国库集中支付业务存在的问题及改进建议
摘要：国库集中支付业务自2002年试点至今，已运行了18年。在提高财政资金使用效率，加强监控，防止挤占挪用甚至贪污腐败等方面发挥了积极作用，但在实际操作中，其“先支付，后清算”的弊端逐步显现，存在制度建设落后、垫款不能及时清算、影响银行流动性等问题。因此，本文通过梳理集中支付业务的运行概况，实地对X省集中支付业务开展调查，对进一步完善集中支付业务提出了一些有针对性的意见建议，希望在推动我国集中支付业务健康有序发展过程中提供相应的决策参考。
关键词：国库 集中支付 支付清算 国库监管
一、国库集中支付改革概况
(一)国库集中支付改革基本情况
2001年，国务院确立了以国库单一账户为基础、资金缴拨国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度改革目标。财政部、人民银行结合当时财政金融发展状况及技术条件，制定了《财政国库管理制度改革试点方案》(財库〔2001〕24号，《方案》选择了国库集中支付代理银行代理国库集中支付业务的模式，采用了“先支付，后清算”的支付方式，设计了由财政部门向代理银行发布指令，通过代理银行账户办理支付的流程，从此开始了以国库单一账户体系为基础、以国库集中支付为资金支拨主要形式的财政国库管理制度[1]。目前，现行的国库集中支付制度有两种模式，一种是由人民银行国库部门直接办理的集中支付模式，该模式下财政部门在人民银行开设国库存款账户，取消各预算单位在金融机构开设各类银行账户，财政部门和预算单位也不在代理银行开设零余额账户，各预算单位的预算内收支全部由财政部门通过人民银行的国库存款账户直接办理，人民银行国库部门根据财政部门的支付凭证，将资金直接划转到商品或劳务供应商在商业银行开立的账户，彻底取消零余额账户，减少中间环节。另外一种是商业银行代理行的集中支付模式，该模式下财政部门和预算单位在集中支付代理银行开设零余额账户，全部取消预算单位在金融机构开设的各类结算账户，预算内资金的支付业务先由商业银行从财政部门的零余额账户直接支付给商品或劳务供应者账户，然后商业银行(代理行)定时向人民银行国库部门进行资金清算，其清算资金不得突破财政部门额度限制，该模式现在X省运用比较广泛。本文讨论的主要为省级以下采取的商业银行代理行的集中支付模式。
(二)我省国库集中支付业务改革进展
我省集中支付业务推广在《财政国库管理制度改革试点方案》之后，于2002年，全省逐步推广集中支付业务，截至目前，已完成全辖内的集中支付业务推广，所以预算单位均纳入了集中支付业务。从我省看，集中支付改革主要可分为三个阶段，最初为2002年至2007年的初始阶段，这一阶段主要完成了业务的推广，系统的建设以及制度的建立，主要参与银行机构为国有银行。2008年至2015年为发展阶段，在此阶段，集中支付业务已顺利推广，取得集中支付业务资格的银行机构大量增加，银行机构参与意愿强烈，也为我省集中支付业务的全覆盖奠定了良好的基础。2016年至今，集中支付业务的规范整理阶段。随着近年来经济社会由高速增长向中高速增长的迈进，各级地方政府财力相较于往年出现了相对紧张的状态，因此，在此阶段，集中支付业务成为地方财政部门的“信用卡”，导致在业务开展过程中偏离了最初的发展方向，因此在此阶段，为业务整改规范阶段，业务发展逐渐规范运行。近年来，随着集中支付业务的不断深化，加之信息技术高速发展，我省集中支付业务发展迅速，国库集中支付代理银行数量快速增长，办理业务的机构日益增多，业务量逐渐增大。数据显示，2020年末，X省获得集中支付代理资格的银行机构及网点超过600个，实际办理业务的机构近500家，平均每个国库对应7家代理银行。从机构来看，主要以国有大行为主，从业务量上看，截至2020年末，全年集中支付业务量近25万笔，金额6000多亿元，集中支付业务已实现了全覆盖。目前，集中支付业务电子化正在有序推进当中。
二、现行国库集中支付业务成效[2]
(一)规范预算单位账户管理取得一定的成效
在集中支付业务开展之前，各预算单位均在银行机构开设有实有资金账户，用于存放各类资金，导致预算单位账户繁多，不便于管理。为了有效管控因账户数量多而带来的管理难的问题，2001年国库集中支付在全国推广以后(X省于2002年在省内启动)，根据试点工作方案的要求，各地规范基层预算单位账户管理，建立零余额账户管理模式，资金从零余额账户直接过渡拨付，从而有效解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，从制度和运作机制上，改变了财政资金银行账户分散和重复设置的管理方式，提高了银行账户设立的透明度，有效地加强和规范了银行账户管理。
(二)预算执行信息更加透明
在现行国库集中支付制度模式下，预算单位执行信息均需经过财政部门，因此避免了预算执行信息零散，统计汇总较为困难。特别是近年来，随着经济社会的快速发展，各地财政部门、预算单位经手的项目越来越多，资金量也十分巨大。对项目进度、资金使用情况等预算执行信息的掌握，往往需要至下而上的层层报送，最终汇总到财政部门，不仅浪费了大量的人力物力，还耗费了大量的时间，不利于为地方党政领导提供有效的决策参考。因此，在国库集中支付推广以后，通过零余额账户支付的模式，促进了预算执行信息的完整性、准确性和及时性，可以及时为财政的运行管理以及宏观经济的调控提供可靠的数据信息支撑。
(三)提高了财政资金的透明度和运行效率
随着经济增长从高速增长到高质量增长的转变，在此背景下，为了促进财政资金效率最大化，近年来，盘活财政存量资金成为各级党政部门的一个热点话题。集中支付改革以前，各级财政部门、预算单位掌握了大量的资金，要调度各部门资金相对困难，预算单位申请资金也可能因财政账户资金有限而耽搁。集中支付业务改革之后，财政资金是通过代理银行，直接支付到收款人或用款单位，这样一来，所有资金的使用都是公开透明的，而且运行效率也会大大提高，所有未支付的资金余额，最终也都是由财政部门掌握在国库单一账户里面，如此一来，财政的资金调度能力也是大幅提升，为实施宏观调控政策提供了新的可供选择的手段。
(四)预算单位财务管理不断科学规范
集中支付改革的推进，改变了每个预算单位都有套独立的财务会计体系的情况。国库集中支付改革从根本上改变了预算单位传统的财务管理模式和管理理念，通过零余额账户的开设、预算的编制、资金的申请使用以及资金的使用效益和监管等措施，精简的预算单位财务会计管理体系，进一步规范和改进了预算单位的财务管理，促进预算单位财务管理更加科学和规范。
三、集中支付业务存在的问题及原因分析
(一)集中支付代理银行获批较易、存在闲置的情况
近年来，随着地方经济的快速发展，地方政府在推进基建、扶贫等产业项目数量的增多，银行机构希望通过一系列措施与地方政府开展合作，从而在地方财政资金的分配上占得一席这地。数据显示，截至2020年末，XX省取得集中支付代理资格的银行超过600家，有近500家银行机构实际参与了国库集中支付业务，但近100家机构，在获得资格后一直未从事相关业务，约占代理银行总数的17%。究其原因，主要是代理资格获批较容易，且缺乏退出管理机制。目前，代理银行资格准入主要参照《中国人民银行关于明确地方国库集中收付代理银行资格认定有关事项的通知》(银发〔2009〕385号)、《关于地方国库集中收付代理银行资格认定有关事项的通知》(贵银发〔2010〕36号)执行，从全省情况看，申请机构基本能获得资格，由于代理银行资格的审查及准入、退出机制方面尚缺乏科学的量化指标，代理银行资格的退出机制缺失，导致已获得资格、未开展业务的银行机构占比较高。
(二)电子化推进进程迟缓，制约了资金清算效率提升
近年来，随着信息技术的快速发展，尤其是移动互联网的快速发展，在国库资金入库方面，已经涌现出一批第三方机构通过移动终端实现及时入库。然而，在集中支付业务支出方面，显然跟不上时代发展的步伐。2014年，以财政国库支付电子化实施方案为起点，国库集中支付业务电子化正式启动，虽在2017年XX省制定了关于加快推进国库集中支付电子化管理改革工作的通知持续跟进，但效果不佳。数据显示，XX省接入财政支出电子化系统的代理银行仅占办理集中支付业务机构的35.9%，且接入电子化系统后，尚需按照传统流程进行纸质凭证流转，大大制约了代理银行资金清算效率的进一步提升。究其原因，主要表现在国库集中支付电子化投入不够，系统的推广进度缓慢，加之推广电子化工作需要涉及财政、人民银行等多级机构，协调困难也是其中重要原因之一。
