美国农业补贴政策的演变趋势分析
摘 要：从1933年第一部系统的农业法开始实行以来，美国先后出台了数十个有关农业补贴的法律，对农业进行了长期高强度的补贴，形成了有特色的补贴体系。
关键词：美国；农业补贴政策；演变趋势
文献标识码：A
Analysis of changing trends of agricultural subsidy policy of the United States
YIN Feng-mei
(International Commerce School， Shaanxi Normal University， Shaanxi Xian 710062， China)
Key words：the United States； agricultural subsidy policy； changing trends
二十世纪30年代以前，美国政府对农产品市场基本采取自由放任不干预的政策，但通过对农业基础设施的投资，促进了农业的发展。自30年代开始，美国政府正式通过农业补贴政策，直接干预农产品市场。美国的农业补贴政策大多是通过法律形式规定的。1933年大危机期间，为拯救农业，美国出台了第一部系统的农业法。此后，随着农业发展要求、市场行情、甚至政治因素的变动，美国又对农业法进行了多次修订。可以说，美国政府的农业补贴政策是在不断调整中发展和完善起来的，自1933年美国国会通过《农业调整法》以后，经过70多年的调整和充实，发展成了一个相当完整而又复杂的政策体系。
不同的农业法中农业补贴政策的内容是不尽相同的，因此每一部新农业法的出台都意味着美国的农业补贴在作相应的调整。专家认为，总体看来美国农业补贴政策可以分为三个阶段：
第一个阶段是1933~1995年，可以称为价格补贴政策阶段。农业补贴政策以限制农产品播种面积、政府建立农产品储备调节市场供求关系、扩大农产品出口为主要特征，农业补贴直接与市场价格相挂钩；
第二个阶段是1996~2001年，可以称为收入补贴政策阶段。补贴与当年市场价格脱钩，直接计入农民收入；
第三阶段是2002年以后，可以称为收入价格补贴政策阶段。既保留了收入补贴，又保留和创造了一些价格补贴手段。
一.1933~1995年美国农业补贴政策类型
(一)直接补贴
1.灾害补贴。灾害补贴，是联邦政府向遭受干旱、洪水、冰雹或龙卷风等自然灾害的农场主提供财政援助，即对农业灾害给予直接的补贴和成本补贴。
2.目标价格与价格差额补贴。目标价格，是美国政府实施农产品价格干预时采取的一种支持性价格，它的高低由生产成本和生产者利润来决定。它与市场平均价格之差乘以销售量的积，即是差额补贴。差额补贴主要提供给与政府签订休耕计划和销售合同的农场主，在合同面积之内生产的农产品可以获得价格支持。享受差额补贴的农产品，主要是占收获面积绝大部分的小麦、玉米、花生、棉花及乳制品等基本商品。这是政府对生产者实行的目标价格保护，当相关产品的市场价格低于目标价格(或规定价格)时，生产者可以得到差价补贴。
3.休耕补贴。休耕补贴是美国农业限产计划的重要内容。限产计划始于1933年(包括播种面积配额和销售限额)。根据1956年农业法制订的土地银行计划，确立了耕地面积储备和土壤保护储备。前者是允许主要农产品的生产者短期停耕土地的计划；后者是农场把一部分土地长期退出耕种，用于植树和保护土地的目的，而每年都可以获得补贴。实施土地银行计划初期，尚未达到削减农产品产量、稳定农产品价格的目的。1960年又转向一种新的自愿生产控制计划，在1961年的紧急饲料谷物计划中，明确规定农场主应停耕至少20%的耕地，且必须将这些耕地用于土壤保护目的的情况下，农场主才可获得停耕土地正常产量50%的现金或实物补偿。以后陆续通过的一些农业法对休耕计划作了一些修订，但基本目的都是一个，就是把耕地面积减少的额度和结构，同某种或某几种重要农产品的期末库存与消费量之比的高低联系起来，以达到即控制农产品供应，又保护农产品价格的目的。
尹凤梅：美国农业补贴政策的演变趋势分析4.储藏补贴。美国农业的问题在于农产品过剩。为了减少收获季节农产品的上市量，美国政府建立了农产品储备计划。其基本内容之一，就是由政府向农场主支付一定的储存费，使农场主暂时把农产品储存起来，等待有利的销售价格。凡参加自我储藏项目的生产者，可以得到长期贷款，同时可以就其储存的产品得到一定比率的补贴。
5.土地转产的实物补贴，这是对参加土地转产项目的农场发放的实物补贴。
6.奶制品转产补贴，1984~1985年美国政府对于放弃出售牛奶的生产者给予补贴。补贴按生产者往年出售牛奶数量的5%~10%发放，每50公斤补贴10美元。
(二)投入品补贴
1.农场储藏设施补贴。对于农场储藏设施建设，政府给予低息贷款作为支持，利率与商品信贷银行贷款利率相同。这种补贴主要给予作物生产者。
2.农场贷款补贴。农场主家庭管理机构提供生产者低息贷款，包括农场经营、防灾和救灾、处理经济危机、保持所有权、放牧、土地改良、水资源保护和灌溉设施建设所需贷款。
3.作物保险补贴。为了减轻因自然灾害给农业造成的损失，美国联邦自己对农业或农牧场主提供作物保险。1938年，美国国会授权拨款1亿美元，建立了联邦作物保险公司，为农场主提供全风险作物保险。联邦作物保险公司对由于气候和无法避免的自然灾害所造成的损失提供保险，农场主支付保险费。目前，美国的作物保险补贴分为三类：一是全风险保险补贴，对遭受各种自然灾害影响而减产的作物提供政策性保险。二是“区域—单产”保险补贴，即向单位面积产量接近的地区提供作物保险，保险费和赔偿费都按统一的标准支付。三是“气候—作物”保险补贴，这是一种对具有某些特殊气候因素地区提供的保险补贴。从1980年起，政府对这部分保险费给予补贴，补贴额占保险费的40%~60%。
4.燃料税补贴。1983年前，政府对农业生产者在所有非高速公路上消耗的柴油和汽油免收联邦税；1983年后，政策有所改动，农业用油完全免税，其它用油则部分免税。
5.紧急饲料补贴。在由于自然灾害引起牲畜饲料损失的情况下，一定比例的外购饲料的费用可由商品信贷银行支付，最高可达50%。
6.放牧费补贴。林业管理机构和土地管理局对西部16个州在公共草场上放牧收取的放牧费低于一般市场价，这一补贴主要用于牛肉生产。
(三)市场价格支持
1.不归还贷款收益。当商品信贷公司(CCC)提供的无追索权贷款到期后，生产者可选择不归还贷款和利息，而以抵押作物偿还。若贷款的本息高于当时作物的市场价值时，这相当于政府以高于市场价格的价格收购农产品。
1.商品补贴。商品补贴也叫农业补贴，是美国最重要和最根本的农业补贴。依据《2002年农业法》，今后10年的年均补贴将主要通过直接补贴、销售贷款差额补贴、反周期波动补贴3种形式进行。
(1)直接补贴。直接补贴是一种与农产品生产、价格不挂钩的固定补贴。农民可以自愿参加，政府以农民预先确定的作物面积和产量为基础对具体商品提供一个固定的补贴。《2002年农业法》将大豆、花生和其他油籽纳入了补贴范围，扩大了对农民收入的支持范围。同时，还将羊毛、水果、蔬菜等纳入补贴范围，这是前所未有的，极大地扩大了补贴的范围。
(2)销售贷款差额补贴。销售贷款差额补贴是政府保证农民顺利出售农产品的最低保护价，即政府预定一个农产品的销售价格，并以此价格贷款给农民。农民收获后如能在市场卖到这个价格，政府就不给予补贴。如农民卖的价格低于预定价格，二者之差就是政府给予农民的补贴。《2002年农业法》将花生、羊毛、蜂蜜、杂豆等品种纳入了销售贷款差额补贴范围。
(3)反周期波动补贴。反周期波动补贴是《2002年农业法》新设计的一种补贴制度，即农民在收获后的10月份可得到上限为35%的计划支付，待翌年2月份可再得35%的支付，到12个月的市场运销结束后结账。当农产品的实际有效价格低于政府确定的目标价格时，政府向农民提供反周期补贴。该补贴与市场价格成反向运动。当农产品价格下跌时补贴增加，反之则减少。反周期波动补贴保证了农民的收入水平，也意味着政府为农民分担了生产风险，刺激农产品出口。《2002年农业法》将大豆、其他小品种油籽、花生纳入了反周期波动补贴的范围。
2.资源保育补贴。根据《2002年农业法》，美国计划在2002~2007年再投资220亿美元用于农业资源保育计划项目，主要包括土地休耕计划、农田水土保持、湿地保护、草地保育、农田与牧场环境激励项目等。此外，美国联邦政府还提供自然灾害救济补贴，用于自然灾害发生后的非保护农作物灾害援助计划、农作物灾害支付计划、紧急饲料计划、青饲料援助计划、牲畜赔偿计划及树木援助计划；提供用于生产结构调整的投资补贴，以优惠利息给农民提供短期或长期贷款，给各州拨款，帮助偿还贷款有困难的农民。
3.农产品贸易补贴。根据《2002年农业法》，美国计划在2002~2007年，投资8. 75亿美元用于提高美国农产品出口的市场机会和拓宽国际市场；每年投资4. 78亿美元用于援助那些因国外有关农产品实施出口补贴而受到损失的美国出口商；每年对新增生物技术项目投资6的万美元，用于商签双边动植物和转基因议定书及快速对付非关税措施对出口造成的影响。此外，美国农业部还将向美国出口商免费提供国际农产品综合信息服务。
除直接的出口补贴外，美国还实施了规避出口补贴的间接出口补贴，即出口信贷。美国每年提供的额度约为30亿美元。依据《2002年农业法》，美国在2002~2007年将继续提供出口信贷，以促进加工品和高价值的农产品出口，同时还将还款期由180天延长为360天。
由此可以看出2002年美国农业法规定的主要农业补贴政策呈现出大幅度提高农业补贴水平、调整补贴方式、扩大补贴范围、补贴分配相对集中等特点。
(二)美国《2003年农业援助法案》规定的农业补贴政策
2003年2月20日，美国总统签署了《2003年农业援助法案》，向遭受与气候有关的灾害及其他紧急情况损失的生产者提供补贴，包括作物灾害计划、牲畜补偿计划和牲畜援助计划三种农业补贴政策。该法案再次扩大了农产品补贴范围，及时修补了《2002年农业法》执行中的一些漏洞，进一步提高了美国农产品的竞争力。2002年因气候反常等原因导致美国受补贴农产品减产，价格上扬，使许多农产品的贷款差价补贴和反周期补贴悬空，资金节余，而遭受产量损失的生产者却不能尽享高价的收益，于是美国通过该法案把节余的资金用于救灾补贴，以保证美国农民能最大限度的得到农业补贴。这样会使美国农民形成“农业收入稳定”的预期，从而调动农业生产的积极性。
从以上分析，我们可以看出，近年来为了做到与WTO规则相一致，美国农业补贴政策更是朝着WTO规则所规定的方向调整，从总体趋势来看，其调整呈现出了主张取消一切生产补贴和出口补贴，补贴方式逐渐由价格支持向收入支持转移，逐步削减农业流通补贴额度，把流通领域和中间环节的补贴改为农民的直接补贴，大幅度增加对农业综合开发的支持力度等。
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(责任编辑：弘 流；责任校对：段文娟)
作者：尹凤梅
摘要：二战以来，美国外贸政策经历了三个发展阶段：自由贸易阶段、调整阶段和多元化阶段。外贸政策的持续转变，实质上反映了美国经济实力与国家竞争力相对下降的客观事实。作为新兴经济体，中国要防止“被”全球化。灵活运用多种方法来化解外贸纠纷。
关键词：美国；外贸政策；国际贸易规则；贸易立法
一、引言
作为一个迅速崛起的区域经济体，中国必将在国际经济舞台上扮演愈来愈重要的角色。中国外贸政策如何制定和执行?中国如何应对纷繁的国际贸易纠纷?尤其是如何应对来自美国的贸易纠纷?这些都是值得我们深思的问题。
鉴于此，笔者通过考察二战以来美国外贸政策的制定与发展，分析隐藏其中的深层次问题，希望能够对上述问题的解决提供某种思路。
二、美国外贸政策演变的三个阶段
(一)自由贸易阶段
二战结束后，美国奉行自由贸易政策，主张通过多边自由贸易体系推动世界贸易向自由化的方向发展，对建立区域性经济贸易集团基本上持否定态度。战后10年，是美国经济竞争力最强盛的时期。当时，在经济实力、劳动生产率以及出口产品的竞争力，美国都处于绝对优势地位。1950年，美国人均C,DP是西德的4倍、日本的15倍；美国市场容量比排名世界第二的英国大9倍以上；其商品在国际市场上的竞争力几乎也是独一无二的。正是这种绝对优势决定了当时美国对外经济政策的核心是推动国际贸易的自由化，为此，美国推动建立了布雷頓森林体系和关税及贸易总协定，通过多边自由贸易体系，发达国家之间制成品的关税率普遍由1947年的40％降到东京回合之后的5％～8％。
(二)调整阶段
新贸易保护主义。正如保罗·肯尼迪所说：“在世界事务中，领先国家的力量从来就不是一成不变的”。20世纪60年代末，日本和欧洲已经在从汽车、家电到半导体的广泛领域内夺取了竞争优势，美元频频发生危机，最终导致了布雷顿森林体系崩溃。1974年美国通过《贸易法》是美国贸易政策的转折点，其中就包括所谓“301条款”。20世纪70年代中期，新贸易保护主义在美国开始出现，80年代下半期其思潮几乎席卷全球，成为一种国际思潮。
管理贸易。石油危机以后，美国在国际贸易中大量运用管理贸易政策，可以概括为：国家制定各种对外经济贸易法规、条例和措施，对本国进出口贸易加强有秩序的管理。所谓管理贸易，是指建立在协调基础上，以政府干预为主导，以蹉商谈判为手段，对本国进出口贸易关系进行干预、协调和管理的一种国际贸易体制。
公平贸易。1985年9月23日，以里根总统宣布“贸易政策行动计划”为标志，美国贸易政策开始了从自由贸易向“公平贸易”的转折。“公平贸易”的概念历经卡特政府的酝酿、里根政府的提出和克林顿政府的完善，现已成为美国对外贸易政策的基本原则。1993年2月17日，克林顿将公平贸易作为美国扩大贸易的国家经济战略的一部分，这标志着美国的贸易政策已彻底完成了由自由贸易向公平贸易的转变。
