间的差距。三是提高系统内职工统筹层次，与社会养老保险接轨。在执行系统内养老保险制度的基础上，结合地方企事业单位基本养老统筹体系模式，取长补短，不断完善。
3.实行系统内职工补充医疗保险制度。目前，我国大部分的事业单位和大型企业都建立了补充医疗保险制度，为员工提供大额医疗费用保障。参照地方大额医疗互助资金的相关制度，人民银行系统可以采用由单位和个人共同缴纳的方法，即单位按全部职工缴费基数之和的1%-2%的比例缴纳，职工和退休人员按每月3-5元的标准缴纳，当大额医疗费用互助资金不足时，系统给予适当补贴费的办法。如果能够实行适合系统实情的补充医疗保险制度，在发生医疗支付时在职职工和退休人员即可按照规定的门诊和住院比例，享受超过部分的医疗补贴，还可在一定程度上减少个人部分的支出压力。
作者简介：
王峰(1971-)，男，汉族，山西晋中人，会计师，大学本科学历，中国人民银行太原中心支行。
作者：王峰
寒假期间，我在中国人民银行孟州市支行参加了为期半个月的实习。通过这次实习，我对人民银行县级支行的工作内容有了比较清楚的认识，区分了中国人民银行总分行与县级支行的职责划分。
中国人民银行孟州市支行有办公室、综合业务部、调查信息部和纪检监察室等“两部两室”组成。与普通商业银行相比，在这里工作的职员主要局限于完成自己的工作任务，没有额外的业务指标，工作相对轻松与模式化。他们时有任职资格考试，但这也是在类似国家机关工作的特点。
我被安排在调查信息部实习,这个科室有三个主任,四个科员(原来有五个,有一个生病休假了)。由于人员少，每个科员要承担不少的工作任务，而由于他们要负责地方货币信贷月报、季报、年报的呈报，所以在月中与月末时工作繁忙，而月初较为空闲。这也就导致一个月的事常常要集中在半个月的时间内完成。主任形象地说，在工作最繁重的那段时间，他们忙地抬不起头来。
刚到调查信息部时，一个同事拿了一些他们以前做好的材料给我看，有孟州市金融运行报告，金融统计月报，货币政策执行报告等等，通过这些资料的阅读，我对调查信息部的工作内容有了一个大概的印象，同时也了解了家乡的金融运行情况。
一、人行孟州市支行调查信息部主要任务
经过了解，人行孟州市支行调查信息部主要任务，集中在以下几个方面：
(一)货币信贷管理。执行货币政策(只有中央有制定货币政策的权力，从省一级往下就只是执行货币政策。国家人民银行的货币政策针对的总量的控制，而信贷管理负责的是结构的调控，贷款在哪些领域鼓励投入，在哪些领域有限制);
(二)金融市场监控(地方银监局主要监管金融市场中的各个主体，而市中心支行主要监管金融市场中跨区域的领域，如果经济运行中的一片区域都出现了问题，这是需要他们负责的);
(三)确保金融稳定。由于权限有限，他们的工作做的不可能很深入，往往是表面文章。实际上他们工作的主要任务是分析地方政府的经济政策，还有分析监控地方金融运行情况和货币政策执行情况。另外，还有一个“2+1”2指学生助学贷款和下岗工人贷款，但这两项的不良贷款比例很高，后者高达20%，前者更高，目前还没有统计数字。1指房地产贷款。
(四)金融统计与分析。负责辖区银行业金融机构，包括农发行、国有商业银行、地方法人金融机构和小额贷款公司存贷款等金融业务的统计与分析，编制统计月报，向地方政府和统计部门提供辖内的统计数据。
(五)征信业务。负责辖内中小企业的贷款卡办理、要素变更和年审，征集中小企业的信用信息;个人信息信息的查询和异议受理。今年3月15日国务院《征信管理条例》将正式实施，人民银行的征信业务将有法可依。
二、 调查信息部的货币信贷管理工作具体业务
1、 信贷资金管理：主要是四个方面，分别为信贷资金计划的编制与核定、信贷资金的管理、信贷资金的调剂以及缴存存款的管理。
2、 再贷款、再贴现管理：主要是三个方面，分别是对于再贷款、再贴现对象的审核、对于再贷款、再贴现手续的办理(包括文件审定，票据盖章等)以及对于再贷款、再贴现的金融机构的贷后监督。
3、 存款准备金管理：主要是三个方面，分别是督促法人金融机构按规定比例足额划缴存款准备金、定期监督检查存款准备金并给予利息以及依照法律法规动用存款准备金。
4、 银行内部金融监督管理：主要进行银行内部的、组织、协调引导(ben文由wuyanrenjia收集整理)功能同时监督、检查银行内部员工是否按照规章制度操作业务。
5、 资金拆借管理：主要是两个方面，分别是对于需要进行拆借的金融机构进行审核以及对于拆借后的情况进行监督。
6、 利率管理：主要是两个方面，分别是依照国家的政策对于利率进行调整以及加强对于利率市场的监测分析，维护金融市场的稳定。
其中：再贷款业务工作流程：金融机构提出申请→经办人员提出初审意见→部门负责人提出审核意见→审贷委员会研究决定→按照权限报行长、分管行长→下达贷款通知书→将再贷款借据、合同送交有关部门保管。
一星期之后，我逐渐可以参与安排一些工作，比如制作简单的报表，绘制图表，统计汇总等，在这个过程中，我体会到书本上的知识在实际工作中不一定用的到，而且在绝大部分时候是用不到的，但知识作为一种储备又是必不可少的，因为它会在潜移默化中影响一个人的思维，思考的方式，决定一个人能否高效、创造性地完成自己的工作。工作与学习不同，学习需要一个人专心致志做好自己的事，而工作除此之外，还需承担应尽的责任，有的时候甚至不是自己的责任，因为工作大多数情况下不是一个人就能完成的，工作中存在分工，大家各司其职，工作中的上下游各环节只有确保准确无误的完成，整个工作链才能环环相扣，井然有序。记得有一次，我在做金融市场业务情况的汇总报表，资料来自各国有商业银行、地方性商业银行发来的填报报表。我只顾把数据汇总，却忽略了对报上的数据进行最简单的逻辑分析。因而在有经验的科员检查时，就发现了好几处问题，比如有银行在发生笔数一栏填写了1.5,这显然是在填报时出现了差错,还有银行在同一栏目的“发生笔数”未做填写,在“发生金额”下却填有数据,这可能是该银行无法准确统计,因而空缺该栏的结果。这样最后汇总出的该栏目发生笔数和发生金额是不匹配的，没有统计的意义。实际统计工作中，会出现数字资料缺漏的情况，需要一个细心的统计员及时发现，核实数据的准确性，对数字资料做出处理。尽管这可能并非一个统计员的责任，但为了使自己的工作有意义，能正确的反映问题，发现别人的错误，并令其及时改正，也是对自己职责的履行。另外，工作中常会出现一些突发状况，需要职员有较好的应变能力，恰当处理问题，并在此过程中逐渐积累经验。工作中工序的安排也是门大学问，恰当安排，会使工效大大提高，时间得到极大地节约。
