论我国学前教育立法的必要性与立法依据
摘要:近年来,学前教育立法成为一个热点问题。本文从学前教育本身特点、当前发展状况等方面分析我国学前教育立法的必要性,并指出学前教育立法过程要始终以教育公平和终身教育的理念为指导,以《宪法》和各项教育法律为法律依据,以国际学前教育法律和我国学前教育法规、地方性条例及其实施经验为借鉴,制定出符合我国国情的学前教育法。
关键词:学前教育;立法;必要性;依据
从1998年开始,北京师范大学庞丽娟教授连续4年就学前教育立法问题提交提案,直至2001年该问题的提案被作为民进中央的提案提交当年的政协大会。2003年3月,学前教育立法被列入十届人大教科文卫委员会的立法规划,2004年该委员会开始进行立法调研。2006年“十一五”全国教育事业发展规划列入要“适时抓紧制定学前教育法”。同年年底,全国人大教科文卫委员会正式委托国家教育部开展学前教育法案的研究与起草工作。2007年5月,国务院颁布实施的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》中明确提出“要适时启动学前教育法的起草工作”。同年11月,国家教育部又将学前教育立法列为今后五年的立法工作重点,并明确列入2008年的工作要点。目前学前教育法正处于法案的研究与起草阶段[1]。
回首学前教育立法从提案到研究起草的艰辛历程,我们既要为立法一步步取得的阶段性进展感到振奋、欣喜,同时还要认识到距离学前教育法的出台依然任重而道远,更要对学前教育立法的必要性、立法依据进行深刻的分析来引起全社会各界人士对学前教育立法工作的关注。
一、学前教育立法的必要性
(一)由学前教育本身特点所决定
学前教育的教育对象是0～6、7岁的儿童,这个时期是人的一生中发展最快、可塑性最强的时期,是人的身心各方面素质发展的奠基阶段。学前教育本身的重要性要求从根本上为学前教育的发展扫清障碍、铺路搭桥,可以说立法就是一个很好的途径。由于教育的对象的特殊性,使得学前教育工作具有同其他教育阶段不同的特点。一方面,学前儿童身体各种器官、各个系统还处于发育中,活动能力、生活自理能力都比较差;另一方面,学前儿童虽然具有同成人一样的权利,但他们无相应行为能力和责任能力,属完全无民事行为能力的公民,他们不会对自己的行为承担相应的责任。显然,学前教育要特别强调保育与教育的结合,肩负为学前儿童和为家长服务的双重任务,由此学前教育的工作就相对复杂起来,这势必会产生难以预料的问题与矛盾,因此也特别需要有健全的法律加以呵护。
(二)学前教育发展现状的需要
自新纲要颁布以来,在党和国家政府的领导下,我国的学前教育取得了比较大的发展。截止2007年,全国有幼儿园12.9万所,在园儿童2348.8万人,全国幼儿毛入园率从2001年的35.9%上升到2007年的44.6%,达历史最高水平;2007年全国城镇学前三年毛入园率为55.6%,农村是35.6%。据统计,从1993年至今,学前教育经费一直仅占全国教育经费总投入的1.3%;2008年,0～5周岁的学龄前农村留守幼儿约1569万人,占全国农村同龄儿童的30.46%;中西部22个省、市、自治区的27284个乡镇中,约有一半没有一所乡镇中心幼儿园。
从以上的数据中可以看出,学前教育在取得较大发展的同时仍然是我国整个教育体系中最薄弱的环节,明显滞后于其他教育阶段。与此同时,其他国家相比,我国的学前教育在九个人口大国中,位于墨西哥和巴西之后。据人大代表朱永新介绍,“九五”和“十五”时期全国幼教事业发展规划目标都没有按期实现,按照现在的发展速度和规模,实现“十一五”^全国三年毛入学率55%的规划目标非常困难。因此,要通过立法来明确学前教育的法律地位、管理体制和投入体制、各级政府的责任来促进学前教育事业有序、健康、可持续的发展。
(三)依法行政、依法治教的需要
依法行政、依法治教,首先要有法可依。现有的学前教育法规以及教育法律涉及的学前教育条例和规定有不完善之处,严重制约了学前教育事业进一步的改革和发展。如:忽视了幼儿园的权利;未对幼儿园教师的待遇、培训进修、医疗保险等予以切实保障;规定了幼儿园注册和审批的程序,但对幼儿园注销、转向等未做规定;对幼儿园稳定的经费来源未给予清晰的规定;对幼儿园事故的责任与处理为予以合适的规范,等等[2]。
因此,亟需出台学前教育法,将学前教育纳入法制轨道,明确学前教育的法律地位、政府的责任;明确学前教育国家标准,以及标准的动态更新机制;学前教育的投入和条件保障;明确公办幼儿园教师编制标准和办法;明确学前教育的管理部门及人员等。使学前教育事业发展和办学行为真正做到有法可依,有法必依,依法治教。
(四)构建完整的教育法制体系的需要
目前,教育领域的法律法规相对其他行业和领域的法律法规已经很完善。全国人大及其常委会制定的教育法律法规有《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《学位条例》等。然而,作为一个独立学制阶段的学前教育一直没有专门的、独立的、全国性法律文件,这不能不说是一个缺憾。目前的学前教育立法层次偏低,最高立法层次仅处于我国法律中的第四层次,即部门规章,法律规范的效力较弱。显然,如果不立《学前教育法》,我国的教育法律法规体系就存在不完善之处。
(五)顺应学前教育立法国际性趋势的需要
纵观世界各国学前教育发展历程,不难发现学前教育立法是一个不可阻挡的国际趋势。美国、英国、澳大利亚、葡萄牙等国家纷纷通过立法来保障和促进本国学前教育事业的发展。我国作为《儿童权利公约》签约国之一,在上世纪90年代初已向我国儿童和国际社会做出了维护儿童应有的权利、促进全社会共同关心和重视儿童教育事业发展的庄严承诺,因此我國应尽快出台学前教育法,加强与国际的合作与交流,共同致力于世界各国儿童应有权利的实现及学前教育事业的健康发展。
二、学前教育立法的主要依据
(一)遵循教育立法的基本理念与价值取向
任何一部法律的出台与实施,在本质上能反映人们的价值选择和价值追求。正确的价值取向、科学的立法理念,才能有效地指导立法实践,从而制定出科学而善良的法律。学前教育的立法要遵循教育立法的基本理念与价值取向,即体现公平教育理念和终身教育理念。
教育公平是教育的一种基本价值取向,体现全体社会成员公平享有受教育权利的意志。教育公平是社会公平最基本的标志,国家有责任在整个教育体系的设计和运行中体现公平,即教育公平既要体现在初等教育、中等教育、高等教育阶段,也要体现在学前教育阶段。因此,对学前教育立法,要以公平教育理念作为立法的价值取向,力求为广大儿童提供平等的受教育的机会。
人的发展既有阶段性,又是一个连续的过程。学前教育作为终身教育的启蒙阶段,其重要性不言而喻。因此,学前教育的立法,也应该明确学前教育的性质及其在教育体系中的地位,强调学前教育的基础性和公益性,体现终身教育理念,为人们的终身学习服务。
(二)以宪法和教育法律为直接依据
制定新的法律,要以现行的法律为依据。我国《宪法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国教师法》,都为学前教育的立法提供了直接的法律依据。
宪法作为国家的根本大法,是制定其他一切法律的依据。《宪法》第5条第3款规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”《中华人民共和国立法法》第78条也明确规定:“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”因此,我国的学前教育立法必须以宪法中关于学前教育方面规定的基本原则为立法依据,具体贯彻宪法对学前教育的基本规定。我国的《宪法》第19条第1款规定:“国家发展社会主义的教育事业,提高全国人民的科学文化水平。”第46条第1款规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”学前教育立法,要把宪法对学前教育方面的原则性规定具体化,通过制定具有可操作性的法律条文,来实现宪法的精神。
《中华人民共和国教育法》是我国教育领域的纲领性法律。《未成年人保护法》、《中华人民共和国教师法》是教育领域的专项法律。学前教育的立法应遵循这些法律的基本原则,在原则不得与之相抵触。
(三)总结国内学前教育规章、地方性条例、法律实施经验
调查研究、实事求是、一切从实际出发,是我国立法的根本指导原则。《立法法》第5条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”第6条又规定:“立法应当从实际出发。”
国家教委颁布的《幼儿园管理条例》至今已近20年,分析总结近二十年全国范围内实施其及其他教育法律法规中相应条款所获得的宝贵经验,在进一步补充、修订现行《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》的基础上制定出新的全国性学前教育法律,已成为百年学前教育历史的必然、社会和事业发展的迫切需要。
地方性的学前教育立法工作为学前教育全国性法律的出台做了铺垫。近些年一些地方人大适应形势发展要求,在学前教育立法方面做了很多工作,江苏、广州、青岛、北京等省市已先后制定实施了地方性学前教育条例,如:《北京市学前教育条例》就学前教育责任、学前教育机构和从业人员、学前教育保障和法律责任予以明确规定。旨在促进和保障北京市学前教育事业的发展,提高学前教育质量,同时也为全国性的立法提供了重要的经验与参考。我国台湾地区也顺应形式于1999年颁发了《幼稚教育法》及《幼稚教育法实施细则》,依法促进和保障台湾地区学前教育的发展。这些地方性条例与法律的出台和实施,为制定学前教育立法奠定了良好的基础。
(四)借鉴国际学前教育法律及其实施经验
世界各国尤其是一些发达国家,为了迎接21世纪的挑战,都非常重视发展本国的学前教育。重视学前教育的立法问题,认为立法是规范和发展学前教育的重要手段。
美国联邦政府早在1979年就颁发了《儿童保育法案》,80年代的《提前开始法》、《家庭援助法》90年代的《儿童保育与发展固定拨款法》、《全美儿童保护法》、《2000年目标:美国教育法》以及近几年新制定的《儿童网络保护法》、《早期学习机会法》、《不让一个儿童落后法》和《入学准备法案》等[3]。英国、德国、法国、日本、韩国、印度、朝鲜等国也都在二十世纪70-80年代就制定了专门的学前教育法律。这些国家不约而同地采取政府立法的形式来保证和促进本国学前教育的发展。在一些国家,除了联邦政府加强学前教育立法,从法律的角度对学前教育机构设置条件、经费投入、教师资格、教师待遇和培训等进行规定和约束外,许多州(省)也制定了相应的学前教育条例规范本州的学前教育[2]。
参考文献:
[1]中国学前教育立法:思考与进程——对全国人大常委、北京师范大学庞丽娟教授的深度访谈[J].幼儿教育,2008.(10).