区域主义。到20世纪80年代后期，美国的政策发生了根本转变，开始积极筹建北美自由贸易区，并把推进西半球经济的一体化作为其全球战略的重要组成部分，这种转变有其深刻的背景。一方面，20世纪80年代中期以来，欧洲经济一体化进程空前加快，欧盟整体实力的不断增强，开始挑战美国的竞争优势。另一方面，东亚地区的区域经济合作不断增强。2003年，东盟自由贸易区(简称AITFA)建立；2005年，东盟一中日韩(10+3)会议联系机制已经启动，东亚合作机制逐步成熟。
(三)多元化阶段
1993年以来，克林顿政府实施以新贸易主义为核心的对外贸易政策，打进国外市场和对付外国不公平贸易的行为成为美国贸易政策的两个主轴。
多边贸易谈判。美国积极利用GATT与WTO的多边谈判机制来推助其打进国外市场及不公平贸易的政策目标，可谓不遗余力。主要表现在以下两个方面：第一，乌拉圭回合协政策。第二，乌拉圭回合协定在反倾销及政府补助的规定上，与美国本身的法律差别不大，十分有利于美国打击其所谓的不公平贸易行为。
区域性贸易机制。美国在推动全球多边贸易机制时，利用与其周边国家形成自由贸易区的策略来配合之。美国在此方面的努力有三个明确的主轴：第一，西半球经济贸易集团，即包括所有美洲国家的美洲自由贸易区(FTAA)；第二，亚太自由贸易区，即以美国为核心的横跨太平洋的亚洲太平洋自由贸易区(APFTA)；第三，跨大西洋自由贸易区，美国利用北美自由贸易集团与欧盟进行对话，组建跨大西洋自由贸易区(TAFTA)。
双边性谈判。美国对一些双边问题特别突出、保护色彩特别浓厚的国家，则寻求以双边贸易谈判的方式打进这些国家的市场。美国对这些国家和地区的主要策略在于用其绝对优势的谈判力量，各个击破，一个一个地达成双边贸易协定。美国最根本的目的还是借此创造一个有利于美国产业出口扩张的“公平竞争”环境，以确保美国商业利益。
单边主义和霸权主义。(1)贸易单边主义。20世纪80年代，美国对外贸易政策形成了一种特征，即注重以国内立法形式强调单边管理，使贸易保护法律化、制度化；同时，美国常常无视其他国家反托拉斯法域外管辖制度较为普遍采用的利益分析原则。(2)贸易霸权主义。美国司法机构往往勒令提供域外的文件或要求外国证人出庭作证；高达3倍金额的反托拉斯法案件罚款判决更使许多国家都难以接受。美国甚至宣称，其贸易政策重心将进一步向按美国模式统一国际贸易竞争规则倾斜。
三、美国外贸政策演变对中国的启示
半个世纪以来，美国对外贸易政策先后经历了自由贸易、保护贸易、管理贸易、公平贸易等多个阶段；对外贸易重点也经历了从要求开放市场到公平竞争的转变；对外贸易政策先后呈现出多边主义、区域主义、双边主义以及单边主义色彩。美国外贸政策的转变，表面上体现了美国人的灵活性，实质上揭示了美国经济实力与国家竞争力相对下降的客观事实。然而，在外贸政策运用方面，重读美国外贸政策的演变历史，依然具有重要借鉴意义。
正确对待国际贸易规则。国际贸易规则是一种约束双方的机制，这要求我们正确对待国际规则。一方面，在规则制定上，要努力把反映本国利益的条款增加进去；同时，尽可能规避负面条款，如果直接规避不了，可以通过区域和双边机制绕过不利条款，进行间接规避。另一方面，在规则执行上，要坚持对等原则，即缔约双方都要按照规则办事。要成立相应的机构来监督外方执行贸易规则情况，对执行良好的要给予一定奖励，相反，恶意设置障碍的，要给予一定的惩罚。
加强贸易立法。贸易立法是保障对外贸易工作顺利进行的基础，这可以从两个方面着手：首先，反垄断法方面。吸收国外反托拉斯法的合理内容，结合中国实际，在实践中完善我国的反不正当竞争法和反垄断法，对涉外垄断和不正当竞争案件处理作出明确规定，以便必要时作为一种武器反向实施，对别国形成威慑。其次，反制国外法方面。借鉴别国经验，制订专门针对外国法院调查、取证的“箝制性”或“禁止陛”法规，禁止本国国民或法人在反托拉斯法诉讼中向外国法院提供所需文件、资料或给予任何帮助，禁止本国法院承认或执行外国法院作出的反托拉斯法判决。
贸易纠纷应对。积极应对国际贸易纠纷，是对外贸易中重要的一环，这可以从以下两个方面人手：首先，建立外贸纠纷应急机制。要积极扶持民间商业协会、半官方商业协会的发展，并成立专门的贸易纠纷应急委员会；一旦国外企业对国内企业发起诉讼，或国内企业在国外受到不公平待遇。我们的贸易应急机制就应该及时启动。其次，完善多种渠道解决机制。随着经济问题日益政治化的趋势加强，外贸纠纷的解决显得更加复杂，多渠道解决机制呼之欲出。就中美贸易纠纷而言，我国一方面要开展国际合作，争取签订多边或双边反托拉斯法合作协议，或寻求国际仲裁；另一方面要寻求通过外交、政治等其他途径来解决。
责任编辑 张宇霞
作者：刘建党 杨秋荣
[摘 要] 关税政策是国家调节经济的重要工具，美国作为世界第一大经济体，其关税政策的演变往往影响着世界贸易格局演变。文章梳理了美国由关税保护主义发展为多边自由贸易主义，演变为新贸易保护主义，转换为极端关税保护主义的背景，发现美国的经济形势、南北方势力、执政党派对关税政策演变具有重要影响，美国一贯以自身利益为根本出发点，采取双重标准制定贸易政策。在经济全球化、自由贸易盛行的今天，美国采取极端关税保护主义措施时，如其他国家可以改变贸易合作伙伴，对美国的极端关税主义进行同等程度的报复，美国采用“复古”的贸易保护主义将很难取得成功。无论是美国制造業的衰退，还是巨额贸易逆差，其原因都应从美国自身寻找，由本国内部的改革而突破，而非通过极端关税给予本国企业竞争优势。对于我国而言，认清美国关税政策的本质目的，坚持制造业转型升级，坚定不移地走开放之路是最佳应对之策。
[关键词] 关税政策;保护主义;贸易格局
[
近年来，美国特朗普政府针对欧盟、中国、印度、越南等很多经济体推出了关税保护政策，接连做出系列反全球化举措，如退出跨太平洋伙伴关系(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)协定、重新谈判北美自由贸易协定(North American Free Trade Agreement，NAFTA)及一些现有的双边协议等。美国特朗普政府针对关税问题态度不明，与各国就贸易领域相关问题“打打谈谈”。
公共卫生事件的突然发生使得处于全球供应链微笑曲线两端、习惯于用高端技术限制其他经济体的国家遭到重创，也将使其更加重视制造业的发展。公共卫生事件的发生将对全球经贸格局产生重要影响，而导致的经济衰退也会在一定程度上推动经济逆全球化趋势。
未来一段时间各国的经贸政策走向难以预测，美国作为世界第一大经济体，其关税政策的演变将对世界贸易格局产生重要影响。美国历史关税政策演变有何特点，重拾保护主义的逻辑何在，本文试图从美国关税历史的角度寻找答案。美国关税政策的本质特征如何，面对美国关税政策的不确定性我国又该如何应对，本文拟对这些问题进行分析。
一、文献综述
美国是世界第一大经济体，其经济波动和贸易政策很容易通过贸易链影响其他国家。国内外学者对美国关税政策的实施背景及效果开展了大量研究，大多侧重于对美国贸易保护主义与自由主义的效果对比研究。
国内多数学者认为关税保护主义对美国不利。蒋永宏注意到美国是众多非关税措施的发轫者，提出美国新贸易保护主义抑制了其对外经济贸易对经济增长的正向作用，也对国内就业问题产生了负面影响[1]。针对特朗普政府的系列极端关税保护主义措施，钱学锋、龚联梅认为，特朗普贸易政策并不能实现增加就业、扭转贸易逆差和促进经济发展的目标，反而会造成美国经济衰退，从而降低美国在世界经济中的核心地位[2]。许伟提出了判断美国贸易政策动向的几点原则和启示，认为促进公平贸易、打开国外市场仍是美国贸易政策的优先目标[3]。
国外学者对于保护主义的态度也并不统一。“萨缪尔森之忧”和“金德尔伯格陷阱”1作为美国贸易保护的理论工具日益引发广泛关注。萨缪尔森通过理论推导，提出当某国进口部门的生产率提高时，自由贸易会使贸易参与国另一方的福利受到永久损失，这被保守派作为反对美国自由贸易的理论基础[4]。此外，部分学者对保护主义持否定意见。Sherman Robinson等人通过实证研究得出结论：如果没有任何地区对美国的贸易保护主义采取报复行动，美国将会获得福利;但是，当所有或主要合作伙伴进行报复时，这些收益就会被逆转，贸易条件对美国不利，所有主要贸易伙伴都获得了利益[5]。世界银行首席经济学家Pinelopi K. Goldber通过实证得出，特朗普2018年以来实施的关税政策，使得美国消费者和生产者总的福利损失为每年78亿美元(占GDP的0.04%)[6]。
关于美国关税政策的效果，学者们多从实证角度展开分析，侧重对其保护主义政策的探究，但鲜有总结其变化规律并通过历史演变解释美国重拾保护主义的逻辑和本质，进而提出对我国的现实启示。本文试图在系统性梳理美国关税政策历史的同时，探索关税政策演变背后的规律，总结历次关税政策演变缘由，剖析本轮极端关税主义的本质和应对之策。
二、美国关税政策回顾
关税是美国历史研究中一个非常重要的领域，关税与西部土地、银行被认为是美国历史上三大重要问题[7]。随着世界贸易自由化的推进，学者们给予关税问题的关注减少，近年来美国屡次挑起的贸易争端将关税问题重新拉回我们的视野，关税问题重新成为众多研究者关注的焦点。
自建国以来，美国出台过数十部关税法案。图1列出了美国自建国到1970年的进口商品平均关税税率，美国的关税税率变化较大，其演变与国际国内经济形势、国内政党斗争、南北方地区矛盾等问题存在复杂的联系，而关税政策的具体内容也对美国的国际地位、经济形势产生了不可小觑的影响。纵观美国历史，美国的关税政策可以粗略地分成三个时期：关税保护时期、以多边自由贸易为主的时期和新贸易保护主义时期。
(一)关税保护时期(1789—1933年)
美国在其建国以后的100多年中，一直实行保护主义关税政策(见表1)，此阶段的关税政策有着古典重商主义的特色——以报复性、反制性为主[7]，与20世纪70年代以来美国实行的具有偶然性、局部性、强烈针对性的新重商主义存在差异。在不同的国际国内形势下，保护主义关税政策的政策目标也随之改变，主要目的由筹集财政收入，逐渐转变为保护工业，到第一次世界大战后演变为保护农业(见表1)。其政策效果也存在巨大差异，建国初期关税法案有效保护了美国国内幼稚工业，帮助美国实现了工业强国之梦;而20世纪30年代的保护主义关税却使得美国遭到各国报复，经济遭受巨大打击，甚至一度引发全球贸易摩擦，加剧世界性的经济萧条。
1.财政关税政策时期(1789—1816年)
《1789年关税法》是美国建国以来第一部关税法案，其显露出保护主义倾向。在联邦政府成立初期财政收入匮乏、国际重商主义盛行、各州之间高筑关税壁垒的背景下，《1789年关税法》为清偿国债和维持政府运作提供财政收入，保护和鼓励制造业出台1。与美国之后的关税税率相比，《1789年关税法》规定的税率处于较低的水平。这一时期美国的关税政策呈现出宽税基、低税率的特点，并未体现强烈的针对性的保护主义，而仅为对他国重商主义政策的必要反击。彼时的保护主义的关税政策对美国的农业和弱小工业起到了很好的保护作用。
2.工业保护阶段(1816年至第一次世界大战结束)
1791年，时任财政部长的汉密尔顿提出了“工商立国”的政治主张，从这一时期开始，美国的关税政策开始为“成为工业强国”的目标服务。《1816年关税法》的出台，标志着美国正式进入工业保护的关税政策阶段。此后的关税法案中规定的关税税率有了大幅提高，征税商品也有了一定的针对性，主要特点为大幅提高工业品进口关税，降低工业品原材料进口关税，配合国内工业原材料的出口关税以及对国内工业行业的补贴政策。
(1)1816年—1832年，为保护工业，美国关税税率逐步提高
美国建国后，关税税率总体呈现上升趋势。1804年，美国将工业品进口从价税税率提高到15%，《1816年关税法》被认为是美国历史上第一部真正的保护主义关税法，它提高了对棉花、羊毛等原料型商品的出口关税[8]。自此，保护主义被作为美国关税制度的根本基础。1829—1832年间耐用品进口税率达到51.55%，棉纺织工业的真实关税达到71%[9]。
(2)南北方势力斗争导致美国1833年出台关税妥协案，关税税率呈现下降趋势
值得关注的是，南北方民众在关税问题上一直存在很大矛盾，这一阶段的高额关税甚至威胁到了联邦的统一。北方工业资本家要求提高进口关税减少英国工商业的竞争保护国内工业，而南方种植园主主张自由贸易以防国外报复性关税阻碍棉花作物出口。高关税的政策将对南方种植园主的收入及生活成本产生巨大影响，促进北方工业的发展，并需要招聘更多的自由劳工，本质上为反奴隶制。总体来看，南方种植园主为了维护自身的利益，反对高关税政策[10]。1816年以来，北方工业资本家势力较强，美国以高关税为主，极大损害了南方种植园主的利益。1832年底，南卡罗来纳州极端分子意识到争取政府降税无望，转而以武力脱离联邦要挟。关税问题在此阶段已经与联邦的存废交织在一起，美国当时并不具备打一场内战的主客观条件，权衡之下，总统杰克逊签署了《1833年关税法》，降低关税[11]。至此，南北双方才在关税问题上互相让步，美国关税税率也长时间保持了较低水平。
(3)内战发生，执政党的变更主导关税政策演变