三、人民银行其他部门工作了解
1、反洗钱：了解反洗钱就必须先理解何谓"洗钱" 洗钱由英文"money laundering(money-washing)"一词直译而来，"洗钱"一词，源于本世纪初，美国旧金山一家饭店老板发现肮脏的钱币常常会弄脏顾客漂亮的手套，于是就将在饭店流通的钱币放进洗涤剂中清洗，这就是最初的洗钱。其形象的语言表述记载着洗钱一词的发端：20世纪初美国芝加哥以阿里.卡彭等为首的有组织犯罪团伙的一名财务总监购臵了一台自动洗衣机，为顾客洗衣物，而后采取鱼目混珠的办法，将洗衣物所得与犯罪所得混杂在一起向税务机关申报，使非法收入和资产披上合法的外衣。
现代意义上的洗钱是指将毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪或者其他
犯罪的违法所得及其产生的收益，通过金融机构以各种手段掩饰、隐瞒资金的来源和性质，使其在形式上合法化的行为。
洗钱罪的主体是金融机构或个人，有五种行为：
(一)提供资金账户的;
(二)协助将财产转换为现金或者金融票据的;
(三)通过转账或者其他结算方式协助资金转移的;
(四)协助将资金汇往境外的;
(五)以其他方法掩饰、隐瞒犯罪的违法所得及其收益的来源和性质的。" 据国际货币基金组织统计，全球每年非法洗钱的数额约占世界国内生产总值的2%至5%，介于6000亿至1. 8万亿美元之间，且每年以1000亿美元的数额不断增加。特别是在当前经济全球化、资本流动国际化的情况下，洗钱活动对国际金融体系的安全、对国际政治经济秩序的危害极大。
根据我国《反洗钱法》和《中国人民银行法》的规定，中国人民银行是我国反洗钱工作的主要监督管理者;同时，金融监督管理机构以及其他有关部门根据自己的职责负责某一方面的反洗钱监督管理工作。
2、 汇率与外汇
汇率：汇率又称为汇价，是两种不同货币间的折算比价。也是一一种货币表示的另一种货币的将对价格。汇率是一种价格，其背后的载体是外汇这种特殊的商品。
外汇：并非所有的外币资产都是外汇，外汇具有以下三个特征：
1、自由兑换性。
2、外汇普遍接受性，即能在国际经济往来中被各国普遍的接受和使用。
3、外汇的可偿性，即可以保证得到偿付，可以作为国际间的清偿支付手段和资产。
四、个人的感受
作为一个经济管理学院的学生，这次人民银行的实习机会对于我可以算是难能可贵的一个经验。在人民银行里面，我真正的感受到了我经济金融知识的欠缺以及工作实践与课本知识之间的差距。但也正是这些不足让我有了更多的机会向人行的各位前辈虚心求教，好在大家也是热心的给我答疑解惑，让我受益匪浅。我想短短几天时间并不能让我很好的熟悉人民银行这样一个庞大的机构，但至少是一个好的开始，能够让我在今后的工作和学习中，懂的如何学习、如何请教。如何能够更好的融入一个陌生的新环境中。这次人行的实习经历，可以成为我的一个资本，让我在找寻下次工作或实习机会的时候有所借鉴，我也会不断努力，向着更好的工作目标迈进新的一步。
中国人民银行县级支行是中央银行的派出机构。《中国人民银行法》第十三条规定：“中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构。中国人民银行对分支机构实行统一领导和管理。中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，维护本辖区的金融稳定，承办有关业务。”中国人民银行职能调整后，人民银行县(市)支行在履行货币信贷政策的执行、支付清算、国库经理、货币发行、人民币反假以及外汇管理等方面职责的同时，在防范和化解县域金融风险、县域经济金融发展调研、传导货币政策、提供金融服务和支持地方经济发展等方面发挥着重要作用。主要有三大职能和任务：
(一)传导货币政策
一是有效实施货币政策监测及协调机制，疏导政、银、企三方面联系渠道，有效推动地方经济发展。对经济金融运行情况的分析监测是职能转换后央行货币信贷工作的一项基础性工作，县级人民银行作为政府银行的代言人，通过定期不定期牵头，组织召开金融工作汇报会、金融运行分析会、金融联席会、银行座谈会等多种有效形式，构建地方政府与银行、企业全方位的信息交流平台，向政府和有关部门通报货币政策措施、金融运行、金融风险等情况，提出贯彻落实货币政策、支持经济发展、调整信贷结构、防范金融风险的意见，通过多边交流和共同协商，互相沟通，增强地方政府、金融机构和企业执行货币政策的自觉性和主动性，可以有效实现银行、企业、区域经济共赢。
二是实施货币政策反馈制度，为上级决策提供可靠的参考依据。基层人民银行特别是县支行为中央银行的最前沿，通过对辖区内执行货币政策效应进行分析研究，及时反映、预测经济金融运行中的热点、难点和突出问题，及时提出具有针对性、操作性和前瞻性的对策和建议，同时，在监测的基础上，掌握当地主导产业、龙头产品、重点企业的经营情况，积极探索和把握经济运行规律，调查了解信贷资金运行情况及存贷款变动情况，研究如何在区域经济发展中运用货币政策手段提供金融支持的问题，可以为上级领导决策提供重要依据。
三是强化窗口指导功能，促进辖区金融健康平稳运行。根据上级行货币政策要求，结合辖内经济金融运行特点，制定出支持辖区经济发展的指导意见，借助行政手段，可积极引导当地金融机构做好信贷营销;运用再贷款、再贴现等货币政策工具，重点是发放支农再贷款，提升辖内金融机构支持经济发展的能力，能有效促进农村经济发展。
(二)维护金融稳定
一是加强反洗钱管理，打击洗钱犯罪，积极维护辖区正常的经济秩序。反洗钱是人民银行法赋予央行的一项新职能。
二是加强人民币管理，对流通中人民币的监测，主要包括对流通中的人民币的票面结构，不宜流通人民币的标准、票面结构需求、破旧人民币的回收、假币收缴、人民币管理违规违法情况的处理等，确保人民币的正常流通。
三是建立金融风险预警系统，重点监测道德风险、支付风险，以确保金融平稳运行。
四是建立信贷登记咨询系统，充分发挥登记咨询系统的作用，有效改善社会信用环境，为构建和谐社会打下基础。
五是加强利率管理，建立利率监测系统，重点监测利率实行浮动制后，对经济运行带来的正负效应，以及对金融业、证券业等带来的影响，可以促进经济健康运行。
