村镇银行：建设现状、发展困境与解决对策分析

如何为“三农”提供有效地金融供给，是我国当前农村金融改革的一项重要课题(何广文，2010)。为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，银监会于2006年12月发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，由此确立了新的农村金融市场准入政策，也掀开了村镇银行发展的序幕。截止2018年末，全国共组建村镇银行1616家、总股本达到1.51万亿元，已覆盖全国1286个县，县域覆盖率达70%(1)。为了解目前村镇银行发展的现状、存在的问题，课题组对组建村镇银行最多的两个省份——浙江省和辽宁省的村镇银行经营管理状况进行了实地调研。

一、浙江省和辽宁省村镇银行的建设现状

近年来，浙江地区与辽宁地区不断加大改革创新力度，在地方金融制度创新方面取得了新突破。目前，这两个地区已经逐步形成合作性金融、商业性金融、政策性金融、新型农村金融相结合的多元化、多层次、适度竞争的现代农村金融服务体系，村镇银行建设工作正稳步推进。截至2018年末，浙江省和辽宁省各组建村镇银行74和70家。各家村镇银行的“支农支小”特色比较鲜明，获得了基层政府和群众的普遍认可。通过调研发现，当前村镇银行具有以下特点：

(1)服务对象主要是农户和小微企业。当前，村镇银行的业务主要是最基本的存贷业务，其服务对象主要是当地农户与小微企业。同时，为保障村镇银行的服务对象不会发生偏离，银监会及其下属各级银监部门除了采用一般金融风险指标对村镇银行的经营风险进行评估外，还专设了一个贷款比例指标，即要求村镇银行针对农户和小微企业的贷款比例不得低于75%。本次调研发现，大部分村镇银行对农户和小微企业的贷款比例均在75%以上，有些村镇银行甚至达到了90%以上。而对于那些贷款比例指标没有达到的村镇银行，银监部门会给予一定的处罚(如限制其开展新业务)。

(2)政府为村镇银行的发展提供保障。为了使村镇银行更好的服务农村金融，中央政府制定了一系列的奖补政策(2)。除此之外，地方财政对于村镇银行的支农活动也给予了一定的补贴政策，一般为税费补贴、一次性的开办费奖励和不同形式的支农风险补偿等。本次调研中发现，一些地方政府除了给予财政补贴外，还会参股到村镇银行中，这使得村镇银行与地方政府的联系更加紧密，并获得了更多的政策扶持，如地方政府出面组织合作洽谈会议，帮助村镇银行和小微企业、农户搞见面会议，使村镇银行更好地融入当地环境、提高知名度、扩大经营业务(3)。

(3)村镇银行的盈利能力不断增强。本次调研发现，大部分村镇银行在成立初期，当地农户与企业对其缺乏了解和信任，品牌效应尚未形成，有的甚至将其误视为“山寨银行”，短期内吸储难成为无法回避问题，业务无法展开。因此，大部分村镇银行在创立初期微利，甚至亏损。但经过几年发展，随着村镇银行服务灵活、结算快捷的服务优势显现，村镇银行逐渐被当地农户和小微企业认可，业务量逐渐增加。随着初期发放的贷款本金与利息的收回，基本在第三年可以实现盈利，且资本收益率达到10%以上。

(4)经营决策链条短、审批快捷。由于村镇银行具有独立法人特点，对于一般的贷款业务审批只需银行内部高管人员审核通过就可以完成，不用向上级部门申请批准，因而其在贷款审批速度上与普通商业银行相比具有明显优势。从审批时间来看，对于符合条件、手续齐全的单笔贷款申请，村镇银行从调查到放款，一般不超过6个工作日。农户贷款授信一般实行“一次受理，分别授信”，先通过合作社摸排农户资金需求，若一次受理30—50户，20天左右能够放款完毕;若是单户申请贷款，一般4—5个工作日可以办结。对于小额贷款则实行“绿色通道”服务，整个流程不超过4个工作日。

二、村镇银行建设中的困境分析

虽然村镇银行自成立以来各项业务发展迅速,盈利能力不断增强，但在经营发展过程中,贷款农转非、民间资本进入难、金融产品单一等问题正逐步凸显，严重阻碍了村镇银行的建设速度、背离了村镇银行的建设初衷。而这些问题大都源于村镇银行在建设发展中所不可避免的三类矛盾：