内戰是美国关税政策变化的又一个重要时间节点。一方面，内战使得联邦政府财政收入大量消耗，亟须提高关税税率筹集财政收入;另一方面，共和党在1860年的大选中控制了国会及总统位置，内战中的国会代表北方利益[12]，共和党的高支持率使得美国关税倾向于共和党提倡的高关税税率1。1880年后，多数时期美国实行了高关税法案，关税代表了复杂的政治力量平衡。有学者认为，1880年后的关税法案没有太多的经济逻辑，而是意识形态的产物[13]。
总体来看，这一时期持续的高关税政策虽然给美国国内稳定带来了一定问题，但是对美国国内工业发展的推动作用是毋庸置疑的。保护主义关税政策在国际重商主义的大背景下，为美国国内工业提供了良好的成长环境，保留了广阔的国内市场，极大地推动了美国工业的发展。
3.农产品保护阶段(第一次世界大战结束至1933年)
19世纪末，美国农产品伴随欧洲同时期人民生活水平的提高及战时需求而迅速增长[14]。随着战争的结束，农产品在世界范围内出现严重过剩，其价格也大幅下降[15]，美国农业遭到了严重打击，美国国会开始颁布农业保护的相关法律。
臭名昭著的《斯穆特—霍利关税法》(Hawley-Smoot Tariff Act)在出于保护农业的目的下出台，但在制造业利益集团和选民的压力下，该法案演变成了对所有进口商品大幅加征关税的极端保护主义关税法案2。加征关税引发了世界各国的报复。美国最大的贸易伙伴加拿大对美国出口至加拿大30%的产品加征报复性关税并加强与英联邦的经济联系;以英国为首的多个国家放弃金本位制，试图建立以英国为主导的英镑集团;英国牵头英联邦成员国建立“帝国特惠制”的区域贸易集团。第一次世界大战后暂时实现的贸易一体化被封闭的区域、集团贸易割裂。保护主义使得很多国家回归原始低效率的自给自足，经济危机愈发严重[11]。全球进口总额在3年中大幅下降了70%[16]。美国也遭受了巨大损失，其进出口总量减少超过一半，国内部分企业举步维艰，纷纷缩小规模、裁减员工。
过于极端的关税保护政策与这一时期经济危机席卷全球、贸易自由化盛行的背景不相匹配，最终导致了美国自身经济状况的进一步恶化，并引发了全球性灾难。事实证明，罔顾民意和世界经济形势、固有经济规律的极端保护主义是不可取的。
(二)以多边自由贸易为主时期(1934年至20世纪70年代)
大萧条的教训让美国人看到了高关税保护主义的弊端，低迷的经济形势为一直主张关税改革的民主党在大选中带来了机遇。1932年，民主党候选人罗斯福当选总统，民主党也在国会选举中大获全胜，赢得参议院、众议院两院控制权。罗斯福主张自由贸易，认为美国的经济繁荣要靠国外正常经济的恢复、贸易强国的共同合作才能实现。在这一时期，美国实施了多个降低关税的法案或协定(见表2)。
《互惠贸易协定法》被视为美国走向自由贸易的开端，美国采取双边谈判的方式推动自由贸易的进行，打开国外市场。《互惠贸易协定法》扩大美国对外贸易规模，推动了美国经济复苏。Robert Keohane 认为，出于对战后西欧经济崩溃及出现共产主义的忧虑，“美国才从一个被动的、甚至是吝啬的霸权国——具备能力却没有采取努力为一个自由的和非歧视性的世界经济制订和实施规则，变为一个积极的、相对慷慨好施的国家”[17]。
20世紀中期，美国和苏联冷战爆发。随着冷战力度的加大，美国在20世纪50年代至60年代初期经历了几次比较严重的经济衰退，并出现了战后第一次贸易赤字。美国将国内贸易赤字视为贸易开放不彻底的结果，意图进一步推行自由贸易。同一时期，西欧国家经济基本恢复，在经济上逐步消除对美国的依赖。西欧各国根据1957年签订的《罗马条约》(Treaty of Rome)构建共同关税和共同农业政策的目标正逐步实现。欧洲逐渐发展壮大成为一支可以与美国较量的重要力量。20世纪60年代，西欧的非关税贸易壁垒对美国国内生产商产生影响[18]。面对冷战形势和西欧共同体的关税保护主义措施，美国希望继续推进自由贸易，打破欧共体的关税壁垒，美国意图在贸易立法上作出相应调整，以打开欧洲市场，形成关税同盟，《1962年贸易扩大法》应运而生。
这一阶段，美国并未意识到非关税贸易壁垒即将兴起，仍将目光聚焦到降低关税壁垒方面。美国积极推动国际自由贸易体系的建设，意图打开欧共体市场，扩大出口贸易额。由于欧共体的反对，大西洋贸易共同体计划破产，但美国在推动全球关税降低方面取得重要进展，美国牵头开展关贸总协定第六轮谈判，使得世界高关税保护主义基本消失，促进了世界贸易的发展。1962年后美国的总体贸易量不断增大。
(三)新贸易保护主义时期(20世纪70年代至今)
20世纪70年代，随着西欧、日本经济实力的迅速复苏，各个行业迅速发展。而布雷顿森林体系1本身的缺陷使得美元汇率不断攀升，美国出口产品竞争力下降，进口产品价格降低。来自国外的进口商品物美价廉，美国贸易逆差不断扩大，布雷顿森林体系开始动摇。此外，1973年、1979年的两次石油危机对美国经济产生了较大的冲击。国际收支恶化、美元危机、国内经济停滞，种种原因使得美国的贸易政策转向保护主义。而1948年生效的《关税与贸易总协定》(GATT)对关税税率进行了严格限制，这一阶段，美国基本放弃关税政策，开始实行以非关税壁垒为特征的新贸易保护主义(见表3)。
美国的新贸易保护主义延续一贯的双标、利己原则，采取了进口、出口双管齐下的策略。在强化贸易保护主义的同时，推行双边、多边自由贸易协议，只不过自由贸易是针对其贸易伙伴而言，并不适用美国自身。
特朗普上任后，以“美国优先”为原则出台了多项与美国近年来一贯低调隐蔽风格不符的极端关税措施。总体来看，特朗普关税政策的出发点与以往相似，但此时期的贸易保护政策形式更加直接，保护主义更加极端，呈现出了逆全球化的趋势。
特朗普将国内高失业率和国际收支逆差归咎于开放的自由贸易。秉承“美国优先”的原则，对美国的贸易政策进行了较大规模的调整，其贸易政策的主要主张包括退出跨太平洋伙伴关系(TPP)协定，重新谈判北美自由贸易协定(NAFTA)及一些现有的双边协议;展开 “201调查”“232调查”，对一些行业进口商品征收高额关税;依照“301条款”，对中国展开知识产权和创新政策调查，并限制中国企业对美投资及美国国内企业技术出口等(相关贸易调查条款见表4)。
特朗普政府重拾高关税政策，其关税保护措施主要有以下几点：基于“201调查”对大型住宅洗衣机和光伏产品加征20%～50%的关税;基于“232调查”对铝、钢铁进行进口限制或配额措施;基于“301条款”对中国进口的几乎全部商品加征关税;欲基于《国际紧急经济权力法案》②(International Emergency Economic Powers Act，IEEPA)对于美国从墨西哥进口的所有商品加征5%的关税，税率每月增加5%直到税率达到25%(约影响3465亿美元的商品)③。
特朗普贸易政策呈现出放弃多边贸易、致力于推动双边贸易的趋势，其目的在于重构国际贸易政策体系，重新谈判以制定更利于美国企业发展的规定;回归20世纪初的高关税措施保护国内产业，意在更加直接有效地限制国外产品进口，保护美国企业发展，增加国内就业岗位;针对中国的投资限制及技术出口限制，表面上是以维护国家安全为由，更多的是出于对世界第二大经济体继续发展的忌惮与恐慌，希望以关税措施要挟获取谈判筹码，遏制中国的发展。
三、美国关税政策总结
(一)美国关税政策特征
关税政策是美国经济发展状况的晴雨表。美国许多重要历史事件(如第一次世界大战、内战、经济危机等)也是推动美国关税政策改变的节点，美国采用不同的关税政策应对挑战，维护本国在国际贸易中的利益。
美国以自身利益为根本出发点，引导全球贸易政策走向。在国内产业基础薄弱时期，美国实行高关税贸易保护政策，借此获得主要财政收入，完成工业化进程;当经济实力在全球占绝对领先地位时，美国大力倡导自由贸易，推进多边贸易谈判，制定国际贸易协定，为美国进入其他国家市场提供便利;当美国竞争优势减弱时，关税保护又在理论上和实践上“过时”之后，美国就采取较为隐蔽的非关税贸易壁垒保护国内产业，选择性地遵守贸易协定，将本国商品源源出口的同时，以各类名义限制其他国家的进口。而在2020年的贸易摩擦中，美国不仅针对印度、墨西哥、中国等发展中国家频频动用关税政策，甚至对欧盟、日本、加拿大等盟友也在关税政策上毫不手软。美国以关税政策作为“极限施压”的手段之一，这是比较罕见的，从侧面反映出随着世界多极化的发展，美国不惜动用包括关税在内的所有手段维护其自身利益的迫切心情，也是其贸易保护主义和霸权主义思想的集中体现。
美国采用双重标准制定贸易政策，一方面倡导国际市场贸易开放，积极推动关贸总协定的谈判，制定包括“华盛顿共识”等在内的贸易开放政策主张;另一方面又极力阻挠发展中国家发挥其比较优势。美国在贸易谈判中屡次阻挠发展中国家具有比较优势的产业的贸易开放。此外，出台“超级301条款”等相关法律条款，公布其认为的重点不公平贸易做法和贸易开放重点国家名单;实施一系列所谓反倾销措施，多次进行贸易调查;以环境保护的名义提高进口产品质量检验标准，以类似种种措施限制其他国家向美国出口产品。美国既垂涎于自由贸易的好处，又引领新贸易保护主义，采用双重标准制定贸易政策。
(二)极端关税保护主义难以拯救经济颓势
美国于19世纪初及20世纪30年代都施行了高关税的保护主义，但前者促进了美国经济的起飞，后者不仅没能挽救美国经济的颓势，甚至将全球经济都拖入了悬崖。关税保护并不能自动提高国内产业的竞争力，有时其贸易保护主义反而伤及自身。
分析两次关税保护主义的背景和政策内容，19世纪初，美国关税保护主义的出台背景是全球性的古典重商主义，美国的政策仅是用于报复和自身保护。美国国内产业尚处于幼稚成长期，降低关税也无力开拓国外市场，采取高关税政策保住国内市场才能为美国工业带来更多利益。但20世纪30年代的国际国内背景早已发生了翻天覆地的变化——美国已跃居为世界第一大经济体，英国引导的自由贸易盛行，此时美国采用极端的高关税政策，势必遭到其他国家同等程度的报复。而在这一阶段，开拓国外市场的收益显然高于保住国内市场，错误的高关税保护主义政策对美国及世界都造成了巨大损失。
保护主义的结局取决于国际贸易主流趋向，其他国家是否有能力进行同等程度报复，以及国内市场与国外市场的收益权衡。在经济全球化、自由贸易盛行的今天，国际贸易环境相对于19世纪初已发生了天翻地覆的变化，特朗普搞的“复古”的贸易保护主义不可能取得成功。
四、美国关税政策的启示
特朗普以“美国吃亏论”挑起贸易争端，又鼓吹增收关税将对美国经济和国民福利带来巨大好处。笔者认为，美国的系列极端保护主义做法正体现了美国霸权主义的极大焦虑，即对发展中国家经济实力增强、其他国家科学技术快速进步、国外产品竞争力提升的焦虑，也是对美国未来发展的极度不自信。美国的种种举措丝毫不能体现其大国风度，反而露出其整体经济下行的马脚。
对于美国而言，极端关税政策的负面影响已经显现。纽约联邦储备银行官网发布了一些学者对于美国此轮极端关税政策影响的研究报告，相关研究测算显示，2018年，美国对进口产品的关税会使得总消费物价指数增加0.3%，对中国产品加征关税使得美国家庭年度成本增加419美元;2019年，针对从中国进口商品加征新一轮关税使得典型家庭的年度成本增加831美元。较高的关税可能会造成严重的經济扭曲并减少关税收入[19]。当前背景下，新冠肺炎疫情与石油价格战的双重叠加对美国经济造成了严重打击，极端关税保护主义不仅妨碍其从国外低价进口医疗物资解决燃眉之急，也增加了普通民众的生活成本，对本就处于下行态势的美国经济造成了更重的负担。美国目前的经济形势甚至有可能已差于经济大萧条时期，在经济下行之际美国应该吸取大萧条的教训，重新审视其关税政策，作出正确的选择。
极端关税主义的本质是美国将自身的衰落归咎于他国的崛起，一味“甩锅”解决不了根本问题，“萨缪尔森之忧”无助于解决美国面临的一系列问题。美国贸易逆差和经济下行的问题并非出于其他国家，单纯靠提高关税的手段给予本国企业竞争优势不符合经济学的逻辑，也并非长久之计。历史的规律和教训告诉我们，一味加征关税会引发他国报复，在贸易全球化的潮流中逆行只会被历史淘汰，重蹈经济大萧条的覆辙。
无论是美国制造业的衰退还是巨额贸易逆差，其原因都应从美国自身寻找，由本国内部的改革而突破。一味从他国寻求原因难以突破真正瓶颈。金融信息产业崛起、跨国公司的全球化布局才是传统制造业衰落的主要推手，美国国内的过度消费模式、贫富差距过大、美元的特里芬难题才是贸易逆差问题的根本来源。美国“全球领跑者”地位的动摇亦应归因于美国自身，在百年未有之大变局之时，意图继续“领跑”世界，美国理应处理好本国事务，承担起大国责任，而非通过遏制其他国家的发展称霸世界，美国的极端关税保护是患了对中国的“眼红病”，亦是患了对经济大萧条的“健忘症”。尊重历史规律，聚焦本国内务，才是顺应历史潮流的明智之举。
对于我国来说，美国关税政策仍存在较大的不确定性，认清美国关税政策的特征和本质有利于我国采取相应措施有效应对。聚焦美国对华关税政策，中美两国在此争端中都遭受了极大损失。中美贸易联系紧密时期，如2018年，中国是美国最大的商品贸易伙伴、第三大商品出口市场、最大的商品进口供应国1。而关税战后，中国对美出口增速大幅下降，2019年开始，美国成为中国第二大出口目的地、第三大贸易伙伴2。
美国科技出口产业及农业从业者的负面情绪已在国内蔓延，总统竞选连任的诉求，对科技企业、消费者、农民的争取是特朗普政府暂缓了中美关税战的直接原因[20]。但我们应该清醒认识到，目前美国仍对由中国进口的大多产品加征关税，极端关税保护主义的本质没有发生改变，美国仍可能出尔反尔。
