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完善人大代表联系群众制度的对策
为贯彻落实党的十八大精神，2013年我们就湖南省完善人大代表联系群众制度问题进行了专项调研。4月至6月，赴全省大部分市州及部分县市区，通过听、看、议等多种方式，与当地党委、人大常委会及其有关部门负责人，部分乡镇人大负责人，部分在湘全国人大代表和省、市州、县市区、乡镇人大代表广泛进行交流与探讨，了解当地人大代表联系群众情况，重点了解代表联系群众制度建设情况，听取各地的意见和建议。7月至9月，向省内部分人大代表、人大机关干部和基层群众进行问卷调查，共发出问卷8457份，收回7842份。其中，向代表发出6731份，收回6167份;向人大工作者发出612份，收回610份;向基层群众发出1114份，收回1065份。调查统计显示：所有被调查对象中，对于党的十八大提出“完善代表联系群众制度”要求，认为“非常重要”、“重要”和“比较重要”的高达99.23%;而对于现有人大代表联系群众制度，除分别有39.26%、38.57%的认为“健全”“比较健全”外，仍有20.58%的认为“不具体”或“不完备”。上述数据表明，代表联系群众制度建设确实亟待加强。为借鉴外省经验，我们于9月初还专程赴广东省深圳、广州等地考察了当地的代表联系群众平台建设情况，受到一些启发。
在此基础上，我们认真分析了湖南省代表联系群众制度建设现状及代表联系群众方面存在的主要问题，研究提出了湖南省完善代表联系群众制度的若干对策与建议。
一、现状与问题
一直以来，特别是中共中央以中发〔2005〕9号转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》以来，湖南省坚持在实践中探索，努力通过加强地方立法和出台政策文件来推动和保障代表密切与人民群众的联系，收到了良好的效果。
2009年4月，中共湖南省委以湘发〔2009〕12号转发《中共湖南省人大常委会党组关于进一步加强和改进省人大代表工作的意见》明确：省人大代表应通过多种渠道与原选举单位和人民群众保持密切联系，可以通过由代表小组召开会议、代表电子信箱和人大网站等多种方式，听取、反映原选举单位和人民群众的意见与要求。同时决定：逐步推行省人大代表向原选举单位的人大及其常委会报告履行职责情况制度，并建立省人大代表履行职责登记制度。作为省委12号文件的配套，省人大常委会主任会议同年5月出台《湖南省人大代表联系原选举单位和人民群众的意见》，就省人大代表联系原选举单位和人民群众的主要内容、方式和原则等提出了具体意见和要求，并统一印制了省人大代表年度履职情况登记表。2011年11月，省人大常委会在修改《湖南省实施〈全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》时，增加了代表联系群众方面的规定，如“代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位和人民群众的意见和要求。”“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，参加原选区或者原选举单位的代表活动，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督”等。各地认真学习贯彻中央9号文件、省委12号文件和修改后的湖南省实施代表法办法，积极探索代表联系群众的新举措、新路径，取得了一些成效，也积累了一些经验。如出台文件，就代表联系群众提出具体要求、作出量化规定，实行代表固定联系群众、定期接待来访等制度，建立并规范代表联系群众的活动场所，开展代表主题活动，组织代表向原选区和原选举单位述职、接受群众评议，等等。
同时，应该看到在湖南省，人大代表联系群众离人民代表大会制度的本质要求和人民群众的热切期盼，仍有较大的差距。主要表现在以下几个方面：
(一)代表的积极性不高。不少代表认为在国家政治生活中代表的作用不大，有的甚至认为自己当选代表与群众没有直接关联，加之现行法律制度对代表缺乏有效的激励和制约机制，于是产生了“联系与不联系一个样，联系多与联系少一个样”的消极思想。据问卷调查，有63.44%的人大工作者和52.02%的基层群众认为代表联系群众的积极性不高，还有44.11%的代表自身也认为联系群众的积极性不高。
(二)群众的认同感不强。一些群众认为，人大代表大多是选举人(包括原选区选民和原选举单位人大代表)出于相信组织的提名推荐而选举出来的，其实对这些代表并不熟悉。不少群众对代表的法律地位和作用不了解，认为代表只是一种身份、荣誉而不是一种职务，对代表“该做什么、能做什么、做得成什么”心存疑虑。有的则认为找代表反映情况没有作用，甚至有“找代表不如上访好”的说法。据我们就“是否認识并了解您工作单位或者居住地的人大代表”所做调查，基层群众中，有44.73%的表示“认识但不太了解”，还有9.32%的则表示“不认识也不了解”。
(三)联系的规范化不够。目前，人大代表联系群众的活动或方式主要是固定联系群众、集体走访群众、接待群众来访和向选民述职以及视察、调研等。现在的问题是，代表联系群众的这些活动的开展或方式的运用，在各地表现不一，许多地方不经常、不规范，随意性较大;而且，对间接选举的代表如何加强与群众的联系，各地也缺乏探索和创新。从问卷调查的情况看，分别有33.5%的人大工作者、23%的基层群众、15.72%的人大代表认为代表联系群众的活动或方式“不多”;另有8.53%的人大工作者、7.12%的基层群众、3.47%的人大代表则认为代表联系群众的活动或方式“不规范”。
(四)联系的场所建设滞后。就全省而言，人大代表联系群众相对固定的场所建设目前呈现发展不平衡状态，多数地方比较滞后。有的定位不准，仅仅作为代表小组的自身活动场所，忽略了联系群众、倾听民意的功能;有的作用不大，存在重形式、轻内容倾向，权当摆设;有的选址不当，将代表联系群众、开展活动的场所设在某代表所在企事业的办公楼内，不便于群众来访，也不便于代表开展活动，其他代表也觉得名不正言不顺。不少地方囿于自身条件差，又缺乏有关方面的指导和扶持，根本就没有建立代表联系群众、开展活动的场所。
(五)联系的实际效果一般。实践中，人大代表通过联系群众收集到的大部分意见和要求，因种种缘由，难以得到有效解决，无法回应群众期盼，致使代表联系群众的实际效果不理想。从全省情况看，代表通过收集群众意见提出的建议、批评和意见，得到解决或基本解决的只有四分之一左右。我们收回的调查问卷中，有近三成的被调查对象认为当前代表联系群众实际效果不理想。
二、存在问题的原因
(一)代表联系群众的法律规定不完善。以专门规范代表权利义务和履职行为的代表法为例，第四条(五)规定代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务;第二十条规定代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求;第四十五条第一款规定代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督;第四十五条第二款规定由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况等。这些规定，对于密切代表与人民群众的联系，无疑是具有普遍约束力的。但是，无论从规定本身抑或实施情况看，其“可执行性和可操作性”都还不强。湖南省相关地方性法规同样存在这一问题，过于原则，不便操作，难以管用。
(二)代表联系群众的政策措施不配套。为落实法律法规有关规定，促进代表与群众联系，如前所述，湖南省各级党委和人大常委会先后出台了一些文件、制定了一些政策。这些政策文件发挥了积极作用，但是依然存在不完备、不配套问题，政策规定又缺乏有力度的约束力，代表联系群众的方式、步骤、措施等还缺乏全省性的、可操作、可执行的具体规定。
(三)代表联系群众的工作要求不具体。调查显示，湖南省各地抓代表联系群众的工作发展还不平衡，不少地方提出的有关工作要求不具体，过于空泛、过于原则，力度不大，作用也就不大。
(四)代表联系群众的思想认识不到位。实践表明，当没有看到问题，没有把问题看清看准时，是不可能拿出有效解决问题的措施与办法的。代表联系群众及相关制度建设，存在这样那样不尽如人意的问题，说到底，是思想认识不到位。对代表联系群众的重大意义和重要作用缺乏足够的认知与宣传，忽视了对代表联系群众存在问题的分析研究，更遑论对代表联系群众制度建设进行认真总结和系统考量。
三、对策与建议
(一)完善代表选举产生机制
1.进一步扩大直选范围。随着我国改革开放和现代化建设不断推进，特别是党的十八大和十八届三中全会作出了一系列重大决策和部署，我们有理由相信，现在进一步扩大直接选举的范围，有了更加扎实的群众基础和实践基础，也有了更加坚定的政治理论自信和执政自信。实践也证明，直接选举产生的代表比间接选举产生的代表，与人民群众联系面更广，人民群众的认同感更强。问卷调查结果显示，有52.93%的被调查对象主张“进一步扩大直接选举范围”。鉴于此，可以考虑由湖南省选举的全国人大代表向全国人大提出有关议案或建议，根据党中央“积极稳妥推进政治体制改革”的原则，将人大代表的直接选举范围先行扩大到设区的市和国务院批准的较大的市，并在经济、政治、文化相对发达的北京、上海、天津等直辖市进行省级人大代表直接选举试点。通过试点，循序渐进，稳步推动直接选举范围的扩大，最终达到各级人大代表一律直接选举的目标。
2.进一步引入竞争机制。差额选举的实施，相对于1953年开始的等额选举是一次巨大进步，为选举人依法行使选举权提供了选择余地，在对候选人的选择上形成了相应的竞争机制。介绍和公布代表候选人情况、组织代表候选人与选区选民见面并回答提问等制度，提高了代表选举的民主程度，调动了人民群众参加选举的积极性，增强了人民当家作主的责任感，同时提高了候选人(代表)与选举人(群众)的关联度。进一步引入竞争机制，主要是要细化选举法第三十一条关于选举委员会“公布”代表候选人基本情况的规定，明确规定有关公布的渠道或方式，如媒体、网络等平台和张榜、印发纸质资料等，以便于选民了解候选人情况。要完善选举法第三十三条有关规定，在直接选举中，允许公民通过合法途径自荐为代表候选人，并允许候选人在选举委员会组织其与选民见面时发表竞争演说、作出陈述和履职承诺;在直接选举和间接选举中，允许推荐代表候选人的政党、人民团体和联名的选民、代表向全体选举人介绍所推荐的候选人的情况，允许候选人借用视频等网络平台，按照统一要求向有关选民小组或代表小组会议乃至代表团会议进行自我介绍。
3.进一步优化代表结构。密切代表与群众的联系，要求优化代表结构，保证有更多的基层群众进入代表的行列。现行选举法的相关规定，仍然存在着张德江委员长指出的“不可执行和不可操作”问题，难以有效保证代表结构的优化。现行代表的分类和选举后各方面代表的结构、比例不科学也是一个不争的事实。前一轮换届选举后，湖南省基层代表比例有所上升，但絕对占比依然偏低，离人民群众的愿望还有较大差距。从问卷调查结果看，73.87%的被调查对象主张“进一步扩大基层代表比例”，而持此观点的基层群众占了75.49%。建议全国人大常委会及其有关工作机构研究解决以下三个相互关联的问题：
一是科学划分和定义代表结构。划分和定义代表结构应当符合当代中国实际和选举工作需要。可以借鉴中科院历时三年于2001年完成的《当代中国社会阶层研究》中关于十大社会阶层划分的成果，将代表结构划分为九类，各类及其范围是：(1)国家与社会管理者代表;(2)经理人员代表;(3)私营企业主与个体工商户代表;(4)专业技术人员代表;(5)办事人员代表;(6)产业工人代表;(7)农业劳动者代表;(8)商业、服务业员工代表;(9)其他代表，指无固定职业人员。其中，4至8类按选举法用语可统称为“基层代表”。此外，按选举法规定还有四类代表：即妇女代表;少数民族代表;归侨代表;军人代表。他们与上述九类代表在代表结构划分上不重复。