(三)国库事中监督弱化，加大了基层国库的支付风险
一是集中支付“先支付，后清算”的流程设计，使得国库逐笔、实时的事中监督无法实现，代理银行为财政垫付大规模资金后，只有到清算时国库才能掌握透支的初步信息，国库获知信息滞后且不全面，难以对防范财政透支实施有效监管。据XX县调查显示，2018年XX县银行机构垫支后，导致其在15天后才向国库发起清算，此间国库库存余额根本不足以完成清算。二是银行资金财政化，异化为地方政府的短期融资工具，且游离在政府隐性债务監管之外。如，XX县一银行为该县垫付资金近2亿元，未及时清算，垫付时间达258天。对于集中支付业务垫付资金，本不属于地方债务，但代理银行垫付资金后未及清算，事实上成了政府拖欠代理银行的“债务”，这些并未纳入政府隐性债务统计的资金，增大了地方政府债务风险。究其原因：首先是操作流程简易。根据《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》(银发[2002]216号)规定，代理银行须在收到财政或预算单位签发支付指令当日，汇出代理支付的财政资金，即在规定额度内“见票即付”，操作程序简单;其次是透支成本较低。代理银行多是无偿垫支或获得补偿较低。第三是代理银行内部风控无法对“垫支”规模进行有效约束。目前，仅靠代理银行内部集中支付管理制度，无法对财政部门透支行为进行有效约束，代理银行先行支付资金后，能否顺利实现清算存在变数。第四是财政部门与代理银行达成协议，代理银行明知库存不足，垫款后不向人民银行国库进行清算形成垫款。
(四)财政透支现象违反财政、央行有关制度规定，挤占商业银行流动性
集中支付业务的资金拨付模式曾以表现出的绝对优越性，就是先支付后清算，大大提高了资金的拨付效率，然而，近年来，随着各级地方政府在支出方面的不断增加，库款经常低位运行，先支付后清算的模式表现出一个漏洞，就是银行机构支付后因库款不足无法通过当地国库进行及时清算，导致该业务在运行过程中，产生了一些当年集中支付业务改革未曾预料到的问题，存在一定的业务风险隐患。一是“先支付，后清算”的流程设计，与人民银行《支付结算办法》第十六条“银行不垫款”的基本原则存在一定的矛盾。二是透支与新《预算法》第五十七条“各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督”相违背。三是在一定程度上挤占了实体经济的信贷资源。相比一般政府贷款而言，集中支付垫付资金无抵押、无期限，一定程度上挤占了银行信贷资源，对中小银行流动性造成影响，对实体经济的融资需求产生了挤出效应。
四、对进一步完善集中支付业务的建议措施
(一)及时采取有效措施防范业务风险
目前，在相关制度文件不明确的情况下，集中支付业务主要通过代理银行与人民银行国库部门签署清算协议进行管理。因此，亟待加强管理，在现行制度模式下，应尽快修订集中支付资金清算协议，增加不允许违规垫付的条款，对违反协议开展集中支付业务的代理银行，将中止办理清算业务的要求。增加定期报送相关数据的要求，进一步约束代理银行业务行为，从而及时发现异常行为，最大限度防范集中支付资金风险。同时，由于集中支付涉及部门多，范围广，因此，应建立财政监察局、财政部门、审计部门、人民银行、代理银行等部门的相关协同工作机制，从源头、途径、事后等渠道共同规范集中支付业务，防范集中支付业务风险，充分发挥业务设计优势。
(二)加快推进国家金库工程
国库集中支付业务的监督管理是人民银行国库部门履行国库事中监督职能的一项重要任务，在现行业务流程模式下，人民银行国库部门很难真正掌握集中支付业务资金走向，究其原因，主要是人民银行国库部门事后清算，处于被动状态，对资金的流行、信息的传递并不掌握。因此，建议将国库集中支付资金流和信息流有机结合起来，建立统一的数据管理系统，为国库单一账户提供强大的信息支撑。近年来，随着信息技术的快速发展，大数据时代的来临，更好地适应国家治理体系和治理能力现代化的需要，国库系统亟待快速完善。相应地，集中支付电子化作为国家金库工程的一个重要组成部分，应多部门协同开展，研究制定进一步推进国库集中支付业务电子化相关措施，研究电子化推广后纸质凭证不再流转，将集中支付业务数据流、信息流、资金流同步留存，为风险监测、数据分析、研究预判作相应的数据准备。
(三)加快推进顶层设计，完善现代财政国库支付制度
尽快建立真正意义上的国库单一账户制度，实现所有财政资金都应通过“国库一本账”进行核算和管理，避免商业银行因对财政的依赖而导致监督不到位等情况。妥善解决财政专户问題，过渡期间可考虑在与主账户即“国库单一账户”互通互联的前提下，不排除在商业银行开设办理国库收支的有关辅助性账户，以及进行国库现金管理操作的财政存款账户。但应明确，这些账户应服从和服务于主账户，且应是零余额账户。
(四)进一步优化国库收支流程
2018年12月，新版《预算法》顺利通过，其第五十六条规定，政府的全部收入应当上缴国库，因此，按其逻辑，其政府的所有支出也由应国库支出。在现行信息技术的下，人民银行国库部门有能力直接将资金支付给收款人，省略中间环节。因此，国库集中支付最佳状态是所有政府收入通过经收处，直接进入国库单一账户，所有政府支出由国库单一账户直接支拨给受益人，让国库单一账户成为名符其实的国库收支主账户，成为国库资金运行的总枢纽、总闸门，确保每一笔国库收支都需“经其手，可看见，能监督”。
参考文献：
[1]加快财政支出管理制度改革[J].楼继伟.中国财政.2001(01).
[2]关于国库集中支付制度改革的思考[J].郭华.经济师.2020(09).
作者单位：中国人民银行贵阳中心支行
作者：彭芳 娄燚 何泽宇
摘要： 国库集中支付制度改革是我国财政资金管理的重要改革内容之一，商业银行的代理支付作为国库集中支付制度改革的具体手段和环节，其实施和运行管理效率的高低将直接影响我国财政资金通过代理转移国库支付的质量和效果。伴随着我国金融改革的不断开展和深化，商业银行代理的国库集中支付业务制度和管理流程日益成熟，但是，在运行过程中一些问题也逐渐暴露出来。本文阐述了商业银行代理国库集中支付业务的运行管理现状，指出存在的问题，探究如何能够更好地实施商业银行代理国库集中支付制度，提高财政资金集中支付效率，同时也有效地推动商业银行健康发展。
关键词： 国库集中支付制度 商业银行 问题 措施
自2001年党的十五届六中全会首次明确提出"推行和完善国库集中支付制度"以来，经过19年的探索和实践，国库集中支付资金代理业务制度和管理流程日渐成熟，实施和完善商业银行代理国库集中支付资金制度，有效地节约了资金运行成本，充分发挥了遏制以及有效预防腐败的作用。然而，在实践和完善国库集中支付制度的过程中，仍然会遇到和存在许多问题，其中商业银行代理国库集中支付业务发展中暴露出的突出问题不容忽视，需要进一步分析，制定完善和解决措施，维护财政资金安全和管理高效运行。
一、商业银行在执行国库集中支付制度的现状
商业银行代理国库集中支付业务要求商業银行在当地的人民银行、财政、预算管理单位之间按照指令对财政资金进行支付流转，财政部门在当地人民银行开立财政国库单一银行账户，财政部门和当地预算管理单位在当地商业银行分别开立零余额单一账户和当地财政单一银行专户。国库单一账户主要是指国库单一银行存款的账户，用于财政核算和支付并反映尚未纳入财政预算管理的地方财政收入和预算外支出的活动，同时主要用于与当地财政零余额单一账户和财政预算管理单位零余额单一账户之间进行的清算;财政部门在当地商业银行开立的零余额单一账户，用于当地财政直接支付和与国库单一账户之间进行清算;财政预算单位的零余额单一账户主要用于财政授权的支付和与国库单一银行账户的清算;预算外资金的财政单一银行专户主要用于核算财政预算外资金收入和预算外资金支出的活动，并同时用于预算外财政资金日常使用和收支活动的清算。