此轮关税战以美国指控中国所谓强迫技术转让、窃取知识产权开始，在制定关税清单时美国也优先选取了中国重点发展产业的商品，试图遏制中国的高科技产业发展。仔细分析发现，美国此轮关税政策并非单纯为了增加财政收入、缓解中美贸易逆差问题，利用关税壁垒遏制中国高科技产业的发展、阻碍“中国制造2025”目标的实现才是其深层目的。对于我国而言，我们应认清本质，在美国关税政策极具不确定性的情况下，适时予以反击，并给予受损行业适当的优惠政策，助其渡过难关。此外，加快制造业转型升级、坚定不移地走好我国的开放之路是我国最佳的应对之策。
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[责任编辑：丁浩芮]
作者：白彦锋 赵聪
论中国对外贸易发展
政策的演变
摘要：在世界各国贸易的发展史中，中国独特的国情，短暂的对外贸易发展历史，以及如今中国对外贸易世界地位的迅速崛起，引起了世界的注意。从建国、改革开放到加入WTO至今，中国的对外贸易政策演变也反映了众多发展中国家的发展之路，本文旨在通过对中国对外贸易政策的演变进行分析，以了解真正适合中国对外贸易的发展政策，使之在国际竞争中更具竞争力，更具可持续发展的动力。 关键词：中国 对外贸易 政策演变 影响
正文：以几次大的转折点为依据，笔者将中国的对外贸易政策分成了四个阶段：
一、极端的进口替代阶段(1979年以前)
改革开放以前，我国的对外贸易处于一种辅助的从属地位。对外贸易只是国内生产的简单延伸，只能被动地跟着生产走。
在国家的统一干预下，对外贸易的管理不是价值管理而是外汇实物计划调控;对外贸易的动机不是追求贸易的比较利益，而是实现互通有无和追求创汇的最大化。这些特征决定了对外贸易战略必定是极端的进口替代战略。
建国初期，我国的部门偏向是一种极端的“进口替代”型部门偏向(即在对进口实施较高保护的同时对出口几乎没有鼓励)。具体体现在两个方面:
1、高度集中的计划经济体制：这一时期我国实行的是一种“统治贸易”政策，这种政策是通过高度的集中计划体制来实现的:①统一计划管理。由国家计委和外贸部统制对外贸易计划，包括商品流转计划、财务计划、运输计划、包装计基本建设计划、劳动工资计划和教育计划等。并按行政层次下达、强行。②外贸专营。对私营外贸企业进行所有制改造，最终使国营外贸成为对外贸易的主体。国营外贸企业分为专业外贸总公司(设在北京)业外贸公司(设在各省、市、自治区)两个层次。
2、较高的进口限制：进口限制政策这一时期我国的进口限制政策主要体现在较高的关税壁垒水平上。1950年，我国颁布的第一部关税税则规定的算术平均关税达到52.9%，
其中农产品税高达92.3%，工业品税为47.7%。非关税壁垒没有被采用，主要是因为在计划体制下这些措施根本就不需要。在这种极端的进口替代型部门偏向下，我国的对外贸易是计划的产物，因此不可能主动发挥对资源的优化配置作用。这一时期我国的进口受到调剂余缺的绝对成本理论的制约，以引进国外先进技术为主，借以发展我国的民族工业。进口战略的总体思想是:凡是国内有生产，并在数量和质量上能够得到满足的，应坚持不进口;凡是国内有条件生产，暂时需要进口的，应积极采取措施促进国内发展生产，生产发展起来后应逐步减少进口，把有限的外汇用在最急需的方面，使我们的进口商品的结构更加合理。
绝对成本理论这种观点说明了国际贸易中自然优势和获得优势带给一个国家发展的益处，但是倘若一个国家在各种产品生产商都没有优势的话，就很难在国际贸易中有自己的一席之地。在这样的指导下，中国的对外贸易发展没有很好的表现。
在出口产品的结构来看，我国在这一时期同样处于最初级的地位。该时期我国从总体上推行的是片面重工业化的战略，忽视农业和轻工业的发展，这不仅造成了消费品的生产落后于社会需要，许多商品供不应求，人民生活水平下降;而且导致了传统出口产业迟迟得不到发展，对外贸易也不能反映中国的比较优势。
从表3一1我们可以看到，在1965年的时候，中国最主要的出口产品是资本密集型产品和资源密集型产品，而不是反映中国国情的劳动密集型产品。这并不是说明中国的比较优势在于这类产品上，而是由于当时中国的产业政策是偏向发展重工业，使得劳动相对密集的轻纺产品国内自己都不能满足，没有能力再出口。如前所述，由于出口结构的低下，出口产品主要为农副产品和简单农副产品加工品，因此中国的劳动力比较优势不可能有较大的发挥。此外，由于农业生产是对资源依赖较大的一种生产，且农产品换汇率低，如果不尽可能多地附加劳动价值，单纯以初级产品和粗加工产品换取足量外汇，则国内资源必定会遭到较大损耗。
二、温和的进口替代阶段(1980年一1991年)
改革开放以后，贸易的重要性越来越被人们所认识到，贸易亦第一次被放到了较高的战略地位。
贸易的自由化是贸易发展的关键。而贸易的自由化是以自由性的贸易体制为
基础，因此对外贸易体制就必须进行改革。
这一时期我国的部门偏向开始从极端的进口替代向政府干预较强的“中性”转变(即既有较高的进口保护又有较高的出口鼓励)，具体体现在2个方面:
1.对外贸易体制的市场化改革、进口限制手段和水平的提高、以及出口鼓励措施的多样化。一方面，中央对整个对外贸易的计划控制有所减弱。以进出口计划商品的逐步减少为例，在出口商品计划中，到1988年，受指令性计划控制的第一类商品下降到21种，受指导性计划管理的第二类商品下降到91种。另一方面，在计划控制逐步削减和取消的同时，国有外贸企业的改革也相应展开。1991年，国务院又进一步改革和完善外贸体制，改革的主要内容是取消出口补贴、在适当增加外贸企业外汇留成的基础上，让各类外贸企业自负盈亏;同时改变地区差别的外汇留成办法，实行按不同大类商品全国统一的外贸留成比例，以创造平等的竞争条件。
2、为了避免国际市场对本国产品的迅速冲击和继续保护国内幼稚产业的成长，国家在削弱计划控制的同时，又运用商业手段加强了对进口的限制。为了鼓励贸易，国家在较高的进口限制之外，又采取了“抵消性”的鼓励出口政策作为激励。从对出口的较高鼓励方面而言，该时期的中国使用了一系列包括贸易补贴、外汇留存、出口退税，以及用于出口的进口关税减免等措施。贸易补贴和外汇留存都是在国内价格改革还没有到位、国内价格与国际价格脱节的情况下为弥补外贸企业的亏损而采取的鼓励出口的手段。除了外贸补贴和外汇留存以外，为了鼓励出口，我国政府还采用了国际上通行的做法，给予出口企业退还国内征收的间接税以及用于出口的进口投入品免关税、进口资本品减关税的优惠待遇。
这种贸易自由化的形式主要是比较优势理论的反映，
比较优势理论认为“一国在产品的生产商不需要有绝对优势，只要有比较优势，就可以在要素投入不发生改变的条件下通过参与国际分工从贸易中获取利益，但贸易利益实现的条件是完全的自由贸易”。此时期中国就参与进了国际贸易，开放了市场，并着重出口劳动密集型的产品，发挥出了自己的比较优势。下图为中国加工贸易发展
三、边际出口导向阶段 (1992年~2001年)
上一阶段我国外贸体制的初步开放促进了国内资源的优化配置，使得追求静
态的贸易利益成为可能。随着国家对贸易作用认识的不断提高和加入WTO步伐的日渐加快，人们对市场开放的要求也在提高，对外贸易体改革也就有了进一步深化。与此同时，对动态贸易利益的追求也开始成为可能。
1992年以后，我国的计划控制已基本取消。国家在自营进出口业务方面已比较放松，允许外商投资企业、一部分国有生产企业、科研院所、以及私营企业经营自己产品的进出口.进口限制政策。从1992年起，中国的进口体制开始进行较大幅度的改革，关税和非关税水平都开始明显下降。关税和非关税的变化请看
下图：
这一时期国家对出口贸易的认识也有了较大的转变，出口不再以创造更多外汇为其首要目的，而逐渐转向了促使国内比较优势的转变上。促使国内比较优势的转变需要培养资本密集型出口产品的国际竞争力。而其国际竞争力的培养则需要通过自由贸易所带来的竞争效应、乘数效应、学习效应来推动。
这一时期国家寻求突破劳动密集型产业的桎枑，在资本密集型等产业上加足马力，为了吸引外资和先进技术，不惜以市场换技术。虽然此时我国对贸易重要性的认识已经上升到一定高度，也采取了贸易促进国内产业动态升级的相关措施，但毕竟外贸政策的调整己越来越受到国际因素的制约，而对动态贸易利益的追求短期内又不可能见到效果，因此国内存在的问题仍然是多方面的。例如由于加工贸易的投入品基本上来自进口，出口对国内其他产业的带动作用不大，乘数效应很小。而且由于加工贸易中漏洞不少，一定程度上易诱使贿赂、贪污和走私等腐败犯罪行为。为了加强管理，国家出台了许多措施对加工贸易和关税减免加强管理，这又导致管理成本提高。所以这一时期的贸易政策虽然取得了很大的进步，但同时也存在着很多问题。
4、出口导向阶段(2002年至今)
该时期的贸易战略在继承上一阶段贸易战略总体发展方向的基础上进一步
降低了政府干预。这一时期各项政策的颁布虽然从总体上看基本有利于对外贸易的可持续发展，但外贸战略总体思想的片面化仍导致了许多不可忽视的问题。这一时期我国的外贸体制改革主要有以下几方面:
在关税措施方面，我国的关税税率在持续降低。按照加入世贸组织的承诺，从2002年1月起，总关税水平降至15.3%，3000多个税目的税率有不同程度的降低，其中农产品平均税率由18.1%降低到16.8%;工业品平均税率由n.4%降低到10.3%。从2005年1月起，我国又进一步降低进口关税，关税总水平降至9.9%，涉及降税的共900多个税目。2002年，我国的进口配额许可证和进口许可证管理的商品种类从26种减少到12种，2003年又进一步减少到8种，取消了摩托车及其关键件、照相机及其机身、手表、汽车起重机及其底盘的进口配额许可证管理;取消部分税号汽车及其关键件的进口配额许可证管理。
继续鼓励扩大出口的政策。为了抵消加入WTO后贸易壁垒的降低对国内市场造成的冲击，国家在加入世界贸易组织后不久出台了一系列。以出口退税政策为例，2002年出口货物的免、抵、退税面由2001年的62%增加到100%(即全部自营出口或委托出口业务的生产企业)，退税总金额达1259亿元人民币，比2001年增加17.1%。出口退税政策的实施对保持我国对外贸易的稳定增长起到了极大的促进作用。
我国的出口导向对外贸易发展战略在中国取得了巨大成绩，同时也产生了一些负面影响：出口增长方式粗放;出口商品核心竞争力不强;劳动密集型产品出口面临严峻挑战;增加了中国陷入“比较优势陷阱”的风险;人民币升值压力巨大;对外贸易发展的高外需和高外资依赖性;对外贸易摩擦加剧等。随着中国对外贸易的发展和国际国内经济环境的变化，中国的出口导向贸易发展战略带来的负面影响也越来越大，中国出口导向对外贸易发展战略面临调整要求。
加入WTO后就必须完全的自由贸易，我国正在转型阶段，发展过程中因为“中国制造”的低价和特殊的社会生产关系遭遇了很多国家的贸易保护政策，我们在对外贸易的过程中也应该注意两种政策的互相结合。
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核心观点：
美国中期选举的重要性堪比总统大选，对于本次选举，共和党的选情总体不差，但是从历史来看，执政党非常容易在中期选举中失去席位，因此，对共和党而言本次中期选举仍然有危有机，是一场值得一争的战役，但是并非囊中之物，理解这一形势更有助于我们理解特朗普的政策。在美国中期选举中，11个摇摆州的选择不确定性较高，从结果来看，4月以来特朗普的支持率有所上升，短期蓝领支持特朗普的力量占据了主导。
站在中期选举的政治视角下，我们建议一分为二地看待美国对华政策：一方面，特朗普所主导的强硬贸易政策，根本上是希望为美国争取到更好的贸易条件，方式包括将多边谈判转变为双边、推动中国加大开放等，近期美墨达成协议、特朗普推动欧美零关税都显示出这样的倾向，那么随着中期选举告一段落，美国发起的关税政策可能趋于稳定或告一段落，中美有可能再度开启谈判;另一方面，针对对中国经济、制度的深层次指责，以及国会通过的限制中国的法令(如表4)，代表了美国政界整体对中国的敌对态度，叠加当前中美竞争加剧的不可逆转的发展阶段，在经贸政策方面针对性地限制中国的大方向或将延续。
自美国单方面提起关税制裁后，多国针对制裁向WTO提出了申诉，世贸组织曾于2003年推翻了美国提出的钢铁关税，这一历史可以作为WTO如何发挥作用的一个参考，最终小布什取消了钢铁关税。而在美国质疑多边贸易体制、挑起贸易战、质疑中国的同时，时值改革开放40周年，中国在政策上选择了进一步加速开放作为应对。
以下为正文内容：
一、 中期选举与“中美贸易战”
1、快速了解中期选举
一般而言，美国中期选举时间为11月的第一个星期二，本次为11月6日，中期选举是国会席位选举，实质是民主党和共和党争夺对国会的控制权，选举每两年举行一次，其中一次与四年一度的总统选举同时举行，而另一次则在两届总统选举之间举行，因而被称为“中期选举”。
根据美国1787年宪法，国会是国家最高立法机构，由参议院和众议院组成，两院议员都由各州选民直接选举产生。参议员每州选2名，50个州共100名，任期6年，每两年改选1/3。众议院每两年改选一次，各州根据人口比例来分配众议员名额，大约50万人选一名，共435名，任期2年，届满后全部改选。美国宪法规定，参议员候选人必须年满30周岁，作为美国公民已满9年，且为选出州的居民;众议员必须年满25周岁，作为美国公民已满7年，且为选出州的居民。
2018年美国中期选举将就下列5项议题进行投票：
1、投票选出435个众议院议席;
2、改选参议院三分之一的席位，即改选100名参议员中的33名。参议员每州2个名额，可选连任;
3、对于此前由于其它原因空出的参议员席位，通过特别选举选出;
4、37个州选举新州长;
5、地方各州、县举行的立法和行政机构选举。
2、共和党如何才能获胜?