(三)提供金融服务
人民银行三大职能中，服务是基础，县支行担负的账户管理、结算、征信管理、经理国库等服务职能。
一是县级人民银行承担着金融机构账户管理及维护金融机构支付清算的重要任务，提供科学、高效、快捷的支付结算服务。
二是县支库作为人民银行经理国库职能的最基础的单位，通过对县级财政资金管理，加强国库会计核算，提高县级财政资金的使用效益，从而使有限的县域财政资金在县域经济发展中发挥更大作用。
三是加强信贷征信体系建设，优化社会信用环境。管理信贷征信业，推动社会信用体系建设是新调整后中央银行的重要职能。
四是认真做好现金管理及货币发行工作，保证县域现金的正常流通。
[摘要]人民银行县支行作为中央银行的基层派出机构，是宏观调控政策的具体执行者、货币政策的传导者、地方金融稳定的监护者、金融服务的提供者和地方社会经济发展的推动者，其作用的有效发挥、地位的持续巩固，有赖于内部监督机制的形成和不断完善。笔者通过近年来县支行的实践，认为人民银行县级支行同级监督机制的健全和完善，需要重点把握筑牢民主管理基石，发挥各管理层群体和个体职位绩效，不断创新和提高基层央行的履职能力建设，有效服务地方经济健康发展。
关键词：县级支行 监督机制 思考
一、县支行同级监督机制的现状
(一)县支行建设改革步伐明显加快
近年来，许多地方的人民银行县支行制度设计日臻完善，内设机构得到不断优化，人员编制得到初步有效整合,县支行“小而有为”的组织架构建立初显成效，基层央行的履职能力建设深入推进，地方经济对金融服务需求明显增强，基层央行履职功能明显增多，成为加快完善县支行同级监督机制的主要动力。
(二)县支行同级监督机制建设现状
近年来，对县支行工作机制的探索和修订从未停歇。进入2010年，中心支行下查一级的工作机制基本成形，除了业务部门对口实施的业务监督和中心支行内审部门对县支行实施的周期性全面审计、履职审计等监督措施外，纪检监察部门对县支行的监督检查以半年为周期进行(用中支年度工作总结)。在同级监督方
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面，设立了三条基线，一是由中心支行纪委派驻县支行的纪检组牵头实施对县支行党组的同级监督;二是由在县支行设立的纪检监察内审室，牵头实施对县支行内设各部门的同级监督;三是县支行纪检组长按年向中心支行纪委述职、中心支行纪检监察室和内审处对县支行纪检监察内审室年度工作目标考核等促进县支行同级监督者履职的制度安排。
(三)多元化的内部监督机制初步形成
此外，还有党组成员之间的互相监督、支行行政领导班子对各部门的监督管理、群众对中层干部和领导班子的监督等。由此可以看出，从县级支行同级监督的制度设计而言，已经日臻完善。但不可否认的是，制度设计还存在诸如上级行对下级行实施同级监督的工作绩效评价过于粗放、县级支行纪检组和纪检监察内审室履职能力的培养途径单一等问题。
二、制约县支行同级监督机制的主要因素
(一)主要领导自觉性和执行意志
人民银行分支机构领导管理体制的一个重要特点，是实行党组(委)领导下的行长负责制。作为县支行党政“一把手”的党组书记、行长，如果没有接受同级监督的自觉性，也没有在本支行坚决推进同级监督的意志，同级监督制度的执行就不可避免地出现不好监督、不便监督、不敢监督的“三不”现象：党政“一把手”处于同级的核心和主导地位，监督者的“命运”很大程度上集中在被监督者手中。对于有的以“老大”自居，自恃特殊，不愿意接受监督，甚至一听到监督就反感，认为是在找茬子、捅娄子的党政“一把手”，监督者往往慑于权威，害怕“穿小鞋”，担心工作职位被调整，顾虑“碰钉子”，睁只眼闭只眼，削弱或放 ─ ─ 2
弃监督。对部门或部门领导的监督与查处，也需要党政“一把手”的重视与支持。党政“一把手”重视了，同级监督便会顺利进行，监督力度才能适应监督工作目标。
(二)监督者履职能力和主动履职意愿
在党组书记、行长对实施同级监督的自觉性和执行意志得到保证的条件下，同级监督制度体系、工作机制的完善等问题会迎刃而解，监督者的履职能力和主动履职意愿就上升为影响县级支行同级监督制度绩效的主要问题。
(三)监督工作机制不健全
目前县支行在同级监督的范围、权限、内容、方法和程序，缺乏缜密的具体规范，要么分散零碎不成体系，要么过于原则不好操作，而在对党政“一把手”的同级监督中，传统的上对下式的开会、发文件、听汇报、搞专项检查的监督方法不适用，党纪政纪所规定的各类处罚手段因权限限制又不能用。这种机制的缺漏、方法手段的贫乏，使同级监督陷入了软弱无力的境地。
三、县支行同级监督机制的体系设计
随着外部社会经济金融环境的变化和央行职能不断调整,对县级支行的监督工作也提出了更高和更新的要求,迫切需要探索建立同级综合监督体系。笔者以为，在这一体系中，在肯定党组统一领导的前提下，要注意发挥4个层次的监督职能：一是行长的监督职能。人民银行各级分支机构实行的都是行长负责制,履行监督职能，是行长实现其行政意图的主要途径和手段;二是纪检组的监督职能。纪检组的监督，需要实现执行上级行纪委、监察部门工作部署与体现支行党组的行政意志的有机结合。三是部门负责人为实现一定时期或阶段工作目标而对本部门及其员工履行
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的监督职能。四是群众的民主监督职能。四个层次的监督应该并行不悖，相辅相成｡而这四个层次监督职能的有效发挥，需要做好三件事：一是完善支行党组议事规则，确立对党组及其成员的监督效果;二是规划支行履职目标，落实同级监督载体;三是健全行为准则考评机制，促进支行履职目标的完整实现。此外，上级行和县级支行所在地党委、政府、相关政府部门、金融机构和金融消费者的监督、评价职能的有效发挥，对县级支行同级监督机制的健全和完善也发挥着至关重要的作用。
四、构建县级支行同级监督体系的设想
(一)完善县支行党组议事规则