二是依法确定各类代表比例。在分配代表名额时，应当依照选举法规定，提高基层代表、妇女代表比例，保证少数民族代表、归侨代表比例，适当安排军人代表，降低其他代表比例，做到科学确定各类代表所占比例，且不搞交叉计算。建议基层代表(指产
业工人、农业劳动者、专业技术人员、办事人员和商业、服务业员工代表)应不低于50%、妇女代表应不低于23%，其他代表的比例，应在依法安排少数民族代表、归侨代表及军人代表的名额外，酌情予以安排。
在具体分配代表名额时，应当考虑党派因素，可根据换届选举有关文件精神，明确各类代表中的中共党员和各民主党派、工商联成员的比例。
三是实行分类差额投票选举。参照解放军单独选举的做法，以代表结构的划分为标准，按照依法分配的各类代表名额和依法确定的各类代表名额的差额数，分类进行投票选举，以保证代表结构优化。
4.进一步完善提名机制。优化代表结构，增加基层代表，需要改进现行代表候选人提名推荐机制：一是切实保证两个法定提名主体(一个是单独或联合提名代表候选人的政党、團体，一个是联名提名推荐代表候选人的选民或代表)的法律地位平等，将现行做法，即先抛出政党、团体提出的候选人名单供选民或代表酝酿、协商，再由选民或代表依法联名提出新的候选人的做法，改为将两个法定提名主体依法提出的候选人同时交选民或代表酝酿、协商，在此基础上依法确定正式候选人并进行投票选举。二是两个法定提名主体应当根据各类代表应选名额数和差额数，依照法定程序分别提出含有应选数和差额数的代表候选人。三是当依法提出的各类或某类代表候选人人数超过该类代表候选人差额数的最高限额时，应严格按照法律规定，通过反复酝酿、协商甚至预选来确定正式候选人，而不应事先内定或私下做工作来确定“陪选人员”。
(二)完善代表联系群众工作机制
1.健全代表接访和走访群众制度。代表定期接待群众来访和上门走访群众，是一些地方创新闭会期间代表活动方式，探索代表联系群众、服务群众路径的有益尝试。问卷调查结果显示，认为应当“建立健全代表接访、走访群众制度”的占78.11%，有超过八成的基层群众表达了这一愿望。可以通过出台规范性文件，建立一套全省通行的制度，明确规定：湖南省地方各级人大代表接待原选区或原选举单位的人民群众来访，每个月应不少于一次;直接选举的代表到原选区走访人民群众，每个季度应不少于两次;间接选举的代表到原选举单位走访人民群众，每个季度应不少于一次。接访和走访，主要是听取和收集群众对各方面工作的意见和要求。代表应当在有关代表联络机构的协助下，认真分析群众的意见和要求，并作出相应的回应：有的可作为代表建议、批评和意见依法提出，按照法律规定程序办理;有的可由代表联络机构及时转交并负责督促有关机关和单位办理;有的则需要向群众作有关法律或政策的宣传解释工作。对于转交有关机关和单位办理的意见与要求，有关机关和单位应当及时研究办理，并与有关代表进行沟通，听取代表意见，半个月内答复代表，代表在收到答复后一个星期内应当向群众反馈。
2.完善代表专题调研和视察制度。专题调研和视察是法律规定的代表在闭会期间的主要活动，也是代表密切同人民群众联系的一个重要方式和途径，在国家政治生活中产生了广泛而积极的影响，但仍需在实践中探索，在探索中完善，以进一步增强其实效：⑴为尊重代表主体地位、发挥代表主体作用，出台规范性文件，明确代表的专题调研和视察活动原则上由代表小组自行安排，选题由代表自行确定，改变过去过多地由本级人大常委会或原选举单位的人大常委会“包办”组织的做法。专题调研一般应由代表本人主动提出选题，由各代表小组集体研究后按照法律规定开展;视察活动亦主要由各代表小组自行组织，有关的代表联络机构做好协调服务工作。⑵严格执行代表法关于代表视察的规定，通过修改有关地方性法规或者出台规范性文件，细化视察规定，规范视察行为，确保代表参加统一安排的视察时须依法“约见本级或者下级有关国家机关负责人”， 确保代表能依法“持代表证就地进行视察”，确保代表视察时“不直接处理问题”。⑶修改省有关地方性法规，赋予代表在专题调研报告中或者视察报告中所提意见和建议，与代表向本级人大及其常委会提出的“对各方面工作的建议、批评和意见”具有同等重要的法律地位，同样按照有关法律法规的规定予以办理，并向群众反馈。⑷修改省有关地方性法规，量化关于代表专题调研和代表视察的规定，如明确规定代表在一届任期内参加专题调研应不少于3次，参加集中视察应不少于4次。
3.落实代表列席会议和参加活动制度。建议进一步修改代表法，主要是将柔性要求改为刚性规定，增强可执行性和可操作性，防止随意性。应当考虑量化有关规定，增加规定：在一届任期内，间接选举的代表列席本级人大常委会会议不得少于一次，列席原选举单位的人大会议不得少于三次，列席原选举单位的人大常委会会议不得少于一次;直接选举的代表列席原选区有关会议不得少于四次。同时，增加规定：代表在列席会议时，应当围绕会议议题发表意见或提出建议，确保发言充分反映民意，并遵守会议议事规则。
(三)完善代表联系群众保障机制
1.加强代表联络机构组织建设。党的十八大和十八届三中全会关于建立健全代表联络机构的精神，为进一步加强代表联络机构建设、完善代表联络机构功能、发挥代表联络机构作用指明了方向。代表联络机构作为代表履职服务的机构，要适应新时期新任务新要求，不仅要按照代表法规定，为代表执行代表职务提供可靠的参谋服务保障，而且要按照党的十八大和十八届三中全会的要求，为代表联系群众做好优质服务。建议省人大常委会党组报请省委研究，切实加强全省各级人大代表联络机构建设，进一步明确机构职责、加强机构编制、配足配强人手、保证工作经费;其中，尤其对县级人大常委会的代表联络机构建设要加强。同时，要按照党的十八大提出“在人大设立代表联络机构”的要求，将湖南省各级人大常委会选举任免联络工作委员会，统一更改为本级人大选举任免联络委员会，使之成为专门委员会，以便于更直接更有效地为代表联系群众、履行职责提供服务保障。
2.加强代表联系群众场所建设。建议湖南省认真总结提炼湘西自治州和长沙市等地的做法，借鉴外省的经验，在全省统一建设代表联系群众场所，即：在县一级建立“代表联系群众工作室”，在农村乡镇和城市街道一级建立“代表联系群众工作站”(如有必要，也可在园区、社区或村里建立“代表联系群众工作点”)，辖区内的各级人大代表均以工作室或工作站(点)为联系群众相对固定场所。县级人大常委会和乡镇人大主席应当在同级党委领导下，为工作室或工作站(点)选配熟悉或热心代表服务工作的兼职工作人员，有条件的地方可以配备专门工作人员，并组建志愿者团队，为代表开展联系群众工作做好服务。工作室或工作站的主要功能应当是：定期接待群众来访，集中研究和处理来访群众所提意见;收集并向群众反馈意见处理结果;汇集代表个别走访群众情况并研究处理意见;研究拟向本级人大常委会或者乡镇人大提出的建议、批评和意见。应当统一规定工作室或工作站(点)建设标准，工作室或工作站(点)可以与现有代表活动室等场所相结合，但须区分各自功能、张挂各自牌匾、明确各自规程。
3.加强代表联系群众经费保障。代表联系群众是一项持续的、长期的工作，没有一定的物质条件是难以为继的。建议各级财政在按法律要求逐步增加代表活动经费的同时，拨出一定专项经费，用于代表联系群众场地、设备等基础建设，并严格保证专款专用。
(四)完善代表联系群众监督机制
1.建立健全代表信息公开制度。代表联系群众，首先要保证群众知晓代表、认可代表，畅通联系渠道。据我们以“是否认识并了解您工作单位或者居住地的人大代表”为题，对部分人大工作者和基层群众所作的问卷调查，表示“认识并非常了解”的只有45.62%，表示“认识但不太了解”的有45.13%，另有9.25%则表示“不认识也不了解”。可见人们对身边人大代表的知晓度是不高的。从另一项问卷调查结果看，包括人大代表、人大工作者和基层群众在内，有高达75%的被调查对象主张“建立代表信息公开制度”。这充分说明，公开代表信息是大多数人的共同期盼。应当根据直接选举和间接选举的实际，在全省建立统一的代表信息公开制度，以便全省各级一体遵循、规范运作。间接选举的代表由原选举单位的人大常委会按姓氏笔画公布，直接选举的代表由所在地的县级人大常委会按选区公布。公布的代表信息，原则上应当包括代表的姓名、性别、联系方式、供职单位(无供职单位的可公布其常住地);代表信息应当在所在行政区域中适当地点公开，并通过当地报纸、电视、官网等主流媒体公布。这样，便于群众联系，也便于群众监督，实现代表与群众的无缝对接。各级人大常委会应当向有关代表书面告知公开代表信息的有关规定。如有不愿意公开其基本信息的，有关的人大常委会可以建议其辞去代表职务，也可以向该代表的原选区选民或者原选举单位通报。
2.建立健全代表履职公开制度。为有效实现群众的监督，保证代表履职特别是会议期间的工作能够依法真实代表原选区选民或者原选举单位的利益，当原选区选民或者原选举单位的利益与人民的整体利益不一致甚至发生矛盾冲突时，又能够做到局部利益服从整体利益，建议建立健全代表履职公开制度。可以考虑借鉴省人大常委会连续三届对任命新一届省人民政府组成人员进行现场直播的经验，由省人大常委会办公厅联合省委组织部、省委宣传部出台规范性文件，由电视、广播和官网及时公布代表提出的议案和建议，及时报道代表参加审议、表决和选举等情况，便于群众及时了解代表履职情况;
同时，探索代表对某些议题行使表决权时实行记名的办法，以确保代表按照人民的意愿行使职权。
3.建立健全代表履职登记制度。建议由省人大常委会研究并统一印制适用全省各级的人大代表履职登记簿(本)。代表在完成履职登记后应当及时交由所在代表小组组长签字。省、市(州)人大代表的履职登记情况，分别由其原选举单位的人大常委会负责汇总综合，并报该级人大常委会备案;县级人大代表和乡镇人大代表的履职登记情况，分别由县级人大常委会有关部门和乡镇人大主席负责汇总综合，并统一交由所在县(市区)的人大常委会备案。代表的履职登记情况备案以后，由各该级人大常委会和乡镇人大主席团，通过适当方式向社会公布。代表履职情况，应當作为连任提名的重要参考。
4.建立健全代表述职评议制度。代表向原选区选民或者原选举单位述职即报告履职情况，并接受评议，是代表接受群众监督的最直接的、最有效的形式。完善这一监督制度应当坚持依法、可行、务实原则。建议省人大常委会在充分调研的基础上，制定或指导市(州)、县(市区)人大常委会制定述职评议的程序和测评项目。这里需要明确几点：
一是代表述职的内容应是代表的履职情况，即代表法规定的“(会议期间的)代表工作和(闭会期间的)代表活动”情况。
二是听取代表述职并对其进行评议的对象应是选举人。也就是说，间接选举的代表向原选举单位的代表述职并接受其评议，而不能像有的地方那样，向原选举单位的人大常委会述职和接受其评议;直接选举的代表则是向原选区选民述职并接受其评议。
三是参加述职的范围须根据我国现阶段的实际情况确定，即对于因工作需要由上级政党、团体提名而当选的代表，只要求其按时向原选区或者原选举单位提交履职情况书面报告;对于其他代表，则应当规定其面对面地报告履职情况，“回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问”，接受评议。
四是述职评议的时段宜实行年度述职评议制，即代表在任期内于每年年底或第二年年初，向原选区选民或者原选举单位书面述职并接受评议。
五是述职评议的组织应由各级人大常委会和乡镇人大主席全权负责，即由各级人大常委会和乡镇人大主席负责做好述职评议大会的各项准备和会务组织工作，引导选举人对代表履职情况进行客观公正的评议和测评;述职评议情况可通过网络、媒体或张贴公告等方式向社会公布。