目前众议院(The House)中共和党议员占236席，民主党占193席，6个席位空缺，总数435席，此次全部改选，共和党需要赢得218席位及以上才能成为多数党，较目前情况不能失去超过18席。
根据弗吉尼亚大学政治中心的大选预测网站“Sabato’s Crystal Ball”的分析显示，民主党有稍高于50%重夺国会的控制权，其预测是依照各州以往多次选举中的政党倾向进行预测。截至目前在众议院的所有席位中，有200个倾斜于共和党，199个倾斜于民主党，而在剩余36个席位上两党胜负难分，这就意味谁争取到了摇摆席位的一半以上(民主党19/36，共和党18/36)，谁就能成为多数党。分析认为，民主党稍有优势的原因在于，在一些共和党在位的选区，民主党竞选表现非常有竞争力，这点从民主党格外抢眼的政治筹款表现可以看出来。不仅如此，共和党留出的空缺席位(open seats)非常多(自92年后最多)，共和党需要捍卫41席，而民主党只需捍卫22席。一般而言空缺席更容易出现两党的更替，因此对于共和党而言这些席位也格外容易受到损失。
目前参议院(The Senate)中共和党占51席，民主党47席，共100席;本次改选的35个席位(法定33席+特殊2席)中，原共和党9席，原民主党24席、独立但偏民主党2席，特殊选举州为明尼苏达州和密西西比州。共和党要赢得参议院选举，至少需要赢得35个席位中的8席，较目前情况不能失去超过1席。
在参议院选举的改选州中，19个州在2018年的总统大选中都支持了特朗普;共和党需改选的8个席位中，有7个都支持特朗普，而在民主党的改选州中，有11个都支持特朗普，因此单纯从这一视角看，参议院选举中共和党的胜算更大。众议院(The House)则是民主党更为占优。
因此，对共和党而言本次中期选举仍然有危有机，是一场值得一争的战役，但是并非囊中之物，理解这一形势更有助于我们理解特朗普的政策。从历史来看，执政党非常容易在中期选举中失去席位，自1938年以来的22次中期选举中，历任总统所属的执政党，都在中期选举中落败或减少议席，只有1998年及2002年除外。因此即便共和党的“基本面”占优，这也只是决定了共和党有机会赢得中期选举，但难言胜算。我们了解美国的中期选举，本质上也不是为了预测结果的走向，而是了解和认识特朗普政策选择的一重背景。
3、从经贸结构看中期选举
如大选一样，在美国中期选举中，11个摇摆州的选择不确定性较高：科罗拉多、佛罗里达、艾奥瓦、密歇根、北卡罗来纳、新罕布什尔、内华达、俄亥俄、宾夕法尼亚、弗吉尼亚、威斯康辛，摇摆州中包含了4个锈带州;摇摆州中最为关键的4个高票州是俄亥俄、佛罗里达和北卡罗来纳和宾夕法尼亚州，其中两个为锈带州。
而从摇摆州的产业结构中，我们可以看到贸易政策对大选形势的影响存在着复杂性：一方面，许多州以农业、化工业、金属为主要产业，这象征着农场主、蓝领工人阶层，在过去的全球化进程中，他们倾向于认为自己是被抛下、被伤害的一部分，因而本身就对贸易政策保持较高的关注度，并具有反全球化的倾向，特朗普的对外政策取向很可能有利于吸引他们的支持;但另一方面，农产品、汽车等又是许多州的主要出口产品，中国或其他国家对于美国关税的反制措施又会对其产生负面影响。不过，贸易等层面的影响发酵需要时间，现阶段显然是前者更加占据主导地位，而通过补贴、和欧盟谈判等形式，特朗普也在争取弥补这一部分负面影响。从结果来看，4月以来特朗普的支持率有所上升，短期蓝领支持特朗普的力量占据了主导。
二、 广角镜看“中美贸易摩擦”
1、“中美贸易摩擦”的特殊性
从事实来看，“贸易摩擦”的说法抹去了一些细节，模糊了中美问题的严峻性和广泛性。从美国的官方说法来看，贸易、关税都只是一种手段，是美国能够对中国直接产生压迫、逼迫中国做出改变的路径，这与美国对于中国投资的限制是异曲同工的，削减贸易逆差从来不是目的本身。自2017年以来，美国在国防、军事、政治、经济层面的一系列报告，记录了美国对中国认知和态度的全方位变化，而这似乎也不支持我们再把中美问题简单化和短期化。
在美方的301调查报告等等官方报告中，对中国的诸多政策进行了非常细致的指责，主要涉及破坏国际秩序、非市场经济行为、政府在经济中发挥过多作用、外资限制、贸易壁垒、强制技术转让、政府支持的技术掠夺、
2、美国强硬对外贸易政策的广泛性
2017年初，特朗普一上任即已正式宣布美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP);今年以来，特朗普的对中、对外政策均十分强硬，2018年初特朗普提出的钢铁、铝关税广泛针对了所有国家;此后中美贸易战打响，特朗普宣布要对中国出口产品加征500亿关税;在短暂的“和解”后，6月15日，特朗普“撕毁”中美经贸联合声明，再次宣布将对中国500亿商品征收关税，而针对中国商务部发起的等量反制措施， 6月20日特朗普又提出将对2000亿中国商品征收关税予以报复，除此之外，美国与欧盟、加拿大、墨西哥、印度等贸易伙伴同样是摩擦不断，即使是在遭到对方政策反制的情形下也并没有停止肆意征加关税，美国与北美自由贸易区(NAFTA)国家的谈判也在间歇进行着。
在这样的时点，重新回顾特朗普在竞选期间提出的贸易主张对于我们认识其政策也有一定指导意义：可以说特朗普较为完整地践行了他在竞选期间所提出的主张，除了将中国列为汇率操纵国外，在其他主张上都已经有了相应的政策进展。因此，政策推行固然在时点上与政治事件不无关系，但特朗普重塑全球贸易规则、打击中国、让美国在其中受益、决心不可低估。
因此，我们建议一分为二地看待美国对华政策：一方面，特朗普所主导的强硬贸易政策，根本上是希望为美国争取到更好的贸易条件，方式包括将多边谈判转变为双边、推动中国加大开放等，近期美墨达成协议、特朗普推动欧美零关税都显示出这样的倾向，那么随着中期选举告一段落，美国发起的关税政策可能趋于稳定或告一段落，中美有可能再度开启谈判;另一方面，针对对中国经济、制度的深层次指责，以及国会通过的限制中国的法令(如表4)，代表了美国政界整体对中国的敌对态度，叠加当前中美竞争加剧的不可逆转的发展阶段，在经贸政策方面针对性地限制中国的大方向或将延续。
3、各国都是如何应对美国行动的?
自美国单方面提起关税制裁后，多国针对制裁向WTO提出了申诉，但至今WTO仍未显现出作用。
世贸组织曾于2003年推翻了美国提出的钢铁关税，这一历史可以作为WTO如何发挥作用的一个参考。2001年6月，美国国际贸易委员会(USITC)通过发起“201调查”，裁定85%经查的钢铁进口对本国产业造成严重损害，其中60%来自于欧盟，美国钢铁价格在当时处于20年最低，而且整个行业的30%(按产能)因累积亏损而面临破产。随后，布什于2002年3月5日宣布对10种进口钢材在为期3年内征收最高达30%的关税，受到关税影响的主要是是欧盟、中国和日本。布什政府的举措遭到了主要包括欧盟在内的多个贸易伙伴国的联合强烈反对并向WTO发起诉讼，2003年11月，WTO裁定美国关税违反了《关贸总协定》和《保障措施协议》，虽然美国钢铁行业被进口侵蚀，但是USITC的201调查存在漏洞和证据不足，且布什总统的征税力度高于USITC所建议的合理税率。WTO的报告表明美国的保护性关税并非在进口激增时期实施，2001和2002年美国的钢铁进口甚至出现了小幅下滑。WTO对美国做出了20亿美元的制裁，这是当时WTO对成员国实施的有史以来最大力度的惩罚，同时，欧盟开出了一个对美国出口品的贸易报复清单，清单内包括佛罗里达柑橘，路易斯安那大米，加州干果和北卡罗来纳州睡衣，以及大量的钢铁产品，这些商品被特别针对的原因是这些产区是2004年美国大选的关键摇摆州。布什总统在2003年12月3日宣布取消钢铁保护性关税，最终制裁没有生效。
而在美国质疑多边贸易体制、挑起贸易战、质疑中国的同时，中国也在近期进一步加速开放作为应对：
贸易方面，国务院关税税则委员会日前印发关于实施《〈亚洲-太平洋贸易协定〉第二修正案》协定税率的通知，决定自2018年7月1日起，对原产于孟加拉国、印度、老挝、韩国、斯里兰卡的进口货物适用《〈亚洲-太平洋贸易协定〉第二修正案》协定税率。其中，根据税率表，7月1日起，大麦、大豆、油菜子等关税将降为零税率。
此外，中国政府发表《中国与世界贸易组织》白皮书，一方面是对于美国指责中国不遵守WTO规则的反驳，一方面也表示了“中国将以更大力度、更高水平的对外开放促进全球共同发展”。
投资方面，6月28日，国家发展改革委、商务部以第18号令，发布了《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》，自2018年7月28日起施行。该负面清单大幅度放宽了市场准入。其清单长度由63条减至48条，在金融、汽车、船舶、铁路、农业、矿产、电网等领域推出22条开放措施，放松准入的领域主要包括：小麦、玉米之外农作物新品种选育和种子生产;特殊和稀缺煤类勘查、开采;石墨勘查;稀土冶炼、分离;钨冶炼;专用车、新能源汽车整车制造，商用车(2020年);乘用车(2022年);船舶(含分段)设计、制造与修理;干线、支线飞机设计、通用飞机设计、制造与维修等;武器弹药制造;电网的建设、经营;铁路干线路网的建设、经营;铁路旅客运输公司;国际海上运输公司;国际船舶;稻谷、小麦、玉米收购、批发;连锁加油站建设、经营;银行、证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司;测绘公司;互联网上网服务营业场所。
改革开发以来中国对外贸易体制的演变
一、 演变过程
改革开放初期，中国外贸体制改革主要是改革单一计划管理体制，下放外贸管理权和经营权，实行外汇留成制度并建立外汇调剂市场。吸收外商直接投资，使外商投资企业作为新的经营主体进入外贸领域，打破了国有外贸企业的垄断。此后，中国推行了外贸经营承包制，用指导性计划逐步取代指令性计划。按照国际贸易通行规则，建立了出口退税制度。1992年10月，中国明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。根据这一目标，对财政、税收、金融、外贸和外汇体制进行了全面改革。1994年1月，中国政府取消对出口的所有财政补贴，进出口企业转变为完全自负盈亏。人民币官方汇率与市场调剂汇率并轨，实行以市场供求为基础、单一的、有管理的浮动汇率制度。外贸经营领域进行了企业股份化和进出口代理制试点。同年，《中华人民共和国对外贸易法》正式颁布实施，确立了维护公平、自由的对外贸易秩序等原则，奠定了对外贸易的基本法律制度。1996年12月，中国实现了人民币经常项目下可兑换。与此同时，中国多次大幅度自主降低关税，减少配额和许可证等非关税措施。这些改革使中国初步建立起以市场经济为基础，充分发挥汇率、税收、关税、金融等经济杠杆作用的外贸管理体制和调控体系。
2001年12月11日，中国成为世界贸易组织第143个成员。根据加入世界贸易组织的承诺，中国扩大了在工业、农业、服务业等领域的对外开放，加快推进贸易自由化和贸易投资便利化。在履行承诺过程中，中国深化外贸体制改革，完善外贸法律法规体系，减少贸易壁垒和行政干预，理顺政府在外贸管理中的职责，促进政府行为更加公开、公正和透明，推动开放型经济进入一个新的发展阶段。
二、 现状
1.我国对外贸易面对的机遇。
我国对外贸易发展面临新的战略机遇期。多年来，我国紧紧抓住国际制造业加快转移的机遇，正在成为世界重要的加工基地。另一方面，服务贸易在世界贸易中的份额不断提高，研发、物流等服务环节的国际转移日益加快，为我国服务贸易的发展带来了新的机遇。
我国对外贸易的市场空间更加广阔。作为世贸组织成员，我国积极推动贸易投资自由化，促进多边贸易体系更趋完善，这必将为我国扩大商品出口、发展服务贸易提供更为广阔的国际市场空间，也将有助于从国际市场获得国内短缺的资源和技术。
跨国直接投资将进一步推动对外贸易发展。经济全球化的发展，有利于我国更好地参与国际分工，提高吸收外资的质量和水平，也将进一步推动对外贸易的发展。在“引进来”的同时，我国还将积极推动有实力、有条件的企业“走出去”，拓展经济发展空间。对外投资的扩大，必将带动我国对外贸易的发展。
技术创新和金融改革将为外贸发展创造良好条件。产业转移的加快为我们提供了
大量获得外部技术和提高研发能力的机会，有利于增强我国的“后发优势”，提高我国的国际竞争能力。金融的对外开放有利于我借鉴国际经验，加强国际金融合作，进一步完善我国的金融体系，利用国际金融市场促进国内经济贸易发展。
2.我国对外贸易面对的挑战
能源资源安全问题凸显。近年来，随着我国经济快速增长，国内资源短缺的矛盾日益突出，对国际资源的依赖程度越来越高。这就使得我国能源供应受国际制约较大，经常因价格变动遭受巨额损失。我国海外能源保障还存在较大的地缘政治安全风险和运输安全风险。
粗放型的外贸增长方式亟需转变。改革开放以来，我国对外贸易取得了举世瞩目的成就，但总体上说，我国外贸仍然没有改变数量扩张型的粗放增长方式，与世界贸易发展的特点和趋势相比，还存在一些明显的问题和差距。表现在以下3个方面：首先，我国货物贸易出口的层次较低，自主知识产权和自主品牌出口商品所占的比重不高。其次，服务贸易出口发展严重滞后。服务贸易出口占我国出口贸易总额的10%，明显低于世界20%左右的平均水平。1995年以来，我国服务贸易持续逆差，而且逆差规模总体呈不断扩大的态势。第三，引进技术的消化吸收和再创新能力不足。由于缺乏科技创新意识，我国企业长期满足于引进和模仿，科技研发投入严重不足。我国虽然成为世界彩电、计算机、手机和DVD等第一生产大国，但并不拥有核心技术，仅仅是世界的“加工车间”，无法分享到更多利润。这种粗放型增长如果得不到根本性改变，我们将付出高昂的资源和环境代价，对外贸易的持续增长也难以为继。
三、 如何应对
面对经济全球化带来的机遇和挑战，我国应积极应对，重点解决对外贸易发展中的突出问题，提高对外贸易发展的质量和效益，为国民经济平稳较快发展做出更大贡献。1.努力保持对外贸易稳定协调增长。2.加快转变对外贸易增长方式。
3.积极参与国际经贸规则的制定。4.追求与世界各国的互利共赢和共同发展。
摘要在简述改革开放以来我国外资政策演变的基础上分析了利用外资的正负效应并提出了自己的建议。 关键词外资外资政策外资效应 随着改革开放的不断深入和外资政策的不断调整我国利用外资取得了相当大的成效正确分析我国利用外资的正负效应有助于我们发现其中存在的问题从而更加合理有效地利用外资。 1改革开放以来我国外资政策的演变 1.1初创阶段19791985 这一阶段的主要举措为转变指导方针由排斥外资转向利用外资设立经济特区和沿海经济开放区实行特殊灵活和优惠的外资政策开始制定外资法规