县级支行的党组议事规则，经过多年的不断完善，已经确立了民主集中制原则和相应的具体规定。实践证明，为了确保以民主集中制原则在党组议事规则中核心地位的体现，避免出现因个人能力突出或其他原因而形成党组书记在党组议事过程中的强势地位或独断专行行为，在议事规则的具体规定中，应该补充建立“事前尊重民意，事中服从审核，事后接受评价”的硬性规定。一是事前尊重民意，是指党组在依职议定相关事项前，必须就该事项征求全行干部职工意见，在支持率小于80%的情况下，不予议定。二是事中服从审核，是指党组在讨论待议事项的过程中，要听取法律事务、纪检监察和内审部门或人员就待议事项的合法、合规性的审核意见，审核未通过的事项，不予议定。三是事后接受评价，是指以半年为期，由党组委托纪检组或工会委员会对这一期间党组议定的所有事项进行民主测评，以确定哪些事项可以继续施行，哪些事项需要进行修订后再施行，哪些事项应该停止施行，确保党组议定事项的与时俱进。部分县支行的情况看，新 ─ ─ 4
一届党组在实施这一规定后，监督力量对党组及其成员的监督约束成为常态，使党组决策的正确性和有效性得到保证，干群关系明显好转，支行履职效果显著提升。
(二)规划履职目标和落实监督载体
行为服从于思想，而思想则随个人或团队境遇的变化而不断调整，是所谓“随遇而安”或“顺势而起”。因此，为个人和团队规划 “共同愿景”即履职目标就成为构建同级监督体系的关键问题。由此，必须科学规划支行一定时期的履职目标，并以层层分解的目标作为同级监督的载体，才能使同级监督具体化。分解的履职目标需要包括四个层次：一是县级支行在上级行年度综合考核中的名次定位;二是支行在辖区内通过履行货币政策传导、金融稳定、金融监管、金融服务等职能需要达到的具体工作目标或具体事件;三是季度、月度县级支行需要规划和完成的、以事件为标志的重点、创新或中心工作;四是以总结、部署一周工作为目的的行长办公会周例会。
(三)健全行为准则考评机制突出同级监督效果
一是健全和完善党员监督管理制度，落实党员发挥先锋模范带头作用的行为准则。从目前情况看，党员在人民银行县级支行中所占比例普遍较高，有的县支行党员占全行员工的比例高达近90%。支行由纪检组牵头，出台《党员党性行为积分考核办法》，从每个党员的理论学习、作风纪律、履职责任、廉洁自律等4个方面梳理了若干行为准则，并序时进行积分考核、适时开展党务公开，促进了党风的明显好转，带动了工作质量和效果的有效提升。二是健全和完善人民银行员工与金融企业及其员工的交往监督制度，落实人民银行员工依法履职的行为准则。除了纪检监察
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室已经实施的人民银行员工公务活动《廉政卡》外，还需要对人民银行员工就个人及其家属在辖区内金融机构取得的贷款、提供的担保、是否存在干涉金融企业正当经营活动的行为等情况进行监督。三是健全和完善支行内部同事之间、部门之间的工作协调、生活交往监督制度，构建和谐氛围。四是严格执行上级行关于党务公开、政务公开、行务公开的各项规定，加强民主管理，巩固支行同级监督成果。
(四)优化和提升监督队伍的履职能力
一是要整顿、调整、提高现有队伍，不断优化选人机制，逐步改善监督队伍的年龄结构、知识结构，增强监督队伍的战斗力。二是要适应反腐败和监督工作长期性的要求，通过在职培训、大专院校开辟监督专业等措施，推动监督工作逐步走上职业化、规范化之路。三是要注重对监督队伍经常性的考核，逐步消除监督者本身难以得到监督的空白，激励监督工作者奋发向上、不断进取，更好地承担起时代赋予的监督重任。
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“十四五”规划是我国开启社会主义现代化强国建设新征程的第一个五年规划。科学制定和编制好“十四五”规划是关系我县未来发展的一项重大战略任务。为圆满完成规划编制任务，根据国家、省、市“十四五”规划编制工作的总体部署和安排，结合我县实际，特制定本方案。
一、总体目标
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，全面落实省委“八八战略”和市委“xxxx”战略，深入实施“xxx”战略体系，准确把握时代特征，坚持开拓创新，加强战略研究和系统谋划，明确“十四五”发展的战略思路、任务和布局，全力破解关系全局和长远发展的重大问题，为我县“十四五”时期经济、政治、文化、社会和生态文明建设提供有力支撑。
xx县“十四五”规划编制工作时间跨度为两年左右，主要形成三项工作成果，即xx县国民经济和社会发展“十四五”规划重大课题系列研究报告、xx县国民经济和社会发展“十四五”规划基本思路、xx县国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要(草案)。
二、总体安排
根据规划编制程序，我县“十四五”规划编制工作分为前期研究、形成基本思路、拟定纲要框架、纲要(草案)形成和审议四个阶段，具体安排如下
(一)前期研究阶段(2019年x月至2019年xx月)
x月中旬，启动“十四五”规划“六个重大”(重大产业、重大平台、重大工程、重大项目、重大政策、重大改革举措)谋划工作，于x月底前形成阶段性成果，按要求及时向上报我县希望纳入省以上“十四五”基本思路重点内容的基本考虑。x月中旬，县政府印发xx县“十四五”规划编制工作方案;
x月下旬，经县政府同意，由县发改局印发“十四五”规划前期研究课题计划;
x-xx月，形成一批前期课题研究成果。xx月，形成“十四五”课题研究汇编。
(二)形成基本思路阶段(2019年xx月至2019年底)
xx月，启动“十四五”规划基本思路起草工作;
11月，起草形成“十四五”规划基本思路(初稿)，召开各领域专家学者、企业家、老同志和乡镇、部门“十四五”规划座谈会，听取对全县“十四五”规划基本思路的建议;
xx月，组织申报县级“十四五”专项规划，完成“十四五”规划基本思路并报送县委县政府研究。
(三)拟定规划纲要框架阶段(2020年x月至2020年x月)
x-x月，制定县级“十四五”规划编制目录;
x-x月，成立“十四五”规划纲要起草组，为县委提供支撑材料，配合起草“十四五”规划建议;
x月，起草形成“十四五”规划纲要框架，组织开展公众为“十四五”规划纲要建言献策活动。
(四)纲要(草案)形成和审议阶段(2020年x月至2021年初)
x-x月，根据县委建议，起草形成纲要(征求意见稿)，同步完成县级专项规划征求意见稿起草工作;
xx-xx月，召开乡镇、县级有关部门、人大代表、政协委员征求意见会和专家论证会，修改形成纲要(草案);
xx月，向县委、县人大、县政府、县政协汇报“十四五”规划纲要(草案)，修改形成纲要人代会审议稿;