在实施国库集中支付制度以后，财政支付的方式逐渐由以往的多个银行账户转变成一个账户的拨款，减少在途资金的使用量，同时也有效避免出现挪用、挤占、截留使用财政资金的腐败现象。商业银行作为政府搭建人民银行、财政部门和使用财政资金的预算管理单位之间的直接沟通桥梁，在代理国库集中支付的业务中已经扮演着越来越重要的地位和角色，而通过商业银行直接参与代理国库集中支付的业务，不仅大大加强了商业银行与财政的直接沟通和协调联系，扩展了其经营的业务范围，也进一步提高了商业银行的经济社会效益和影响力。
二、商业银行在代理国库集中支付业务运行中存在的问题
(一)监管法规制度不健全
人民银行和财政部门尚未制定和建立统一完善的监管商业银行代理国库集中支付业务的法规制度体系，人民银行和中央财政的规章制度之间也缺乏有效的衔接，有些法规条文不够细致，对于具体的业务监管内容、职责、措施及业务考核绩效评价等未作出明确的规定。相关的法规之间甚至存在相互抵触的现象，导致集中支付业务的办理与结算的依据明显相悖，现行的"先支付，后清算"的模式与《支付结算办法》第十四条规定的"恪守信用，履约付款，谁的钱进谁的账，由谁支配，银行不垫款"的原则明显相违背。
(二)商业银行对国库业务不够重视，内控不完善
受商业银行业务规范运营、内控风险管理等诸多因素的影响，商业银行对于代理国库集中支付业务的管理和操作不规范，代理国库集中支付的业务仅是商业银行代理中间业务的一部分，且该业务没有手续费的收入，收入和投入的成本不成正比，商业银行开展该业务的动力明显不足。
(三)支付方式单一，效率较低
在这个互联网经济飞速发展的时代，不管我们是一般个人还是企业预算单位的支付结算业务，都已经充分采用了网上银行、手机银行、银企直联等更现代高效的支付系统进行结算的方式，基本上已经实现了资金支付的实时到账，而目前国库集中支付系统结算业务只能通过商业银行支票和电汇凭证两种方式进行结算，无法直接使用网上银行等其他更现代高效的支付结算的方式，预算单位支付经办人员往往需要将已经打印好的纸质支付结算单据送往指定的商业银行现场办理，对支付业务进行结算，造成了人力、物力、财力三大成本的增加，支付的效率相对较低。
(四)手续复杂，环节繁多，清算速度较慢
从清算的流程上看，无论是通过财政直接支付还是通过上级财政主管部门授权间接支付，大部分的清算操作实际上都是通过人工操作来完成。一张划款的凭证，要人工在财政部门、商业银行、人民银行、预算单位之间进行信息传递，影响清算资金的流动性和清算速度，很难及时地完成代理商业银行与国库单一清算账户的当日清算。
(五)经办人员业务素质影响效率
商业银行同时在人民银行、财政和预算管理单位之间进行业务数据的对接，经办人员的水平和业务素质直接影响商业银行国库集中办理和支付的清算和效率。由于我国商业银行以追求最大利润收益为主要业务目的，普遍存在着重自身业务、轻代理国库集中支付业务的清算管理现象，配备专职的经办人员少而兼职多，经办人员又受工作范围广、业务量大，以及定期轮岗等多种因素的影响，对集中支付业务的不熟悉和系统的不完善、经办人员的业务水平参差不齐、理解程度各有不同，因此在办理集中支付业务的过程中存在不少问题。
(六)商业银行责权利不对称
商业代理银行以追求利润增长为主要经营目的，就商业银行代理国库集中支付业务本身而言，其实是一项赔本的业务。因为商业代理银行不仅没有获得任何的业务代理费，反而还要倒贴大量的人力、财力和物力，为此，财政部门和代理商业银行之间往往会形成一些不成文的规定，比如商业银行通常会要求财政和预算单位将基本户开在本行，代发单位人员工资，吸收财政及其他预算业务代理单位的存款资源等。
三、在国库集中支付制度执行中商业银行存在问题的相关解决对策
(一)完善对商业银行代理国库集中支付制度体系建设
人民银行和财政部门应对商业银行代理国库集中支付的业务建立一套健全、科学、合理、可操作性强的业务监管体系，进一步完善国库集中支付的各项相关管理制度，建立健全国库集中支付的制度和操作规程。商业银行也应进一步建立健全完善内部管理的机制，规范操作流程，从法律制度上不断地纠正和完善目前代理国库集中支付业务存在的问题和漏洞，防控风险，确保财政资金的运行安全。
同时，将代理国库集中支付服务质量纳入银行的绩效考核，明确商业银行对代理国库集中支付业务的绩效考核和代理服务奖惩的规定，加强代理国库集中支付业务的高质量办理，为预算单位提供高效优质服务。
(二)商业银行应高度重视国库集中支付业务
商业银行应进一步增强企业社会风险责任意识，正确处理好本单位的利益与国家的利益、社会效益与国民经济效益的相互关系，有效地履行代理国库集中支付业务的经营管理职责。
(三)加强人员培训，提高服务质量
没有规范的支付业务管理就没有高质量的支付业务核算，没有一批合格的支付业务人员就无法充分发挥履行银行代理国库集中支付业务的职能。财政部门、人民银行和商业银行总行等应定期对商业银行业务管理和经办人员进行国库集中支付管理制度和结构性改革的相关知识进行宣讲和开展支付业务培训，使得商业银行的工作人员不仅熟悉其操作流程和工作方法，还要懂得财会管理知识和财政政策，遇到问题能够及时得到解决。
(四)采用公务卡模式，对用卡环境进行优化
财政部门和资金预算单位主管部门要进一步提高商业银行公务卡的开卡率和实际使用率，积极扩大公务卡消费目录及严格控制公务卡信息透支额度，进一步推广商业银行公务卡的结算方式。 针对商业银行公务卡需要，与当地财政部门以及公务卡有关部门积极开展建设和普及商业银行电子网络支付业务管理系统的工作，不断地优化公务卡工作配套的服务设施，构建和完善商业银行用卡环境。通过对全国跨行公务卡交易相关配套的服务管理系统进行网络优化，从而对全国跨行公务卡的提现实行免息期内的零费用，帮助全国跨行持有商业银行公务卡的工作人员有效解决后顾之忧。此外，商业银行需要积极开展员工培训以及宣传讲解工作，使财务工作人员全面了解公务卡结算业务。针对预算单位审核职工公务卡相关信息进行严格的审核，做好报销公务卡的办理还款等工作[1]。
(五)优化信息系统，推行国库集中支付电子化，实现无纸化办公
推行国库集中支付管理制度电子化的改革，增强国库集中支付业务自动化的程度，促使商业银行代理国库集中支付管理制度的改革进一步规范和深化。通过探索改变业务审核的方式、科学地设置岗位职责和权限，确保不相容的岗位相分离，使用电子印章，取消纸质单据的传递和打印工作，实现国库集中支付业务电子化的管理，使得预算用款单位的业务经办人员不再往返于预算单位所属的财政和银行之间，足不出户就有可能完成国库用款计划的申请和财政资金的集中支付。同时进一步完善国库集中支付资金清算和银行集中支付清算系统，做到实时清算，实现24小时都可以办理业务，不但大大简化办事的流程，实现快捷高效的服务，而且也大大提高财政资金业务管理运行的效率。
(六)建立垫资补偿机制，减少商业银行风险损失
目前商业银行办理国库集中支付业务都是先垫付代理国库资金再和人民银行进行清算，一旦经办人出现操作失误或系统发生故障，就可能使银行产生代理国库垫付金的风险，而商业银行垫付代理国库资金没有补偿机制的做法与商业银行的经营业务目的相背离，财政部门应按照商业化的补偿原则，在与商业银行共同签订代理国库集中支付协议时，明确规定对财政国库业务占用商业银行资金的具体补偿方式和标准，充分维护商业银行代理国库业务资金的安全和合法权益，合理地确定对商业银行代理国库集中支付业务岗位进行补偿的标准，变暗补为明补。
四、结束语
国库集中支付制度的业务代理改革是一项艰巨又复杂的系统性工作，商业银行在开展代理國库集中支付业务的过程中，难免会出现各种问题，只要我们从解决这些问题的角度着手，认真地分析就能发现其中的原因，制定进一步完善的具体解决方案和措施，积极地配合人民银行、财政部门推进代理国库集中支付制度的改革，必然使得商业银行代理国库集中支付业务在金融改革创新进展中取得重大进展，同时也促进商业银行的健康发展。
参考文献：
[1]鲍慧.完善国库集中收付制度的运行机制研究[D].山东：中国海洋大学，2011.