[2]庞丽娟,韦彦,学前教育立法——一个重大而现实的课题[J].学前教育研究,2001,(01).
[3]沙莉,龐丽娟,刘小蕊.通过立法强化政府在学前教育事业发展中的职责———美国的经验及其对我国的启示[J].学前教育研究,2007,(02).
[4]庞丽娟.中国教育改革30年:学前教育卷[M].北京师范大学出版社,2009,(01).
[5]http://www.qthdaily.com/news/content/200903/16/content_68945.Htm
(责任编辑/陈雅莉)
作者：李艳霞
一、远程教育的概况
⒈远程教育的概念及特点
“远程教育”一词目前世界上公认最早的使用是1892年美国威斯康星大学正式运用的“Distance Education”这一术语。远程教育是指由特定的教育组织机构，综合应用一定社会时期的技术，收集、设计、开发和利用各种教育资源、建构教育环境，并基于一定社会时期的技术、教育资源和教育环境为学生提供教育服务，以及出于教学和社会化的目的进而为学生组织一些集体会议交流活动(以传统面对面方式或者以现代电子方式进行)，以帮助和促进学生远程学习为目的的所有实践活动的总称。在所有活动中，教师是以教育资源的形式或学习帮促者的身份与学生保持着一种准永久性分离的状态;而学生与教育组织机构(教师)或学生与学生之间将通过建立双向或多向通信机制保持即时会话。
现代远程教育是信息时代的到来而产生的一种新型教育方式。它以计算机技术、多媒体技术、通信技术为依托，特别是因特网的普及，远程教育的手段有了质的飞跃，成为信息技术条件下的远程教育。现代远程教育主要采用现代远程教育技术，兼容面授、函授和自学等传统教学形式，是一种多媒体优化组合模式的教育方式。与传统教育手段相比，其特点是：
第一，远程教育打破了学习时空的局限。远程教育减轻了教育发展的地区不平衡，有利于充分利用师资力量和网络上丰富的共享教学资源，以最大限度地发挥不同教育资源的优势。教师和学生能够跨越空间进行实时或非实时教学互动，学生也可以利用互联网络随时接受教育。
第二，远程教育便利了教育资源和教育信息的迅速传播与交换。互联网本身就是一个庞大的信息系统，拥有强大的生命力。这一系统通过不断地吸收新的知识，使其传递的知识和信息呈爆炸性地增长，也促使远程教育成为知识经济时代推动教育高速发展的重要手段和内容。
第三，远程教育的教学方式改变了师生之間的关系。由被动教育向主动教育转换，凭借网络可实现教师和学生之间多种不同身份的互动教学模式。
第四，远程教育中传递的信息具有实时性与交互性。网络传递的实时性和交互性保证了远程教育中的信息的双向和多向交流。学生可通过互联网将作业和练习以电子邮件或利用即时通讯工具与教师进行交流，提出问题并得到教师的解答。借助于网络的远程教育可以使教师能够便捷地收到学生的反馈信息，更合理，更迅速地调整教学进程。
⒉中国远程教育的发展历程
1996年，清华大学王大中校长率先提出发展现代远程教育。1997年，湖南大学首先与湖南电信合作，建成网上大学。清华大学则在1998年推出了网上研究生进修课程。1998年，教育部正式批准清华大学、北京邮电大学、浙江大学和湖南大学为国家现代远程教育第一批试点院校。1999年，教育部制定了《关于发展现代远程教育的意见》。同年9月，“CERNET高速主干网建设项目”立项，其目标为力争在2000年12月前完成CERNET高速主干网的建设，满足我国现代远程教育需求。2000年，教育部颁布了《教育网站和网校暂行管理办法》。同时将现代远程教育试点院校范围扩大到31所，并颁布了《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》，明确授予试点院校招生标准的制定权和学历授予权。2000年，31所试点高校在北京成立了“高等学校现代远程教育协作组”，以加强试点高校间的交流与合作，促进教育资源的建设与共享。2001年，批准建设首家远程教育公共服务体系。此外，教育部继续扩大现代远程教育学院的试点范围，从原有38所院校扩至目前的45所。2002年，《教育管理信息化标准》编制完成并颁布施行，中国科学院通过远程教育系统开通“空中教室”。2003年，教育部启动高校“精品课程建设”，远程教育公共服务体系建设正式启动。2004年，远程教育投资占教育信息化总体投资的21.2%，达到70亿元。2005年，国内几个调研机构发布我国网络教育市场规模调查数据均显示，我国网络教育市场超百亿元。同时发展现代远程教育也被写入《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，网络教育的发展被列入国家支持的高度。2006年，教育部高教司发文，正式启动“数字化学习港与终身学习社会的建设”示范项目，而同期全国接受远程高等教育的学生总数达280万。2007年，远程教育基本覆盖所有农村中小学。2008年，李东生等30多名两会代表递交发展终身教育体系建设学习型社会提案，阿迪力等两会代表递交大力发展远程教育提高农村教师队伍的专业素质提案。截至2012年，我国现代远程教育学院已有68所，远程教育的发展日益繁荣。
二、中国远程教育的发展现状及面临的问题
当前我国已经建立起67所高等院校为主体、中央电大及其44所省级电大共同发展的现代远程高等网络教育体系。远程教育已经成为我国教育体系的重要组成部分，在实现高等教育大众化和建设学习型社会中发挥着不可替代的作用。作为一种新的教育模式，远程教育利用网络优势弥补高校在这方面的不足，尽可能地为广大公民提供受教育的机会，其互补性较强。但毕竟远程教育属于新兴事物，其发展仍不充分，存在着诸多问题，必须正确面对。
⒈远程教育的定位仍然比较模糊
当前我国关于远程教育的立法仍显薄弱，特别是专门的立法文件仍未制定。当前对远程教育的性质和任务、地位和作用尚缺乏明确的法律规制，出现了法律的空白，也在客观上给远程教育的健康发展和管理带来了困难。以电大为例，部分地方电大被与其他学校合并，一些电大逐渐失去独立办学的地位。严重削弱了远程教育的独特优势，也进一步影响了合并各方的教学质量，这对远程教育的健康发展带来诸多不利影响。
⒉远程教育机构的设置及自主办学的权利仍不明确
当前关于远程教育机构的设置的法律法规依据为教育部颁行的《广播电视大学设置暂行规定》，但对于单独设置远程教育学校、合作办学等问题缺乏明确、具体的法律规定。致使政府对远程教育统得过多，管得过死，使学校不能够真正面向社会自主办学。
⒊远程教育的管理体系、机制尚需进一步的完善
当前国家实行依法对远程教育学校的宏观管理和远程教育学校依法进行的内部管理相结合的管理模式。政府的管理主要是对教育进行宏观规划、确定发展目标、规定远程教育学校的设置标准和审批程序、利用拨款调控远程教育的规模和结构、组织对学校的评估和对学校实行监督等。学校的内部管理包括招生工作管理、教学过程管理、考试管理、远程教育公共服务体系管理、校外教学支持服务管理等。在这些方面既没有形成管理体系，又没有建立起有效的管理运行机制。与此同时，远程教育的学位授予权仍不独立，依旧归属于其所依托的相关高校，这种限制对于远程教育的独立办学和独立发展的不利影响仍比较严重。
⒋教育资源的知识产权保护问题仍较为严重
法律旨在创设一种正义的社会秩序。版权制度的宗旨在于对智力劳动成果给予保护，并在智力劳动成果的生产者和使用者以及社会大众之间建立一种平衡，以实现激励人类创造和社会进步的目的。远程教育这种新的教育方式冲击了传统的版权制度，打破了传统版权法所建立起来的利益平衡机制。我国的远程教育伴随着网络技术的发展而迅速发展起来，但与发达国家相继展开的远程教育立法和研究相比，仍存在明显的滞后。在立法方面，我国缺乏对远程教育的相关立法;在学术研究方面，研究远程教育版权问题的专门论著廖若星辰;在实践中，也主要是通过最高人民法院的《关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》等相关司法解释的规定加以调整。因而，如何保护教育资源的只是产权问题仍然属于必须面对而且不能够回避的问题。毕竟这还关系着办学者和教师的知识产权利益，乃至直接的经济利益，也关乎学校的教学质量和学生的合法权益。