5.建立健全代表退出机制。代表退出机制，指的是代表不再具有代表资格或代表身份，对代表来说是一种颇具威慑作用的处置机制。问卷调查结果显示，主张“强化代表退出机制”的人大代表占57.43%，人大工作者占69.51%，基层群众占64.69%。也就是说，有近六成的被调查对象希望强化代表退出机制。依照代表法规定，代表可以辞去其代表职务;原选区选民或者原选举单位依法罢免自己选出的代表;代表资格审查委员会依法按照不同的情形报本级人大常委会或乡镇人大，暂时停止其执行代表职务，或者终止其代表资格。据调查，这些规定中有两个规定还需进一步明确：一是在代表任期内，被暂停执行代表职务的法定情形消失后，“恢复其执行代表职务”的规定需要细化，明确“恢复”的操作程序。二是“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”其代表资格终止的规定需要完善。“两次会议”是指一届任期内连续的两次人大会议，还是指一届任期内任意的两次人大会议，法律规定的指向还不明确。实践中，未经批准两次不出席人大会议的情形不多，比较多的是未经批准多次缺席会议期间的全体会议或者代表团会议及分组讨论。为此，建议全国人大进一步修改代表法，或者由省人大常委会先行修改省实施代表法办法，从严细化此项规定。同时，应当从法律上明确代表履职与代表退出的因果关系，进一步增强选举人对自己选出的代表的监督力度，可以考虑增加规定：代表不依照法定权限和法定程序执行代表职务的，不按有关规定和要求参加闭会期间代表活动的，不主动听取人民群众对代表履职的意见的，不向原选区选民或者原选举单位报告履职情况和接受评议或测评不合格的，可以依法终止其代表资格，或者建议其主动提出辞去代表职务，也可以由原选区选民或者原选举单位依法予以罢免。
(本课题组成员：王 刚、姚 伟、符乔荫、张扬军、蒋胜兰、李 勇。执笔：李 勇)
作者：湖南省完善人大代表联系群众制度研究课题组
一、人大代表密切联系群众的理论依据及现实意义
人大代表密切联系人民群众，是人大工作的本质体现，是代表发挥作用的重要前提。人大代表是国家权力机关的组成人员，必须充分认识到保持与群众的密切联系，是深入贯彻落实党的十八大精神和宪法规定的必然选择和要求，是保证人民当家作主地位、发展社会主义民主政治的本质要求，也是广大人大代表提高自身履职能力，在参与管理国家事务中更好地发挥主体作用的重要前提和迫切需要。因此，密切人大代表与群众的联系有其深厚的理论依据和重要的现实意义。
1.人大代表密切联系群众是深入贯彻落实党的十八大精神的必然选择
人大代表应当密切联系群众，这是党中央的一贯要求。党的十三届六中全会审议通过的《中共中央关于加强党和人民群众联系的决定》指出：“人民群众是我们党的力量的源泉和胜利之本。能否始终保持和发展同人民群众的血肉联系，直接关系到党和国家的盛衰兴亡。”[1]党在长期斗争中创造和发展起来的一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去的群众路线是实现党的思想路线、政治路线、组织路线的根本工作路线，是中国共产党的优良传统和政治优势。党的十七大报告曾提出：“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系。”十八大则对建设有中国特色社会主义的民主政治和政治体制改革作出了全面部署，对坚持完善人民代表大会制度进一步指明了方向。十八大尤其强调“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”。同时，习近平总书记关于改进工作作风、密切联系群众的重要讲话精神和中央关于改进工作作风的“八项规定”及“实施细则”的出台，反映出新的中央领导集体未来施政的动向。人大工作是党领导的事业的重要组成部分，人大代表是人民代表大会的主体，人大代表密切联系群众是做好人大工作的需要，更是做好党的事业的需要。这表明，面对新形势，我们党已经把密切联系群众提升到一个新的高度，也为做好新形势下人大工作指明了方向、确立了新思路、明确了新任务。
2.人大代表密切联系群众是各级人大代表义不容辞的宪法职责
根据宪法和法律的规定，人大代表必须履行以下义务：密切联系群众和原选举单位，倾听广大人民群众的意见，经常列席原选举单位的人民代表大会会议。宪法第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”宪法第七十六条规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”地方组织法第四十一条规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切联系，可以列席原选举单位的人民代表大会会议，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”代表法第四条规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”代表法第五条规定：“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。”人大代表是由人民群众依照宪法和法律选举产生的，是代表人民行使管理国家事务的权力代理者，是构成人民代表大会的主体和中坚力量，人大代表是否切实履行了宪法规定的代表职责，直接影响人民代表大会制度的施行效果，直接关系我国根本政治制度的坚持与完善。因此，明确并落实人大代表的宪法职责，尤为重要。密切联系群众，自觉接受选民和群众的监督，是宪法规定的各级人大代表应当履行的职责，这既是强制性的法律约束，也是从“人民选我当代表”，到“我当代表为人民”的依法还原。
3.人大代表密切联系群众是发展社会主义民主政治的本质要求
发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。其中，人民当家作主是社会主义民主政治建设的出发点和落脚点，是社会主义民主政治的本质要求和核心所在。人民代表大会制度则是人民当家作主管理国家的主要途径，是我国的根本政治制度，是适合我国国情、具有中国特色的社会主义民主政治的制度。人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体和细胞，是人民代表大会制度的具体执行者。因此，必须站在保证人民当家作主的政治高度，深刻认识人民代表大会制度是人民通过人大行使国家权力、实施对“一府两院”监督的政权组织形式，深刻认识人民代表大会制度是把党的主张通过法律程序转变为国家意志的制度保障，始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，进一步增强坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性，努力在人民代表大会制度的生动实践中，更好地保证人民当家作主。密切联系人民群众，是人大工作的本质体现，是人大代表发挥作用的重要前提，是保证人民当家作主的有效途径。人大代表联系人民群众的程度如何，直接影响到国家权力的有效行使、人民当家作主地位的有力维护和人民群众切身利益的实现。人大代表只有密切联系人民群众，才能在党的领导下，更好地代表和支持人民当家作主，才能最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，维护和实现最广大人民群众的根本利益[2]。
4.人大代表密切联系群众是新形势下提高代表履职能力的迫切需要
人大代表保持与选民和原选举单位的密切联系，听取和反映群众的意见和要求，是人大代表依法履职的具体体现，是人大代表执行职务、发挥作用的基础和保障，是代表做好人大工作的根本要求，也是新形势下提高代表履职能力的迫切需要。人大代表联系人民群众的程度如何，直接影响到国家权力的有效行使和人民群众的切身利益的实现。始终保持同人民群众的紧密联系，是代表履职的原动力所在，是人民代表大会制度稳固与发展的根基所在。人大代表密切联系群众，对于加强和深化代表工作、发挥代表作用、提升代表履职实效、完善人大制度等都具有重要的现实意义。人大代表是民意的代表，是人民的“代言人”，代表人民行使管理国家社会事务的责任。既然是人民的“代表”，只有密切了和人民群众的联系，才能知道人民群众的所需、所想、所盼，才能真实反映人民群众的心声和愿望，才能代表人民行使好宪法、法律赋予的各项权力；只有密切了和人民群众的联系，才能从群众中汲取丰富的政治营养，学到更多的履行职责所需要的科学文化、法律和管理知识等，全面提升自身素质。同时，通过加强人大代表与群众的密切联系，可以使代表更直接、更深入、更广泛地了解群众的意愿，了解到真实的社情民意，问需于民，问计于民，从而掌握大量的第一手材料，提出有针对性和实效性的议案和建议，才能更好地提高自身的履职能力，从而更好地发挥人民代表大会作为党和国家联系群众的重要桥梁和人民群众表达意愿、实现自身有序政治参与的重要渠道的作用。
二、人大代表密切联系群众的制度路径
人大代表保持与选民和原选举单位的密切联系，是人大代表应当依法履行的义务和职责，是人大代表执行职务、发挥作用的基础和保障。建立和完善人大代表联系群众制度规范，是密切人大代表与群众联系的根本保障，是提高代表履职自觉性和积极性的迫切要求，也是畅通民意诉求的有效途径。当前，结合党的十八大报告提出的新要求，如何从制度层面加强人大代表与群众之间的联系，实现人大代表联系群众工作制度化、规范化和经常化显得尤为迫切。
1.建立和完善具体的实施机制，为人大代表密切联系群众提供制度依据
当前，人大代表联系群众工作还有待于进一步制度化、规范化和常态化，代表与人民群众之间尚未能建立起科学的联系，代表和群众之间的互信互动制度还需要建立、健全和完善。因此，要在代表法等法律规定的框架内，充分发挥各级人大常委会的组织和领导作用，不断完善人大代表工作制度，形成有效的工作机制，进一步明确人大代表联系群众的工作重点和工作方式，对人大代表如何听取、反映群众意见、建议和呼声作出具体规定和安排，推动人大代表联系群众工作在平台、渠道和形式等方面的规范、完善和创新，为人大代表密切联系群众提供制度依据。
搭建人大代表联系群众的平台。密切人大代表与群众间的联系，首先需要搭建好人大代表联系群众的平台。人大闭会期间，由于闭会期间周期长，人大代表又分散在各地，搭建好代表履职平台就显得尤为重要。因此，要按照党的十八大要求，制定和完善相关的规范和办法，进一步加强代表联络机构建设，完善代表联络机构网络，充实人大工作力量，强化部门职能，便利和畅通人大代表联系群众的渠道。各级人大要以代表小组[3]、“人大代表之家”“人大代表工作站”“街道人大联络室”和“社区人大代表联系站”为依托，搭建人大代表密切联系群众的平台，组织开展灵活多样的代表联系群众活动，充分发挥人大代表密切联系群众作用。当前各地建立的“人大代表之家”，是各级人大代表履行职责、发挥自身作用的一种探索和创新，它为人大代表密切联系群众提供了支持和便利条件，是新形势下加强和改进人大工作的必然要求，也是人大代表密切联系群众的现实载体和最好依托。加强人大代表联络机构建设的目的是要促进人大代表密切联系群众，推动人大代表工作有效开展。因此，各级人大代表可以通过“人大代表之家”等平台，经常性地开展代表活动，组织代表学习培训、交流代表工作经验、通报代表工作情况、听取和审查相关工作报告、开展对政府及其部门工作评议、宣传党的方针政策和国家的法律法规、回答群众对代表工作和代表活动的询问、组织代表接待群众和向群众述职、倾听群众呼声、收集和反映群众的意见和建议等，这样就能把人大代表工作渗透到广大群众之中，进一步扩大代表知情、知政渠道，为代表履行好自身职责创造有利条件。