作者单位：广西昭平农村商业银行股份有限公司财务会计部
作者：吴静梅
摘要：国库集中支付电子化改革是围绕财政国库“十二五”规划提出的重要内容，从2007年国库集中支付电子化开始在中央本级试点至今，国库集中支付电子化已在全国范围内全面推进。电子化模式在提高工作效率、缓解人员紧缺压力、便捷财政部门、预算单位以及代理银行的同时，也存在着监管盲区。本文通过简述国库集中支付电子化改革的历程和意义，对支付电子化下国库业务监督面临的问题进行分析，并提出如何有效提升国库监督的对策。
关键词：国库集中支付 电子化管理 国库监督
国库集中支付改革作为预算执行国库事中监督的有效补充，在大数据背景下，国库集中支付电子化管理是深化财政管理体制改革的必然要求，也是国库集中支付改革的有效延伸。随着支付电子化在全国范围内深入推进，其在深化国库制度改革、提高国库业务效率、提升财政资金安全等方面优势逐渐显现，但同时也发现国库监督工作在集中支付电子化信息化过程中存在的“想管没抓手”的现实困境。
一、国库集中支付业务电子化改革历程
第一阶段：研究探索阶段。2007年，国库集中支付电子化开始在中央本级试点，上海、山西等部分省市也探索开展了国库集中支付电子化管理，但由于缺乏统一部署和领导，存在制度建设滞后、技术应用空白等问题，只能简单实现财政部门和人民银行“点对点”电子化管理，无法继续拓展。随后，财政部会同人民银行历经5年研究探索，打通了财政部门、人民银行、代理银行三个系统，实现了财政部门、人民银行、代理银行、预算单位四方电子化管理，确立了国库集中支付电子化建设框架及标准，并选定河北、重庆两省市进行试点，伴随着2013年1月4日正式上线运行，两省市在全国范围内率先实现了国库集中支付电子化管理。
第二阶段：综合验证阶段。2013年4月，全国财政国库工作会议对国库集中支付电子化管理做了进一步明确和部署，电子化改革从最初的2个省市扩大到12个省市。随后，财政部、人民银行总行陆续出台了《关于做好国库集中支付电子化管理第二批试点有关工作的通知》《国库集中支付电子化管理接口报文规范(暂行)》《国库集中支付电子化管理暂行办法》以及《关于规范国库集中支付代理银行电子化管理相关系统建设的通知》等文件，初步建立了国库集中支付电子化内控管理、业务流程等制度体系。2014年，国库集中支付电子化改革作为国务院重点督办工作之一进行全面推进，各省财政厅、人民银行、商业银行积极推动该项工作落实，主动梳理业务流程、对接信息系统。截至2014年底，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市省级实施了国库集中支付电子化改革。
第三阶段：全面推广阶段。2017年，为落实国务院第五次廉政工作会议精神，财政部会同人民银行印发《关于加快推进地方国库集中支付电子化管理工作的通知》，要求省级财政部门要会同省级人民银行积极创建条件推进行政区域内国库集中支付电子化管理工作，建立标准化业务操作流程，统一省内国库集中支付业务代理模式、业务系统;扩大支付电子化管理实施范围，实现支付电子化管理所有预算单位、所有财政性资金的全覆盖。地方国库集中支付电子化管理在省级基本实现全覆盖的基础上，逐步开始向市县延伸。目前，部分省份已实现省、市、县三级国库集中支付电子化管理全覆盖，河北、云南等省份还实现了省、市、县、乡四级全覆盖。
二、国库集中支付电子化改革的意义
(一)提高了财政资金支付效率
在传统的手工业务模式下，无论是财政直接支付还是财政授权支付，完成每一笔资金的支付都需要经过单据打印、人工审核签章、专人传递等流程。预算单位或财政部门每日需多次往返银行间送凭证和取凭证，代理银行需要往返人民银行进行清算，不但工作效率低、占用大量工作时间和人力资源，而且出错率也较高。据统计，从支付凭证开始进行审核、凭证打印到送至银行进行支付、银行将凭证送至人民银行进行清算，平均需要一个工作日到二个工作日。国库集中支付业务实行电子化管理后，实现了传统业务向自动化业务的转变，缩减了整个业务流程处理时间，同时也把国库工作人员从人工核对、手工签章、单据传送等繁杂的日常工作中解脱出来，让国库工作人员有更多的时间和精力从事国库数据分析和研究等更为“高大上”的工作，有效缓解了国库人员紧缺的现实问题。
(二)降低了国库业务处理成本
随着地方经济的不断发展，财政收支规模的不断扩大，国库集中支付业务量也随之增加。国库集中支付电子化实施之前，财政资金的支付需要预算单位工作人员亲临柜面进行办理。一方面，预算单位或财务部门频繁往返于代理银行办理各类国库集中支付业务，大大增加了行政运行成本。伴随着公务用车制度管理的改革，一般公务用车逐步取消，预算单位往往无法安排公务车辆用于凭证传递工作，给实际工作带来了不少困难。国库集中支付凭证是重要会计凭证，若通过使用公共交通进行凭证传递，存在着一定的安全隐患;另一方面，在代理银行业务办理高峰期，预算单位或财政部门等待时间较长，直接影响工作效率。若代理银行为国库集中支付业务开设专门窗口，又会加大人力和物力资源的投入。同时代理银行还需要配备专人，负责与人民银行办理清算業务的凭证专递工作，加大了代理银行人员需求的压力。国库集中支付电子化实施后，所有业务流程均通过电子化操作，不但方便了预算单位、财务部门和代理银行，也大大压缩了各方办理国库集中支付业务的成本。
(三)加强了国库业务标准化管理
电子化的改革对国库业务管理方式、管理流程都将产生更为积极的影响，相对于传统的纸质凭证，电子凭证承载的信息、运转的方式、印鉴的管理、对账的形式等方面都有着更为突出的优势。使用国库集中支付电子化的方式，建立完整的业务管理链条系统，通过有效合法的电子凭证贯穿整个业务管理流程，促使内控制度标准，凭证管理、账务处理流程更为规范化;通过国库集中支付电子化系统对财政支付数据的自动收集和汇总，使得财政资金的运转更为透明化、公开化、可溯化;通过网络资源共享，实现了信息的及时有效传递，畅通了各部门信息沟通渠道，从而避免了因信息沟通不畅而引起的疏漏;通过各部门相关业务生产系统的有效整合，建立起了人民银行、财政部门、预算单位、代理银行之间的信息衔接、相互制约的工作机制，同时也可以实现相关部门数据的收集汇总、深度分析和有效共享，推动国库信息化建设的步伐。
三、国库集中支付电子化国库监督面临的困难
(一)国库监督制度不够完善，缺少有效法律制度依据
新业务模式的顺利推行，往往需要全面的制度体系作为保障，而现行的国库监督制度体系无法为支付电子化提供有效的制度支撑。一方面，制度更新不及时，业务监督过程中存在无据可依的现象。国库集中支付电子化改革后，虽然制定了《国库集中支付电子化管理暂行办法》等制度，但这些制度仅限于对业务操作行为的规范，国库监督所依据的《国家金库条例》等法律制度仍基于对手工业务员模式下的要求和规范，难以适应电子化业务模式。如，缺少对支付电子化系统参数修改方面的相关规定。另一方面，制度规定不够细化，执行过程中存在理解偏差和争议。如制度中规定财政部门要向国库提供文件依据，但并没有明确所需提供文件的等级，使得国库业务人员在审核过程中难以准确把握。
(二)电子支付审核难度增加，削弱国库监督工作效果
国库监督主要体现在对不合规业务的拒绝办理权，国库集中支付电子化上线前，国库业务人员主要通过对业务凭证及相关依据资料的审核进行监督。支付电子化改革后，业务数据主要以电子数据形式在支付电子化系统中进行传递，取消了纸质凭证资料传递渠道。由于技术条件的限制，支付电子化系统无法实现相关依据资料配套传递，部分业务的相关依据资料便不再提供给国库部门，致使国库业务人员难以对支出业务的合规性和真实性进行判断，削弱了国家预算执行部门间的制衡作用。另外，各级国库为加强国库资金风险管理而制定的大额支出逐级审批制度，在支付电子化模式下也难以执行，国库监督有弱化的趋势。
(三)国库监督有效手段落后，制约预算执行进度监督
自2009年起，财政部相继印发了《关于加快建立地方预算执行动态监控机制的指导意见》《关于进一步推进地方预算执行动态监控工作的指导意见》《地方预算执行动态监控工作督导考核办法》等文件，对财政支付风险防范提出更高要求。国库监督作为防范财政资金风险的主要手段，目前仍停留在柜面监督、实地检查等手工监督方式下对各类凭证要素的真实性、完整性和合规性审核层面上，无法满足支付电子化模式下对海量数据实时、高效、精准的监督要求。我国政府预算管理复杂、预算科目以及预算单位繁多，加之财政部门对预算科目调剂、预算临时调整和追加频繁，缺乏与支付电子化相匹配的自动监督系统，仅凭人工审核监督，难以实现资金拨付全程跟踪和风险预警，以及对预算执行进度和绩效管理等高水平监督。
(四)业务人员安全意识缺乏，埋下财政资金安全隐患
实施国库集中支付电子化管理后，资金支付业务的整个流程均在财政系统中实现，其中涉及操作员录入、复核人审核、部门负责人签章。在全部支付过程中，只需不同岗位人员各自的USB-KEY进入系统便能完成。这就要求财政部门或预算单位在内部控制中严格落实会计岗位不相容职务分离原则前提下，才能有效防范财务风险。然而，在实际执行过程中，往往因内部控制制度不完善、执行不严格等，致使岗位分工、操作权限界限不清;或者因基层预算单位人员不足、安全意识缺乏，而被动地把录入、复核、审核等所有权限集中到一个人，致使“一手清”现象出现，这给财政资金安全埋下了隐患。
四、政策意见
(一)完善制度体系
国库集中支付电子化改革，必须有相应的法律法规制度为之保驾护航，应继续推动国库监督法制化建设，使国库监督有法可依。一方面，建立支付电子化模式下的软硬件管理、系统安全控制、岗位职责分工的电子化管理制度，将制度建设与系统运行相结合，明确系统运维中风险点的控制，确保系统运行的合规性和国库资金的安全性。另一方面，细化国库监督制度，巩固国库监督权力，完善国库监督处罚机制，确保制度对业务操作的可指导性以及监督检查的可参照性，提升财政部门、预算单位、代理银行对国库监督的重视程度，督促其更好地履行各自的职责。
(二)丰富系统功能
一方面，拓宽支付电子化横向联网范围，打通国库无纸化系统和财政无纸化系统链接端口，将从支付指令发起、代理银行划款、国库部门清算等国库集中支付全过程归集于同一系统，规避以往国库部门只能获取清算额度、科目等部分信息，无法获取财政支付指令、资金项目归属、收款人账户信息等重要信息致使国库监督情况形同虚设的现象。另一方面，优化集中支付电子化系统功能，如，实现代理银行提交的划款凭证、财政集中支付电子额度数据明细清单和预算收支计划中的单位性质、账户类别、支出科目等各项内容的逐步核对;增设相关依据资料附件配套上传、大额资金审核以及超额度办理支付、无依据资料办理支付自动退回等功能，减少人工审核操作量及风险，进一步加快财政资金周转速度。
(三)实施动态监控
一是加强预算信息共享。目前，财政部门提供给国库部门的预算计划时间滞后、内容粗略，而且预算调整和追加情况不能及时提供给国库，通过搭建信息资料共享平台，实现预算收支计划、财政收支明细信息、相关文件资料等的共享，为国库监督提供充分有效的信息。二是前移审核关口。依托国库集中支付电子化系统平台，设计开发预算控制功能，获取并导入详细的预算计划，按预算单位、预算支出科目、财政存款账户、重要项目类别等要素进行系统参数维护，电子化比对预算计划、额度清单及支付明细情况，实现支出科目是否合规、额度金额是否超限等情况的系统自动化审核，化国库集中支付“先支付、后清算”为“先监督、再支付、后清算”的业务模式，通过将审核关口前移，达到实时监控、及时纠偏的国库监督目的。
(四)完善内部控制，提高财务风险防范能力
对于国库集中支付电子化管理这一新的模式，一是财政部门及预算单位要完善内部控制管理规范，遵循岗位不相容原则，严格岗位权限设置，实现岗位间相互制衡作用，从而降低业务操作风险，保证国库资金安全;二是通过技术手段提高身份认证安全级别，可以利用“USB-KEY+指纹(人脸)”认证的模式，确保USB-KEY证书与持有人之间的唯一关系，有效杜绝违规冒用他人身份进入系统办理业务的现象;三是加强业务人员的安全意识培訓，充分认识到保护好个人USB-KEY证书的重要性，进一步提升人员安全防范意识、信息保密意识及合规守法意识。
参考文献：
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[8]吴金兰，吴峰.以信息化建设为抓手 强化国库集中支付管理[J].预算管理与会计，2019(11)：26-27.
