对于环境公益诉讼困境的探索——基于泰州“天价”环境公益诉讼案

环保审判组织是环境公益诉讼的关键, 在2007年贵阳市中级人民法院在全国率先设立了第一个专门的环保审判庭, 由此拉开了序幕, 截止目前我国共设立了环境资源专门审判机构389个, 但现阶段我国环境公益诉讼制度面临许多困境, 本文结合泰州“天价”公益诉讼案, 反思问题并提出完善的建议。

一、环境公益诉讼适格的原告不足

(一) 原告主体资格适格的社会组织少

在泰州“天价”环境公益诉讼案中, 在一审被告和二审中上诉的四家企业代理律师均认为, 泰州市环保联合会不具有提起公益诉讼的原告主体资格, 他们的抗辩理由基于两点:其一, 2013年实施的《民事诉讼法》第55条规定:法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。泰州市环保联合会与这起案件没有直接的利害关系, 不属于民诉法规定的有关组织。其二, 新《环境保护法》第58条对提起环境公益诉讼的社会组织规定了3个基本条件:1、依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;2、专门从事环境保护公益活动连续五年以上;3、无违法纪录。而泰州市环保联合会成立于2014年2月, 到8月提起本案的环境公益诉讼不满5年, 不具有诉讼主体资格。泰州环保联合会答辩称, 民诉法规定的“法律规定的”只针对国家机关, 法无授权则禁止。而对社会组织来说, 只要符合“有关”的要求就行。本案提起诉讼时, 新的环保法还没有实施, 泰州市环保联合会符合民诉法和现行环保法的规定, 具有原告主体资格。根据泰州市环保联合会的答辩, 可以的出这样的结论:如果该案发生在2015年1月1日之后, 那么泰州市环保联合会则没有原告主体资格, 该案法院就不会受理。“有关组织”的解释本身就时很模糊的, 严格的说被告所指出与本案有直接的利害关系才能有原告主体资格的抗辩根据民事审判因果关系的判定上, 似乎也可以从属于对“有关”二字的界定上, 因而答辩中对于有关组织的解释未免差强人意。法律条文的概念的不明确, 导致法官对社会组织资格认定存在差异, 在一定程度上对于环境公益诉讼立案难, 有推波助澜的作用。新《环境保护法》对于环境公益诉讼的社会组织进行了严格的限定, 有人统计完全符合这三个条件的社会组织总共不超过300家, 在这三百多家中有相当一部分是官办的, 加上各组织的资金上的困难, 以及诉讼能力的不足, 据统计只有14%的环保组织参加过环境公益诉讼的经历, 社会组织提起环境诉讼的自愿性不高。①那么能提起公益诉讼的社会组织那就更少了。

(二) 公民个人被排除在诉讼主体资格之外

《民事诉讼法》和新《环境保护法》规定了环境公益诉讼的原告主体只能是有关组织, 把公民个人拒之门外。关闭公民个人通向公益诉讼的通道是立法者制定公益诉讼过程中秉持的原则。②立法机关认为扩张公益诉讼原告主体资格, 会导致滥诉现象。笔者认为, 首先, 一个成熟的法治社会应该是有义务鼓励权利斗士通过公益诉讼来捍卫公共利益;其次, 担心出现滥诉的现象, 而直接否定公民环境参与的权利这不是根本之法, 要做的是完善立法加强对诉讼各个环节的规制;最后, 我国公民长期受“青天意识”影响, 在受到损害时, 最先想到的救济手段是找政府, 我国缺乏法律传统, 更多公民是畏法而不是信法。从国际视野来看, 有学者统计世界公益诉讼的数量, 30起公益诉讼案件中仅有一起为公民所提起, 比例低至3.3%③。