2021年初，“十四五”规划纲要提交县人代会审议。
三、保障措施
(一)加强组织领导。成立“十四五”规划编制工作领导小组，由县政府主要领导任组长，分管县领导任副组长，县级有关部门负责人为成员，领导小组办公室设在县发改局。各规划思路研究及专项规划承担部门要高度重视，成立相应领导机构，主要领导要主动承担“十四五”规划编制总牵头人的责任，层层抓好落实。
(二)强化工作保障。各规划思路研究及专项规划承担部门要进一步充实规划工作队伍，选好配好工作专班，加强向上对接汇报和横向联系，力争在国家及省级层面体现更多xx元素。县财政负责保障规划编制工作所需经费。
(三)创新工作方法。坚持开门编制规划，问需于民、问计于民，广泛听取人民群众意见建议。综合运用大数据、云计算等现代信息技术，创新规划编制手段。
“十四五”规划编制工作领导小组名单
组长县委书记
副组长县长
成员
领导小组下设办公室，办公室设在县发改局，xxx同志兼任办公室主任，县财政局xxx(兼)、县资规局xxx、市生态环境局xx分局xxx、县发改局xxx同志任办公室副主任，负责办公室日常工作。
(试行)
国家林业局森林资源管理司
二○○九年十月
目 录
引 言............................................................... 1 1.总则.............................................................. 3 2.规划定位、作用和依据.............................................. 4 3.规划组织与程序.................................................... 6 4.规划内容和要求.................................................... 6 5.规划方法......................................................... 10 6.规划成果......................................................... 11 术语............................................................... 13 案例............................................................... 14
引 言
森林经营是现代林业建设的永恒主题，是实现林业可持续发展的核心基础。只有不断增加森林资源数量，提高森林资源质量，优化森林资源结构，建立和培育稳定高效的森林生态系统，才能提升林业的三大功能，发挥林业的三大效益，不断满足经济社会发展对林业的多种需求，为发展现代林业、建设生态文明、促进科学发展提供基础保障。
近年来，为贯彻落实中央九号、十号文件精神，国家林业局积极探索不同地区森林可持续经营管理的法规、政策、规程、技术和模式。从2004年开始，开展了森林可持续经营管理试验示范，先后制定下发了《全国森林资源经营管理分区施策导则》、《森林经营方案编制与实施纲要》、《关于科学编制森林经营方案全面推进森林可持续经营工作的通知》等，并在全国范围内开展了森林经营方案编制试点工作。经过多年的努力，已基本形成了森林可持续经营的总体框架，就是在森林分类经营的宏观战略思想指导下，形成的四个体系，即：以全国林业发展区划和森林资源经营管理分区施策导则为基础的宏观指导体系;以区域森林可持续经营规划为基础的区域决策体系;以森林经营方案为基础的经营管理体系;以多种森林经营方法、方式为基础的技术模式体系。县级森林可持续经营规划作为森林可持续经营区域决策体系中的重要组成部分，起着承上启下的重要作用。
同时，随着林业分类经营、集体林权制度和森林采伐管理等相关
1 改革的深入推进，产权主体日趋多元化，迫切需要从宏观尺度上，对森林培育、资源利用、森林保护及生态修复等森林经营管理活动进行统筹考虑;在区域水平上，根据国民经济发展规划，协调好保护与利用的关系，满足经济社会发展对森林多种效益的需求。因此，编制县级森林可持续经营规划，作为各类经营主体进行森林经营管理决策的主要依据，具有非常重要的现实意义。
为了推动县级森林可持续经营规划编制工作，逐步建立和完善我国森林可持续经营管理制度体系，特制定《县级森林可持续经营规划编制指南》，明确县级森林可持续经营规划编制的指导思想、原则、目标和任务等要求，规范县级森林可持续经营规划编制的程序、方法和主要成果，为全面推进我国森林可持续经营提供基础保障。
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1.总则
1.1为规范县级森林可持续经营规划编制，切实推动可持续经营思想的贯彻落实，为县域所有森林经营主体经营利用森林资源和县级人民政府保护发展森林资源提供科学指导和依据，特制定本指南。
1.2本指南适用于县级或相当于县级的单位编制森林可持续经营规划，其它森林经营规划可参照执行。
1.3县级森林可持续经营规划(以下简称规划)编制应遵守《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《森林资源经营管理分区施策导则》、《森林经营方案与实施纲要》、《森林采伐作业规程》等有关法律、法规、标准和规范。
1.4规划编制应贯彻落实科学发展观，以实现森林可持续经营为宗旨，以构建健康、稳定、高效的森林生态系统为目标，坚持“严格保护、积极发展、科学经营、持续利用”的森林经营方针，优化森林结构，提高林地生产力，促进生物多样性保护，逐步建立区域内完备的林业生态体系、发达的林业产业体系和繁荣的生态文化体系。
1.5规划编制应坚持以下基本原则：
——资源、环境和经济社会发展兼顾的原则，协调好森林的生态、经济与社会效益;
——保护、发展与利用森林资源并重的原则，协调好国家、地方与经营者等各方面的利益;
——统筹规划、分步实施的原则，协调好短期目标与中长期目标、眼前利益与长远利益的关系;
——分区施策、分类指导的原则，协调好不同功能区、不同森林
3 类型的功能与潜力。
2.规划定位、作用和依据