作者单位：中国人民银行新余市中心支行
作者：赵唯江
国库集中支付业务流程包括四个部分：预算指标管理、分月用款计划管理、资金支付管理、资金清算管理。预算指标控制用款计划，用款计划控制资金支付，资金支付后再与国库清算。也就是说，首先必须要有预算指标才能申请用款计划，有了用款计划才能办理资金支付，办理支付后由代理银行申请划拨资金。
一、指标管理
1、预算控制数下达
部门预算正式批准下达前，为了保证县级各预算单位资金正常需要，由支出股室在11月10日前根据各预算单位当年部门预算安排情况提出下1—5月份部门预算控制数，预算股审核并于11月30日前录入“国库集中支付系统”(又称“金财网”)，下达给各相关部门和单位(国库股、支付核算局、各支出股室和预算单位，下同)。
2、预算指标录入
部门预算正式批准下达后10日内，由预算股明确专人根据批复的单位部门预算，在“金财网”中录入预算单位指标，指标的录入按照指标来源和指标类型分资金性质、预算科目、预算项目和用途分别录入。
3、预算指标审核下达
在指标录入完成以后，由预算股负责人进行指标审核，审核的内容包括指标来源、指标类型、单位名称、预算科目、预算项目及用途;审核后对指标进行终审确认并下达给预算单位。
4、预算指标调整数下达
在预算执行过程中，预算股按照预算调整程序将追加、追减的预算指标于收到预算调整文件后2个工作日内录入“国库集中支付系统”并审核后下达相关部门和单位。
5、预算外资金、特设专户资金和其他资金指标比照预算指标管理办法实时录入。
二、计划管理
预算单位根据县财政局下达的部门预算控制数、部门预算数、部门预算调整数、非税收入缴存进度，按月编制预算单位的预算内资金、预算外资金和其他资金用款计划。基本支出经费原则上按照总额分月均衡拨付的原则编制;项目支出经费按项目用款进度编制。
1、用款计划申请
预算单位根据部门预算(部门预算下达前为部门预算控制数，下同)和非税收入缴存进度申请分月用款计划。基本支出用款计划第年报两次，每年12月1日前报送下一基本支付1-5月分月用款计划，5月1日前报送当年其他支出6-12月分月用款计划;项目支出用款计划按季分月编报，每年12月1日前报送下一年第一季度用款计划;3月1日、6月1日、9月1日前分别报送当年第
二、
三、四季度项目支出分月用款计划。
2、用款计划初审
支出股室负责人根据部门预算和非税收入缴存进度在每月25日前完成初审，分资金性质(预算内资金、预算外资金、其他资金，下同)提出财政直接支付、授权支付建议数，股室负责人审核确认后，系统自动进入下一程序。
3、采购资金计划审核(冻结)
采购办负责人根据《政府采购法》在28日前完成采购资金(包括预算内、预算外及相配套的单位自筹资金)用款计划审核(冻结)。根据采购合同约定分期解冻采购资金。
4、用款计划终审下达
国库股负责人复审后报局长最后审定后，于每月30日前通过“金财网”下达分月用款计划。即：①将《预算单位分月用款计划批复表》传送给预算单位和支付核算局，并打印加盖国库股印章后让其留存;②将《财政授权支付额度通知单》分资金性质打印并加盖印鉴后送代理银行;③将《财政授权支付汇总清算额度通知单》分资金性质打印加盖印鉴后，分别送人民银行、预算外资金清算银行。
5、用款计划接收
代理银行在接收到财政发来的授权支付额度后，打印《财政授权支付额度到账通知书》，通知预算单位此额度已经到账，预算单位据此可以进行此额度范围内授权支付凭证录入。
月度用款计划下达后，一般不作调整，特殊情况需调整的按上述流程办理。其他资金比照预算资金管理办法执行。
三、支付管理
1、财政直接支付
(1)财政直接支付范围
①纳入工资统发的工资性支出;
②预算单位基本建设投资中财政投资超过5万元(含5万元)人民币的工程采购支出，包括建筑安装工程、设备采购、工程监理、设计服务和建设单位管理费等支出;
③列入湖南省政府集中采购目录中的商品、服务采购支出或虽未列入湖南省政府集中采购目录但单件(单批)货物或服务购买总额超过1万元(含1万元)的支出。
④其他具有特定用途的支出项目。(如财政安排的医疗保险金、住房公积金等)
(2)财政直接支付流程
①预算单位提出申请
预算单位经办人依据批复的本单位分月用款计划，按预算内、预算外和其他资金通过“金财网”分别填写《财政资金直接支付申请书》，并打印支付申请书送单位负责人或财务负责人审核签字并加盖公章后，连同相关原始凭证送支付核算局。
属于货物、服务采购的支出，预算单位除按规定填写《财政资金直接支付申请书》外，还应附供货发票、验收单据、政府采购办备案的采购合同等相关凭证;属于其他直接支付的项目，在申请直接支付时，应附发票或有关支付依据。
②支付核算局审核并开具支付凭证
支付核算局受理预算单位的直接支付申请并按规定程序审核后开具《财政直接支付凭证》，传送财政零余额账户代理银行，并将《财政资金直接支付申请书》相应联次随同加盖“财政已支付”印章的发票以及相关票据退给预算单位。
有下列情形的，支付核算局将拒绝受理预算单位的直接支付申请：无预算、超预算申请使用资金;自行扩大预算支出范围申请使用资金;申请手续及提供的文件不完备;未按规定程序申请使用资金;预算执行中发现重大违规违纪问题;工程建设出现重大问题;出现其他需要拒付情形。
③代理银行付款
代理银行收到支付核算局签发的《财政直接支付凭证》，经审核无误后，在当日及时将资金直接支付到收款人或用款单位，代理银行付款后，将《财政直接支付凭证》第二联盖章后退给支付核算局，并开具《财政直接支付入账通知书》送达预算单位。
实行财政直接支付的工资支出，代理银行根据支付核算局支付指令，将工资分解到个人工资账户，并将代扣款项划入财政部门确定的相关账户，同时开具《财政直接支付入账通知书》及时送达预算单位。
2、财政授权支付
(1)财政授权支付范围
①未纳入工资统发的工资性支出;②未纳入直接支付的工程、货物采购支出;③零星支出;④特别紧急支出;⑤经财政部门批准的其他支出。
(2)财政授权支付流程
①预算单位签发支付凭证
预算单位在县财政局批准的财政授权支付用款额度内，通过“金财网”按预算内、预算外资金分别开具《财政授权支付凭证》，经复核后打印并加盖银行印鉴，于营业日规定时间之前提交代理银行办理支付。
②代理银行付款
代理银行在收到预算单位签发的《财政授权支付凭证》经审核无误后，通过预算单位零余额账户及时办理资金支付，并将支付凭证第二联盖章后退给预算单位。
③代理银行按日向国库股、支付核算局传送《财政授权支付日报表》。
四、清算管理
1 、财政直接支付清算
(1)支付核算局开出《财政直接支付汇总清算通知单》送国库股审核盖章后，预算内资金送人民银行，预算外资金、其他资金送预算外资金、其他资金清算银行。
(2)代理银行向清算银行提交《××银行××支付申请划款凭证》，申请划款。
(3)清算银行审核后将资金划往代理银行，将《××银行××支付申请划款凭证》第一联作记账凭证，办理记账手续;将第二联加盖转讫章后退给代理银行作收入凭证;将《××银行××支付申请划款凭证》第
三、四联盖章后传送支付核算局、县财政局国库股作付款回单。
2、财政授权支付清算
(1)代理银行向清算银行提交《××银行××支付申请划款凭证》及日报表，申请划款。
(2)清算银行审核后将资金划往代理银行，将《××银行××支付申请划款凭证》第一联作记账凭证，办理记账手续;将第二联加盖转讫章后退给代理行作收入凭证;将《××银行××支付申请划款凭证》第
三、四联盖章后传送支付核算局、县财政局国库股作付款回单。
五、退票业务的处理
1、退票三种情况
因凭证要素填写错误而在支付之前退票的，由支付核算局核实原因后办理更正手续;代理银行支付后但未清算前，因收款单位的账户名称或账号错误等原因而发生资金退回财政零余额账户的，代理银行应区别资金性质(预算内或预算外)及时通知支付核算局;清算后，因上述原因而发生资金退回财政零余额账户的，代理银行应区别资金性质(预算内或预算外资金)，在当日(超过清算时间的在第二个工作日)将资金退回县人民银行国库存款账户或财政专户。对需要支付的资金，支付核算局与有关单位核实后及时向国库股申请恢复相应的财政直接支付额度。
2、代理银行退款业务流程