1979年7月颁布的《中华人民共和国中外合资经营企业法》是我国第一部吸收外商投资的法律成立外资管理的专门机构1979年8月国务院设立了外国投资管理委员会统一管理全国的利用外资工作1982年3月合并成立对外经济贸易部。 这一阶段的特点表现为外资政策是非常粗略的并缺乏可操作性对外资流入实行限制的特点非常突出且没有形成全国统一的外资政策体系。 1.2发展阶段19861993 这一阶段的主要举措为进一步明确利用外资在中国经济发展中的重大意义以及利用外资的指导思想和战略部署建立了一系列利用外资的法规体系包括《关于鼓励外商投资的规定》、《中华人民共和国外资企业法》、《指导吸收外商投资方向暂行规定》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》等对外资实
行普遍的优惠政策建立针对外资的分级管理体制。 这一阶段的特点表现为在指导思想上已经完全确立了积极利用外资的观念对外资的限制不断取消外资允许进入的规模和领域不断扩大外资政策激励的重点由间接投资转向直接投资尽管仍然对外资实行一定的限制但实行鼓励和优惠的特点更加明确形成了全国统一的外资政策体系。 1.3调整阶段19942001 这一阶段主要是针对第二阶段利用外资实践中出现的种种问题通过制定相应的政策加以规范同时根据加入WTO的需要逐步取消对外资的一些限制对外资实行一定程度的国民待遇。采取的主要措施表现为①1995年6月我国重新发布了《指导外商投资方向暂行规定》同时发布《外商投资产业指导目录》将外商投资产业鼓励类、限制类和禁止类项目具体化。除此之外皆为允许对外开放的领域②1997年12月修订了《外商投资产业指导目录》扩大了国家鼓励外商投资的范围突出了产业重点同时体现了鼓励外商向中西部地区投资的政策③1999年8月外经贸部等部门就进一步鼓励外商投资制定了相关政策措施鼓励外商投资企业技术开发和创新加大对外商投资企业的金融支持力度。 这一阶段的特点表现为对外资的限制大幅度取消国民待遇原则越来越明显对外资的优惠政策仍然很突出但相应的规范和管理有所加强外资政策逐步与国际惯例特别是WTO的规则接轨单纯依靠优惠政策来吸引外资的倾向有所缓和但尚没有发生
根本性变化。 1.4完善阶段2002 在我国加入世贸组织后根据WTO的规则和承诺于2002年3月4日经国务院批准4月1日起施行由国家计委、国家经贸委和外经贸部发布的《外商投资产业指导目录》及附件在投资准入方面进一步开放其主要变动如下①将鼓励类目录由186条增加到262条而限制类目录由112条减少到75条大幅度放宽了行业准入限制②扩大投资领域逐步开放金融、保险、电信、物流等知识密集型服务业③投资地域多样化鼓励外商投向中西部地区参与正在实施的中西部大开发战略④投资方式多样化。 2利用外资的正效应 我国利用外资数额的不断增加促进了国民经济的增长其正效应十分突出主要表现为 利用外资促进了我国GDP的增长。根据国家信息中心的分析结果19812000年在我国GDP年均9.7的增长速度中大约有2.7来自于利用外资的直接或间接贡献。罗余才、严俊2002对20世纪90年代国际直接投资FDI对中国经济增长的实证研究分析表明FDI增加1GDP将增加0.396736说明FDI流入对中国GDP增长的影响是正面的。 外商投资企业工业产值对全国工业总产值的贡献也是非常巨大的。从19902001年外商投资企业工业产值占全国工业总产值的比重不断上升由1990年的2.28上升到2001年2798。同时外商投资企业上缴的税收对我国的工商税收也起了重要作用增加了我国的财政收入外商投资企业上交的税收占我国工商税收的比重逐年上升从1992
年的425上升到2001年的1901。 利用外资增加了我国进出口总额。19862001年外商直接投资企业的进出口总值占全国进出口总值的比重持续上升从1986年的404上升到2001年5083。外商直接投资企业的进出口总值的年均增长率为3466高于全国进出口总值的年均增长率137521个百分点。FDI促进了市场份额的不断扩大1985年中国占世界出口市场的份额不足22000年则上升到6以上同时也改善了出口结构。 利用外资为我国创造了大量的就业机会。随着外资企业的不断增加和扩充外资企业需要的劳动力数量也不断增加从而有利于缓解我国部分就业压力。 1
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建国六十年来,我国文化及传媒产业经历了从小到无、从无到有、从小到大、从弱到强的发展历程,作为快速发展的“朝阳产业”,现已成为中国特色社会主义伟大事业和国民经济体系的重要组成部分。文化及传媒产业政策则是文化及传媒产业发展的重要保障——文化及传媒产业的规范、有序、健康发展,需要文化及传媒产业政策的引导、管理、扶持和调控。然而,我国文化及传媒产业政策的演变历程曲折而漫长,特别是改革开放以后经历了显著不同的各个历史阶段,逐步形成了复杂的政策体系。在当今文化全球化和世界各国都十分重视文化产业发展的大背景下,特别是目前全球金融危机还未结束,世界文化及传媒产业格局发生较多变化的背景下,系统梳理和认真总结中国文化及传媒产业政策演变的历程与基本逻辑,对于进一步健全和完善我国文化及传媒产业政策,推进文化及传媒产业全新跨越发展无疑具有重大意义。
一、中国文化及传媒产业政策的含义与基本特点
从学理上讲,产业政策属于产业经济学研究的范畴,有广义和狭义两种含义。广义而言,“产业政策是对于一定时期内产业结构变化趋势和目标的设想,同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用,并提出实现这些设想的政策措施”。① 狭义而言,产业政策是指国家为了鼓励或限制某一特定产业发展而采取的政策的总和。② 关于产业政策,在国内外理论界有一个基本共识:在市场发育不充分的情况下,产业政策是政府替代市场而发挥的阶段性作用,且随着经济持续发展、市场发育完善而调整变化,具有整体性、动态性、开放性等特点。这不仅阐释了政府在产业发展中特定的重要作用,更揭示出了产业政策是一个动态过程,在不同的历史阶段中和具体的条件背景下需要运用不同的政策思路作出调整,这就为产业政策的演变历程中具有某种或某些内外基本逻辑提供了一种可能性支撑。
所谓文化及传媒产业政策,主要是指国家权威部门制定并组织实施的旨在鼓励、规范、扶持文化及传媒产业发展的一系列政策的总和。针对我国的实际情况,在这里需要厘清三个问题:其一,我国的文化及传媒产业政策不仅涉及到国家文化及传媒产业总体性政策、全国性文化及传媒产业子类政策,也包括文化及传媒产业地方性政策和文化及传媒产业相关的第三产业、服务业等政策,既涵盖文化及传媒产业核心层,又囊括了文化及传媒产业的外围层和衍生层。可见,我国的文化及传媒产业政策是一个复杂的政策体系;其二,我国文化及传媒产业政策的主体具有多元性和层次性,不仅体现在政府层面,还体现在执政党和立法机关等层面,特别是执政党在决策中的权威作用;其三,我国文化及传媒产业政策手段形式多样,工具性较强。根据政策作用途径和特点的不同,可将我国文化及传媒产业政策手段归结为行政手段、法律手段和经济手段三种。总之,我国文化及传媒产业政策除具有产业政策一般性特征外,还具有综合性、层次性、复杂性、地域性等特点。
二、中国文化及传媒产业政策演变的基本历程
实际上,早在建国初期,私营文化及传媒机构的短暂存在以及公营传媒单位的企业化经营探索也具有一定的产业属性。
为缓解政府财政支出的沉重压力,1949年12月,中央人民政府新闻总署即在北京召开全国报纸经理会议研究对策,决定报纸实行企业化经营的方针。中共中央在批转这次会议的通知中,要求“条件好的公营报纸争取自给”,“多登有益广告”、“废除予取予求的单纯报销制”。1950年,中宣部发布了《关于报纸实行企业化经营情况通报》,肯定了报纸实行企业化经营的成效,明确指出,报纸的“企业化经营方针是完全正确的,可以实现的”。③ 1956年毛泽东提出“百花齐放,百家争鸣”后,当年10月文化部电影局在北京召开会议,提出了一整套改革电影体制的具体方案,上海电影制片厂改组成立了上海电影制片公司,下设海燕、天马、江南三个故事片厂;长影与北影试行以导演为中心、自由组合、自选剧本、自负盈亏的创作集体,然而计划经济体制在全国范围内最终确立以及1957年的整风运动和“反右”扩大化,这场探索迅速夭折。但这些文化及传媒业经济政策的初步探索,为以后产业化阶段的文化及传媒产业政策制定积累了宝贵的经验。
国真正的文化及传媒的产业化阶段是从1978年十一届三中全会召开之后开始的,因此,我国的文化及传媒产业政策也是从那时起步的。截至目前,我国出台的文化及传媒产业全国性和地方性政策文件与具体措施数以千计。从整个实践过程考察,其政策的演变是有序的,并遵循了一些基本逻辑。在伴随经济体制改革和国家文化建设过程中,我国文化及传媒产业政策从计划性管制调控演变至体制与结构性改革相结合的新政策组合、从松散粗乱的行业政策演变至体系完善的产业政策、从区域与城乡产业隔离演变至产业联动的政策,实现了从自发到自觉、从“全面封闭”到“逐渐开放”、从单一到多元、从由“政府主导型”向“政府与市场二元推动型”的发展转变。大体而言,其演变历程可以分为文化及传媒市场政策酝酿期的文化政策制定、文化及传媒市场全面推进期的政策制定、文化产业合法性建构时期的文化及传媒政策制定、文化产业合法化发展时期的文化及传媒政策制定、文化及传媒产业纵深发展时期的政策制定五个阶段。
1.第一阶段:文化及传媒市场酝酿期的政策制定
第一阶段的大体时间是1978年至1987年。在这十年中,改革开放虽然使文化及传媒事业出现了复苏和空前繁荣,但文化及传媒的市场化步伐还未大幅迈开,文化和传媒的经济属性和产业属性虽初步显现,但文化及传媒单位中计划经济色彩仍旧浓厚,国家仅出台少数政策放松了对文化及传媒外围行业的限制,政策的基本取向体现为计划和管制。
改革开放初期,文化及传媒事业的大多数领域都严格控制在党的宣传部门和文化管理部门手中,没有任何松动的迹象。文化及传媒生产还属事业范畴,还没有赋予“产业”地位,广义的文化及传媒产业实际上也没有出现,只是与意识形态关系不密切的部分行业出现了产业化、市场化的趋势,这些行业包括大众娱乐业、广告业、文化制造业等。既然文化及传媒生产的主要部门还没有产业化,也就没有所谓的“文化及传媒产业政策”。然而,1979年11月中宣部发出《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》,允许刊播外国商品广告,这是新中国第一份真正意义上对广告工作做出明确指示的文件。1980年2月召开的全国文化局长会议认为:“艺术表演团体的体制和管理制度方面的问题很多,严重地影响了表演艺术的发展和提高,需要进行合理的改革。”会议明确提出:“坚决地有步骤地改革文化事业体制,改革经营管理制度。”随后,一些体制内的演出团体开始展开经营活动,文化娱乐场所和广告公司大量出现,但政府却一度严令取缔营业性舞会和公共场所自发舞会,禁止收购、出售、转录进口录音带、唱片,禁止营业性录像放映。为了加强对这些文化单位的管理,国家相继出台了《关于艺术表演团体的改革意见》《关于改进舞会管理问题的通知》《广告管理条例》等政策文件,当然这同时也为开启文化及传媒市场起到了铺垫作用。
2.第二阶段:文化及传媒市场全面推进期的政策制定
第二阶段的大体时间是1988年至1998年。这一阶段见证了文化及传媒“市场化”的整体蜕变过程,政策制定着重凸显文化及传媒的经济属性,从确立“文化市场”、推进文化及传媒产业化发展到加速发展第三产业、完善文化经济政策,我国文化及传媒产业进入了初步觉醒期,政策的基本取向体现为引导和培育。
1988年,文化部、国家工商行政管理局联合发布《关于加强文化市场管理工作的通知》,这一里程碑式的文件,正式提出“文化市场”的概念,同时明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针,这标志着我国“文化市场”的地位正式得到承认;同年,新闻出版署和国家工商行政管理局出台《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》,对报社可以开展的有偿服务和经营活动进行规定;中共中央宣传部和新闻出版署联合发出《关于当前图书发行体制改革的若干意见》,进一步放开图书发行市场。1989年,中共中央发出《关于进一步繁荣文艺的若干意见》,提出了艺术表演团体“双轨制”的具体改革意见,即一轨为国家扶持的少数全民所有制院团,另一轨为多种所有制的艺术团体。这一年,国务院批准在文化部设置文化市场管理局,全国文化市场管理体系开始建立。④ 从产业政策角度分析,这一阶段的政策措施主要体现在强化文化及传媒体制改革,出台众多经济政策。一方面,以总体性政策为主,谋篇布局,推进文化及传媒市场化进程,规划构建文化及传媒市场、文化及传媒经济发展的格局和体系。1991年,国务院批转《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》,“文化经济”概念正式提出。1993年6月,中央《关于加速发展第三产业的决定》正式将报刊经营列入第三产业,中国报刊业逐步进入产业化发展阶段。其后,国务院在1996年推出《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》。另一方面,从金融、投资、财税等领域,制定并细化文化及传媒产业各个行业发展的优惠政策。国家在1993年出台了《国家税务总局、文化部、国家体委关于来我国从事文艺演出及体育表演收入应严格依照税法规定征税的通知》《关于继续对宣传文化单位实施财税优惠政策的规定》之后,国家税务总局先后于1994年和1996年出台《关于境外团体或个人在我国从事文艺及体育演出有关税收问题的通知》和《关于对电影发行单位的发行不征收营业税的通知》。这些政策为解决文化及传媒单位的实际经济困难起到了巨大的积极作用。1998年,我国提出在3年内取消包括电视台在内的部分事业单位政府财政拨款,明确要求电视台等事业单位在3年内全部实行自收自支。于是,广播电视事业在优厚的财税减免中被成功地推向完全市场化。
3.第三阶段:文化产业合法性建构时期的文化及传媒产业政策制定
第三阶段的大体时间是1998年至2002年。这一阶段是文化及传媒的产业属性急剧迸发,并在有一定“市场化”的基础上进行“产业化”的过程,文化及传媒的外围层行业和衍生层行业开始走向产业集群,形成了文化及传媒“市场化”和“产业化”同时推动、相互促进的局面。这一时期,我国越来越注重建构文化产业的合法性,文化及传媒产业政策的基本取向体现为建构和规范。
1998年8月,文化部文化产业司成立并制定工作规则,成为第一次设立的文化产业专门管理机构,这标志着政府确认了文化产业的合法性,并且此后不断提高重视程度。2000年10月,中国共产党第十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”和“文化产业政策”这一概念,要求完善文化产业政策,加强文化市场建设和管理,推动有关文化产业发展。在此两个月后的同年12月,国务院就推出了《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》。2001年,中共中央办公厅、国务院办公厅也联合下发《关于转发中央宣传部、国家广电总局、国家新闻出版总署〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》,传媒产业化步伐加快。“文化产业”这一提法和政策在2002年11月的十六大报告中得到了深化和细化,并进一步明确区分了文化事业和文化产业,提出要积极发展文化事业和文化产业,完善文化政策,支持文化产业发展。至此,文化产业终于由依附于国家文化体制改革和脱离文化事业而完全浮出水面,文化产业的合法性建构取得实质性突破。