二、环境公益诉讼案件审理难度大

(一) 审判的综合性

环境案件中往往既涉及对个人私权利的损害, 又可能涉及对公共权益的侵犯, 所涉及的法律关系可能同时存在民事法律关系、行政法律关系、刑事法律关系等多种法律关系, 因此环境审判必然是一种集民事、刑事、行政案件及执行为一体的综合审判。而在我国现行的诉讼法律体系中, 审判组织大体分为民庭、行政庭和刑庭。这样使得许多环境案件被粗放式审理, 被传统法庭分流, 未进入环保法庭, 从而使得环境公益诉讼寸步难行。以江苏为例, 年均受理环境案件100余件, 分散在100多个法院的民事、行政和刑事审判庭。

(二) 法律的滞后性

环境类案件的审判具有其自身的专业性, 不同于一般案件的审判。在环境案件的审判中, 法官始终保持环境维护者的心态, 在案件审判中注重社会效益。对于法官而言, 必须具有较强的环境法知识, 在我国传统审判模式环境中法官长期根据法律条文规定完备的“假定、处理和制裁”的逻辑结构去处理, 民事、刑事和行政案件, 习惯了确定性指引的方式。新环保法增加了公众的环境权和环境公益诉讼制度, 但条文简薄, 强调法律的普遍管辖, 却没有相应比较详细的法规补充, 具有极强的不确定性。最高院迄今为止共颁布了3400条司法解释, 其中与环境案件相关的司法解释仅有18条, 且司法解释主要针对刑事案件, 关于环境民事和行政案件的司法解释极少。因此在环境法庭的司法实践中, 由于环境立法及诉讼立法在环境公益诉讼的受案条件、审理程序、证据规则等方面规定的不太具体、明确, 导致法官在环境案件的审理中很难将法律制度具体化到案件中, 导致了审理难度的加大, 审理效率的下降。这也是公益诉讼困境产生的重要原因。

(三) 案件的复杂性

随着工业化、城镇化进程的加快和民众的环保意识加强, 在过去的五年来因环境污染引起的群体性事件增多, 我国已经进入环境敏感期, 环境信访和群体性事件却以每年30%以上的速度增长。④地方法院出于环境公益诉讼案件社会影响大, 出于对社会稳定的考量, 对于环境公益诉讼立案相当谨慎。在相关事实的认定上难度大, 泰州“天价环境公益诉讼案”中存在许多环境科学技术性事实需要论证, 比如被告企业与实际倾倒单位之间副产酸合同是否合法, 与污染有无因果联系;副产酸的数量认定问题;危害结果的存在与否等, 环境公益诉讼案件具有环境科学技术判断问题, 环境科学是一门高度专业化且涉及门类众多的自然科学, 环境公益诉讼案件要求法官必须具有基本环境科学素养。在环境公益诉讼案件判决的执行上, 环境公益诉讼赔偿的数额通常较大, 甚至有些企业整个资产都不够赔偿。但企业又是就业的保障, 企业破产那么保就业, 保稳定, 保发展就会成为空话。工人没有了经济来源社会矛盾激化, 不利于社会稳定。执行难, 这也是法官受理公益诉讼案件积极性不高的重要因素。

三、突破困境的建议

(一) 提高社会组织诉讼能力, 推进诉讼原告主体多元化

公益诉讼的费用比较高, 证据搜集难度大, 许多地方性组织迫于资金, 诉讼难度, 以及应诉能力的考量, 提起公益诉讼的积极性不高。要突破此困境, 光依靠市场优化资源配置的作用, 是远远不够的, 要充分发挥国家的调节作用, 政府应该加强资金上的扶持, 政府可以有条件的对环境公益诉讼组织进行培训, 建立环境公益诉讼律师队伍, 培养专业化的环境公益诉讼人才。立法上对社会组织的条件进行松绑, 提高社会组织提起环境公益诉讼的积极性。构建环境公益诉讼原告主体的多元化, 是完善环境公益诉讼制度, 充分维护公民环境权的体现。环境公益诉讼的指的是公民、社会团体或国家机关等以原告的身份, 为维护国家、社会或者不特定多数人甚至全人类的环境利益, 而对环境的行为提起诉讼的活动。⑤我国《环境保护法》第53条规定:公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。将公民拒之于原告主体资格之外与环境公益诉讼制度的立法本意相悖。所以立法上, 应肯定公民个人环境公益诉讼的主体资格, 提高公众参与。