关于退款业务，有两种情况：一种情况是，银行还没有支付之前，单位或银行发现问题采取措施，称退回。办理退回业务，不仅要退回凭证，而且要在系统中先取消“确认支付”(已作此操作的情况)。另一种情况是，银行已支付款项，对方退单，需要办理退款手续。具体来讲：
(一)退款流程有四个步骤
1、代理银行将支付未成功的款退到相应的清算账户上
2、代理银行在已支付管理中办理退款或者部分退款
3、代理银行打印退款凭证
4、财政进行退款确认并还原单位的用款额度，并打印退款入账通知书
(二) 退款业务应注意事项
关于退款业务的凭证使用。代理银行应完备手续，发生退款要及时将相关记账凭证送单位。
1、财政直接支付方式
(1)对于由财政直接支付的工资：
借：事业支出
贷：财政补助收入
(2)对于由财政直接支付的购买材料、服务的款项：
借：材料
贷：财政补助收入
(3)对于由财政直接支付的购置固定资产的款项：
借：事业支出
贷：财政补助收入
同时：
借：固定资产
贷：固定基金
(4)年终：
A、根据本财政直接支付预算指标数与当年财政直接支付实际支出数的差额：
借：财政应返还额度——财政直接支付
贷：财政补助收入——财政直接支付
B、下恢复财政直接支付额度时，不做账务处理;
在使用预算结余资金时：
借：有关科目
贷：财政应返还额度——财政
直接支付
2、财政授权支付方式：设置“零余额账户用款额度” (1)收到“授权支付到账通知书”后，根据通知书所列数额：
借：零余额账户用款额度
贷：财政补助收入
(2)购买物品、服务等支用额度时：
借：事业支出(材料)
贷：零余额账户用款额度
属于购入固定资产的，同时：
借：固定资产
贷：固定基金
(3)从零余额账户提取现金：
借：现金
贷：零余额账户用款额度
(4)年终：
A、依据代理银行提供的对账单注销额度时：
借：财政应返还额度——财政授权支付
贷：零余额账户用款额度
B、如果单位本财政授权支付预算指标数大于零余额账户用款额度下达数，根据两者的差额：
借：财政应返还额度——财政授权支付
贷：财政补助收入
C、下年初恢复额度时，依据代理银行提供的额度恢复到账通知书：
借：零余额账户用款额度
贷：财政应返还额度——财政授权支付
D、如果下收到财政部门批复的上年末下达零余额账户用款额度：
借：零余额账户用款额度
贷：财政应返还额度——财政授权支付
一、国库集中收付管理制度的特征?
答：(1)财政部门设立国库单一账户。所有财政资金都通过国库单一账户核算，并以国库单一账户为基础，建立国库分类账册体系。
(2)财政资金收付方式规范。税收收入经过纳税人申报和税务机关审核后，直接缴入银行，并及时通过银行清算系统划入国库单一账户。财政支出实行财政直接支付或授权预算单位支付，通过银行将款项支付到商品和劳务供应者或用款单位。财政资金的余额只保存在国库单一账户。
(3)财政设立专门的国库管理和收付执行机构。
二、改革的目标是什么?
答：是要建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨为国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，这项制度被称为“国库集中收付制度”。
三、填空
四、国库资金支付的模式有几种?什么是财政直接支付?
答：财政直接支付和财政授权支付。
方式是由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，将资金直接支付到商品供应者或劳务提供者。
五、公务卡结算方式的适用范围是什么?
答：
1、行政事业单位中原使用现金结算方式的零星商品服务支出，包括差旅费、招待费、培训费、手续费等;
2、行政事业单位中原使用转账结算方式的小额商品服务采购支出，包括设备购置费、办公费、会议费、咨询费、租赁费、邮电费、水费、电费、维修费等。
国库股国库集中支付业务学习试题
姓名：
一、国库集中收付管理制度的特征?
二、改革的目标是什么?
三、填空
四、国库资金支付的模式有几种?什么是财政直接支付?
五、公务卡结算方式的适用范围是什么?
(连云区行政事业单位会计知识培训)
2011年5月
主要内容:
1、我国国库管理制度改革相关情况介绍;
2、连云港市国库集中支付发展运行情况;
3、现场交流问题及意见建议。
我国国库管理制度改革相关情况介绍
一、什么是国库集中支付
就是由过去财政部门业务处室根据预算单位的预算代编用款计划、拨付资金给预算单位，改为由预算单位根据预算提出用款计划，在计划范围内依实际需要直提出用款申请，由国库支付系统将资金接支付给商品和劳务供应者或用款单位。
二、什么是国库集中支付制度
所谓国库集中支付制度就是指建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。
三、国库管理制度改革的必要性
(一)国际上国库管理制度有三个基本特点：
1、采用国库单一账户进行管理;
2、支付行为在发生之前;
3、都有一个专门的支付执行管理机构。
(二)为什么要进行国库集中支付改革：
原预算执行方式的弊端
预算执行的运行控制不规范
预算执行的信息无法及时反应出来
现金管理效率低
不利于加强监督，会导致腐败现象的发生
重复和分散设置帐户，导致财政性资金活动透明度不高，不利于全面监督
四、我国国库管理制度改革的基本思路
1、有利于规范管理;
2、要加强监督，增加透明度;
3、要方便用款;
4、要分步实施。
五、国库单一帐户体系构成
国库单一帐户由五类帐户体系构成:
1、财政国库管理部门在中国人民银行开设的国库存款帐户;
2、国库执行机构在商业银行开设的财政零余额帐户,用于财政直接支付和清算;
3、财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专户;
4、财政部门为预算单位开设的零余额帐户,用于财政授权支付和清算;
5、经政府批准或授权财政部门开设的特殊性财政专户 我市设置的帐户体系中还包括在代理银行开设的预算外资金支付专户和工资统发专户
六、国库集中支付程序
建立国库单一账户体系后，财政一般预算、基金预算和财政专户管理的预算外资金等财政性资金，均应通过国库单一账户体系统一存储和实行国库集中支付。
支付方式：
1、财政直接支付方式：即由财政部门开具支付令，通过财政零余额账户，直接将财政性资金支付到收款人(即商品、劳务供应者)或用款单位账户。
2、财政授权支付方式：即预算单位根据财政部门授权和批准的用款计划，自行开具支付令，通过单位零余额账户，将财政性资金支付到收款人账户。
预算指标控制用款计划
用款计划控制用款申请
除上述内容外，国库制度改革还包括：
1、收入收缴程序改革(就地缴库、集中汇缴、自收汇缴);
2、收支分类改革(购买支出、转移支出);
3、配套改革措施。包括：
(1)部门预算编制的改革需要进一步推进、细化、规范; (2)要有相关的法律保障;这项改革涉及到《预算法》、《金库条例细则》、《财政总预算会计制度》等都要相应修订 (3)要有组织机构保证，设立财政支付资金机构; (4)建立财政管理信息系统和国库支付管理子系统; (5)要建立银行清算系统;
(6)要建立新的监督、制约机制;
a、预算单位内部要加强监督、制约
b、财政系统自身内部加强监督、制约
c、人民银行对代理支付业务的商业银行加强监管。 连云港市国库集中支付发展运行情况
一、我市财政国库管理制度改革的指导思想
透明管理原则
资金高效运转原则
会计主体不变原则
积极稳妥原则
二、基本情况
1、机构设立2004年7月成立市级国库集中支付中心，副处级建制，下设4个科：受理审核科、支付科、会计科、综合科。2004年8月人员到位。
2、基础工作推进2004年9月出台《连云港市市级财政国库管理制度改革试点资金支付管理实行办法》、《国库管理制度改革试点银行支付清算办法》、《国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》，同时选择了2家代理银行。10月份选择10
个市级一级预算单位进行试点。同月市政府召开市本级国库集中支付管理制度改革动员会。2005年1月在市本级全面扩广国库集中支付。财政推行的速度快，预算单位反应也很快，市劳动局、民政局、教育局、建设局、公安局等单位分别成立会计核算中心，集中办公，统一管理，加强单位内部监督调控和制约，效果明显。