当前我国的远程教育仍面临着诸多问题，亟待解决。但要解决这一问题仅仅依靠政府的资金投入和加强管理仍稍显不足，单纯的行政手段、经济手段、政策手段仍有弊端。我们应该看到，现阶段有关远程教育的立法不能满足远程教育发展的需要。而通过立法予以解决将有助于解决这一问题，故制定法律予以规范也势在必行。
三、中国远程教育立法的必要性和紧迫性
在现代远程教育迅猛发展的同时，与之配套的法律规制的缺失越来越成为制约现代远程教育发展的瓶颈，亟待解决。目前，我国现代远程教育主要是依据教育部制定的一些规章制度加以指导，此类规章多以行政文件的形式出现。这些管理规章对现代远程教育工作的顺利开展起到了一定的作用。但是其作为规章制度，系统性、科学性的先天不足导致我们国家对于现代远程教育的管理还没有完全纳入法制化管理的轨道。正是基于现代远程教育发展面临的诸多严峻现实，加强现代远程教育相关立法已经迫在眉睫，这是现代远程教育继续健康发展的基本需要。
⒈中国远程教育专项立法缺失
当前我国教育法体系主要是1986年的《义务教育法》、1995年的《教育法》、1996年的《职业教育法》。其中关于远程教育的规定，大多概括为“国家支持采用广播、电视、函授及其他远程教育方式实施高等教育。”缺乏具体规定，长此以往，则远程教育的发展前景堪忧。特别是当前教育产业化背景下，产业的发展对于法律的依赖也日益增强。而法律的缺失则造成了教育产业发展的混乱。以远程教育为代表的新型教育模式的发展也将遇到瓶颈，其合法身份和独立发挥受到质疑。远程教育的性质、任务、作用和法律地位的不明确直接导致现代远程教育的办学思想不统一、办学和管理活动较为混乱。面对当今经济全球化发展的趋势，中国教育产业的开放度也日益增加，许多境外的教育机构也到中国招收学生，开展远程教育。今后将逐步形成一个公立、私立远程教育并存与国内、国外远程教育并存的远程教育市场，用什么方法来保证这个新兴市场的正常秩序也是亟待解决的问题。
⒉立法有助于构建有序的远程教育竞争环境
当前远程教育领域的竞争十分激烈，但是至今尚未建立起公正、高效的市場运行机制，这也就直接造成了一种恶性无序竞争的局面。竞争准则不规范，竞争环境也不公正，存在诸多潜规则和陷阱。通过立法明确现代远程教育办学主体和管理主体的责任与义务，有助于建立公平、公正、有序的现代远程教育竞争环境。
⒊立法有助于建立现代远程教育的监督评价机制
现代远程教育还没有明确的市场准入和退出规则，导致现代远程教育的办学资格、办学条件和办学质量缺乏社会力量的有效监控。通过立法明确现代远程教育的社会监督和评价办法，有助于形成现代远程教育的监督评价机制，督促现代远程教育办学水平的提升。
⒋立法是依法治教的重要保障
依法治教，是指国家机关以及有关机构依照有关教育的法律规定，在其职权范围内从事有关教育的治理活动，以及各级各类学校及其他教育机构、社会组织和公民依照教育的法律规定，从事办学活动、教育教学活动及其他有关教育的活动。但是，要做到依法治教，首先要有法可依。对远程教育中的问题，都应有相应的明确的具体的法律进行规范，以保证远程教育的法治化，促进远程教育的健康发展。而国外远程教育机构在法律的保障和约束下健康有序地发展，使远程教育在促进高等教育民主进程和终身教育体系的建立中发挥了重要作用，这也应当促使我国高度重视远程教育专项立法的实施。
四、中国远程教育立法的设想
⒈抓紧制定专项法律法规
通过全国人大立法或国务院颁布行政法规的形式规范中国远程教育机构办学和科研，同时规定远程教育机构的办学理念、宗旨、目标、机构、管理、投入等，保证远程教育的可持续发展以及办学政策的连续性，为远程教育发展的稳定性和连续性提供法律保障。各省市人大和政府依据法律法规，制定相应的地方性法规和规章，以保证该项法律法规在地方得以顺利实施，引导和促进地方远程教育的繁荣。通过立法形式明确远程教育的定位，即坚持其“大学”定位，把中央远程教育机构办成世界一流的开放大学，包括形成一流的办学理念、课程体系、课件资源、师资队伍、管理水平、教学质量等，把部分条件较好的省市机构办成具有一流水平的区域性远程开放大学。同时赋予其学位授予权，保证远程教育机构能够更好的提升教育的质量和水平，实现高等教育的多元化发展。
⒉依法保障办学的自主权
我国现有的教育法律法规将远程教育定位为“开放性高等学校”。电大目前的在校生已接近300万人，这在招生规模上也是绝无仅有的，但从其办学层次和地位来看却最低，实际上只是高等专科学校或高等教育学院。远程教育要以新的模式和方法应对社会日益增长的多样化与个性化的教育需求。然而办学自主权的缺乏使得远程教育的发展前景受到极大的限制。因而需要通过立法，保障远程教育机构的办学自主权，使得远程教育机构可以有的放矢地开设相关的课程，安排授课的方式，充分发挥远程教育的优势。
⒊立法完善监督管理体系
通过立法规定中央和省市远程教育机构要进一步确立服务地方、服务基层、服务学生的意识，认真分析和梳理办学管理的内容和程序，贯彻落实分级办学、分级管理、分工协作的原则，减事放权，加强对相关职能部门和人员服务基层质量和水平的检查和考核，不断提高服务水平。赋予地方教育行政机构监督管理职能，促使法律法规的有效实施，保证远程教育的健康发展。
⒋立法保护远程教育资源的知识产权
我国的《著作权法》《知识产权法》对于传统的著作权、知识产权已有完善的保护措施。但是对于远程教育中涉及的教学视频等网络教育资源的专项规定并不多，而且专门保护电子数据形式的著作权问题也没有详细的规定。对于远程教育与信息网络技术相结合的新型教育形式，传统的著作权制度合理使用及法定许可制度都呈现出一定程度上的缺陷与不足。针对这种情况，应抓紧对《著作权法》进行修改，把新的作品形式、作品使用的新方式等方面纳入法律规范的范围。同时在平衡各方利益的前提下，适当扩大“合理使用”等术语的内涵。另外，也可以借鉴国外立法经验，制定专项远程教育著作权保护法律法规，对教育资源共建共享进行调整和规范，规范相关教育机构作品的合理使用。
(作者单位：湖南省电教馆)
作者：李子英
摘要：面对国内外形势的新变化、教育改革与发展的新任务和青少年思想道德建设的新情况，学校德育工作还很不适应。在已有的政策和规章制度对学校德育工作保障不力的情况下，应该选择国家权力机关立法这个新思路。在全国人民代表大会常务委员会制定专门的学校德育法规之前，先由地方人民代表大会常务委员会制定地方性的学校德育法规。学校德育立法既是加强和改进学校德育工作的迫切需要，又可以为国家权力机关对学校德育工作发挥监督作用提供法律法规依据。
关键词：教育法;德育立法;决策
一、学校德育立法是应对严峻挑战的必然选择
当前我国正处在改革的攻坚阶段和发展的关键时期，面对国际国内形势的深刻变化，学校德育面临严峻挑战：国际敌对势力与我争夺接班人的斗争日趋尖锐和复杂，他们利用各种途径加紧对我青少年学生进行思想文化渗透，某些腐朽没落的生活方式对青少年学生产生不良影响;一些领域道德失范、诚信缺失和假冒伪劣、欺骗欺诈活动有所蔓延;一些地方封建迷信、邪教和黄赌毒等社会丑恶现象沉渣泛起，成为社会公害;拜金主义、享乐主义、极端个人主义滋长，以权谋私等消极腐败现象屡禁不止等等，也给青少年学生的成长带来不可忽视的负面影响。各种腐朽落后文化和有害信息也通过网络传播，腐蚀着青少年学生的心灵。