(1)支农使命与盈利目标的矛盾。笔者在调研中了解到村镇银行的贷款对象主要是农户和小微企业，由于给小微企业贷款风险相对较低、收益较高，因此村镇银行对农户、小微企业的贷款额比重悬殊，一般为2比8，部分村镇银行的贷款比重甚至达到1比9。政府设立村镇银行的初衷是有效解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题。但是，村镇银行作为一个独立的商业金融机构，其资本具有“逐利性”。加之农村地区金融环境恶化，农业金融服务存在收益低、风险高等特点，致使村镇银行并不愿意长期留在农村地区。

由此可见，政府与村镇银行出资人在实质上具有委托—代理关系，而政府的服务农村金融目标与出资人的利润最大化目标并不一致(陆智强等，2011)。同时，由于二者间具有信息不对称性，因而出资人就有动机去违背政府建立村镇银行的初衷，具体表现为资金“逃离”农村，服务“非农化”等，这就产生了代理成本。当前，为了降低代理成本，政府对于村镇银行主要采用事前“严审批”、事后“严监管”的治理机制。但是，由于政府在监管过程中存在着巨大的监督成本，使得当前这种治理机制失效，限制了村镇银行的发展(4)。

(2)发起股东与民间资本的矛盾。2010年5月，为有效解决民间投资融资难的问题，国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(简称“新36条”)，提出鼓励民间资本发起或参与村镇银行等新型农村金融机构。然而，《村镇银行管理暂行规定》中又明确指出，村镇银行其主发起人和最大股东必须是符合条件的银行业金融机构，且其持股比例不得低于20%(5);单个自然人股东、单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人持股比例不得超过总股本的10%，这一规定致使民营资本无法获得村镇银行的控股权。

村镇银行的股东具有多元化偏好(王曙光，2008)，各家商业银行希望通过村镇银行布设分支机构，实现自身机构的扩张;私营企业和自然人股东除了具有强烈的盈利偏好之外，还希望自身资本能够向银行业转移(6)，发起银行与民资股东间存在着较为强烈的目标冲突。由于民间资本只能作为小股东存在，因而村镇银行大部分的管理者与董事都是由发起行指派，在实际运作中民间资本往往被排斥在日常经营管理之外。相关研究发现，主发起行绝对控股并不利于村镇银行吸收民间资本(熊德平等，2017)，也不利于村镇银行的后续发展(李红玉等，2017)。当前，民营资本在村镇银行中既不能控股，又不能参与经营管理，作为纯粹的财务投资者并没有什么实际意义，因而越来越多的民间资本准备退出村镇银行。

(3)业务创新与经营模式的矛盾。当前，各家村镇银行大多直接沿用发起行的经营模式，致使其更像大股东的分支机构。村镇银行管理层大多由发起行相关人士直接担任，而来自发起行的高管人员则仅熟悉城市业务，对农村金融业务则比较生疏，部分村镇银行领导坦言对农户和农村中小企业及农民合作社的业务之前从未做过。除了部分银行有创新突破外，很大一部分村镇银行在经营管理模式、企业文化模式、贷款产品设计和风险控制机制上几乎拷贝了发起行的模式(王曙光，2009)。

这种旧有的经营模式导致村镇银行很难对业务进行创新，大部分村镇银行在贷款产品流程设计、风险识别、担保方式等业务方面与传统金融机构相似，没能形成特色化、本土化、差异化的贷款产品，难以满足农村金融需求。调研发现，大股东控股比例越高，其对村镇银行的业务干涉越严重，村镇银行的业务创新越困难。如在调研中发现一家外资发起的村镇银行，该发起行的持股率达100%，大股东对于村镇银行的日常经营业务控制的十分严格(7)，使得这家村镇银行完全丧失了作为村镇银行本应具有的小、快、灵特点，极不利于村镇银行的业务创新与可持续发展。

三、促进村镇银行可持续发展的政策建议

(1)制定以激励为主的治理机制。为了使村镇银行服务农村金融，监管机构设立了一套事前“严审批”、事后“严监管”的治理机制，但由于监管成本过高，致使村镇银行的发展受到了限制。为了促进村镇银行的可持续发展，监管机构应真正放开设立村镇银行的准入门槛，并设置一套以激励为主的治理机制，使得村镇银行的涉农服务收益大于“非农”收益，引导村镇银为“三农”服务成为一个自实施的机制。目前，监管部门颁布了一些有利于激励机制实施的政策，如制定一些文件对村镇银行的涉农业务进行固定的财政补贴与税收优惠，鼓励其进行“支农”活动。但是，这些政策并不是系统的激励机制，只是在不同的政策中涉及了对于村镇银行的具体激励方案。基于此，监管机构应该建立一套系统、完整的激励机制，使村镇银行在获得自身收益最大化的同时，实现中央政府设立村镇银行的初衷。