3、深化国库集中改革2008年1月，市本级在国库集中
支付基础上，推行公务卡，同时停止授权支付提现业务。2009年1月，为了贯彻国库集中支付¡°宽要到边、深要到底¡±的要求，对垫付资金、往来资金、往非部门预算单位拨款的资金，全部实行国库集中支付。2010年6月撤销预算单位基本户。 目前纳入国库集中支付的预算单位有344个。
2005-2010年市本级审核、清算资金情况表
(单位：万元)
表格
公务卡情况介绍
公务卡改革于08年1月1日起在我市市本级全面实施，这项改革是一项新内容，但其实质是国库集中支付改革的延伸。是强化对各预算单位财务监督特别是现金支出监督的一种辅助手段。
公务卡定义：公务卡是行政事业单位公务支出结算时使用的银行卡统称。
(一)公务卡的使用。
职工因公出差或外出采购时，需先使用其个人卡进行刷卡消费，再凭发票、POS消费凭条等单据回单位按规定进行报销。如遇个别商业服务网点无法使用银行结算系统的情况，则由职工先以现金垫付，而后凭发票等单据到单位财务部门办理报销手续。
实行公务卡改革后，原则上不再办理职工因出差等公务发生的借款事项，由职工先垫付再回单位财务部门办理报销手续。出
现特殊情况需借款的，可经单位领导同意，由经办人办妥借款手续后，出纳人员通过财务转账POS将所需借款资金划转到个人卡上。
(二)公务卡的报销。
实行公务卡改革后，不改变各单位原来的报销审批程序。
1、报销人凭发票、POS消费凭条等单据，填写报销审批凭证按本单位报销程序审批。
2、出纳人员凭核准的报销凭证及报销单据，通过财务转账POS将报销资金划转到个人卡上。
3、报销人员当场确认并在财务转账POS打印的凭条上签字。
4、财务人员根据签字确认的凭条，报销审批凭证及报销单据登记入账。
5、如因个别商业服务网点无法使用银行卡结算系统，报销人先以现金垫付后，可凭发票等单据到单位财务部门办理报销审批手续。
建议使用银行贷记卡(贷记卡可在一定额度内透支，借记卡则不行)来支付公务支出款项，在银行规定的透支免息期内(最长可达56天)办理还款事宜。
财政部门规定办理个人卡时，借记卡必须办，贷记卡自愿。(主要出于个人的需要不同)
(三)其它注意事项。
1、所有津贴、补贴一律发放到职工个人卡上，不再发放现金。(离退休人员的津补贴发放另有规定)
2、职工使用个人卡(贷记卡)所发生的公务性支出，必须及时到本单位财务部门报账，报销资金转入其个人卡(借记卡)后，由其在透支免息期内自行办理个人卡(贷记卡)的还款手续。因还款不及时而产生的透支利息和罚息，由职工个人承担。银行提供多种服务，可以由个人自行在网上还款或是通过绑定卡还款，可向银行进行咨询。
3、公务卡的消费责任由个人承担。消费后逾期不还款，
恶意透支等行为引发的问题及责任，由职工个人自行承担。 工资统发情况介绍
2003年对市本级行政、全额拨款事业单位实行了工资统发。
工资统发数据管理系统与预算执行系统并行使用。 单位申报的新纳入工资统发的人员，逐一到市人事局编制委员会办公室的网上查询核对，凡是未入编的人员，一律不予办理。
对照市人事局的工资审批表审核单位所报的工资数，各项基金缴存数按照文件规定的缴交基数及比例执行，对单位申报的行业特贴等事项一律要求单位提供有效的文件证明及说明。 目前市本级共有194家工资统发单位13746人，其中：行政在职5530人，行政离退休2651人;事业在职4620人，事业离退休945人 。(离休336人)
END!谢谢大家!
乡镇国库集中支付大平台操作流程
1、乡镇预算内往来资金国库集中支付操作流程：
预算科根据领导签批件录总指标到预算科乡镇组——预算科分解往来指标——财政所在待分户中分配到乡镇预算单位——乡财科审核预算单位指标分配——财政所编制用款计划——乡财科审核用款计划——国库科下达用款计划，形成用款额度——财政所远程申请直接支付——乡财科审核远程申请——国库打印直接支付凭证送票
2、预算国库资金及财政专户资金拨乡镇资金国库集中支付操作流程：
业务科室根据领导签批件送国库科，如乡镇教师工资发放、新农村建设资金——国库科将资金拨入“乡镇其他资金专户”——业务科室在大平台中选“无指标”用款计划方式编制相关乡镇用款计划，资金性质必须选定“其他资金”，支出结构必须选定“乡镇支出”——国库科下达用款计划，形成用款额度——用款时，财政所远程申请直接支付——乡财科审核远程申请资金——国库打印直接支付凭证送票。
3、“一卡通”资金乡镇国库集中支付操作流程：
乡财科根据领导签批件送国库科——国库科将资金拨入“一卡通”财政专户——乡财科在大平台中选“无指标”用款计划方式编制相关乡镇用款计划，资金性质必须选定“财政专户管理”，支出结构必须选定“乡镇支出”——国库科下达用款计划，形成用款额度——用款时，财政所远程申请直接支付——乡财科审核远程申请资金——国库打印直接支付凭证送票。一卡通在大平台发放不成功的资金，进入一卡通关联营业部账户，不需再进大平台，乡镇应将不成功的单据传真(或资金申请表扫描)上传乡财科，乡财科再进行拨付。
所有涉及乡镇申请用款资金，均以“直接支付”方式申请。
2012年2月17日
信息中心、国库科
商业银行国库集中支付代理业务问题探讨 孙宗印 孙广通
关键词:商业银行;国库集中支付;代理业务
文章编号:1003-4625(2006)10-0026-03中图分类号:F830.44文献标识码:A
一?商业银行代理国库集中支付业务的现状及重要意义
国库集中支付改革是财政国库管理制度改革的重要内容,从2001年开始,我国开始进行国库集中支付改革试点工作,截至2005年12月底,中央160多个部门均不同程度实施了国库集中支付改革,并将改革实施到所属3300多个基层单位?地方36个省市区全面推行改革,并将改革推进到200多个地市和500多个县?国库集中支付体系已经初步形成?
国库集中支付,就是通过建立国库单一账户体系,所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理,支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位?在此过程中,代理银行承担着开立财政零余额账户?预算单位零余额账户,以及财政资金的清算支付?授权支付中的额度控制?支付信息的反馈与监控等大量具体而又繁杂的工作任务?因此,商业银行是实现财政集中支付的桥梁,是国库集中支付的最终环节,是监控国库集中支付的信息来源渠道,是国库集中支付改革是否成功的关键所在?所以,解决商业银行代理过程中发现的问题,不断完善商业银行国库集中支付代理业务具有重要的现实意义?
二?商业银行国库集中支付代理业务存在的问题
(一)国库集中支付法律法规体系有待完善
首先,现有国库集中支付的有关法规比较零散,没有形成统一的体系?代理银行在办理业务时,要依据的办法规定太多,不利于经办人员熟悉业务?自从2001年3月财政部?中国人民银行印发《财政国库管理制度改革试点方案》以来,财政部?中国人民银行以及各级财政部门依据此文件制定了一系列的配套办法,每年都有若干文件出台,对有关业务不停地进行修订?例如,针对年终结余资金,2002年至2005年每年都有不同的规定,对更正和退回?预算科目变更等也有不同的文件规定,2004年财政部又依据《中国人民银行关于调整票据?结算凭证种类和格式的通知》,取消了《财政授权支付凭证》在中央授权支付业务中的使用?地方国库集中支付业务的规章体系情况也差不多?
其次,不同法规规章之间缺乏有效衔接,相互配合不够,代理银行经办人员执行时不容易把握?例如,国库集中支付实行商业银行先垫付款?后与国库清算,但2004年10月人民银行新颁布的《支付结算办法》仍然规定支付结算必须遵守“银行不垫款”的基本原则,没有对国库集中支付业务的特殊性作出例外规定?2005年《中央单位国库集中支付代理银行垫付资金计息管理暂行办法》规定,代理银行在15：30以后受理的某些业务要当日垫付款,但不与国库单一账户清算,这样零余额账户日终就成了“负余额”,这与“零余额”的概念已经有了较大的偏离?