拓宽人大代表联系群众的渠道。目前，人大代表联系群众还存在着渠道不宽的问题，依托“人大代表之家”以及网络媒体等联系平台，建立和完善各级人大代表融入基层社区的具体制度和办法，广泛开展“人大代表联系选民活动日”“代表联系服务群众见面周”“代表联系选民月”“代表在线”和“代表阳光热线”等活动，积极拓宽人大代表同原选举单位和选民的联系渠道，是加强人大代表和群众保持密切联系的有效途径。如依托“人大代表之家”联系平台，利用群众较为集中的时机，根据“就近就地”原则，以代表小组为单位，围绕一个主题，每月开展一次“代表联系选民日”活动。活动可以采取个别走访、约请座谈、听取汇报、实地视察等形式，深入选区和选民，了解社情民意，回答选民对代表工作和代表活动的询问，倾听群众呼声、收集和反映群众意见，为民排忧解难、化解相关矛盾纠纷。这一制度的建立和有效实行，既能增强群众对人大代表工作的直观了解，也有利于广大人大代表在增强当好代表的使命感和责任感的同时进一步扩宽知情、知政渠道，为提出高质量的代表议案、建议和意见，在人代会上审议好各项议案和报告打下良好基础。
规范人大代表联系群众的形式。人大代表在人民代表大会闭会期间如何开展活动，全国人大常委会有关文件已经作了明确的规定，这就是“代表在闭会期间的活动，以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式，活动一般在代表原选举单位的行政区域内进行”[4]。各级人大代表联系群众依此进行，这就需要根据行政区域把人大代表组织成“代表小组”，以便在人大会议闭会期间开展相应的活动，更好地听取和反映原选举单位的意见和人民群众的要求。而从现有的立法规定和各级人大代表多年的实践来看，人大代表联系群众主要有以下几种方式：走访原选区的选民和选举单位，举行群众座谈会，接待群众来访，应邀列席本级人大常委会会议、“一府两院”举行的会议、有关群众组织举行的会议，开展专题调研，持证视察本级或者下级国家机关和有关单位的工作，参加本级人大常委会组织的执法检查和其他活动，参加关于特定问题的调查委员会，定期向原选区选民和选举单位述职等[5]。现阶段，要通过各种有利的方式，更好地发挥人大代表在体察民情、反映民意、集中民智方面的作用，增强人大代表密切联系群众的效果，就必须制定相应的规范和办法，以制度的形式规范和保障人大代表密切联系群众工作的有序和深入开展，更好地发挥代表联系人民群众的桥梁和纽带作用，推动人大工作不断发展。
2.建立和完善保障与监督机制，确保人大代表密切联系群众落到实处
要使人大代表依法履职、密切联系群众工作从制度层面上得以规范和保障，进一步增强人大代表密切联系群众的自觉性、主动性和实效性，还必须建立和完善人大代表密切联系群众的实施保障机制、督办处理机制和监督考核机制，从而才能从根本上确保人大代表密切联系群众工作真正落到实处。
建立和完善人大代表密切联系群众的实施保障机制。各级人大常委会要高度重视，通过制定相应的规范和实施办法，加强组织领导和落实力度，为人大代表依法履职、密切联系群众提供联络机构、人员、时间和经费等方面服务保障，创造有利条件，完善保障措施，保证人大代表联系群众的活动深入有序地开展。首先，要按照党的十八大要求，各级人大常委会要逐步建立健全专门的代表联络机构，各级人大常委会人代工委和各乡镇人大主席团要根据各选区的实际情况，按照方便开展工作、专业相对对口的原则，分别建立完善人大代表活动小组，使之成为基本的活动单元，切实履行代表联络职责。其次，要组织人大代表进行履职学习和培训，增强和提高人大代表的履职责任意识和履职能力。通过制定和完善相关规范与办法，加大对人大代表培训力度，不断强化和提高人大代表的责任意识和履职能力，从而为更好地开展联系群众活动打下良好基础。要在抓好人大代表对法律法规等内容学习掌握的基础上，定期举办有针对性的专题培训班，对各级人大代表如何开展联系人民群众活动，如何处理人民群众反映的问题，如何撰写调研报告，拟写议案、建议、书面意见，如何增强开展调研、视察的能力等进行培训[6]。 最后，要考虑人大代表大多数都是兼职的实际情况，从时间和经费上，为人大代表密切联系群众提供切实的保障。一方面，人大代表要处理好本职工作与代表履职的关系。要提前拟定联系群众工作计划，并向所在单位报告，必要时可向本级人大常委会报告，便于所在单位为其开展联系群众工作安排时间。另一方面，各级人大要根据人大代表联系群众工作的开展的实际情况，保障代表必要经费，保证不影响其正常生活。
建立和完善人大代表密切联系群众的督办处理机制。要强化人大代表建议意见的办理，创新督办方式，完善办理制度，将人大代表联系群众反映上来的建议意见等及时纳入办理范畴，有效跟踪督办，确保办理效果。注重督办，提高人大代表转交意见和建议办理的成效，是为代表依法履职增添“原动力”和保证人大代表联系群众活动效果落到实处的有力之举。提出议案、建议和意见等是人大代表履行职责的重要形式和途径。“人大代表密切联系群众，不仅体现在充分听取民意上，还体现在对民意的有效‘上传’上。人大代表提出议案、建议和意见是代表对民意‘上传’的法定途径。”[7]人大代表联系群众不仅要向群众宣传政策法律法规，回答群众的询问，还要督促和推进“一府两院”对群众提出的一些具体问题进行有效解决，特别是对代表以建议、批评和意见形式提出的群众意见和建议，各级人大常委会要按照有关规定认真督办，督促政府及政府相关部门在办理议案、建议时，明确办理主体，落实办理责任，保证办理实效。特别是对那些涉及群众较多、社会普遍关注、情况复杂、办理难度大和代表多次来信来访提出而又未解决问题的建议，通过努力能够办理落实的，要确定一批重点督办件，由人大常委会组成人员牵头督办，并在规定时间内答复代表，尽力做到件件有答复、事事有回音[8]。 这样，既能真正有效解决人大代表在联系群众中反映的实际问题、为群众排忧解难，充分发挥人大代表联系群众的桥梁和纽带作用，又能有效调动人大代表密切联系群众、为群众服务的积极性和主动性。
建立和完善人大代表密切联系群众的监督考核机制。人大代表不认真履职，谁来监督、管理？目前人大代表的述职测评机制还存在一定的缺陷，要尽快探索建立和完善各级人大代表密切联系群众的管理、监督制度和考核办法，促进人大代表依法履职，实现人大代表联系群众制度化、规范化和常态化。因此，要建立和完善人大代表联系群众的履职登记制度和履职评价制度，以《代表履行职务登记册》的形式建立代表个人联系群众的履职档案，将代表联系群众、收集社情民意，提出意见和建议的情况如实记录和整理归档，实行量化考核和统计评估，结合代表自身的述职测评一并进行综合评定，并将相关结果纳入代表个人的履职档案，反馈给代表所在的选区或选举单位，作为对代表进行考核和连任以及开展“优秀人大代表”“优秀代表小组”等评优活动的重要依据。同时，还要对那些联系群众较少和联系效果欠佳的代表实行定期督促与重点提醒。这一机制的建立既可强化对人大代表联系群众工作的监督检查，促使各级人大代表联系群众工作落到实处，进一步提高人大代表联系群众的工作实效和整体水平；又能有效地调动人大代表密切联系群众的自觉性、主动性和积极性，增强自身履职的责任意识，促进人大代表在闭会期间认真履职，更好地发挥其联系群众的桥梁和纽带作用。
三、结论
人大代表密切联系群众是人大工作一以贯之的做法和要求，是人大代表依法履职的必然要求和发挥人大制度作用的客观要求。人大代表联系群众的程度如何，直接影响到国家权力的有效行使，关系人民当家作主地位的维护和巩固以及广大人民群众的切身利益的实现。吴邦国同志曾指出：“人大工作的最大优势是密切联系群众，最大危险是脱离人民群众。人民群众的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出发点和归宿，只有保持同人民群众的血肉联系，更好地代表人民，自觉地接受人民群众的监督，才能使人大工作保持旺盛的生命力。”因此，只有通过完善人大代表联系群众制度，搭建人大代表联系群众的平台、拓宽人大代表联系群众的渠道、规范人大代表联系群众的形式，推动人大代表联系群众的机制创新，以制度化促进人大代表密切联系群众的规范化和常态化，才能有效保障人大代表依法履职，多渠道倾听群众呼声，深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，以切实的行动诠释“人民选我当代表，我当代表为人民”的深刻内涵；才能更好地发挥人大代表联系群众的桥梁纽带作用，充分反映广大人民群众的意愿和要求，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益；才能维护和巩固人民当家作主的地位，充分发挥人民代表大会制度巨大的优越性，深入推进中国特色社会主义民主政治建设和和谐社会的构建。
注释：
[1]《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，1990年3月12日中国共产党第十三届中央委员会第六次全体会议通过。
[2]林孝桂：《人大代表如何密切联系群众》，载《人民政坛》2012年第1期。
[3]代表小组是代表在闭会期间的重要活动平台，在开展代表联系人民群众活动中发挥着重要的作用，越来越成为人大代表深入原选举单位联系群众的重要组织保证。各代表小组通过开展活动，能够拉近群众与代表之间的距离，增近彼此间的理解和信任，使代表联系群众活动成为畅通民意诉求、化解群众矛盾、凝聚发展共识的有效途径。
[4]具体参见2005年6月17日全国人大常委会委员长会议原则同意的《全国人大常委会关于加强和规范全国人大代表活动的若干意见》第四条的规定。
[5]马耕夫：《谈谈人大代表联系工作》，载《人大研究》2000年第11期。
[6]范燕青：《如何保障代表联系群众》，载《中国人大》2009年第3期。
[7]赵玲玲：《关于完善代表联系群众制度的实践与思考》，http：//www.wlrd.gov.cn/article/view/9887.htm，2013年7月15日访问。
[8]于五一：《把握代表联系群众的目的、规律和效果》，载《北京人大》2011年第11期。
（作者系湖南大学法学院博士研究生）
作者：郑勇
摘要：中国共产党作为来自人民、服务人民的马克思主义执政党必须保持同人民群众的密切联系，而且这种联系必须制度化。创新党联系群众制度的理论逻辑可以从政党的概念定义、政党政治运作的一般原理、历史唯物主义的人民主体论、党与人民群众的共同意愿等四个角度透视。创新党联系群众制度的实践逻辑主要在于两个方面：一方面，现行制度供需出现了矛盾，制度需求拉动了制度创新;另一方面，现行制度出现了结构性缺陷，弥补这种缺陷需要制度创新。创新党联系群众制度的立论逻辑包含了我们党完成向执政党思维的转变、发展社会主义市场经济、我国民主政治大发展、我国公民社会快速的成长等基本范畴。 关键词：党联系群众制度;逻辑架构
党的十七届四中全会着重指出：必须进一步保持党同人民群众的血肉联系，大兴密切联系群众之风，“健全联系群众制度，创新联系群众方式”。这就实际上将创新党联系群众制度作为一个重大问题明确提出来。那么，创新党联系群众制度的逻辑究竟在哪里呢?这里仅从理论逻辑、实践逻辑、立论逻辑三个方面对创新党联系群众制度的原理进行了如下剖析：作为来自人民、代表人民、服务人民的马克思主义执政党，我们党必须保持同人民群众的密切联系;而要使这种联系是稳定性的、长期性的而不是权宜之计，就必须实现党联系群众工作的制度化;制度化是一种制度集合体和制度体系，而现行的党联系群众制度在体系上是不健全、不完善的，必须由此人手，提升党联系群众的制度化水平;要提升党联系群众的制度化水平，就必须从党所处的新的历史方位、新的环境形势要求出发，与时俱进创新党联系群众制度。
一、创新党联系群众制度的理论逻辑