与此同时,国家也在推进文化及传媒产业法治建设,规范文化及传媒产业的管理层面。据不完全统计,这一阶段由全国人民代表大会常委会、国务院和中央文化管理部门陆续制定和颁发的法律法规、政策性文件或部门规章多达百个,涵盖了舞台艺术、新闻出版、广播影视、互联网、文化经济等诸多领域,如《著作权法》(2001年修正案)《电影管理条例》《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷管理条例》等。这些法律规章的出台,直接而有效地规范了文化及传媒产业管理,为文化及传媒产业的良性有序发展提供了法制环境和保障基础。
4.第四阶段:文化产业合法化发展时期的文化及传媒产业政策制定
第四阶段的大体时间是2003年至2008年。加入WTO和十六大开启了文化产业合法化发展的新时期,在文化产业独特而不可替代的战略地位正式确立和文化体制改革深入推进,文化生产力进一步释放,文化建设活力显著增强的大背景下,我国文化及传媒产业发展进入了由“相对封闭”向“逐渐开放”转变的“快车道”,并在国家文化软实力建设和国际化竞争中扮演越来越重要的角色。这一阶段国家在文化及传媒产业政策上更加开拓创新,以深化文化体制改革为重心,结合文化及传媒产业结构调整,积极利用有利时机全力助推“走出去”战略,内外统筹推动我国文化及传媒产业发展繁荣。政策的基本取向体现为鼓励和扶持。这一阶段,我国的文化及传媒产业政策有以下几个特点:
其一,推动部分国有文化单位转企改制。文化体制改革最紧迫的就是要重塑国有文化市场主体,2005年12月23日,中共中央、国务院正式颁布《关于深化文化体制改革的若干意见》,这是建国以来党中央、国务院第一次就文化体制改革做出重大决策,《意见》明确划分了文化事业和文化产业的范围和界限,使文化事业、文化产业两种类型的分类改革有了明确目标和政策依据。《意见》还首次允许转制为企业的文化单位,可以吸收部分社会资本,进行投资主体多元化的股份制改革。我国文化体制改革已经进入存量改革的深水区。为贯彻落实《意见》精神,2006年7月文化部推出《关于进一步做好文化系统体制改革工作的意见》,新闻出版总署出台《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》,就文化及传媒行业改制方案做出具体部署,国有文化及传媒单位的产业化改革愈加深入。
其二,注重吸纳非公有资本发展文化产业及传媒业。继2005年初国务院下发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》之后,国务院又公布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》,使得非公有制资本进入文化及传媒产业既有理论依据,又有现实依据和法律依据。同年7月6日,文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家发展和改革委员会、商务部又联合发出《关于文化领域引进外资的若干意见的通知》,就外资进入文化及传媒领域做出明确规定。总体而言,在对待国内社会资本和外资上,我国相关政策坚持内外有别原则,一方面加大对民营经济的支持力度,另一方面加强对外资进入文化及传媒产业的监管,以维护我国的文化主权和意识形态安全。
其三,引导和扶持文化产品和服务逐步外向型发展。2003年12月5日,胡锦涛总书记在全国宣传思想工作会议上指出:“大力发展涉外文化产业,积极参与国际文化竞争”,“走出去”战略首次出现在文化产业领域。2005年中办、国办印发了《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》,标志着我国“走出去”战略在文化产业领域已经基本成型。⑤ 2006年公布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》特别提到:整合资源,突出重点,实施“走出去”重大工程项目,加快“走出去”步伐,扩大我国文化的覆盖面和国际影响力。2007年中共十七大报告再次强调“加强对外文化交流,吸收各国优秀文明成果,增强中华文化国际影响力”。在此背景下,文化部、财政部、商务部等相关部委于近年先后配合出台了一系列政策措施,如《关于促进商业演出展览文化产品出口的通知》《文化产品和服务出口指导目录》《关于鼓励和支持文化产品和服务出口的若干政策》等,并确定了文化出口重点企业、重点项目;2009年4月,新闻出版总署印发的《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》中,也明确要求扩大对外交流,积极实施“走出去”战略。国家财政和有关文化部门联合设立了例如“国产音像出口专项资金”、“动漫产业发展专项资金”等政策资金;文化部还设立了优秀出口文化企业、产品和服务项目的奖励措施。这些举措表明了政府着力扶植、培育外向型文化及传媒企业的决心,增强了文化及传媒企业“走出去”的信心。⑥
其四,积极鼓励新兴文化产业和新媒体发展。新兴文化产业和新媒体是未来文化及传媒产业竞争的制高点。为抢占这一战略高地,2006年国务院办公厅即转发财政部等部门《关于推动我国动漫产业发展若干意见的通知》,以助推我国动漫产业迅速崛起。同年《信息网络传播权保护条例》出台,旨在加强网络著作权保护,激发网络传播文化作品潜能。2007年中共十七大报告指出,“运用高新技术创新文化生产方式,培育新的文化业态,加快构建传输快捷、覆盖广泛的文化传播体系。”明确要求发展新兴文化产业和新媒体。不久,国务院办公厅转发发展改革委等部门《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》,从政策上为数字电视这一新兴文化产业和新媒体发展提供坚实的后盾。
5.第五阶段:文化及传媒产业纵深发展时期的政策制定
2008年下半年爆发的国际金融危机致使全球多数产业遭受巨大冲击,但文化及传媒产业在此背景下却呈现出了反经济周期增长,对引领各国经济逐渐走出金融危机的阴霾显示出强大的带动与辐射能力。于是,一些西方国家开始在刺激经济方案中明确扶持文化及传媒产业的发展。我国也不例外,2009年7月,国务院出台了《文化产业振兴规划》,并强调要做好八项重点工作,这标志着我国文化产业的战略地位得到进一步提高,在“机遇期”和“转型期”中已经确定成为引领我国经济走入新一轮经济增长的强大引擎,成为助推社会转型、促进国家经济结构调整的新动力,步入了纵深发展时期。可以预见,今后一个阶段的文化及传媒产业政策的基本取向将以大力扶持为主,体现为振兴和激励。
国家在此背景下出台的《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》《关于深化中央各部门各单位出版社体制改革的意见》等政策措施,是我国利用文化及传媒产业自身特性和运行规律以及“机遇期”和“转型期”推动文化体制改革和文化及传媒产业向纵深发展的具体体现,这些政策措施促使我国文化及传媒产业适应新的时代发展和市场变化的需求,为全球金融危机中文化及传媒产业的“逆势上扬”提供了政策保障。
目前,全球金融危机仍未彻底结束。2009年9月,文化部部长蔡武在国新办就我国文化建设60年发展成就举行发布会上表示,国家将进一步加快文化体制改革步伐,鼓励社会资本进入文化产业领域,并大力发展以网络文化、手机文化为主的新兴文化产业。可见,随着文化及传媒产业地位的提高,文化及传媒产业的内容将进一步拓展和细化,新兴衍生行业将大量出现,国家将出台更多激励政策和措施,强调坚持以结构调整为主线,加快推进重大工程项目,扩大产业规模,增强文化及传媒产业整体实力和竞争力,推进文化及传媒产业的大发展大繁荣。
产业政策的演变是诸多因素共同、动态作用的结果,它不仅受到国际产业发展趋势、经济体制、政府发展战略、经济环境、政府行为能力等宏观因素的影响,也受到产业发展阶段、产业结构、相关产业及产业集群等微观因素的影响。上文的分析更加清晰地证明了我国文化及传媒产业政策的演变历程是“有序的”,因为这种政策演变逻辑符合中国改革开放事业和各项体制改革的推动进程,符合我国文化及传媒产业发展规模变化、执政党建设思路演变、民意诉求变迁(包括学者专家建言)以及世界文化及传媒业发展趋势。
“以史为鉴,可以知兴替”。根据《中国文化产业发展蓝皮书》中的测算数据,目前我国的文化消费水平只达到发达国家的四分之一,人均消费潜力远远没有释放出来。中国的第三产业整体发展程度也低于相同发达国家约10个百分点,以文化及传媒产业为代表的“新兴服务业”远没发挥应有的作用。如今,“大洗牌”的全球金融危机还没有结束,世界文化及传媒产业格局也发生了一些变化、国家文化产业振兴规划已经出台,文化体制改革和文化及传媒产业向纵深发展,在此背景下,更要善于梳理和总结文化及传媒产业政策演变的基本历程和有效经验,抓住机遇,以推进我国文化及传媒产业实现跨越式发展!
摘要：社会主义新农村建设是2005年10月，在中国共产党十六届五中全会的《十一五规划纲要建议》通过的，并形成后来的二十字方针，农村义务教育是实现乡风文明的必要条件。因此农村义务教育作为新农村建设的一个最重要、最基础方面，其发展好坏与新农村建设成败息息相关，从农村义务教育政策的演变过程分析其过程中所产生的效果，看农村义务教育在社会主义新农村建设中的乡风文明的重要意义及至整个社会主义现代化实现教育公平中的参考价值。
关键词：新农村建设;农村义务教育;政策的演变;参考价值
1978年一声春雷巨响，党的十一届三中全会在北京胜利召开，人民的教育事业迎来了新的春天，自此以来我国农村义务教育取得了巨大的成绩。现在，农村义务教育全面纳入国家财政保障体系，“两免一补”真正落实，即免除学杂费、免费提供教科书，农庭困难学生享受寄宿补助生活费。农村教师队伍素质整体提高，国家“两基”攻坚计划即;基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文肓基本完成。回顾改革开放三十多年来农村义务教育发展历程，借鉴得与失，总结取成功经验与失败教训，对于社会主义新农村建设以及未来农村义务教育发展提供积极参考具有重要意义，在现阶段落实党对农村义务教育的各项政策，特别是党的十七届三中全会提出的“大力办好农村教育事业”的总体要求和“农村人人享有接受良好教育的机会”[i]的历史性任务，具有重要的指导作用和现实价值，关系着社会主义现代化的进程。根据农村义务教育发展的进程、改革的深度，从1979到今大致分为三个阶段：第一阶段1979-1993年为农村义务教育改革推进阶段，第二阶段1994-2005年为农村义务教育发展深入阶段，最后一阶段为2006年至今为农村全面义务教育新阶段。
一、农村义务教育改革推进阶段(1979-1993)
(一)主要内容和特点
1、管理体制上
1978年党的十一届三中全会后进入改革开放的新时期，农村的义务教育改革亦在其中，由过去的计划经济向市场经济转变，农村义务教育管理体制亦由计划变为以民为主：1985年中共中央关于教育体制改革的决定提出由地方负责分组管理的财政体制，1986年中华人民共和国义务教育法规定，义务教育在国务院领导下实行地方负责分级管理，同进提出谁办学谁掏钱，但并未对各级政府作出具体规定。到1993年的时候中国教育的发展纲要写到要继续完善分组办学，分级管理的体制，只是明确了发展方向，仍没有具体的责任分工。
2、教育经费保障制度及投入
这一时期的农村教育改革把教育资源向重点地区集中，加之以民为主的办学体制其政府的投入在农村偏远地区远远不足，教育经费也无法得到充分保证。沿着以往建设重点中小学为考大学的思路，经费偏向于重点小学，偏远地区的学校被大量削减或合并。1992年4月中华人民共和国义务教育法细则进一步把以地方为主负担教育经费的特征加以明确。
3、教育质量和教材
受历史和政策影响，这一时期农村老师质量和教学质量总体上比较差;教材全国统一性程度高、更新速度较慢、比较程式化，但由于一直沿用，所以有教师们有较深刻的教学实践经验，同学们则在不同级别间有共同的话题。曾于1966-1976年下乡的教育人才和教育基金，因发展重点为考大学准备的中小学而转移到城市。1980年中共中央关于普及小学教育的若干决定，提出要基本普及小学教育。
4、基础设施
教学楼，教学器材除了重点中小学有较大改善外，其他变化不大。1986年9月国务院办公厅关于转发国家教育委员会等部门实施《义务教育法》若干问题的意见规定：农村中小学建
设投资，以乡、村自筹建设为主。当地人民政府有困难的地方，酌情予以补助。各地方政府缺乏资金，转向民间筹资，全国范围内新建校舍较少，但呐喊声越来越强烈。
(二)政策出台原因
从1979年到1993年国家对农村义务教育改革政策的出台，其一是为了适应历史环境的需要，新的历史时期到来改变过去的历史原因造成基础教育落后包括教学质量差、学习氛围不浓厚，因此1980年是中共中央强调发展基础教育。其二是适应改革开放大的背景潮流，改革开放发展经济的大环境下各项事业都需要支持经济的发展，人才作为其基础作用，基础教育不可忽视，这一时期中央特别重视发展为考大学作准备的重点中小学，虽然造成一定的偏差。其三教育自己的特点决定其要改革，教育具有其社会的属性，每一个公民都需要有受教育的权力也即是发展自己的权力，宪法规定每一个公民都享有受教育的权利，因此1986年义务教育法出台。
(三)政策产生效果
1、就学率
由于经验和考虑不足，这一时期政策出台与整体发展环境不相协调，就学率反而下降。其一是政府投入不足，造成偏远地区义务教育畸形发展，主要表现在：地方政府和学校为了教学的正常运转，在投政府投入不足的情况下转向学生收取过重的学费。学费偏高，许多人读不起书。其二是经济形势变化太快，改革开放城乡差距逐步扩大，城乡之间收入也逐步扩大，农民为摆脱贫困，开始进城务工，而城市正需要大量廉价劳动力刺激了进城务工的农民，对于家庭困难的学生读书并不是一个好的选择方式，失学率由原来的4.8%上升到7.3%。其三是因非重点中学投入不足，造成教学质量较差，升学率下降， 1977年的升学率为90.8%到1982年只有62.6%，因而失义务教育就学率也下降[ii]，其中1987-1993年全国县乡小学的在校生人数由1168万人减少到10903万人，同比减少6.7%;中学生在校人数由3568万人减少到3393万人，同比减少4.9%[iii]。
2、教育质量