再次,国库集中支付的有关规章制度都是以部门规章的形式出现的,这样一个重要的财政工作,没有像《预算法》那样上升到法律的层次,对包括商业银行在内的各方当事人的约束力还不够强?
(二)业务处理自动化程度有待进一步提高
首先,国库集中支付涉及成千上万家预算单位?无数笔业务,业务量非常大,业务的自动化处理程度直接关系到支付的及时性?准确性,直接关系到代理银行的业务办理效率?目前商业银行国库集中支付代理业务的自动化水平还不高,改进的余地还很大?例如,在授权支付的额度控制环节,链条比较长,自动化程度还不高?就中央财政而言,各预算单位根据部门预算申请分月用款额度计划,经财政部批复后,财政部将额度通知单提交中国人民银行和代理银行总行,代理银行再将额度录入(或磁盘倒入)自己的代理业务系统;预算单位用款时,代理银行再将预算单位填写的有关信息录入本行的代理业务系统查询并申请额度支付,对同样的信息存在多次手工录入的重复操作程序,出错的可能性提高,而效率却不高?
其次,资金清算的自动化程度也不高?虽然现在各代理银行和人民银行的资金清算系统已经比较发达,但是由于代理银行在办理资金清算时,在资金的支付环节要逐笔人工干预,然后还要与总行进行清算,代理银行总行要对全行的代理情况进行汇兑核对后再与中国人民银行进行清算?这些环节任何一个环节出现失误都会影响国库集中支付业务的正常办理?
另外,在信息反馈和对账环节仍以纸质单据传递为主,除财政的信息监控外,其他环节都有纸质单据(如报表和对账单等)在传递,没有充分利用发达的网络给办公带来的便利,增加了代理银行的工作量?
(三)部分业务环节存在安全漏洞
首先,启用新结算凭证后,结算环节存在安全漏洞,影响代理银行的正常清算?2004年发布的《财政部关于中央预算单位财政授权支付业务的补充规定》,要求停止使用《财政授权支付凭证》,同时由于漏填支付指令不属于退票理由,所以规定“代理银行收到未填明支付指令的支票和结算凭证,应当及时通知预算单位补填;如无法通知预算单位补填,造成代理银行垫付资金的”,预算单位要及时提供有关信息“供代理银行清算资金,同时要根据实际垫付资金情况,按同期活期存款利率向代理银行支付利息”?这在执行过程中问题很多,例如“零余额账户”在日终会形成“负余额”;为预算单位进行垫付款相当于融资,这与银行信贷政策存在冲突;在预算单位额度不足时,为其提供了超额度透支用款的机会;银行收取本金利息困难,很容易形成不良贷款;对个别管理较松的单位存在内部控制方面的困难,比如个别人可以和某收款人合谋签发多张未填明支付指令的支票并倒提结算,此时银行按财政部规定垫付,就会引发不少问题?
其次,资金的更正退回权限在预算单位,既不利于规范预算单位按预算科目和额度用款的行为,也增加了代理银行的工作量?财政部规定在办理资金退回和预算科目调整时,预算单位只需填写《财政授权支付更正(退回)通知书》,提交代理银行后,代理银行就要为其进行退回或调整科目,而不需要财政部门的审批?代理银行无法审查其退回和调整科目的合理性,如此一来,预算单位自由调配跨额度的现象比较普遍,不按预算科目用款?自由调配支出科目的现象更是频繁,支出管理不规范?对代理银行而言,不仅增加了业务量,而且在科目更正?资金退回后,相应的以前月份的对账单?报表等都要进行变更,加大了记账?对账的复杂性和工作量?
(四)部分同城特约委托收款(代缴费等)业务无法正常进行
随着电子银行业务的日趋普及,同城特约委托收款业务也在逐步由纸质结算凭证向电子结算凭证发展,由于此时收款人开户行要通过专用系统或小额支付系统的定期借记业务自动扣缴预算单位的有关款项,但零余额账户则无法实现自动扣缴,系统返回信息就为预算单位欠费?例如,广州地区同城特约委托收款的自动化水平比较高,预算单位无法通过零余额账户缴纳公用事业费或社会保障基金,只好临时通过其他账户缴纳,但这只是权宜之计?
三?完善商业银行国库集中支付代理业务的建议
(一)建立完善的国库集中支付法律法规体系
完善商业银行代理国库集中支付业务,必须建立完善的法律法规体系,为商业银行办理业务提供法律依据和保障,同时方便银行经办人员办理业务?首先,要对现有国库集中支付的有关法规规章进行整合,对历年发布的文件进行研究梳理,将零散的各种法规制度形成统一的法规体系?其次,加大国库集中支付法规内部以及与其他规章之间的配合力度,实现有效衔接?例如,针对零余额账户日终出现“负余额”的实际情况,要么对“零余额”的概念进行修订,要么对有关制度进行修订,以防止“负余额”现象的发生?要针对国库集中支付的特殊性,对《支付结算办法》有关内容进行修订,对支付结算的基本原则?票据的使用?结算方式?支付指令的填写作出例外规定,以适应商业银行代理国库集中支付业务的需要?再次,要以建立完善的国库集中支付法规体系为起点,不断提高其法律层次,逐步实现由部门规章向《国库集中支付法》的过渡,与《预算法》形成统一的法律体系,提高对包括商业银行在内的各方当事人的约束力?
(二)推进业务处理自动化建设
总体思路是加快“金财工程”建设,依托中国人民银行?财政部现有网络,建立现代化的财政管理信息网络系统,实现财政部门?人民银行(国库)?预算单位和代理银行之间的资源共享,以便实时处理预算资金的信息传输和资金清算,加快资金周转速度,提高财政资金使用效益?同时,自动化处理水平的提高, 有利于延长代理银行的业务受理时间,对于避免《中央单位国库集中支付代理银行垫付资金计息管理暂行办法》中规定的部分垫付业务具有重要的意义?
就额度控制而言,要实现预算单位申请用款计划?财政部门网上审批,支付指令(直接支付)和授权支付额度信息通过网络实时传输到人民银行和商业银行;预算单位进行授权支付用款时进行网上申请,有关信息共享到代理银行,预算单位主动提交结算凭证或代理银行收到收款人提交的预算单位开出的结算凭证后,代理银行在系统中进行确认核对并办理支付,有关业务信息在整个一体化的网络系统中运行,提高额度控制的自动化水平?
就资金清算而言,要实现与额度控制的自动匹配和自动化支付?代理银行完成上述额度进行确认核对后,有关支付信息进入了各方共享的财政管理信息网络系统,由系统自动完成资金的支付?经办行与总行的清算?代理银行总行与人民银行国库部门的清算等操作,最好是系统依次自动完成,减少人工干预,提高自动化处理水平和资金清算效率,减轻代理银行经办人员的压力,大大提高资金清算的及时性和准确性?
另外,要提高信息反馈和对账环节的电子化程度,由代理银行自动生成对账单?统计报表等电子文档并加盖电子印章,由需要对账的预算单位?财政部门?人民银行等各方在网上自行下载使用?代理银行可以根据预算单位的情况,不断在预算单位中推广使用网上银行等电子化银行,减轻代理银行的工作量,提高工作效率?
(三)修订有关业务制度,堵塞代理环节的漏洞
针对商业银行代理国库集中支付业务存在的一些可能出现问题的环节,要修订有关制度,堵塞安全漏洞,规范预算单位的支付行为,保障代理银行的利益?针对停止使用《财政授权支付凭证》?启用新结算凭证后结算环节存在的安全漏洞,要对《票据法》和《支付结算办法》进行修订,增加例外条款,《票据法》要增加“漏填支付指令”作为退票理由的条款,对预算资金的更正退回权限,可以保留预付医药费的余额退回等部分权限,其他权限均要上收到财政部门,经预算单位申请财政部门审批后,代理银行根据财政部门的通知办理资金退回和预算科目的更正?
(四)多种途径解决同城特约委托收款业务问题
为解决电子自动扣缴后预算单位无法使用同城特约委托收款结算方式的问题,以满足预算单位缴纳公用事业费或社会保障基金等款项的需要,目前,可以选择的途径有:财政部门协商收款单位开通网上申请和支付,在固定时间由预算单位进行网上缴费申请,并通过网上银行向经办行发出电子支付指令,从零余额账户支付;财政部门?人民银行协商收款单位和所有商业银行,调整现有自动化缴费系统,对预算单位的零余额账户添加特别标志,在对零余额账户进行自动扣缴时, 系统自动转为需要代理银行经办人员手工干预后付款?这些可能的解决方案,均需要财政部门?人民银行?预算单位?收款单位甚至地方政府共同协作才能完成?
参考文献:
[1]孙汝祥.现代国库管理制度将在全国建立[N].中国经济时报，2005-11-8.
[2]邱益林.深化我国国库集中收付制度改革的思考[J].审计月刊，2005，(8).
[3]万华利，王红.国库集中收付改革:急盼法规助力[N].金融时报，2005-11-28.
[4]金琳.零余额账户实施过程中存在的问题和改进建议[J].广东工业大学学报(社会科学版)，2004，(2).
(责任编辑:李琳)
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