创新党联系群众制度从理论的逻辑上看，主要是应该从基本原理上理清党为什么必须联系广大人民群众以及必须使这种联系不断得以巩固保持并与时俱进延续下去的理论渊源问题。在政党政治的结构框架之内，坚持运用辩证唯物主义和历史唯物主义的立场、观点、方法去研究问题，可以从以下四个方面对创新党联系群众制度的理论逻辑进行剖析。
(一)从政党的概念定义看党联系群众的必然性
马克思主义政党观认为：政党是由阶级的先进分子组成的，代表一定阶级和阶层利益，为实现自己的目标和理想，力求夺取和巩固国家政权的政治组织。中国共产党是由工人阶级先进分子组成的，代表中国工人阶级和广大劳动人民利益，通过革命斗争夺取国家政权并执掌国家政权的政治组织。因此，首先，党是来自人民的、本身就是人民的一部分;其次，党是代表人民的，无论夺取政权还是执掌政权为了人民利益。既然我们党是来自人民又代表人民的政党，所以马克思主义关于政党的定义表明：加强党与人民群众的密切联系在逻辑上就是完全成立的。
不过，随着时代的发展，对政党的定义也要更贴近时代。我国政党学家周淑真立足当今世界政党政治的改革发展，在综合了中外学者关于政党定义的各种观点之后，为政党下了一个散发着与时俱进时代气息的科学定义：“政党，是一部分政治主张相同的人所结合的，以争取民众或控制政府的活动为手段，以谋促进国家利益、实现共同理想的有目标、有纪律的政治团体。”…这样一个定义向我们传达了这样一个信息：政党是基于人民的意愿结合而成的政治团体。综观世界各国政党政治的发展，各国政党的建立过程，即使存在着时代背景、理想目标、推进过程、结构体系、方式方法、理论指导等方面的差异，但它们都是在符合人民意愿的前提下才得以产生并发展起来的，如果得不到人民的拥护支持，它们都将无法存续。中国共产党作为一个来自人民、代表人民的党，努力争取人民群众的拥护支持更是必须要做好的工作。
(二)从政党政治运作的一般原理看党联系群众的必然性
人类政治的发展经历了一个从神权政治到民主政治的过程，相应地，政治权力的发展也经历了一个从“主权在君”、“君权神授”到“主权在民”、“权力民授”的过程。从根本上讲，“主权在民”是对“主权在君”的全面否定，它明确了政治权力的本源在人民，人民是权力的所有者，人民应该也必须当家作主。但是，在现实政治国家，全体人民直接当家作主是不可能的，于是，就出现了卢梭所说的权力让渡，即人民授权。人民授权的形式在经过了一定时期的探索之后，最终选择了代议制民主。代议制民主是孕育政党的母体，最早的政党是在议会中产生的。
政党产生后就在民主政治中扮演双重工具角色。第一，它是民众政治参与的工具。民主政治是参与性政治，但是单靠民众个人的力量去参与政治运作不能产生实质性的影响，于是民众求助于政党，政党就成了民众参与政治的工具。第二，它是民众控制政府的工具。在民主政治中，国家是公民授权的产物，其权力比较分散，但由于国家权力是公共权力、是大于公民个人权力的，所以国家权力虽然分散但民众个人却无法控制它。那么，怎样将国家分散的权力集中起来又能够保证民众对它的有效控制呢?于是政党就充当了沟通民众与公共权力联系的桥梁，成了民众控制公共权力之手的延展。如此一来，由政党参与和控制的民主政治就成了政党政治。
政党政治是政党掌握国家政权并在国家政治生活中处于中心地位的政治。政党政治有三个基本的构成要素：民众、政党与公共权力。它们之间的关系在于：民众的政治参与与政治诉求、民众对公共权力的控制与监督都必须借助政党这一工具来实现。而政党作为民众控制公共权力的工具，必须取得民众授权;要顺利取得民众授权，政党就必须代表民众利益诉求、真实反映民众意愿;要切实反映好民意、表达综合代表好民众利益，政党就必须与民众建立密切联系;而要使这种联系实现经常化、规范化、制度化，就必须建立健全政党联系民众制度。
(三)从历史唯物主义的人民主体论看党联系群众的必然性
马克思主义的历史唯物主义观认为：人民群众是历史的创造者。因为人民群众是社会物质财富的创造者、人民群众是社会精神财富的创造者、人民群众是社会变革的推动力量、人民群众是历史前进的真正英雄。由此可以引申出：人民群众是历史发展的主体、社会的主体、国家的主体。从这个意义上讲，忽视人民主体地位和主体作用是与人类社会发展规律所背离的，是要被历史发展潮流所抛弃的。中国共产党是以坚持和发展马克思主义得以产生、壮大、取得执政地位并长期执政的马克思主义政党，辩证唯物主义和历史唯物主义是党想问题、办事情、作决策基本的立场、观点、方法。所以，坚持人民主体论对我们党来讲是毋庸质疑的。坚持人民主体论，从逻辑关系上就预示着党必须密切与人民群众的联系。
(四)从党与人民群众的共同意愿看党联系群众的必然性
从作为满足需要的手段看，无论是党还是人民群众都希望加强彼此之间的有效联系沟通。一方
面，党有联系群众的需求。人学理论强调，人是既能够掌握客观规律、又同时具有主观能动性的高级理性动物，国家和社会的运作实际上都是由人在主导，离开了人，一切都将瘫痪。我们党来自人民群众，是人民群众的一部分。党领导的革命、建设、改革事业之所以能够取得巨大成功，正是缘于得到人民群众全力以赴的参与、拥护和支持，充分调动起广大人民群众的积极性、主动性、创造性，争取了人心、赢得了民心。如果没有人民群众的参与和支持，单靠党自身的力量根本夺不了权、掌不了权，更别提保持长期执政的合法性了。所以，人民群众是党的安身立命立之本、长期执政之基、不竭力量之源。正因如此，充分整合社会民众，争取最广大人民群众的拥护支持，就成了党生存发展的长期需求。另一方面，人民群众也有加强与党联系的迫切需要。中国共产党是我们的领导党和执政党，是人民群众利益的代表者、是人民群众表达政治诉求的可靠代言人，不与党坚定地站在一起，就无法共享执政资源、平分执政收益。这种双向的联系沟通愿望，就使得党密切同人民群众的联系不再是一厢情愿，而是顺理成章。
二、创新党联系群众制度的实践逻辑
创新党联系群众制度既要有“驳不倒”的理论逻辑来支撑，更要有“立得住”的实践逻辑充当动力机制。当前提出创新党联系群众制度最主要的推动力量不是来自理论层面而是来自实践层面，来自实际工作中必须着力解决制约党联系群众效果的制度性问题的迫切需要。所以，把握创新党联系群众制度的实践逻辑能够在价值理性上认清“当前为什么要创新党联系群众制度”。
(一)从制度供需矛盾看：创新党联系群众制度的必然性
党与人民群众之间必须形成密切联系，而且这种联系不是一时一事的，必须溶入党的建设的各个方面，贯穿于党整个的生命历程。这就必然要求实现党联系群众的制度化。因为制度问题是带有根本性、全局性、长期性、稳定性的问题，组织和程序要获得稳固必须实现制度化。但制度化的建构不是依赖于哪一单个的制度而是需要借助若干制度进行组合形成的制度系统或日制度体系。亨廷顿对制度化与稳定性的关系进行了政治判断。他指出：制度是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式，组织和程序与其制度化水平成正比;制度化是政治组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程;任何政治体系的制度化程度都可根据它的那些组织和程序所具有的适应性、复杂性、自治性和内部协调性来衡量。就目前党联系群众的制度化水平来看：现有的制度体系在实际运作中的适应性、复杂性、自治性和内部协调性实际上都存在着不同程度的局限性，一些制度不符合时代要求、党的愿望、群众利益，制度的系统化、体系化、配套化建设更是严重滞后，各种制度间的协调运转机制不畅通，等等，这就大大制约了党联系群众制度化水平的提升。在这样态势下，创新党联系群众的制度，就成了提升党联系群众制度化水平的关键。
(二)从制度结构缺陷看：创新党联系群众制度的必然性
结构功能理论主张：结构决定功能，功能反映结构，功能的发挥都要以一定的结构为前提和基础;功能发挥不到位、功能不适应、功能出了问题，很大程度上是因为结构不适应或出了问题;为了使系统发挥最大的功能，必须不断对其结构进行优化。在现行的党群沟通态势中，党与群众的密切联系由于受到一系列涉及民主、民权、民生问题的影响而面临诸多挑战、考验，这就大大制约了党联系群众功能的发挥。依据结构功能理论，现在一些地方出现的“党脱离群众、群众远离党”的功能发挥不到位问题，主要的不是功能本身造成的，而是这种功能赖以存在和依附的党联系群众的结构体系的问题，是结构性缺陷造成的。这种结构性缺陷的表现形式是多样的，但其中首要的是制度结构的缺陷，是由于现有的党联系群众的制度体系不健全、不完善造成的。因此，健全完善党联系群众的制度，着力建造党联系群众新的制度性结构，就成了必须抓紧研究解决的问题。
三、创新党联系群众制度的立论逻辑
“创新党联系群众制度”这一命题之所以能够成立并在党内获得普遍共识，总的说来同我们党当前的历史方位、同党执政正在面临的环境形势是有着极为密切关系的，它是党在新时期、新世纪、新阶段、新背景之下得以安身立命的重要政治法宝。
(一)完成向执政党思维转变与创新党联系群众制度 我们党是一个由体制外的革命党通过夺取政权成为体制内执政党的特殊政党。这就使党联系群众的方式可以从纵向上划分为：革命党联系群众的方式与执政党联系群众的方式。由于1949年建国后我们党虽然成为了执政党，但是由于政治惯性的作用，党总体上还是在沿用革命党的思维、利用革命党的经验来解决执政党的问题，直到党的十六大前后才初步完成了革命党思维向执政党思维的转变。在这个漫长的转变过程中，革命党联系群众的传统制度模式就被延续下来。现在随着我们党逐步成长为完全意义上的执政党，创新执政党联系群众的制度模式就成了一个必须直面、必须抓紧研究解决的问题。
(二)发展社会主义市场经济与创新党联系群众制度
建国后，我们党根据马克思主义的政治经济学原理、借鉴苏联模式，建立起高度集中的计划经济体制。在高度集中的计划经济体制下，为动员人民群众参与社会主义建设，党联系群众的方式深深地打上了计划经济的烙印。其典型表现形式是群众性、命令主义式的政治动员、政治运动，民权被党权吸收和掩盖，人民利益与党的利益高度重合在一起。随着党的十四大以来我国社会主义市场经济的建立、发展与不断完善，“利益”作为一个被长期掩盖的问题，开始凸显出来。市场经济条件下，人民群众的利益诉求如何反映和表达，越来越成为党联系群众方式变革的焦点。于是，服务型的党联系群众制度建设问题，也就随之产生。
(三)我国民主政治大发展与创新党联系群众制度
我国民主政治大发展开始于世纪之交，其基本机制形态是：以发展党内民主带动人民民主。这就在党内与人民群众两个层面上同时推进了民主政治发展的进程。党内民主发展造就了党员群众、党员干部、党组织的民主性格、民主意识、民主作风、民主习惯，形成了具有理论指导性与实践可操作性双重功能的党内民主制度体系。人民民主发展提升了人民群众的民主认知、民主素养和民主认同，使民主观念深入民心。我国民主政治发展在党内与民众两个层面的同步推进，就要求党联系群众的原有制度必须随之进行民主化改革，按照民主政治发展的要求推进制度创新。
(四)我国公民社会成长与创新党联系群众制度
由市场经济和民主政治发展所带来的我国公民社会之发育成长已经是一个不争的事实。公民社会发展，使人民群众内部出现了结构性分化，群众的组织化程度越来越高，大量的非政府组织(NGO)、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等民间组织形式不断涌现，“第三部门”活动成为我国政治生态中新的子系统。公民社会背景下，民众自觉参与公共治理成为常态，社会治理越来越需要借助执政党、政府与民众对社会公共生活的合作管理，期望以协商民主的办法达成执政党与民众的政治共识。如此态势下，立足我国传统“市民社会”和政治国家基础上的党联系群众制度模式，自然呈现出极大的不适应性，有的已经完全过时，其自身所承载的功能发挥失灵。这就使得公民社会语境下创新党联系群众制度具有了可能性和必要性。
参考文献：
[1]周淑真.政党和政党制度比较研究[J].人民出版社，2001.6.