2.1规划是区域森林可持续经营管理的纲领性、指导性文件.规划既是县级人民政府保护发展森林资源的基本依据，也是县域所有森林经营主体经营利用森林资源的基本依据。
2.2规划是国家森林可持续经营体系的重要组成部分，是衔接省级森林经营规划与森林经营方案的重要环节。
2.3规划的主要作用包括：落实国家、省森林资源经营管理政的策措施;协调区域经济社会发展对森林生态系统的多功能需求;指导各类森林经营主体在规划期内开展森林经营活动。
2.4规划应根据当地森林经营管理水平、资源结构和经济社会状况，以及地方国民经济发展对林业或森林经营的要求确定规划内容。规划应紧密围绕森林经营活动，重点关注森林可持续经营的相关要素，如森林培育、森林保护、资源利用和经营管理等。
2.5规划应重点考虑和解决以下问题： 2.5.1生态功能的可持续性
森林涵养水源、保持水土、防风固沙、环境保护、生态景观等生态功能如何保持、提高和持续发挥。
2.5.2社会功能的可持续性
森林的生态休闲、人文、宗教和教育功能，以及促进就业和公益事业发展等方面的作用如何保证。
2.5.3木材及林产品生产的可持续性
木材及其它林产品的可持续生产能力如何维持。 2.5.4生物多样性保护
4 重点保护野生动植物及其栖息地如何进行有效管理。 2.5.5林地生产力维持
如何防止森林生态系统和林地退化，如何维持和提高林地生产力。
2.5.6高保护价值森林的界定
区划和界定出高保护价值森林，如何保护和经营管理。 2.5.7森林健康和活力维持
如何通过森林经营提高森林抵御林火、有害生物入侵和其它自然灾害的能力。
2.5.8森林经营管理政策完善
调整和完善森林经营管理的相关政策，如何调动社会或农民参与森林经营的积极性、解放林业生产力。
2.6规划应依据国家和省级林业发展规划、林地保护利用规划、森林经营规划和区域国民经济中长期发展规划等明确区域森林经营的指导思想、方向、目标、范围、对象和要求;按照《全国森林经营管理分区施策导则》等相关要求，落实分解区域森林经营管理的政策措施，参照《生态公益林建设导则》、《生态公益林建设规划设计通则、《生态公益林建设技术规程》、《森林采伐作业规程》、《森林抚育规程》等技术规程，科学设计森林经营模式。
2.7规划必须以满足要求的森林资源规划设计调查数据、土地详查数据、社会经济统计年鉴等为编制基础数据。
2.8规划应统筹考虑区域内正在实施的森林经营方案的相关情况，充分反映森林经营主体的意愿及相关利益者的意见。
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3.规划组织与程序
3.1规划由县级林业主管部门组织编制。经营管理森林资源的相关部门、企业、团体和个人，以及其他利益群体要选派代表参与规划编制工作。
3.2规划包括准备、编制、征求意见和修改送审几个主要阶段： 3.2.1规划准备：成立编制小组;收集有关资料;总结森林经营管理成效和经验;分析森林经营环境、森林资源现状和经营需求;明确经营目标以及重点内容等。
3.2.2规划编制：在系统分析的基础上，提出备选方案，通过对备选方案进行投入产出分析、环境与社会影响评估，确定最佳方案。按照最佳方案进行森林经营区划、布局和森林经营规划设计。
3.2.3征求意见：要重视与不同管理部门、经营单位和其它相关利益者进行沟通交流，充分吸收相关意见。
3.2.4论证和送审：根据各方面的意见修改后，提请县级人民政府或上级林业主管部门组织论证。
3.3县级人民政府或上级林业主管部门应及时审批规划，规划期内因社会经济等条件发生重大变化时，可征得审批部门同意后对规划进行调整修订。
4.规划内容和要求
4.1规划的主要任务：分析评价社会经济发展对森林经营管理的需求;明确森林经营中长期的指导思想与经营目标;统筹进行森林经营多目标、多功能布局;确定规划期内实现森林经营目标的活动、规
6 模、安排等经营措施;预测和评估森林经营的生态、社会和经济等综合效益;提出规划实施的政策需求与保障措施等。
4.2规划期一般为10年。
4.3规划目标应与森林可持续经营的长期目标保持一致，应与省级森林经营规划目标相衔接，纳入县域林业发展规划和国民经济中长期规划目标体系。规划目标包括资源目标、生态目标、经济目标、社会目标。
4.3.1资源目标：提出森林资源培育、保护和发展的具体指标，如森林覆盖率、林木绿化率、林地面积、有林地面积、森林蓄积量、生长量、森林结构等。
4.3.2生态目标：提出生态保护的区域、对象、规模和成效等具体指标，如生物多样性保护、水土保持、生态景观维持等。
4.3.3经济目标：提出木材与林产品产出、经济发展和收益等具体指标，如合理年伐量、主要林产品产量等。
4.3.4社会目标：提出劳动就业、旅游休闲、生态文化发展等具体指标，如就业贡献率、森林旅游规模、森林休憩地面积等。
4.4规划应进行森林功能区划、森林分类区划和森林管理分类区划等。
4.4.1森林功能区划：从林地和森林的主导功能考虑，功能区可分为生态功能区、社会功能区、经济功能区三类，应优先区划高保护价值森林区。功能区确定后，应以森林可持续经营思想为指导，明确规定不同功能区的经营约束条件和主要经营措施。
——生态功能区。将生态区位比较重要、生态比较脆弱及生态保护价值高的区域区划出来，主导功能是发挥生态环境保护效益，包括保持水土、涵养水源、自然遗产保护、生物多样性保护、生态景观保
7 护、基础设施保护等。
——社会功能区。将社会服务价值高的林地或森林区域区划出来，主导功能是发挥社会公益效益，包括人文遗产保护、宗教保护、生态休憩、大气或噪声等环境保护等。
——经济功能区。除生态、社会功能区外，主要生产木材及其他林产品的区域，包括用材林区、工业原料林基地、经济林基地、能源林基地等。
4.4.2森林分类区划：以小班为单元，根据森林的主导功能进行森林用途分类，分为公益林和商品林。
——公益林。以保护和改善人类生存环境、维持生态平衡、保存物种资源、科学实验、森林旅游、国土保安等为主要经营目的。
——商品林。以生产木材、竹材、薪材、干鲜果品和其它工业原料等为主要经营目的。
4.4.3森林经营管理分类区划：以小班为单元，依据《全国森林资源经营管理分区施策导则》，在林地立地分类、功能区划和分类经营区划的基础上，再区划为严格保护、重点保护、保护经营和集约经营4个类型。
——严格保护。以保护生物多样性、维持特有自然景观等为主要目的，禁止任何形式的人工干扰活动。