重视课堂教学、重视教师的中心作用、重视书本知识传授是这一时期的重要特征。抓双基即：基本知识、基本技能，造成学生负担过重，但对教育质量在发展方向上比较重视和关注：1983年，邓小平同志提出教育要面向世界，面向未来，面向现代化;1985年5月，我国发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，以“三个面向”为指针，阐述了新时期教育改革与发展的大框架，同时指出培养“有理想、有道德、有文化、有纪律”的社会主义“四有新人”的教育主张和宗旨。1993年2月，原国家教育委员会制订发布的《中国教育改革和发展纲要》，使邓小平同志的关于“三个面向”的教育战略思想得以进一步落实，确立了新时期乃至21世纪教育改革与发展的思路、内容和步骤，其所贯串的思想仍然是以“三个面向”为指导的素质教育思想，变“应试教育”为“素质教育”。
3、均衡性发展
政策不均衡，对重点中小学校特别是对为考大学作准备的中小学校在资金、人才、教学设备设施方面都有较大的倾斜。地域不均衡开始扩大，东、中、西经济水平发展越来越不平衡，经济对人才的诱惑势不可挡，加之以民为主的教育投资方式使不发达地区限入困境。有学者认为：对不发达地区给予较少或不予资助的做法实际上是实行变相的对发达地区教育成本补偿机制。发达地区吸纳的高素质人才，其义务教育的培养成本来自于欠发达和落后地区。因此，根据“谁受益，谁投资”的教育成本分担原则，将本应给予发达地区的义务教育投入转向非发达地区也是合理的。
二、农村义务教育发展深入阶段(1993-2005)
(一)主要内容和特点
1、管理体制上
以县为主的管理体制为主，并走向成熟。国家为了挽回重心过低而造成的损失，明确农村县级政府经费统筹管理权，并且加大了中央政府和省级政府对农村义务教育的支持力度[iv]。
2、教育经费上收费制度和经费保障制度及投入
1994年国务院发布《中国教育改革和发展纲要》实施意见指出：县级政府在组织义务教育方面负有主要责任，包括统筹经费，调配和管理中小学校长、教师;乡镇负责义务教育的具体工作，包括征收教育附加费、筹措初中基建费;村负责小学基建费。我国的农村义务教育在03年农村税费改革前基本上采取了“县办高中，乡办初中，村办小学”的办学模式，作为义务教育部分的初中教育和小学教育，费用实际上是由农民来承担。农村税费改革后，明确了“以县为主”的农村义务教育办学体制，保证了教师工资的发放，但由于县乡财政的普遍困难，教师工资部分占据了财政支出的相当部分，普遍在50%以上，财政投入严重满足不了对农村义务教育的支持。
(二)政策出台原因
经济发展水平不断上升和国家税费政策不断变化是造成这一时候农村义务教育不断发展改变的重要原因。继东南沿海开放以来，国家经济发展的重点及扶持政策先后实施西部大开发战略，振兴东北老工业基地，中部崛起等，GDP连年增长保持在10%以上，对农村义务教育的支持逐步加大。由于经济的发展，第
二、三产业产值分别超过第一产业，并且比重越来越大。城乡差距扩大，税费改革进一步一进行，先是农村税收支持城市逐步转向减轻税费甚至免除税费支持农村。
(三)政策产生效果
1、就学率
就学率波动起伏是这一时期的显著特征。一方面是因为社会和国家越来越重视教育，并认为教育是未来的希望所在，积极送孩子上学。但另一方面因投入较高，税费较重，贫困地区读不起书的依然较多，通过社会途径的社会募捐虽然起了很多作用，像希望工程等，但仍不是釜底抽薪的做法。尽管政府通过各种努力，规范管理制度，改革税费制度。如：1995年8月，国家教委关于实施《中华人民共和国教育法》若干问题的意见规定：各地应当针对农村教育附加费征收、管理、使用中存在的问题，根据教育法和国务院的有关规定，进一步完善农村教育附加费的征管办法，加强管理，切实做到足额征收，并保证主要用于义务教育，不得挪作他用[v];从2001年开始税费改革，其主要内容可以概括为：“三取消、两调整、一改革”。“三取消”是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资[vi];经过十几年的努力“两基”仍然没有办法达到90%。农村中小学就学率也只有90%多一点。
2、教育质量
教育质量颇受非议，并认为这一时间期教育教育不符合发展要求，素质教育被轰轰烈烈地推上台。1999年2月，国务院批转实施国家教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，其更是在突出位置再次重申关于“素质教育”的思想，其第一部分，以“实施„跨世纪素质教育工程‟，提高国民素质”为标题，强调“实施„跨世纪素质教育工程‟，整体推进素质教育，全面提高国民素质和民族创新能力。1999年6月，第三次全国教育工作会议在北京召开，其主题依然是推进素质教育。又是在此时，《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》发布，一个实施素质教育的新浪潮，又在我国形成。又过了一年多，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》发布，再次强调“深化教育教学改革，扎实推进素质教育”。1997年10月29日，国家教委颁发《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》强调：“在中小学全面贯彻国家的教育方针，积极推进素质教育，已经是摆在我们面前的刻不容缓的重大任务。”1999年，国务院批转教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》，明确提出，实施“跨世纪素质教育工程”，整体推进素质教育，拉开了素质教育从典型示范转向整
体推进和制度创新的序幕。同年，中共中央、国务院作出了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，并召开了以素质教育为主题的全国教育工作会议，进一步强调了实施素质教育的重要性和必要性，明确了素质教育的内涵，以及实施素质教育的具体举措。2001年，经国务院同意，教育部颁发了《基础教育课程改革纲要(试行)》，启动了新一轮基础教育课程改革[vii]。
3、均衡性发展
教育投入在经济总量中分配不均衡，我国2000年，财政性教育经费占国民生产总值比重仅为2.82%，不仅远低于发达国家水平，而且低于最不发达国家水平[viii]。有限的教育资源分配不公、严重失衡。其一是城乡之间、地区之间及不同学校之间教育资源分配和占有的非均衡性[ix]。有限的义务教育经费主要投向城镇，城乡差别较大，且有扩大的趋势。1993年，我国城市初中生的人均经费为941.7元，农村为472.8元。差距分别为2倍。1999年，两者的差距都扩大到3.1倍，1999年全国教育经费支出和财政预算内教育经费支出构成为例，在全国5721.57万在校初中生中，农村学校的比重是57.2%，而教育经费支出占初级中学总经费支出的47.8%;全国初中学生均教育费支出(含城镇和农村)为1102.50元，其中城镇为1423.85元，农村为861.64元，农村初中生人均支出仅为城镇初中生人均支出60.5%;普通小学生均预算内教育经费支出为378.72元，其中城镇为515.27，农村为310.58元，农村生均支出为城镇的60.3%[x]。其二，高等学校与义务教育投入的非均衡性。目前，中国义务教育在校生占各类在校生总数近80%，而经费投入却不足60%，其中农村义务教育投入低于30%.国家教育教育投资过于向高等教育倾斜，义务教育投资比例相对偏低。 其三，国家与农民对义务教育的投入比重失衡。长期以来，农村义务教育主要以农民投入为主。尤其是农村税费改革以前，农村义务教育事实上主要由农民承担。有的学者指出，在中国义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重维持在50%-60%之间，其它40%-50%来源于集资、摊派、教育费附加及捐款和学杂费等11。
4、基础设施
改革开放以来基础设施得到较大改善。农村义务教育实行以县为主的管理体制，但仍然是以民为主。在没有税费改革前，教育部门向学生收取教育附加费等税费，税费改革后跃然有一程度的减轻，但政府的投资并没有增加，义务教育开支仍旧依靠收费和筹资，甚至借债。因此，学校为了缓和矛盾，积极向社会筹资。口号十分响亮，比如：集资建校合理合法，为官一任 兴教一方。1991年以来希望工程行动，向社会各界捐资，在为校舍建设和其他配套设施建设上取得一定成绩。
5、经费保障
以县为主的体质，在政府挑大头的作用下，向农民征收各种税费，向社会集资是这一时期经费的主要来源。从1995年到1999年的5年间，全国义务教育总投入6944亿元，其中各级政府投入3713亿元(不含财政一般性转移支付数额)，教育费附加965亿元，农村捐集资经费达到596亿元，杂费631亿元，其他1039亿元。一些地方教育经费仍入不敷出，各地普遍出现举债办学、拖欠教师工资，以及向农民乱摊派、乱集资、乱收费等现象，这成为加重农民负担的重要根源12。
三、农村全面义务教育新阶段(2006年至今)
(一)主要内容和特点
1、管理体制上
2006年6月20日，《中华人民共和国义务教育法》(修订)规定核心在于强调教育公平，明确了农村义务教育经费保障的基本内容，即由国务院和地主各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制13。两免一补(免费提供教科书、免杂费及对其中的寄宿生补助生活费)在全国全面推开。
2、教育经费保障制度及投入
在教育经费投入上，由国家负担，地政府配套，省、自治区、直轄市负责统筹。2006年《中华人民共和国义务教育法》规定：农村义务教育所需经费由各级人民政府根据国务院规定分项目、按比例负担。2007年7月教育部关于进一步做好农村义务教育经费保障机制改革有关工作的通知(教财 [2007]10号)规定：针对义务教育经费机制改革存在的问题，要求进一步严格规范农村义务教育阶段学校收费行为，禁止各种变相收费;要求进一步细化农村中小学预算工作;要求确保“一补”政策落实到位;要求依法保障义务教育阶段教职工合理收入，要求积极做好“普九”债务清理化解工作14。2006年，提前在全国范围内全部免除了农业税，减轻农民负担给农民提供了一个宽松的经济环境，使得农民有更多的经济能力偏向教育。
3、教育质量
各种声音此起彼伏，素质教育在农村开始发展。国家努力为农村义务教育创造条件，配备教师先后采取措施有：专业师范类、高校定向招培、青年志愿者、三支一扶等，教师水平改善较大。到2009年秋季，全国义务教育阶段全面实施新课程，各省份基本上进入新课程。2010年5月国务院常务会审议通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要》又规定严格执行义务教育国家课程标准、教师资格标准。深化课程与教学方法改革，逐步推行小班教学。配齐音乐、体育、美术等薄弱学科教师，开足规定课程。大力推广普通话教学，使用规范汉字。课程改革在全面实施素质教育中发挥了核心和关键作用，带动了基础教育观念、人才培养模式、考试评价制度、师资队伍建设、教育管理等方面的配套改革、整体推进。各地注重德育为首，育人为本，开展阳光体育，增进学生体质，加强美育熏陶，塑造高尚情操，努力促进学生全面发展。以人为本的素质教育理念日益深入人心，义务教育均衡发展的局面逐渐形成，以素质教育理念为核心的教育质量保障体系正在形成，中小学素质教育呈现出良好的发展态势15。
(二)政策出台原因
经济形态已经发展到工业化时期，新农村建设是历史的必然，让人民群众共享改革开放的成果亦是历史的必然结果。工业化时期已经达到也必然要求工业反哺农业，城市支持农村，所以国家对三农采取“少取”“放活”“多予”的方针，新农村建设走到历史的前沿，自然让人民群众特别是一直奉献的农民享受改革开放的成果，国家有财力对义务教育承担起责任，农村义务教育亦真正地进行全面义务教育，即不收学费、杂费。
(三)政策产生效果
1、就学率
农村中小学就学率基本实现预期目标，九年义务教育达到95%以上。由于义务教育的实现以及对流动人口的管理，使得因穷困和外出农民工子女有条件读书，打破了因无钱读不起书和城乡差别的义务教育。
2、均衡性发展
均衡发展是这一时期取得义务教育的突出成就。表现在：其一是城乡格局下的因户籍制度造成异地就学难问题得到解决;其二是农村内部教育条件不均衡问题——因无钱读不起书亦有所缓解。
3、基础设施
校舍建设基本满足中小学生的需求，主要是对旧房屋的修缮，以及危房改建上。在税费改革前，学校发动各级力量：政府、社会、特别是向农民征收教育附加费等，校舍基本到达小学各村覆盖，初中各乡镇覆盖。税费改革后，不再向农民征收各种税费，但政府加强投资力量，社会也越来越重视对学校的支持，旧房修缮，危房改造基本得到落实。
参考文献：
[1] 中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公报-《中共中央关于推进农村改革发
展若干重大问题的决定》，2008年10月12日
[2] 资料来源：国家统计年鉴1977-1982
[3] 中国教育统计年鉴1978-1993年 北京工业大学出版社、人民教育出版社。1978-1993年
[4] 孔祥智编著、崛起与超越——中国农村改革过程及内在机理分析、北京：中国人民大学出版社，2008
[5]资料来源：国家教委关于实施《中华人民共和国教育法》若干问题的意见(教策[1995]5号)
[6] 摘自百度百科：http://baike.baidu.com/view/152859.htm?fr=ala0_1
[7] 《中国教育年鉴》编辑部：《中国教育年鉴》(1949-1981)，中国大百科全书出版社，
[8] 王善迈、袁连生主编：《2001年中国教育发展报告》，北京师范大学出版社2002年版
[9] 张谋贵：“农村税费改革影响农村义务教育的深层分析”，《中国研究》2002年第12期。
[10] 教育部：《2002年全国教育经费执行情况统计公报》，2003年12月16日。
[11] 根据中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴》，中国统计出版社2003年9月版，第281。
[12] 国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》课题组的调查报告，参见杨瑞春：“谁在为农村义务教育买单”，《南方周末》2002年3月14日。
[13]《中华人民共和国义务教育法》(修订)北京中国法制出版社2006年7月
[14] 摘自中国教育和计算机信息网http:///zong_he_778/20070815/t20070815_249069.shtml
[15] 马戎，《中国农村教育问题研究》，福州：福建教育出版社，2000年版。
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