编辑：壬劳
作者：张书林
小店区商贸总公司供销联社党代表
联系党员群众工作制度
按照小店委〔2008〕21号《太原市小店区委关于党代表大会代表任期制的实施意见》文件精神，为了加强区党代表联系党员群众工作，更好地将党员和群众的呼声反映回区委、区政府，制定党代表联系党员群众工作制度如下。
一、按照区党代表分行业分区域联系推选单位及党组织的党员和群众的规定，本单位区党代表联系的单位为本系统所属单位，并确定联系的党员和群众名单(见附)。
二、党代表要经常了解、收集并认真反馈党员、群众对区委、区纪委及所属党组织的意见和要求。确定每月下旬到所属单位，与党员和群众座谈，倾听党员和群众的呼声;确定每半年(六月底、十二月底)邀请确定联系的党员和群众回来进行一次座谈。
三、党代表在联系的党员和群众时，要认真听取党员和群众的意见建议，做好笔记，并及时向区委党代表联络办公室汇报。
附：区党代表(杨凤生)联系党员和群众名单
党员：潘献玺 贾月亮 闫保全 郜福喜 李跃玲
群众：王翠仙 张振威 贾建民 张红梅 郝春寿
二○○八年九月二十日
党代表联系党员和群众制度(试行)
(征求意见稿)
为进一步密切党同人民群众的血肉联系，充分发挥党代表在闭会期间的作用，使党代表成为组织党员和群众、宣传党员和群众、联系党员和群众、服务党员和群众的模范，始终保持党代表的代表性和先进性，增强党组织的凝聚力和号召力，根据《金川区党代表任期制实施办法(试行)》的有关规定，制定本制度。
一、党代表联系的对象和范围
每位党代表要联系所在党组织(或本选区)5名以上党员或群众，重点联系本单位(本选区)的低收入群体、业务骨干和致富带头人。
二、党代表联系的内容
(一)组织学习宣传党的路线、方针、政策和区党代会的精神及决议、决定，帮助党员、群众进一步解放思想，增强发展意识;
(二)通报区委的重大决策和重要活动;
(三)在区委作出重大决策前，受区委委托，广泛征求所在党组织党员和本选区群众的意见，同所联系的党员和群众一起进行论证分析，由代表小组汇集统一意见，为区委决策提供依据;
(四)引导广大党员、群众围绕区党代表大会作出的 1
决议和区委中心工作开展活动。
(五)收集党员、群众对区党代表大会决议和区委重要工作部署的意见和建议。
(六)深入了解和掌握党员活动情况，摸准党员的思想状况，了解党内各种倾向性思想反映，研究、探索新时期发挥党员作用的新途径，积极向区委提出建设性意见和建议。
(七)关心党员、群众的学习、工作和生活，消除党员、群众的思想疑虑，帮助解决生活工作中存在的实际问题。
三、党代表联系方式
党代表要经常性地保持与党员、群众的联系，坚持以“小型、简便、灵活、实效”的原则开展活动。
(一)参加组织生活。党代表要自觉参加所在党组织的组织生活和党员活动，认真汇报思想、工作情况，自觉接受党员的监督和评议。
(二)走访谈心。党代表要每年走访所联系的党员和群众不少于2次，积极开展谈心活动，了解联系对象的思想、工作和生活情况。
(三)述职汇报。党代表每年要向所在选区的党员进行述职，汇报履行职责情况。
(四)调查研究。与所联系的党员和群众共同围绕党的建设和社会经济发展等问题，有针对性地开展调查研
究，任期内至少要提出2项具有建设性的意见、建议或1篇具有指导意义的调研报告。
(五)组织恳谈。与所联系的党员和群众一起，采取恳谈的方式，宣传方针、政策，了解社情民意，协调解决实际问题，并向区委提出意见建议。
四、党代表工作措施
为加强对党代表联系党员和群众制度的督促落实，实行党代表联系党员和群众汇报制度和定期通报制度。党代表要每年向所在的代表小组汇报自己联系党员和群众情况。各代表小组要在每年党代表大会年会召开前15天向区委党代表联络工作办公室书面汇报本小组成员联系党员和群众情况。区委党代表联络工作办公室以书面形式定期通报党代表联系党员和群众情况。
五、本制度由区委组织部负责解释。
为进一步密切党同人民群众的血肉联系，充分发挥党代表在闭会期间的作用，使党代表成为组织党员和群众、宣传党员和群众、联系党员和群众、服务党员和群众的模范，始终保持党代表的代表性和先进性，增强党组织的凝聚力和号召力，根据《贵港市党代会常任五制试点工作》的有关规定，制定本制度。
一、党代表联系的对象和范围
每位党代表要联系所在党组织(或本选区)10名以上党员或群众，重点联系本单位(本选区)的低收入群体、业务骨干和致富带头人。
二、党代表联系的内容
(一)组织学习宣传党的路线、方针、政策和区党代会的精神及决议、决定，帮助党员、群众进一步解放思想，增强发展意识;
(二)通报镇党委和上级党委的重大决策和重要活动;
(三)在作出重大决策前，受镇党委委托，广泛征求所在党组织党员和群众的意见，同所联系的党员和群众一起进行论证分析，由代表小组汇集统一意见，为镇党委决策提供依据;
(四)引导广大党员、群众围绕镇党代表大会作出的 1
决议和镇党委中心工作开展活动。
(五)收集党员、群众对镇党代表大会决议和镇党委重要工作部署的意见和建议。
(六)深入了解和掌握党员活动情况，摸准党员的思想状况，了解党内各种倾向性思想反映，研究、探索新时期发挥党员作用的新途径，积极向镇党委提出建设性意见和建议。
(七)关心党员、群众的学习、工作和生活，消除党员、群众的思想疑虑，帮助解决生活工作中存在的实际问题。
三、党代表联系方式
党代表要经常性地保持与党员、群众的联系，坚持以“小型、简便、灵活、实效”的原则开展活动。
(一)参加组织生活。党代表要自觉参加所在党组织的组织生活和党员活动，认真汇报思想、工作情况，自觉接受党员的监督和评议。
(二)走访谈心。党代表要每年走访所联系的党员和群众不少于4次，积极开展谈心活动，了解联系对象的思想、工作和生活情况。
(三)述职汇报。党代表每年要向所在支部的党员进行述职，汇报履行职责情况。
(四)调查研究。与所联系的党员和群众共同围绕党的建设和社会经济发展等问题，有针对性地开展调查研
究，任期内至少要提出2项具有建设性的意见、建议或1篇具有指导意义的调研报告。
(五)组织恳谈。与所联系的党员和群众一起，采取恳谈的方式，宣传方针、政策，了解社情民意，协调解决实际问题，并向镇党委提出意见建议。
四、党代表工作措施
为加强对党代表联系党员和群众制度的督促落实，实行党代表联系党员和群众汇报制度和定期通报制度。党代表要每年向所在的代表小组汇报自己联系党员和群众情况。各代表小组要在每年党代表大会年会召开前15天向镇党代会工作办公室书面汇报本小组成员联系党员和群众情况。镇党代会工作办公室以书面形式定期通报党代表联系党员和群众情况。
一、总体要求
做好党员联系和服务群众工作，要以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，忠实践行党全心全意为人民服务的根本宗旨，密切党同人民群众的血肉联系，拓展党员联系群众的途径，丰富党员服务群众的内容，畅通群众表达意愿的渠道，把帮扶困难群众作为重点，努力解决群众工作、生活中的实际问题，团结带领群众共同实现党提出的各项任务。
党员联系和服务群众要做到以下几点：
(一)尊重和维护群众的合法权益。尊重和维护宪法、法律赋予人民群众的各项权利和正当利益，自觉同侵害群众合法权益的行为作斗争。
(二)听取和反映群众的意见。经常深入群众，了解群众情绪，倾听群众呼声，反映群众的意愿和要求。
(三)帮助群众解决实际困难。关心群众疾苦，为群众做好事、办实事、解难事，解决群众生产生活中最迫切的实际困难和问题。
(四)虚心向群众学习。尊重群众的首创精神，善于发现群众中的先进典型，及时总结和宣传群众创造的有益经验，在联系和服务群众的过程中吸取营养、经受锻炼、接受监督。
(五)做好群众的思想政治工作。向群众宣传解释党的路线方针政策和国家的法律法规，教育引导群众正确处理个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、当前利益与长远利益的关系，凝聚群众力量。
二、主要方式
基层党组织要按照上级党组织的要求和自身条件，组织党员在做好本职工作的基础上，选择适当方式，做好联系和服务群众工作。
(一)结对帮扶困难群众。有帮扶能力的党员要与困难群众结成帮扶对子。既要立足于解决群众的实际困难，又要帮助他们树立信心，提高工作技能，自强自立。
(二)参加主题实践活动。党员要积极参加党组织开展的以服务群众为主要内容的主题实践活动，推行党员承诺，有条件的党员每年要承诺为群众办一两件实事。承诺内容要切合实际，具体可行，履行承诺的情况要自觉接受党组织和群众的监督。
(三)参加设岗定责活动。每一位党员，要根据自身实际情况，按照自主申报和组织安排相结合的办法，选择所在党组织设立的联系和服务群众岗位，履行岗位责任，努力做好联系和服务群众工作。
(四)参加社会公益活动。党员要积极参加所在部门建立的志愿者队伍，开展多种形式的便民、利民活动，义务参加党员服务站(点)的工作。积极参加政府或社会团体组织的扶贫、支教、保护环境和关心下一代等志愿者服务活动。积极参加帮助生活困难群众的捐赠活动。
(五)深入村组调研。党员干部要进一步转变作风，深入基层调查研究。乡镇党员领导干部要深入农村，特别要注意深入到贫困和问题多的村组，听取群众意见，走访慰问困难群众，帮助基层和群众解决实际问题。要坚持民主决策，把调查研究的成果作为决策的重要依据，充分体现和维护群众的利益。调查研究要讲求实效，切忌形式主义。
(六)做好接待群众工作。党员干部特别是党员领导干部要根据各自岗位职责，定期接待群众，认真听取意见和建议。对群众反映的问题，包括信访中反映的问题，能够解决的要及时解决，受客观条件限制暂时不能解决的，要向群众做好解释工作，并协调有关部门创造条件逐步加以解决。
鼓励基层党组织和党员不断创新联系和服务群众的方式方法，并把好经验好做法及时推广运用到联系和服务群众的工作中去。
三、检查与监督
(一)联系群众、服务群众制度的落实，由党政一把手共同负责，领导班子成员对分管工作负责，督促检查责任部门和责任人抓好落实。
(二)每年对联系群众、服务群众制度的落实情况进行一次检查，并采取适当方式进行群众满意度测评，听取意见。对制度不落实、群众不满意的问题，认真进行整改。检查、测评、整改情况要向群众进行通报。
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党员联系群众服务群众制度
密切联系群众是我党的三大作风之一。为了发扬光大这一优良传统作风，进一步促进党员同群众的密切联系，永葆共产党员的先进性，现根据中共中央办公厅印发的《关于做好党员联系和服务群众工作的意见》的精神和上级要求，特制订本店党员联系群众服务群众制度：
一、任务与内容
1、自觉地向群众宣传解释党的路线、方针、政策，通过自己的模范行动和深入细致的宣传解释与思想政治工作，把党的主张变成群众的自觉行动，团结带领广大群众完成党的任务。
2、严格履行全心全意为人民服务的宗旨，关心群众疾苦，听取群众意见，接受群众监督。
3、遇事同人民群众商量，虚心向人民群众学习，在人民群众中寻求智慧和力量，寻求解决问题的办法。
4、自觉维护群众的正当权益和利益，坚决同侵犯群众权益的错误倾向和行为做斗争。