——重点保护。以维护生态安全，防止自然灾害，改善脆弱生态环境等为主要目的，允许进行森林抚育，限制更新采伐，禁止主伐。
——保护经营。兼顾生态保护和资源利用，在充分发挥森林生态防护功能的基础上，允许合理采伐利用，适度开发林下资源。
——集约经营。以实现最大经济收益为目的，采取综合性措施，可持续生产木材和林产品。
8 4.5规划应综合考虑森林培育、森林采伐、森林健康、非木质资源经营、森林景观管理和森林生物多样性保护等。
4.5.1森林培育
——分别公益林、商品林进行规划，对经营目标基本一致的区域(如森林公园)，可按照功能区进行规划。
——培育措施主要分为更新造林、中幼龄林抚育、低产(效)林改造等。
——培育任务按森林类别(或功能区、林种)—森林经营类型(或经营管理类型)—经营措施类型(组)进行组织，落实到不同规划分期(如5年期)。
4.5.2森林采伐
——采伐类型。依据森林分类和功能区划，合理设计主伐、抚育采伐、更新采伐和其它采伐类型。
——技术指标。按照《森林采伐作业规程》等标准，分别森林经营类型设计采伐对象、采伐方式、采伐强度、采伐间隔期限和采伐年龄等。
——合理年伐量。以经营类型设计为依据，在保障森林长期、稳定提供物质产品和生态、文化服务能力的前提下，科学确定年合理采伐量。
——测算周期。森林合理年伐量以5年为一个测算周期。 4.5.3森林健康
——林火预防。合理配置耐火树种，科学安排控制火烧，系统建设防火隔离带。
——有害生物防治。针对林业有害生物的种类和危害程度，提出树种选择、有害木清理、有害生物防控等措施。
9 ——地力维护。从培育技术、采伐要求、培肥技术、化学制剂应用及防污染措施等方面，提出维护和提高地力的技术措施。提倡培育混交林，速生丰产林应考虑轮作、休歇、间作种植等措施。
4.5.4非木质资源经营
深入分析非木质资源现状和开发潜力，合理确定培育措施、利用方式、产品种类和经营规模等。
4.5.5森林休憩
充分利用森林景观资源，因地制宜地确定森林景观修复、景观维护和经营开发等内容。
4.5.6生物多样性保护
明确生物多样性重点保护区域、类型与保护特点，因地制宜地提出保护措施。
5.规划方法
5.1规划方法：采用时间和空间相结合的优化决策方法模拟、优化森林经营过程，确定最优经营途径。经营决策的核心是多效益综合、多方案比选、长周期预测。
5.2多效益综合：在综合考虑森林的水土保持、水源涵养、空气净化、碳储存、生物多样性维持、生态景观提供等功能的前提下，充分发挥森林的木材和其它林产品的生产功能。
5.3多方案比选：根据经营方向和经营条件形成多个预选方案，通过对预选方案进行模拟和优化，确定最优森林经营规划方案。
5.4长周期预测：对各预选方案进行一个半森林经营周期的优化模拟和决策分析，重点模拟森林生态系统的动态变化，以及由此带来的生态、经济和社会影响。
10 ——生态影响评价。分析评价规划对当地的水、土壤、空气、物种和种群、重要物种生境、碳汇平衡等的影响。
——社会影响评价。分析评价规划对人居环境改善、地方居民就业、生活水平和生活质量提高，以及少数民族风俗和宗教等方面的影响。
——经济影响评价。分析评价规划对林产品产量、经营成本与经济效益等方面的影响。
6.规划成果
6.1规划成果应包括规划文本和附件。附件包括附图、附表，专题报告和相关文件等。
6.2规划文本
包括基本情况、指导思想和目标、经营区划、经营类型组织与设计、森林培育、资源利用、森林健康、效益分析、政策和保障措施等内容。
6.3附件
6.3.1附图：包括森林资源现状分布图、规划期森林资源预测分布图、森林功能区划图、森林类型分布图、森林经营措施规划图等。
6.3.2附表：包括各类森林资源现状表、分析表和规划预测表等。 6.3.3专题报告：包括森林经营管理现状分析评价报告、生态与社会影响评价报告、森林经营决策分析报告等。
6.3.4相关文件：包括规划设计单位资质、规划论证意见，以及其它相关会议纪要等。
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术语
1. 森林可持续经营
是指森林经营过程中，通过现实和潜在森林生态系统的科学管理，合理经营，维持森林生态系统的健康和活力，维护生物多样性及其生态过程，以此来满足社会经济发展过程中，对森林产品及其环境服务功能的需求，保障和促进人口，资源，环境与社会，经济的持续协调发展的森林经营体系。
2. 森林生态系统经营
是现代森林可持续经营的一种典型模式，是指人类在与森林进行物质和能量交换的过程中，以保护森林生态系统结构的完整性和功能的健全性为目的，追求生态系统内生物和非生物之间，生产者、消费者和还原者之间，以及人类活动和自然环境之间的能量转换和物质循环的动态平衡，从而实现森林生态系统的生态效益、经济效益和社会效益的最佳结合。
3. 森林经营规划
是按照可持续经营的原理与要求，规定一定时期内森林经营要开展的活动、地点、时间、原因、完成者等要素的一个工作文件。是指导区域、经营单位开展森林可持续经营的一个中长期战略规划。
4. 森林合理年伐量
经营单位内按照森林可持续经营的要求每年允许采伐利用的森林蓄积量。
5. 功能区划
是指依据森林的某一主导功能或经营目标，以地域、地段为单元(如小流域、林班)进行的一种区划。森林的功能或经营目标可分为
13 生态、社会、经济等不同类型，同一类型功能区在空间上不必地块相连，可能是单一的一块林地或由分布于整个林区的几块林地组成。
6. 经营类型
是在一个经营区内，地域上不一定相连接，但林况、立地条件和经营目的基本相同，需要采取相同或相似经营措施的经营小班组成的联合体。
7. 森林经营管理分类
是指从森林经营管理的角度出发，依据森林的生态重要性和区域生态敏感性，并根据社会经济要求和森林经营管理的主导方向对森林进行的保护管理严格程度的分类，一般分为严格保护、重点保护、保护经营和集约经营四个类型(组)。
8. 生物多样性
是指地球上所有生物(动物、植物、微生物等)、它们所包含的基因以及由这些生物与环境相互作用所构成的生态系统的多样化程度。
案例
14