(二) 加强环境公益诉讼审判能力建设

1.创新审判模式, 加强公众参与。环境公益诉讼的发展, 并不是单纯的环保法庭的设立, 必须在审判模式上进行改革。环境公益诉讼具有目的上的公益性而非仅仅是私益性, 环境公益诉讼所包含的法律关系复杂, 因而必须形成一种新的, 综合性的审判模式, 比如, 江苏省高院出台的《关于开展环境资源案件“三审合一”集中审判的若干意见》规定了“三审合一”的审判模式, 强调审判组织应由具有行政、民事和刑事审判经验的法官组成, 注重不同专业的法官沟通协调, 并配备相应的专家辅助人。环境损害最直接的受害者是公民个人并且公民数量往往较多, 因而在案件的立案、审判、执行上要广泛的听取公众意见, 进行听证会, 确保公民的权利。

2.完善相关立法为公益诉讼护航。只有原则性的宣示, 而没有具体规则去补充, 那么法律原则也如同虚设。新《环境保护法》对环境公益诉讼制度进行了规定, 而没有具体的单行法进行补充, 环境公益诉讼的受案条件、审理程序、证据规则等方面规定的不太具体、明确, 在具体实践过程, 指导法官判案的司法解释数量极少。因而完善立法, 立法上进一步确定受案条件, 扩展诉讼主体, 建立和完善环境公益诉讼诉讼法;最高法尽快出台相关司法解释是解决困境, 提高法官办案效率的根本途径。

3.加强法官队伍建设, 完善专家辅助人制度环境公益诉讼案件的复杂性, 技术性, 要求需要一个专业性的法官队伍。对法官进行环境法律知识以及环境科学基础知识培训, 提高法官的专业性, 实现法官队伍的专业化, 同时完善专家辅助人制度。在泰州“天价”环境公益诉讼案中, 存在许多环境科学技术性事实需要论证, 在认定过程中委托了江苏省环境科学学会出具评估报告, 特聘大学教授作为专家辅助人提供了意见支持。对于环境案件专家辅助人我国目前有两种做法:其一是专家证人, 另一种专家陪审员。这两种做法得出来的结论, 都要经过一定的程序才能采用。而在西方发达国家, 许多环保法庭比如澳大利亚, 南非, 瑞典等环保法庭采用的是环境专业事实问题由专家来审查判断, 法官负责事实和法律交织的问题这一种模式, 使得专家判断和法官法律适用相衔接。专家意见直接成为论证的工具, 提高了办案效率, 也增强了法官办案的自信, 可以很好的克服困境, 我国值得效仿。

摘要：新《环境保护法》增加了对环境公益诉讼制度的规定, 这也说明了国家对于环境公益诉讼的重视。但毕竟我国环境公益诉讼仍处于起步阶段, 在原告主体资格规定, 以及审判等方面存在许多不足, 面临许多困境。本文结合泰州“天价”环境公益诉讼案, 浅析我国环境公益诉讼的困境, 并提出相应的对策。

关键词：环境公益诉讼,困境,对策

注释

1环保民间组织在环境公益诉讼中的角色和作用调研报告摘要[EB/OL].http://www.acef.com.cn/zhuantilanmu/2013hjwqtbh/huiyinarong/2014/0303/12495.html.

2张卫平.民事诉讼原则的制度化及实施研究[J].清华法学, 2013 (4) :23.

3阮丽娟.环境公益诉讼原告资格的司法实践分析[J].江西社会科学, 2013 (12) :161.

4姜华.我国涉环境群体性事件的成因及应对分析[J].环境保护, 2013 (13) :42-43.

5孟庆涛.环境权及其诉讼救济[M].北京:法律出版社, 2014:203.