(2)放宽村镇银行的主发起人制度。当前，民营资本参与村镇银行建设的主要障碍是主发起人和大股东必须是银行业金融机构，而民营资本只能作为小股东，在实际的经营中被排除在日常经营管理以外。通过调查走访也发现，由于《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》中明确指出村镇银行的主发起人必须是银行业金融机构，因而要想改制为村镇银行民营股东必须放弃对于原有企业的控制权，正是这个原因，许多符合改制条件的小额贷款公司并不愿意改制为具有吸收存款优势的村镇银行，这不利于村镇银行的长远发展。

放宽村镇银行的主发起人条件，使民间资本加入到村镇银行的建设中，不仅有利于村镇银行的可持续发展，也可以使一部分“地下金融”走到“地上”，便于监管机构的监管，有利于维护我国的金融安全。但是，发起人制度改革并不能一蹴而就，必须经过周密设计，才能在保证金融稳定的基础上，实现村镇银行的可持续发展。目前，温州地区正在对村镇银行的“双主发起人”制度(8)进行可行性评估，如果这一制度可以通过审核并顺利执行，将对其他地区村镇银行发起人制度改革具有借鉴意义。

(3)探索与村镇银行相适应的经营模式。作为村镇银行的控股股东，大型银行有成熟的风险管理制度、业务流程和企业文化，他们大都会把自己的业务模式照搬过来，这虽然能够降低村镇银行的经营风险，减少监管部门的监管成本，但大型银行的管理输出，使村镇银行失去决策流程短、经营机制灵活的先天优势。事实上，国有银行在农村的实践表明，农村市场具有自身的特点，照搬成熟商业银行的客户定位、业务决策流程、贷款还款方式在农村市场没有生存空间。

村镇银行要想在农村市场生根发芽，必须创新自己的经营方式，比如，本次调研发现，一些村镇银行在财产抵押、担保方式等方面进行了创新，如在产品抵押方面，鉴于农户符合抵押条件的财产单一，村镇银行允许农户将其拥有的林权、土地经营权用于抵押;在担保方式方面，开展农户组合联保贷款，在没有抵押品情况下，最低五户农民家庭联合担保就可以获得贷款。建议村镇银行应进一步转变经营模式，创新贷款风险管理制度，创新贷款审批流程，创新具有农村特色的金融产品，实现在农村金融市场的可持续发展。

摘要：本文通过对于浙江省和辽宁省组建村镇银行情况进行实地调研，发现当前村镇银行服务对象主要是农户和小微企业，村镇银行自身决策链条短、审批流程快，加之政府的一系列扶持措施，使得村镇银行的盈利能力不断增强。然而，村镇银行在支农使命与盈利目标、发起股东与民间资本、业务创新与经营模式方面存在发展困境。建议监管机构应放宽村镇银行的主发起人条件，鼓励民间资本积极参与村镇银行建设，并制定以激励为主的治理机制，使村镇银行实现可持续发展。

关键词：村镇银行,发展困境,解决对策

参考文献

[1] 何广文.农村金融机构应提早进入小额贷款的“蓝海”[J].中国合作经济,2010(5).

[2] 李红玉，熊德平，陆智强.村镇银行主发起行控股:模式选择与发展比较——基于中国899家村镇银行的经验证据[J].农业经济问题,2017(3).

[3] 陆智强,熊德平,李红玉.新型农村金融机构:治理困境与解决对策[J].农业经济问题,2011(8).

[4] 王曙光.新型农村金融机构运行绩效与机制创新[J].中共中央党校学报,2008(2).

[5] 王曙光.产权和治理结构约束、隐性担保与村镇银行信贷行为[J].经济体制改革,2009(3).

[6] 熊德平,陆智强,李红玉.谈判优势、控制权收益与大股东初始持股比例——来自中国865家村镇银行的经验证据[J].财贸经济,2017(2).