新一轮政府机构改革后，县级机构编制部门改变了原来的设臵模式，成为了党委序列机构。这一变化，使得编制部门管理的职能更强了，工作力度大了，社会关注度也更高了。一年多来，县级机构编制管理，在党委和政府工作中发挥了宏观调控职能作用，取得了较好的成绩，形成了良好的局面。但在实际中也遇到一些矛盾和问题，给推动编制工作带来了新的课题。要落实好科学发展观，贯彻好中央精神，使机构编制工作不断健全、完善，管理走上法制化、规范化、信息化的发展轨道，就必须充分重视当前县级机构编制管理中存在的矛盾，并逐步进行解决。
一、县级机构编制管理工作中存在的矛盾
1、行政编制供与求的矛盾。
编制的供应与需求，是一对矛盾体。一方面，党中央、国务院和要求下大力气严格控制县级机构编制，消化超编人员，另一方面，党政群机关增加人员编制的要求不断。目前县级行政部门存在着较为严重的供需脱节问题，主要是总需求大于总供给。新一轮机构改革中，县一级政府机构的行政编制十分紧张，各部门、各单位都在申请增加编制，编制部门压力很大。由于编制供需的严重脱节，导致了新设立的单位、职能增加的单位编制不足，政府的派出机构和执法机构普遍使用事业编制的问题。在编制结构上，也存在着不合理的问题。一是
1层级结构失衡，县一级超编较为严重，乡一级则出现空编。二是党政结构失衡。目前县级党委机关、其他机关所占人员编制的比例均高于规定的标准，挤占了政府机关的编制，造成了党政之间编制结构比例的失衡。三是官兵结构失衡。少数单位官多兵少，个别单位甚至是有官无兵。部门编制结构失衡、人手紧张，加剧了编制的供求矛盾。
2、单位超编与缺人的矛盾。在县级部门有一个怪圈，就是单位一方面人员超编，一方面又感到缺人。乍一看，不可思议，其实也在情理之中。单位里人员编制不可增加，而那些年龄偏大的人员，有的转入离岗退养，有的是其它原因没有上班，然而他们仍在单位编制之列，只是干事的人少了，因此出现了超编与缺人共存的现象。由于人手不足，特别是干事的人不够，于是部门就采取了向下级单位借用人员的办法解决，导致人力资源被层层占用，也出现了混编混岗的问题。
3、上级部门意见与基层实际情况的矛盾。机构编制属于上层建筑，应与经济基础相适应。机构如何设臵，编制配备多少，不以人的意志为转移，而应以社会需要为准则。实际上，在机构编制管理中也经常遇到上级部门意见与现实情况不一致的情况。一是政策法规方面，出现了政策的部门化现象。一些政策法规的起草部门，总是站在本部门的角度来考虑问题，硬把机构编制事项也塞进单项的法规之中去。二是条块管理方面，出现了部门干扰机构编制现象。一般来说，在机构设臵上，自上而下应该是“倒金字塔”式，上下级之间不可能完全一样，但是，有些部门总是以本部门工作重要为由，或以达标为要求、以批资金、给设备、给项目为条件，要求下级增加或设臵与之相对应
的机构。少数强势部门则通过领导讲话、会议纪要、上级文件等方式实现增加机构、增加编制。
4、基层部门升格与工作规范要求的矛盾。长期以来，机构的升格作为编制部门严格管理的范畴，基层的机构特别是延伸乡镇的机构的级别都是一样的。但是近年来，这种格局出现了变化，垂直部门的派出机构实行高配，公安派出所、基层法庭和司法所也先后有了上级明确升格为副科级的文件，于是其它基层单位要求升格的呼声也高起来了，有些部门对自己所属事业单位的规格问题也开始提出了升格要求。
二、对县级机构编制工作的建议
一是要树立机构编制依法管理的理念。邓小平曾经指出：“编制就是龙头，编制就是法律”。机构编制工作是法律的延伸，机构的设立是以法律为依据的。因此，要根据政策法规要求加强机构编制宣传教育工作，使各级党员领导干部充分认识到编制是法规，是龙头，是高压线，从而严格执行机构编制有关规定，尽快形成机构编制工作更加良好的体制环境和社会氛围。要引导各级各部门进一步转变思想观念，自觉处理好大局利益与局部利益的关系，摒弃部门利益至上的思想，使之认识到只有建立精简统
一、运转协调、廉洁高效的行政管理体制和工作运行机制，才能真正实现政府职能转变，提高工作效率，建设人民满意政府。同时，机构编制部门也要发挥职能作用，积极主动地为各部门充分履行职责提供服务和保障，以扎实的工作赢得各部门的理解和支持。只有这样，才能真正使机构编制管理实现科学化、制度化和规范化。
二是要统筹基层编制政策。要进一步健全机构编制标准体系，因为机构编制标准是机构编制管理法律体系的有机组成部分，是确定机构设臵和核定人员编制等管理事项的业务准则。要在对现有机构编制管理标准进行修订完善的同时，围绕社会热点、难点问题，根据不同行业、不同性质、不同层次、不同类型单位的实际情况积极研究制定机构编制标准，逐步完善业务规范体系，做到依法用标准审批机构、核定编制。要坚持编制事项的“三个一”制度，即凡涉及机构编制事宜，由编委领导一支笔审批，机构编制部门一家承办，编委或编办一家行文。那些未经编制部门审核，由部门代党委、政府起草的文件和领导讲话不应涉及机构编制事宜，部门下发文件和召开会议擅自涉及机构编制事项的，应一律视作无效。上级业务部门不应以项目、资金、评比、检查达标等手段干预下级的职能配臵、机构设臵、人员编制和领导职数核定，不应对下级的机构编制作出规定，不应要求上下机构完全对应。
三是要在后备干部培养上大胆创新。近几年来县、乡两级机关、事业单位除了政策性安臵人员和考录为数不多的工作人员外，基本上没有进人，而且一般工作人员大部分都缺乏合理交流，导致人员结构不优、年龄断层，专业和知识结构不能合理调配。副科级以下的干部职工想要换个新的工作环境，只有通过提拔为科(局)级领导干部才能实现，一般干部往往在一个单位工作几十年，甚至在单位退休，致使干部缺乏上进心，极大地影响行政效能的提高，因此，要下大力气在改善人才结构上做文章。一要建立后备干部培养制度，大胆培养和
运用德才兼备的后备干部。在事业单位，对使用急需、特殊、拔尖人才，要开辟人才使用的绿色通道。二要建立超编人员库制度。将各单位超编人员进行“入库”管理，机关、事业单位有用人需求的，可申请使用储备人员。以此消化机关事业单位的超编人员，缓解部分机关事业单位人手不足的矛盾。
四是要统筹对基层单位的升格。机构的规格，是机构编制管理的一项重要内容，升格这一调控手段不能过滥，否则它容易产生攀比心理，反而起不到促进履行职责、调动人员积极的作用。因此，要对拟升格的机构进行充分的调查和论证，在符合基层实际的前提下可对那些德才兼备、表现优秀的人才予以高配使用，实行用人不定岗，这样就可以避免形成机构普升一级的局面。
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