面对国内外形势的新变化、教育改革与发展的新任务和青少年思想教育工作的新情况，学校德育工作还存在许多问题：一些地方和部门的领导对学校德育工作认识不足，重视不够，没有真正担负起领导责任;全社会关心和支持学校德育工作的风气尚未全面形成，还存在种种不利于未成年人健康成长的社会环境和消极因素;重智育轻德育、一手硬一手软的现象依然在一些地方和学校严重存在;德育工作不适应青少年学生身心发展的特点，不适应社会生活的新变化，不适应全面推进素质教育的要求，方法与手段滞后，针对性和实效性不强;重课堂教学轻社会实践，重校内教育轻校外教育的倾向比较严重;一些教师的思想道德素质与教书育人、为人师表的要求存在较大差距，教师职业道德建设亟待加强;德育工作的保障措施不够有力，体制、机制、队伍建设和经费投入等政策措施不到位。
学校德育建设需要全社会共同关心支持和参与。加强学校德育建设，需要综合运用教育、法制、行政、舆论等多种手段。而我们现有的关于学校德育工作或思想政治工作的文件，不仅制定主体多元，表现形式各异，而且内容繁杂，数量庞大，很难准确分类、统计，在执行之中有很大的弹性，很难适应学校德育工作面临的严峻形势。2004年2月《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》指出：“面对新的形势和任务，未成年人思想道德建设工作还存在许多不适应的地方和亟待加强的薄弱环节。”表现之一就是“未成年人思想道德建设在体制机制、思想观念、内容形式、方法手段、队伍建设、经费投入、政策措施等方面还有许多与时代要求不相适应的地方”，并强调“这些问题应当引起足够重视，并采取有效措施加以解决”。这里的“不适应”都是客观存在的事实，其原因也是众所周知的，那就是解决问题的措施不够有效。因此，当政策和规章制度还不够有效的时候，就必然选择法律法规来保障。
二、学校德育立法是加强和改进德育工作的迫切需要
1学校德育立法是确立学校德育首要地位的需要
我国学校的根本任务是培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。不同时期党和国家领导人的有关讲话，都赋予学校德育很高的地位。江泽民在1989年指出：“各级各类学校不仅要建立完备的文化知识传授体系，而且要把德育放在首位，确立正确的政治方向。”这一观点被作为“德育首位论”的论据之一广为引用。党和国家的许多政策性文件也对学校德育的地位作了明确规定。近几年明确规定“德育首位”最权威的文件是2000年6月21日中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于适应新形势进一步加强和改进中小学德育工作的几点意见》。该文件强调“必须坚持把学校德育工作摆在素质教育的首要位置，树立以人为本的思想，将思想政治素质是最重要的素质的要求落实到教育工作中的各个环节”。学校德育地位问题直接关系到学校德育工作的效果，是加强和改进学校工作的首要问题，必须调动一切有效手段解决这个难题。在领导讲话和政策还不够有效的情况下，就需要立法手段。制定学校德育法律法规，有利于用国家强制力来保障德育的首要地位。
2学校德育立法是完善学校德育领导管理体制的需要
长期以来，我国学校德育的领导体制一直是一个多渠道、多层次的系统，在领导管理体制上有不少关系未能理顺。在这个问题上，《中华人民共和国高等教育法》关于高等学校的领导管理体制的规定，给予我们以有益的启示。该法颁布之前，在高等学校的领导管理体制问题上，也有不同的认识和不同的做法，还搞过校长负责制的试点，实践中存在的问题比较多。许多学者和管理者都认为高等学校的领导管理体制需要法律规范。立法机关接受了这些立法建议，在高等教育法中明确规定高等学校实行党委领导下的校长负责制，并分别规定了党委和校长的职责范围，从而赋予高等学校实行党委领导下的校长负责制以国家法律的强制性和稳定性。实践证明，这是一个成功的立法经验。它为坚持和改善党对高等学校的领导，理顺高等学校的党政关系，促进高等学校的改革、发展和稳定，发挥着特有的保障作用。我们完全有理由期待有了国家权力机关的立法保障，学校德育的领导管理体制也会得到进一步的完善。
3学校德育立法是整体规划大中小学德育内容体系的需要
根据中央提出的整体规划大中小学德育体系的要求，需要在修订《德育工作规程》、《小学德育大纲》、《中学德育纲要》和《中国高等学校德育大纲》(试行)等文件的基础上，将德育大纲的基本原则和精神上升为学校德育立法，将加强爱国主义、集体主义和社会主义教育，加强理想信念教育、民族精神教育、国防教育和思想道德教育，根据不同年龄段中小学生的身心特点和接受能力，确定由浅入深、循序渐进的德育工作阶段性目标及德育内容和方法，纳入立法内容。并根据学校德育立法精神，继续做好中小学德育课程标准的修订和课程教材的审定工作，重点推进高中德育课程与大学思想政治理论课程的衔接。在实践中积极探索有利于推进大中小学德育相衔接的工作机制、教育途径和教育方法，针对不同年龄阶段学生的特点，开展符合学校德育工作规律和学生成长规律的教育教学活动，使中小学校的德育工作纵向衔接、横向贯通、层次递进、螺旋上升。要充分发挥课堂教学主渠道作用，将德育与各科教学融合起来。积极开展德育教学改革与试验，充分利用现代信息技术和各种启发式、参与式、讨论式教育教学方法，提高课堂教学的针对性、感染力，激发学生的学习兴趣和动力。
4学校德育立法是加强学校德育队伍建设和师德建设的需要
加强和改进师德建设是全面贯彻党的教育方针的根本保证，是进一步加强和改进青少年学生思想道德建设和思想政治教育的迫切要求。教师是人类灵魂的工程师，是青少年学生成长的引路人。教师的思想政治素质和职业道德水平直接关系到大中小学德育工作状况和亿万青少年的健康成长，关系到国家的前途命运和民族的未来。长期以来，广大教师教书育人、敬业奉献，赢得了全社会的尊重。同时也必须看到，在市场经济条件和开放环境下，师德建设工作面临许多新情况、新问题和新的挑战。教师队伍中的缺德、违法等行为时有发生，严重损害了人民教师的形象。随着人民大众对于优质教育日益增长的需求，对教师素质提出了新的更高的要求。师德建设工作还存在许多不适应的方面和薄弱环节。教师队伍的师德水平和全面素质亟待进一步提高，师德建设工作亟待进一步加强和改进。我们不仅要把师德建设放在学校德育的核心地位，让教育者必先受教育，而且亟待进一步改善师德建设的制度环境。不仅要修订《中小学教师职业道德规范》，制定《高等学校教师职业道德规范》，而且要在此基础上建立师德建设工作评估制度，构建科学有效的师德建设工作监督评估体系，制定科学合理的教师评价方法和指标体系，完善相关政策，体现正确导向，并将这些内容纳入学校德育法律法规的范畴，为师德建设提供强有力的法制保障。
5学校德育立法是优化全社会德育环境的需要
为了优化学校育人环境，近年来，有关部门和地方出台了一系列政策措施。概括起来，主要有：一切从事精神产品生产的部门和作家、艺术家要弘扬爱国主义、集体主义、社会主义主旋律，为青少年提供有益的精神食粮。宣传、理论、文艺、影视、广播、新闻出版等部门要以青少年学生为对象，拍一部好片，演一出好戏，作一首好歌，出一部好书，办一个好栏目，优化德育环境。加强执法力度，公安机关要负责协助学校维护学校内外的治安秩序，制定各基层派出所分片包校的责任制度，经常深入学校了解情况，对干扰学校正常教育教学工作和危害师生人身安全的不法之徒给予及时和严厉的打击。法院和司法行政机关要协助做好大中小学的法制教育工作，认真研究预防青少年违法犯罪的对策，帮助学校做好教育和防范工作，做到未雨绸缪，防患未然。文化、广播电视部门要采取有力措施，切实加强对文化市场的管理和监督，严厉查禁淫秽书刊和宣传凶杀、暴力、恐怖、色情的音像制品，打击教唆青少年犯罪的活动。
这些政策规定涉及的党委机关和政府部门很多，要求也十分明确具体，但落实的情况与加强和改进学校德育的要求却有很大的差距。