5、每个党员都要做党联系群众的桥梁和纽带，虚心听取并及时向党组织反映群众的意见和要求，了解和反映群众的愿望，努力为群众排忧解难。
二、形式与方法
1、谈心家访。普通党员每年至少要主动找1-2名职工群众谈心、交流思想。店领导每年每人找职工谈心不少于10人次，并利用重大节日走访离休老干部和年老体弱有困难的退休职工以及慰问住院员工等人员，了解民意，帮助他们解决实际困难。同时联系1-2个销售经营部门，经常深入联系点，调查研究，解决问题，督查指导，推动工作。
2、召开座谈会。党总支每年定期召开职工和八一建军节军转干部、复员退伍军人及军嫂座谈会，主动听取职工群众对党员和店领导联系服务职工方面的意见和建议。
3、开展“结对”活动。每个党员与职工群众结对，可以一帮一，也可以多帮一或一帮多，关心职工群众的思想、工作、学习和生活情况，帮助他解决困难。并根据支部分工要求担负起入党积极分子联系人的责任，负责培养考察入党积极分子，至少每季度要同培养对象谈话一次，掌握他们的思想、工作、学习情况，了解他们的不足，帮助他们尽快提高和进步，同时将培养考察情况及时向党支部报告。
4、切实为职工群众解难事、办实事、做好事。店领导每年至少为职工办1—2件实事好事。全店党员都应积极参与社会公益活动和帮困扶贫、支教活动，每人每年至少向社会捐款1次，捐书不少于5册，同时积极发挥工、青、妇等群团组织联系群众、反映民意的桥梁和纽带作用。
三、检查与考核
党总支要加强对党支部开展党员联系和服务群众工作的督促检查，把党员联系和服务群众工作纳入工作考核，每年进行一次检查分析。党组织应加强对党员联系和服务群众情况的督促检查，鼓励党员不断创新联系和服务群众的方式方法，总结、推广经验，不断完善新形势下联系和服务群众的有效措施。
一、始终坚持从群众中来到群众中去的群众路线。
二、牢固树立为人民服务的思想。
三、坚持进村入户，知晓群众冷暖，倾听群众呼声，听取群众意见、批评和建议，与人民群众交朋友。要求干部每月走访群众50—100人次。
四、转变工作作风。及时为人民群众排忧解难，为群众办实事，办好事，为农民提供科技咨询和服务，为人民群众排忧解困献计献策。
五、加强服务意识。对待群众要真诚友好，热情大方，杜绝一切不利于党群干群关系融洽的言行，帮助群众排忧解难，坚持服务上门。
六、对群众的来信来访要以对信访人高度负责的精神及时给予回复。
七、努力提高群众的思想、政治和文化水平，加强精神文明建设，大力宣传政策、法律和法规，丰富群众生活。
八、反对一切伤害人民群众利益的行为，保护人民群众的合法权益。
群众评议制度
一、群众评议干部每年一次，在年终进行。
二、评议人员主要由各级人大代表、村干部、部门负责人组成。
三、评议内容：按目标管理考评规定运作考评。
四、群众评议会前要做好准备工作：将考评内容预选告知评议人员，会上采取无记名问卷方式。
五、群众评议干部划分：优秀、称职、不称职三个档次。
六、群众评议结论作为干部奖惩的依据，优秀票在95%以上的向县委、县政府推荐记功、嘉奖、评优、提拔使用。称职票在70%以下或不称职票在10%以上的一律下岗。
信访排查制度
1、建立健全“以村为主，处村干部共同负责制”的信访热点排查调处体，务求做到把矛盾解决在村一级。
2、组织开展定期排查、专项排查、重点排查活动，做到一月一排查，同时加强对“敏感时间’’、“特殊阶段”、“多发地区” 的纠纷排查治理，坚持治早、治小、治好，把矛盾纠纷
消灭在萌芽状态。
3、每月28目前为一个月的信访热点、难点问题排查报表日，管理处干部、村干部要及时掌握社情民意，把握动态信息，制订预防措施，有针对性的开展专项工作。
4、对排查出来的热点问题、重大纠纷隐患要仔细分析，分类整理，登记造册，同时明确领导，指定专人，提前介入，积极疏导，防患未然，避免矛盾纠纷激化。
信访工作制度
一、建立健全的领导接访，干部下访，村信访信息员普访为主要内容的“三访’’制度，把问题解决在基层、解决在萌芽状态，密切党群干群关系，维护社会稳定。
二、制定领导干部轮流值日、值班接访安排表，值班干部对上访人员反映的情况要认真详细记录，能当场解决的当场解决，不能当场解决的签字承诺后批转主管领导一周内答复。凡因承诺未兑现造成再次上访的承诺者和主管领导负责当事人的有关费用，凡因处理不力造成越级上访或事态恶化的，视其情况，对承诺者和主管领导通报批评或党纪、政纪处分。
三、对待来访人员必须保证热情接待，耐心细致，依据法律法规，慎重稳妥，详细明了给予答复。
四、对于集体上访和特殊人员来访，要积极疏导化解，防止事情恶化和突发，同时及时向主管和主要领导汇报。
五、每月逢双周的星期二为机关干部住村下访日，处理群众信访下村组现场解决问题。
六、确定村治保主任为信访信息员，掌握苗头性、倾向性信息，每月召开一次碰头会，收集信息，研究处理方法。
七、机关设立“意见建议箱’’、“群众举报箱’’，办公室负责每天开箱两次。所反映的情况，按本制度第二条处理。
禁赌制度
为了遏制赌博活动歪风，切实转变干部作风，根据《国家公务员暂行条例》第三十一条十一项及《中国共产党纪律处分条例》第一百三十九条之规定。经镇党委、政府研究决定，现就严禁国家工作人员参与打牌赌博活动作如下规定：
一、严禁国家工作人员在宾馆、饭店、茶座、夜总会及其他公共娱乐场所打牌赌博，一经查实，报请县纪委和县监察局给予行政记过或党内警告处分。
二、严禁国家工作人员在工作时间或下村、居委会和部门站所时打牌赌博的，发现一次，给予通报一次;情节严重，社会影响大的，报请县纪委、监察部门给予行政撤职或撤销
党内职务或留党察看处分。
三、严禁国家工作人员参与买码、做庄、扳砣子、开场子，如发现报请县纪委、监察部门给予行政记大过或党内严重警告处分，并强制分流。
四、严禁在机关院内开设赌博场所和为赌博提供场所。
国家公务员行为规范
(人事部2002年2月27日)
一、政治坚定。努力学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想，树立共产主义理想信念，坚持党的基本理论、基本路线和基本纲领，坚定地走建设有中国特色的社会主义道路，坚定不移地贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，在思想上、政治上和行动上与党中央保持高度一致。
二、忠于国家。热爱祖国，忠于宪法，维护国家安全、荣誉和利益，维护国家统一和民族的团结，维护政府形象和权威，保证政令畅通。遵守外事纪律，维护国格、人格尊严，严守国家秘密，同一切危害国家利益的言行作斗争。
三、勤政为民。忠于职守，爱岗敬业，钻研业务，甘于奉献。一切从人民利益出发，热爱人民，忠于人民，全心全意为人民服务，密切联系群众，关心群众疾苦，维护群众合法权益，体察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，力戒形式主义、官僚主义，改进工作作风，讲求工作方法，注重工作效率，提高工作质量。自学做人民公仆，让人民满意。
四、依法行政。遵守国家法律、法规和规章，按照规定的职责权限和工作程序履行职责、执行公务，依法办事，严格执法，公正执法，文明执法，不滥用权力，不以权代法，做学法、守法、用法和维护法律、法规尊严的模范。
五、务实创新。解放思想，实事求是，理论联系实际，说实话，报实情，办实事，求实效，踏实肯干。勤于思考，勇于创新，与时俱进，锐意进取，大胆开拓，创造性地开展工作。
六、清正廉洁。克已奉公办事，遵守纪律，不徇私情，不以权谋私，不贪赃枉法，淡薄名利，艰苦奋斗，勤俭节约，爱惜国家资财，反对拜金主义，享乐主义。
七、团结协作。坚持民主集中制，不独断专行，不搞自由主义，认真执行上级的决定和命令，服从大局，相互配合，相互支持，团结一致，勇于自我和自我批评，齐心协力做好工作。
八、品行端正。坚持真理。修正错误，崇尚科学，破除迷信，学习先进，助人为乐，谦虚谨慎，言行一致，忠诚守信，健康向上，模仿遵守社会公德，举止端庄，仪表整洁，语言文明，讲普通话。
机关效能督促检查制度
为加强机关效能建设，及时发现问题，改进工作方法，采取有效措施，使镇机关各项规章制度得到贯彻执行，做到政令畅通，高效廉洁，依法行政，特制订本督查制度。
一、主要职责
成立机关效能督促检查办公室，代表主任、书记行使督查权力，其主要职责：
(一)认真学习、理解和正确运用机关效能建设各项制度，及时总结机关效能建设的各项制度执行情况。
(二)带头遵纪守法，坚持原则，实事求是，秉公办事，不徇私情，敢于督查违反机关效能建设和违纪的行为。 (三)组织开展遵纪守法、廉政勤政等宣传教育活动。 (四)及时督促和检查各办公室做好机关效能建设和勤政廉政工作，对工作学习和作风建设方面有违反机关有关规定行为的，应以事实为依据，按规定向管理处党组、班子提出处
理建议。
二、工作制度
(一)在主任、党组书记的领导下开展工作，归口办公室管理。
(二)对本机关和村委会干部职工行使督查权力。
(三)经常开展督查工作，及时公布督查情况。
(四)机关效能督查办公室同时负责受理群众投诉工作，对群众投诉要认真记录、登记和汇总，及时向领导小组汇报。
(五)机关效能督查办每月召开一次会议，汇总机关效能建设督查情况并报告主任、书记。
(六)定期向机关干部职工通报效能建设督查情况。
(七)每年定期或不定期走访村委会和部门站所，了解机关工作人员遵纪守规、落实工作任务，依法行政和机关效能建设情况以及有关建议意见。
岳县张管“2011”6号 关于开展“有为才有位，有位更有为， 不为乱为就让位”作风建设主题活动的实施方案
为认真贯彻落实中央关于深入开展学习实践科学发展观活动、省委“服务经济保增长，改善民生保稳定”作风建设主题活动和市委“时时抓队伍”、“不换状态就换人”的精神，以优良的党风引导和促进优良的政风、民风和县风建设，张谷英管理处决定开展“有为才有位，有位更有为，不为乱为就让位”的作风建设主题活动,特制订本方案。
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以“有为才有位，有位更有为，不为乱为就让位”为主题，全面加强党员干部作风建设，努力营造作风优良、服务优质、环境优化、务实高效、激情干事的发展氛围，做到“想干 13
事的人有机会，能干事的人有舞台，干成事的人有位臵，乱干事 的人让岗位”，为推进张谷英风景区科学快速发展提供政治保障。
二、工作目标
(一)围绕“有为才有位”，加强对干部队伍的管理，建设为民、务实、清廉、高效的领导班子，打造政治坚定、能力突出、作风过硬、纪律严明、群众信任、奋发有为的干部队伍。
(二)围绕“有位更有为”，树立和弘扬优良作风，提升干部状态，激发工作热情，大力争取项目经费，加强文物保护，加快旅游开发。
(三)围绕“不为乱为就让位”，加强对干部队伍的监督，有效解决党性党风党纪方面群众反映的突出问题，严厉惩处不作为、乱作为的干部，着力优化环境，提供优质服务。
三、活动安排
(一)开展“创建学习型机关，争当学习型干部”活动。深入开展学习实践科学发展观活动，积极宣讲形势政策，以“每月读一本好书、读好一本书”活动为平台，以开设“干部素质教育大
讲坛”为载体，加强正面教育，着力增强党员干部的学习力、谋划力、执行力、公信力、廉洁力。