其原因：一是《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚的设定和执行有严格的规定，有些部门没有行政处罚权，不能有效地履行有关政策赋予的职责;二是这些政策往往只要求有关部门应该干什么，却沿有规定这些部门完全不履行或不完全履行职责时应该怎么办，实践中许多部门不认真履行职责却没有承担责任。显然，如果将上述职责上升为法律法规，赋予相关部门行政处罚权，同时明确规定相关部门的法律责任，则有利于优化全社会的德育环境。
6学校德育立法是学校德育加强实践环节的需要
丰富多彩的教育活动和社会实践活动是学校德育的重要载体。有关部门一再强调要通过多种形式把德育贯穿于教育的全过程，渗透到学校教育的各个方面。小学以生动活泼的课内外教育教学活动为主，中学和大学要开展丰富多彩的社会实践活动。中小学校要设置多种服务岗位，让更多学生有机会在学校里当学生干部和参加社会工作，经受锻炼。为指导和推动各地社会实践活动，加强实践基地的建设。要建立健全各级青少年学生校外教育联席会议或相应机构，切实加强青少年学生活动场所建设，加强对青少年学生校外教育工作的统筹和协调。充分发挥各级青少年学生校外教育工作联席会议协调管理青少年学生校外教育的职能，积极组织学生参加社会实践、校外活动和社区服务活动。各地特别是大中城市要将青少年校外活动场所建设纳入当地经济社会发展总体规划和社区建设规划，多渠道筹集资金，建设一批青少年学生活动场所和社会实践基地。
三、学校德育立法是国家权力机关监督德育工作的依据
关于学校德育立法的必要性，我们还可以概括出若干“需要”来。在这个问题上，可以借鉴普法教育的经验。我国实施的普法教育规划，均由中共中央宣传部和国家司法部制定，并经中共中央和国务院批转，它本身就具有法规性质。实践证明，人大常委会通过执法检查保证普法教育顺利实施的方法是行之有效的。
根据中共中央的意见，党委和政府在学校德育工作中都负有领导职责，尤其是政府在优化学校德育环境，为学校德育工作创造人、财、物条件等方面担负着相应的任务，政府在这方面的工作情况，不仅需要上级政府的监督，还需要人大常委会的监督。人大常委会实施监督需要执法检查这种有效方式，执法检查的前提是必须由人大常委会制定有关的法律法规。
在总结德育工作经验教训时，不难发现德育文件执行情况在一些地方、一些学校尚存在不少的问题。在研究解决这些问题的对策时，也不难找到加强德育文件执行情况的检查、监督这一“有效手段”，但却很少有人就由谁来检查、监督这个问题进行一番反思。这种检查在实践中通常由教育主管部门进行，他们在检查中发现问题，自然是向政府主管领导汇报，至于谁来监督政府解决问题，往往缺乏有效的约束机制。如果由人大常委会通过执法检查方式来进行监督，其权威性和有效性是不言而喻的。德育工作涉及面广、难度大、问题多，已有普遍共识，应发挥国家权力机关在这方面监督作用。学校德育立法可以为人大及其常委会监督学校德育工作提供法律法规依据。
法律法规是一种对全局起作用的、稳定的制度性要求，因此，依靠法制能够促使各部门共同参与学校德育建设，形成齐抓共管的良好局面。为了充分发挥法律法规在学校德育建设中的重要作用，我们应当加强有关学校德育建设的立法工作，以保证学校德育的地位、任务和主要方针、原则的权威性和稳定性，保证教育者、受教育者以及社会有关方面共同遵循。因此，我们主张在对有关文件进行归纳整合的基础上，制定统一的专门的学校德育法律法规。在全国人民代表大会常务委员会制定专门的学校德育法律之前，先由地方人民代表大会常务委员会制定地方性的学校德育法规。
参考文献：
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[2]中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见[N].人民日报.2004-02-28.
[3]中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见[N].人民日报，1994-09-01
[4]胡锦涛在全国加强和改进大学生思想政治教育工作会议上的讲话[N].人民日报，2005-01-19
[5]杜时忠当前学校德育面临的十大矛盾[J].当代教育论坛，2004(12)
[6]黎斌学校德育立法初探[J].江西教育科研，1997(4)
〔责任编辑：邹芳启〕
作者：陈大文
王 冰
(华东政法大学，上海 200042)
摘 要：关于校车安全，我国已有相关法律规定，《校车安全管理条例》的相关规定违反了法律优位原则，与我国已有法律相抵触，且《校车安全管理条例》在实施后会造成校车服务性质的紊乱，产生过大的实施成本，也不能从根本上解决校车事故的发生，故通过制定《校车安全管理条例》以解决校车安全问题是不必要的。要保障校车安全，除了完善我国现有的相关法律外，还应注重公民守法意识和交通安全意识的培养，发挥道德在解决校车安全问题的重要作用。
关键词：校车安全管理条例;法律;合法性;实施效果;守法
中图分类号：D923 文献标识码：A 文章编号：1673-2596(2012)08-0106-03 2011年的甘肃校车等悲剧震痛了每一个国人的心，校车安全已经成为社会上普遍关注的问题，甘肃校车事故之后一个多月国务院发布了《校车安全管理条例(草案)》，在2012年的全国两会上，校车安全问题被首次写入《政府工作报告》，要求加强校车相关事项立法，国务院于2012年4月10日公布并实施《校车安全管理条例》(以下简称为《条例》)。《条例》作为校车安全管理的专门法规，主要包括7个方面的内容：一是对确实难以保障就近入学且公共交通不能满足需要的农村地区，要采取措施保障学生获得校车服务。二是明确校车安全管理体制，强化政府及有关部门的校车安全管理责任。三是明确学校和校车服务提供单位保障校车安全的责任。四是设定了校车使用许可，对校车安全技术条件和校车驾驶人资格条件规定了比一般客车更为严格的要求。五是严格校车驾驶人的资格条件和驾驶行为规范。六是赋予校车通行优先权。七是明确包括刑事责任在内的法律责任。《条例》以明确校车安全管理体制、强化校车通行的安全保障、保障学生的乘车安全为主要内容，重在解决保障校车安全的制度、措施问题。但该条例在我国是否有制定和实施的必要，仍是需要探讨的问题。
一、我国关于校车安全已有法律的分析
法律制定，又称法的创制、法的创立，最通常的称之为“立法”，它是指有法的创制权的国家机关或经授权的国家机关在法律规定的职权范围内，依照法定程序，制定、补充、修改和废止法律和其他规范性法律文件以及认可法律的一项专门性活动。“有关法律的目的，乃是法律制定者工作中的一个具有头等重要意义的要素。”[1]任何法律在创制时都具有目的性，明确立法目的是立法的基本要求，也是立法的必要性所在。“法律的目的是法的正当与否、合理与否的评价规则和标准,具有明确的指向性即通过实施法律来规范人们的行为，有效地约束和规范社会生活。”[2]因此，检验一部法律制定的必要性，就是要看这部法律是否能进行有效的社会规范作用，是否被公众普遍遵守和认可。“没有信仰的法律将退化成为僵死的教条”[3]，法律如果得不到应有的尊重，得不到普遍的遵守，创制得再多也可能沦为一纸空文，法的创制也失去了其必要性。
虽然之前国家没有出台专门的校车条例为保障校车安全，但校车在本质上还是交通工具，道路交通安全方面的法律的一些规定同样适用于校车，同样可以为校车的安全行驶提供必要的保障。我国对交通工具的法律规范主要就是《道路交通安全法》，校车作为交通工具之一，也应当受到《道路交通安全法》的调整。在最近发生的几起校车安全事故中，司机醉驾、超载、逆行是校车事故发生的主要原因。而关于超载、逆行，我国《道路交通安全法》第35条规定，机动车、非机动车实行右侧通行;第49条规定，机动车载人不得超过核定的人数。禁止超载、逆行，这一近乎常识性的规则，却被无情的漠视。在甘肃正宁校车事故中，校车驾驶人员安全意识淡薄，左道超速逆行并严重违规超载，校车核载9人，实载64人，对此触目惊心的超载，包括幼儿园的开办者、司机在内，甚至幼儿的家长都一再放任。从校车安全事故案例来看，引起校车安全事故的校车几乎都违反了《道路交通安全法》的规定，是违法上路行驶，换言之，保障校车安全和乘坐校车的孩子安全的关键，不是有没有专门的法律为校车的安全行驶提供规范和约束。校车事故的发生，并不能全部归咎与校车安全法律的缺失，而是各相关方对现行法律的随意违反和肆意漠视才导致的惨剧。
二、《条例》违反法律优位原则并有违法之嫌
根据《立法法》规定，为执行具体法律法规的需要，国务院可以制定行政法规。“行政法规是国务院根据宪法和法律制定的有关国家行政管理活动的规范性法律文件。”[4]《条例》由国务院法制办负责起草，以管理校车安全为内容，具有行政法规的性质。该条例的相关规定违反了法律优位原则，有违法之嫌。
法律优位原则，也称法律优先适用原则，这一原则要求当法律已经对某个事项做出规定时，法规、规章都不能与之相抵触。我国《宪法》和《立法法》明确规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。在我国，有关车辆通行特权的规范已经由《道路交通安全法》和其它法律规定。我国现行的《道路交通安全法》第53条规定：“警车、消防车、救护车和工程救险车在执行紧急任务时，使用警报器、标志灯具，并在确保安全的前提下，不受行驶路线、行驶方向、行驶速度和信号灯的限制，其他车辆和行人应当让行。”根据现有的法律规定，享有车辆通行特权、不得被超车的车辆只有4类，即“执行紧急任务的警车、消防车、救护车、工程救险车”。另外，《中华人民共和国消防法》第47条也规定了“消防车、消防艇前往执行火灾扑救或者应急救援任务，其他车辆、船舶以及行人应当让行，不得穿插超越”这一特权。而《条例》第31规定“运载学生的校车优先通行”、“在公共交通专用车道以及其他禁止社会车辆通行但允许公共交通车辆通行的路段行驶”，第33条规定“校车在同方向只有一条机动车道的道路上停靠时，后方车辆应当停车等待，不得超越。校车在同方向有两条以上机动车道的道路上停靠时，校车停靠车道后方和相邻机动车道上的机动车应当停车等待，其他机动车道上的机动车应当减速通过。校车后方停车等待的机动车不得鸣喇叭或者使用灯光催促校车。”《条例》这两条的规定，实质上是赋予了校车享有“三大特权”，即校车优先通行、在公交专用车道上行驶、停车上下学生时后方车辆应停车等待并不得超越的特权。
我国《立法法》明确了不同形式的法律规范之间的层级效力。根据《立法法》的规定以及法律优位原则，在不同层级的法律规范之间发生冲突时，层级高的法律规范优先适用，层级低的法律规范应服从层级高的法律规范，换句话说，当上位法与下位法对某一问题都有规定时，下位法不得与上位法冲突或相矛盾，若发生冲突，必须适用上位法的规定。《道路交通安全法》和《中华人民共和国消防法》都是由全国人大及其常务委员会制定，是狭义的法律，而《条例》作为行政法规其位阶在宪法和法律之下，它应遵从《道路交通安全法》和《中华人民共和国消防法》有关特权的规定而不能超越，其规定的“三大特权”实质上是违背了法律优位原则，与其上位法相冲突。
三、《条例》缺乏现实必要性和可操作性
第一，《条例》实施会造成校车服务性质的紊乱。界定公共服务的含义是明确校车服务性质的前提，现在社会所公认的公共服务是指国家以公共权力和公共资源为手段向社会公众所提供的社会经济、政治、文化活动等各项服务。公共性是公共服务最鲜明的特点，即要求国家在提供服务时要具备广泛的公益性和服务对象的社会性，体现社会普遍的共享性和必须性。“判断一种服务是否属于公共服务，关键在于其提供方以及其所使用的权力与资源的性质。”[5]在我国，校车服务不全是公共服务。校车服务本身只是特定专业性服务，根据学校性质是公立还是私立，校车可以划分为公共校车与私立校车。虽同是校车服务，但二者的性质是不同的：前者体现的是公民权利与国家责任之间的公共关系：公立学校是国家提供公共服务的一部分，公立学校的校车也应当属于公共服务范畴;而后者在性质上可归为一种市场经济关系：私立学校不属于公共服务，其校车资金应由学校和择校家庭自行承担，国家没有为私立学校的校车提供资金等服务的义务。换言之，只有使用了公共权力或公共资源所提供的校车服务才是公共服务，而为了个人牟利使用私人资源所提供的校车服务是营利性的私人服务，所以，不应将校车这一专业性服务本身笼统地看作是公共服务来予以立法。
第二，《条例》实施及完善相应基础设施所需的成本过大。“就同一个法律规则而言，法学家维护的是公正，经济学家维护的是效益。但在绝大多数情况下，经济方法和法律方法常常是殊途同归”[6]，2002年3月22日国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》规定：“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本, 还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”[7]也就是说，国务院在制定行政法规时，应当对其实施和执行产生的成本进行分析。
那么在全国范围内实施条例的成本是多少呢?首先《条例》第14条规定“取得校车使用许可应当符合下列条件：
(一)车辆符合校车安全国家标准，取得机动车检验合格证明，并已经在公安机关交通管理部门办理注册登记”。以上海市为例，要想获得校车证，有两个硬性条件必须要满足：一是车辆具有上海牌照;二是驾驶员具有本地户籍[8]。上海牌照动辄数万元，加上汽车的维护、油费、司机工资、教师工资，需要不少的成本。据统计，上海浦东新区某小学一辆校车一年的收支情况的调查，一年需要的成本高达58500元，如此高的成本实在令许多学校对合法身份的校车望而却步。
其次，根据《条例》规定，接送小学生的校车应当是按照专用校车国家标准设计和制造的小学生专用校车。而据统计，截止2011年4月，全国各级各类幼儿园、小学、初中一共用于接送学生上下学的车辆是285000多辆。但是在这285000多辆里，符合《专用小学生校车安全技术条件》的车辆只有大约10%左右，也就是29400多辆[9]。如果以《条例》的规定来看，绝大多数现有校车都不合格，这些校车如果摒弃不用则造成资源的巨大浪费，若是加以改造，则需要消耗大量的人力和财力。
另外，提供校车服务还需要完善其所需要的基础设施。如果基础设施不能跟进，即使再完善的校车服务，最终也会瘫痪。而为在全国范围内实施《条例》所需要完善的基础设施的资金是巨大的。以道路设施为例，校车虽然是学生用车，但本质上讲还是公共交通工具，在我国的一些偏远地区，连最标准的村级公路都没有，作为较大的公共交通工具，要在这些地区发展校车，就必须对该地区的道路进行改造，这也将产生的不可估计成本。
第三，《条例》的立法目的并不能实际解决其立法原因。立法目的是指具有法的创制权的国家机关或经授权的国家机关制定法律所期待达到的效果;而立法原因是指引发有法的创制权或经授权的国家机关制定法律的事项，两者在一定情形下并不具有统一性，要解决立法原因，还需要立法以外的方式。
《条例》第1条规定，“为了加强校车安全管理，保障乘坐校车学生的人身安全，制定本条例”，这是《条例》的立法目的，即通过对校车进行管制来保护学生的人身安全。而近几年来频繁发生的校车安全事故是推动《条例》制定的最根本的原因。那么对校车进行管制是不是就能解决校车事故的发生?在最近发生的几起校车安全事故中，多数校车并没有质量安全问题，醉驾、超载等交通意识的淡薄已成为事故发生的主要原因，这些道德素质的缺失并不是靠对校车进行法律管制就可以解决的。
制定《条例》并不是解决校车安全事故的唯一方法，保障校车安全不是只能依靠立法。亚里士多德认为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定良好的法律。”[10]可见，一个社会的伦理道德不健全，良好的法律和制度就难以建立和完善;即使有了良好的法律和制度，人们也不会普遍遵守，在现实生活中就会走样和失灵。当交通意识淡薄到一定程度，设备再齐全的校车也不能阻止校车事故的发生。道德作为规范人们思想和行为的重要手段，更应当在解决校车安全问题中得到重视。