(二)开展机关作风集中整治活动。认真落实市委《“不换状态就换人”实施意见》、县委《有错无为问责办法》和《关于进一步加强全县党政机关干部作风建设的若干意见》，对照“八种不在状态”的表现，集中一段时间，对机关作风进行认真整治，着力解决政令不畅、环境不优、状态不佳、服务不周、自律不严、效率不高等问题，认真治理队伍中存在的“懒、散、浮、假、奢、拖”等不良风气，端正会风，根治玩风，狠刹赌风，促使干部转变作风。
(三)开展“服务经济保增长”活动。围绕服务企业、服务农村、服务项目、服务重点工程。加强联络，努力争取文物保护维修、历史文化名村周边环境治理等项目经费，加快《张谷英文物安全消防方案》、《张谷英第二批文物维修方案》立项进程。深入重点工程建设现场开展调查研究，为企业排忧解难、为村民出谋划策、为招商项目保驾护航，确保停车场居民点建设和高端度假
中心等重点工程顺利进行。围绕优化经济发展环境，认真履行职责，清除发展障碍，着力解决文物保护和旅游开发中的热点、难点问题，促进文物保护和旅游开发又好又快发展。
(四)开展“机关作风行不行，交由人民群众评”活动。以加强作风建设，提高工作效能，树立良好形象为目标，通过开通举报电话、设臵举报信箱、设立行风热线、受理群众信访等方式，接受群众对单位的工作作风、行政效能和机关形象的评议。
(五) 评选 “勤政廉政、敬业有为”的先进典型。通过推荐，评选、表彰作风建设先进单位和“勤政廉政、敬业有为”的优秀干部，激励单位党员干部干事创业，把干部作风建设推上一个新台阶。
四、具体措施
(一)加强领导，明确责任。为加强对作风建设主题活动的领导，成立张谷英管理处作风建设主题活动领导小组，陈亚兵同志任组长，廖亚辉同志任常务副组长，易力勤、王小兵、黄丽娟同志任副组长，荣光明、李胜军、程三军为成员。
(二)精心组织，周密部署。3月上旬张谷英管理处召开动员大会，成立工作机构，广泛动员，深入学习，结合实际制定实施方案。
(三)畅通渠道，强化监督。出台《干部作风问题投诉处理办法(试行)》，畅通社会对党员干部作风进行监督的渠道，开通24小时值班热线电话(721188)，在机关醒目位臵设臵“干部作风问题群众投诉举报箱”，及时将收集到的群众意见分类反馈到各牵头责任人核实、处理，并以适当方式公布处理情况。
(四)认真督查，狠抓落实。作风建设主题活动领导小组及其办公室加强对主题活动的经常性督促检查，定期通报作风建设主题活动的进展情况。对重点工作的推进开展跟踪督查和效能监察，切实解决基层和群众反映突出、严重影响经济社会 发展的不作为、乱作为问题，确保作风建设主题活动落到实处。
(五)严格考评，务求实效。按照《“有为才有位，有位更有为，不为乱为就让位”作风建设主题活动考评办法》的要求，全面推行作风建设群众评议制、日常考核与年终考评结合制、考
核情况综合通报讲评制、问责处理制。同时认真总结完善管人、管权、管钱、管事的制度，把好的做法和经验及时用制度固定下来，建立健全干部作风建设长效机制。
岳阳县张谷英管理处 2011年3月12日
岳县张管“2011”30号
作风建设主题月活动工作方案
根据全县 ‚转变方式建设‘两型’，转变作风惠民生‛主题活动方案，结合我处作风建设‚争创满意机关、争当优秀干部‛的主题要求，经处党组研究，3-4月在全局机关开展作风建设主题活动，帮助基层解决实际困难和问题，推进机关干部作风建设，活动具体方案如下：
一、指导思想
以邓小平理论和‚三个代表‛重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，着力解决张谷英村旅游发展、新农村建设、信访维稳等方面存在的突出问题，为加快项目发展、做大做强旅游业提供强有力的作风保证。
二、组织领导
组 长：廖亚辉 张谷英管理处党组书记 副主任 副组长：王小兵
张谷英管理处副主任
张文刚
张谷英村书记
成 员：黄丽娟 李胜军 程三军 张一保 张举安
三、活动形式与内容
1、切实解决问题。一是开展调查研究。组织机关干部到村入户，了解贫困状况，剖析贫困原因，找准脱贫路子，协助村支两委制订好全年社会经济发展计划，确定重点扶持项目。(责任科室：办公室、计划财务科)二是积极向上争取各类扶贫资金，切实解决村基础设施建设落后的问题。
2、开展调查研究。驻村开展工作，了解基层和群众所想、所需、所难，为村支两委决策提供情况和依据。帮助基层和群众理清发展思路、制定发展措施，把服务群众的平台拓展到基层，不断改进作风。
3、加快项目推进。加强与县直各部门的协调，墩促中坤公司加大资金投入。
四、工作要求
1、按照上级要求，活动月期间驻村工作没有双休日，所有驻村干部必须按照实施方案，进驻点村开展工作，确保上级督查不出问题。
2、及时上报有关信息材料，随时反映工作动态。活动期间，驻点开展工作的责任科室必须向市局办公室报送一条以上工作 动态信息，同时要注意收集整理有关文字、影像资料，归档备查。
3、加强与相关单位的工作协调和衔接，服从安排和调度。按照时间上从紧、工作上从严、作风上从实的要求，扎扎实实开展工作，活动结束后，办公室做好总结和汇报。
张谷英管理处机关干部作风建设
实 施 细 则
为全面贯彻落实岳办发“2011”42号文件精神，切实加强我处机关干部作风建设，特制定本规则。
一、建立严格的日签到考勤制度
1、 干部早上8点前到办公室签到，注明去向事由，便于办公室统一考勤登记，除出差、开会、学习、病事假由办公室代签外，任何人不得代签或缺签。
2、自觉遵守工作纪律，上班时间严禁在机关办公场所闲聊、打牌、看电视、上网玩游戏等。
二、严格执行值班制度
1、实行双休日轮休制，周一至周五晚上值班制，实行组长负责制，组长带头值班，各组成员有特殊情况，必须经组长批准。
2、值班期间，必须在机关所在地，不得离岗，办公室必须保证至少有一人驻守值班,保持通讯工具24小时畅通;
3、认真做好来访接待、值班记录、信息反馈。
三、严格实行请假批准制度
1、主职领导如需出本市招商引资或参加学习活动，必须向县委、县政府主要领导报告，经批准后方可外出。
2、工作时间内无特殊情况，任何人不得请假，如遇特殊情况，须报请主要领导批推同意后休假。
四、严格推进工作重心下移
1、认真落实矛盾排查和包案处理制度，及时发现、化解矛盾和纠纷
2、认真落实做好惠农减负工作。督促惠农政策性资金发放到位，认真做好减轻农民负担工作。
3、协调组织联手帮扶企业、积极开展招商引进和指导农业生产。
4、认真抓好信访工作。
5、必须坚持填写工作日志，年终作为考核干部工作作风的重要依据。
六、建立严格的学习制度
每个干部都要建立学习记录本，认真作好学习笔记，年终作为备查资料。
关于解决张细望信访问题的联席会议纪要
(2011年8月18日)
2011年8月18日下午，岳阳市信访局召集相关单位，在岳阳市经济开发区信访局会议室召开了解决张细望信访问题的联席会议。会议由岳阳县信访局长方曙光主持，岳阳县张谷英管理处、岳阳县国土局、岳阳县张谷英镇政府、张谷英镇张谷英村等单位派员参加了此次会议。
会议听取张细望陈述了上访事由及个人诉求。张细望曾于2006年从张谷英村八组购买了0.43亩土地，并于2007年11月13日与湖南张谷英旅游发展有限公司(即金荣公司)签订《土地交换协议书》转让了该宗土地，金荣公司同意以该宗土地换引景区三个门面的地基，张谷英管理处在协议上作了鉴证。2008年，金荣公司退出张谷英景区经营时,张细望未从金荣公司获得补偿。2008年5月20日湖南中坤公司与岳阳县人民政府签订经营张谷英旅游开发协议，2011年 1月19日该公司通过招拍挂程序取得了引景区土地使用权，2011年该公司申请县规划局组织评审引景区规划及施工建设方案，准备近日动工建设。张细望的个人诉求有：一是要求张谷英管理处履行金荣公司与张细望签订的协议，即在引景区划拔3个门面地基;二是要求对其给予30万元的补偿;
三是到仿古街安臵门面，并给予其差价补偿;四是其它可接受的补偿方式。他要求选择上述四种方式中的一种，解决其信访问题。
会议指出，张细望同志信访问题的根源是其与金荣公司产生的合同纠纷。2008年金荣公司与岳阳县人民政府签订解除协议，协议规定公司在张谷英景区范围内的有形资产全部转让给岳阳县人民政府，县人民政府不负责金荣公司在张谷英的债权债务，并责成金荣公司向社会进行公示，理清相关债权债务及合同纠纷等手续。张细望并未在公示期内就协议事宜与公司进行妥善衔接，可视为自动放弃宅基地使用权。因张细望至今未获得宅基地补偿，故其维权诉求应予以支持，但其维权对象应是金荣公司。会上对其诉求给予了明确答复，一是目前中坤公司已取得引景区土地权属，引景区内门面地基不对外出售;二是张细望要求30万元的经济补偿没有法律依据;三是仿古街安臵门面并给予差价补偿已大大超出了张细望原宅基地价值; 四是其它补偿方式须在法律、政策允许范围之内，张细望个人诉求只能依法依规予以解决。
会议认为：
一、张细望同志于2011年6月29日至8月14日期间，在从未向县、市、省信访部门反映其维权诉求的情况下，连续三次进京上访，其行为是一种越级上访行为。市、县信访
部门坚决反对其非法越级上访。
二、张细望非法取得该宗土地使用权，其与金荣公司签订的《土地交换协议书》属无效的非法协议。该宗土地是张细望于2006年从张谷英村八组购买所得。按现行国家土地政策，私自交易农村集体土地是非法行为，集体土地必须经过政府国土部门依法征用、依法招投标出让后，企业才能取得土地使用权。张细望从张谷英村八组购买土地、其与金荣公司签订协议交换集体土地都属非法行为，其协议是无效协议。
三、鉴于引景区项目属市定重点推进工程，其遗留问题急需处理，否则会影响该项目的正常开工、顺利推进。如张细望用上访协迫给予其土地天价补偿，张谷英旅游开发的其它征拆项目将无法继续推进，非法上访人员将猛增。因此会议认为张谷英管理处应按《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安臵办法》先期向张细望垫付土地征收补偿款(即25245元/亩×0.43亩=10855.35元)，并适当给予其因时间差而产生的利息补偿。同时，张谷英管理处保留对金荣公司依法诉讼权。
四、因张细望上访所持的主要依据是《土地交换协议书》，会议认为此类纠纷为合同纠纷，应通过法律途径解决。可张细望希望绕过法律途径，通过多次越级上访达到其巨额补偿目的。县信访局决定帮助张细望通过法律途径向金荣公
司维权，并无偿提供法律援助。如果张细望不通过法律途径解决诉求，各级政府和信访部门都不应支持、接洽和受理他的信访。
与会人员：
周荣湾(岳阳市信访局接访科长)
方曙光(岳阳县政府办副主任兼县信访局长) 刘卫红(岳阳县土地权属调处办公室主任)
陈亚兵(岳阳县张谷英管理处主任兼张谷英镇党委书记) 廖亚辉(岳阳县张谷英管理处党组书记) 王小兵(岳阳县张谷英管理处副主任) 荣光明(岳阳县张谷英管理处纪检组长) 李胜军(岳阳县张谷英管理处办公室主任) 张文刚(张谷英镇张谷英村支部书记) 张文胜(张谷英镇张谷英村委会主任) 张卫军(张谷英镇张谷英村支部副书记) 张细望(当事人) 兰光荣(当事人亲属)
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