四、有关如何解决校车安全问题的分析
有关校车的路权优先问题，国外与我国存在立法规定的不同。在美国，根据美国教育法规定，儿童必须接受免费的义务教育，乘校车上学是为保障儿童免费义务教育而制定的具有强制性的制度。美国大多数州都立法规定了校车的优先权，其在公路的特权甚至高于消防车和救护车，在美国，公路上随意超越校车是违法的，如果校车要停车上下车学生，后面的所有车辆必须停下来，等校车上下完了学生后面的车才能继续走。在加拿大，校车安全有很完善的法律和规章保障。以安大略省的《高速公路交通法》为例，该法规定了在校车到站停车前，在校车后方行使的与其方向相同和在校车前方显示的与其方向相反的车辆，都必须停在离校车不少于20米的地方，否则将面临高额罚款。
国外通过制定法律确定了校车的路权优先，其立法不存在与上位法的冲突问题。而我国以制定行政法规的形式规定校车的优先通行，存在着法律位阶上的冲突，有违法之嫌。所以首先要完善我国现有的法律。我国现有的《道路交通安全法》并未对校车安全有明确规定，尚缺乏规定校车管理的系统性法律规范，责任主体不明确，管理不到位，而这些规定的缺少，都是为解决校车安全问题所必须明确的。建议在道路交通安全法中增加一章关于校车的专门规定，明确对校车的管理、驾驶员资质、校车优先通行和法律责任等方面作出详细规定，以法律的形式来保障校车安全。
另外还要加强公民守法及交通安全意识的培养，美国和加拿大有关校车的法律制度固然很完善，但其校车的安全更来自公民的自觉遵守。就我国现实而言，除完善现有法律之外，更应当重视对公民守法意识和交通安全意识的培养，不断提高全体公民的素质。如果校车的相关方，包括学校、司机及相关管理部门在内都自觉遵守《道路交通安全法》等法律法规，具备一定的交通安全意识，那么这一系列的校车事故就不会发生。
综上所述，关于校车安全，我国已有法律规定，而《条例》的相关规定违反了法律优位原则、与已有的法律相冲突，并且《条例》在实施后会造成校车服务性质的紊乱，产生过大的实施成本，也不能从根本上解决校车事故的发生，故通过制定《条例》以解决校车安全问题是不必要的。要保障校车安全，除完善我国现有的相关法律外，还应注重公民守法意识和交通安全意识的培养，发挥道德在解决校车安全问题的重要作用。
大纲要求：
第二节 安全生产立法的必要性及其重要意义
一、了解安全生产立法的意义、安全生产执法的原则;
二、了解安全生产立法的必要性。
第三节 我国安全生产法律体系的基本框架
熟悉我国安全生产法律体系的基本框架。 大纲变化情况：无变化。 本讲要点：
1、 安全生产立法的必要性及其重要意义 2、 我国安全生产法律体系的基本框架 内容讲解：
第二节 安全生产立法的必要性及其重要意义
一、安全生产立法的必要性 (一)安全生产立法的含义 1.安全生产的含义
安全生产是指通过人一机一环境三者的和谐运作，使社会生产活动中危及劳动者生命安全和身体健康的各种事故风险和伤害因素，始终处于有效控制的状态。
注：安全生产是为了使生产过程在符合物质条件和工作秩序下进行，防止发生人身伤亡和财产损失等生产事故，消除或控制危险、有害因素，保障人身安全与健康、设备和设施免受损坏、环境免遭破坏的总称。(引自“安全生产管理知识”) 2.安全生产立法的含义
立法有两层含义，广义的立法泛指国家立法机关或其授权的其他机关按照立法程序制定、修改或者废止法律的活动。狭义的立法专指国家制定的现行法律、法规、法令、规章等规范性文件，与“法规”同义。如经济立法特指国家制定的有关经济管理方面的法规。
安全生产立法亦有两层含义，一是泛指国家立法机关和行政机关依照法定职权和法定程序制定、修订有关安全生产方面的法律、法规、规章的活动。二是专指国家制定的现行有效的安全生产法律、行政法规、地方性法规和部门规章、地方政府规章等安全生产规范性文件。安全生产立法在实践中通常特指后者。
加强安全生产立法的必要性 (二)加强安全生产立法的必要性
安全生产事故频繁，死伤众多，不仅影响了经济发展和社会稳定，而且损害了党、政府和我国改革开放的形象。导致我国安全生产水平较低的原因是多方面、深层次的，安全生产法制不健全是其主要原因之一，突出表现在： 一是安全生产法律意识淡薄。
二是安全生产出现了新情况、新问题，亟待依法规范。随着我国社会主义市场经济体制的建立，大量非国有生产经营单位的比重增加。在我国社会生产力总体水平比较低下的条件下，这些非国有生产经营单位存在着生产安全条件差、安全技术装备陈旧落后、安全投入少、企业负责人和从业人员安全素质低、安全管理混乱、不安全因素和事故隐患多的严重问题。
三是综合性的安全生产立法滞后。
四是政府机构改革和职能转变后，没有依法确立综合监管与专项监管相结合的安全生产监管体制，尚未建立健全依法监管的长效机制。
五是缺乏强有力的安全生产执法手段。
加强安全生产立法，制定《安全生产法》的必要性 加强安全生产立法，制定《安全生产法》的必要性，主要体现在4个方面：
1.它是依法加强监督管理，保证各级安全监督管理部门依法行政的需要. 2.它是依法规范安全生产的需要
随着社会主义市场经济体制的建立，社会经济活动日趋活跃和复杂，各种经济成分、企业组织形式趋向多样化，生产经营单位已由国有企业、集体企业为主，变为国有企业、股份企业、私营企业、外商投资企业、个体工商户并存。这些生产经营单位的生产安全条件千差万别，安全生产工作出现了许多复杂的情况，存在着5个突出问题：
一是非公有制经济成分增多，对其安全生产条件和安全违法行为没有明确的法律规范和严厉的处罚依据。相当多的私营企业、集体企业、合伙企业和股份制企业不具备基本的安全生产条件，安全管理松弛，大多数老板“要自己的钱，不要别人的命”，违法生产经营或者知法犯法，导致事故不断，死伤众多。
二是企业安全生产管理缺乏法律规范，企业安全生产责任制不健全或者不落实，企业负责人的安全责任不明确，不能做到预防为主，严格管理;事故隐患大量存在，一触即发。 三是安全投人严重不足，企业安全技术装备老化、落后，带病运转，安全性能下降，抗灾能力差，不能及时有效地预防和抗御事故灾害。据初步统计。目前仅国有重点煤矿“一通三防”欠账就高达40多亿元。民营企业的安全投入就更少甚至没有。
四是一些地方政府监管不到位，地方保护主义严重。有的地方政府和部门对安全生产不重视，工作不到位，熟视无睹，疏于监管。有的官员甚至与企业相互勾结，搞权钱交易，徇私枉法，为不具备安全生产条件的企业和民营企业老板违法生产经营“开绿灯”。 五是国家关于安全生产的基本方针、原则、监督管理制度和措施未能法律化、规范化，许多领域的安全生产监管无法可依。
要解决这些问题，必须依法对生产经营单位的安全生产保障条件、主要负责人和从业人员的安全责任、作业现场和安全设备的安全管理、事故防范和应急措施以及政府和安全生产监管部门的监督管理措施等做出全面的法律规范，使生产经营单位明确应当怎样确保安全生产以及安全生产违法的后果。
3.它是制裁安全生产违法行为，保护人民群众生命和财产安全的需要。
4、它是建立健全我国安全生产法律体系的需要。
李永忠
2013-3-26 6:48:55来源：2013年03月25日08:42 北京日报
习近平同志在十八届中纪委二次全会上强调，要健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。加强反腐败国家立法，是依法治国、依法执政、制度反腐的题中之义，也是十八大依法治党、保障廉洁政治的新要求。应紧紧围绕十八大确立的党的建设主线，重新审视反腐倡廉法规制度建设现状，加强反腐立法工作整体规划。
现有法规制度体系难以打赢反腐败战争
改革开放30多年来，我们已基本建成了中国特色的反腐倡廉制度体系。但现有的法规制度体系难以保证干部清正、政府清廉、政治清明。
一是战略规划上的制度反腐一直欠缺。邓小平同志不止一次地从制度层面(主要是权力结构)一针见血地指出，我们犯各种错误的“总病根”是“权力过分集中”，并强调“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。现今，腐败滋生蔓延的“总病根”，无疑还是“牛栏关猫”式的法规制度体系，权力脱离“笼子”导致大面积蜕变腐败，直至“腐败愈演愈烈”。以吏治腐败为主征的权权交易发展为对执政党的公信力和生命力危害。
长期以来，我们不仅对中国历史上反腐倡廉法规制度建设成果挖掘、整理和转化不够，而且对清廉指数高的国家和地区反腐
倡廉法规制度成果学习、借鉴、汲取也不够。从人性善、共产党员道德高、无产阶级素质好等理想主义的思维定式中，进行立法规划和制度构建，致使制度上的漏洞和风险仍大量存在，反腐败的目标红线不断压低。
同时，反腐败立法和制度构建在一定程度上存在着追踪腐败现象或腐败手段的误区，使反腐倡廉法规制度建设如同“急诊室”、“消防队”，处于一种应急和被动的状态。制度成本过高，制度效能过低。如公款吃喝问题，党中央、国务院及各省、市、自治区党委和政府反复强调,下发文件几百个,制定的“不准”多达千条。不仅始终未能根除，反而演变成“灰色腐败”。
二是法制体系上的失衡性——重实体轻程序。改革开放以来，我们相对重视实体性法规制度的构建，但程序性法规制度建设明显滞后，制度体系失衡，导致空监、虚监、弱监的问题大量存在。反腐败立法工作和法规制度建设，习惯于将重点放在诊治和矫正之上，偏重于追惩性、实体性制度，忽视程序性、防控性制度;偏重于工作成绩的计算，忽视对工作程序的监督;偏重于对公权力的行使保障，忽视对民权利的程序保障;偏重于腐败行为的查处，忽视对职责权限的界定和自由裁量权的约束，无法切实保证法规制度不因领导人的改变而改变，不因执法者的看法和注意力的改变而改变。
三是制度效能上的有限性——决策力不足、公信力不高、保障力不强。一是制度的决策力不足。由于整体规划不够，加之封建崇权、拜权、怕权思想的深远影响，“人治”思维和现象盛行，监督者不敢监督、不愿监督，被监督者不要监督、不受监督，有法不依、违法不究的情况时有发生，以言代法、以权压制的现象大量存在。二是制度的公信力不高。由于制度设计不科学，或过于宏观，过于笼统，尤其是关于执行程序、违章责任追究等规定不多，对一些具体问题未界定或量化;或制度创建不够谨慎和严肃，草率出台，频繁修改，致使制度的公信力大打折扣。同时，落实制度的责任制度、保障制度、再监督制度也不健全，使一些本来很好的制度得不到贯彻执行，未能发挥制度应有的威力。三是制度的保障力不强。由于制度的决策力不足，公信力不强，制约了制度效能的发挥，特别是专门监督机构被置于执行机关的统制范围，缺乏应有的独立性和权威性，始终处于同体监督的空置、弱置境地，无法发挥监督保障功能。
反腐败立法工作目标是构建制度铁笼子
反腐败立法工作必须以“权力过分集中”这个“总病根”为原点，以权力结构改革为核心，构建防治消极腐败的制度铁笼子。
一是加强反腐败的战略规划，确立权力结构改革原则。制度建设涉及党和国家生活的各个方面，内容十分丰富。但核心是权力结构问题，即以权力结构为核心的党和国家制度改革问题。应加强反腐败立法工作的顶层设计和统筹规划，依据作为国家根本大法的宪法和作为党内最高规章的党章，将权力结构改革列入反腐败国家立法五年规划。厘清权力与权利的授受、制衡和回归的关系，逐步建立
起能够很好体现社会主义本质要求的反腐败权力结构，真正以制度之笼关住权力之虎。
二是提高制度耦合力，形成不敢腐、不能腐、不易腐的制度铁笼子。应把法规制度建设与政治体制改革结合起来，把健全浅层意义上的规章、守则与改革深层意义上的组织体系(即权力结构)结合起来，把党内立法(党内决策程序、表决规程等)与国家立法(财产审报法、反腐败法等)结合起来，把构建不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制与不易腐的保障机制结合起来，做到反腐败立法工作与改革开放和市场经济建设的总体要求相适应，与党和国家制度改革的顶层设计相适应，与党的先进性、纯洁性建设的总体目标相适应，与防治消极腐败危险的总体部署相适应，做到制度与制度之间相互衔接、相互配套，耦合力强、体系化程度高。
三是提高公众参与力。反腐败立法工作必须实行开门立法，注重发挥群众在反腐倡廉和反腐败法制建设中的深厚伟力，不能搞专业人员闭门造车式的立法，不能搞专门机构单打独斗式的建制。务必依靠群众，转换权力结构，探索党和国家制度改革的途径和方法;依靠群众，推进党风廉政建设和制度反腐，创新反腐倡廉法规制度体系;依靠反腐立法，调整权力与权利的关系，支持和保障人民当家作主;依靠法规制度，改善党群和干群关系，保持党的先进性和纯洁性，维护党的肌体健康。
(作者为中国纪检监察学院副院长)
试题
一、单项选择题(共 25题，每题2分，每题的备选项中，只有1个事最符合题意)
1、油浸式变压器所用油的闪点在__之间，属于可燃液体。
A.100～135℃
B.135～160℃
C.160～195℃
D.195～220℃
2、事故应急救援的基本任务不包括()。
A.迅速控制事态，并对事故造成的危害进行检测、监测，测定事故的危害区域、危害性质及危害程度
B.模拟未来可能发生的危机
C.消除危害后果，做好现场恢复
D.查清事故原因，评估危害程度
3、根据《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)，重大事故应当逐级上报至__安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门。
A.国务院
B.省、自治区、直辖市人民政府
C.设区的市级人民政府
D.县级人民政府
4、垂直运输机械作业人员、安装拆卸工、爆破作业人员、起重信号工、登高架设作业人员等特种作业人员，必须按照国家有关规定经过专门的安全作业培训，并取得__后，方可上岗作业。
A.特种作业操作资格证书
B.特种作业安全证书
C.施工安全证书
D.施工许可证书
5、根据我国工作场所有害因素职业接触限值有关标准，职业接触限值分为__三类。
A.平均浓度、短时间接触浓度和瞬间接触最高浓度
B.时间加权浓度、短时间浓度和最高浓度
C.时间加权平均容许浓度、短时间接触容许浓度和最高容许浓度
D.时间加权平均浓度、短时间接触平均浓度和最高浓度
6、《矿山安全法》要求矿长必须以过考核，具备__，具有领导安全生产和处理矿山事故的能力。
A.矿山知识
B.安全专业知识
C.凝聚力 D.开创性
7、《特种设备安全监察条例》规定，特种设备安全监督管理部门在办理本条例规定的有关行政审批事项时，其受理、审查、许可、核准的程序必须公开，并应当自受理申请之日起__天内，作出许可、核准或者不予许可、核准的决定;不予许可、核准的，应当书面向申请人说明理由。
A.15 B.30 C.45 D.60
8、这种审核旨在为用人单位的相关方提供信任的证据。这种审核是指：__。
A.第一方审核
B.第二方审核
C.第三方审核
D.认证审核
9、依据《烟花爆竹安全管理条例》的规定，烟花爆竹工厂必须设置消火栓系统、固定式灭火装置、手抬机动泵等消防设施，并且消防用水量应不少于__m3。
A.27 B.54 C.108 D.216
10、安全生产监督管理人员在监督检查中发现的下列安全生产问题，应该责令限期改正的是__。
A.违章指挥
B.违章作业
C.违反劳动纪律
D.安全生产责任制不完善
11、设置固定的栅栏是__安全装置。
A.控制
B.自动
C.连锁
D.隔离
12、刑事责任是指责任主体实施法律禁止的行为所应承担的__。
A.法律后果
B.一切后果
C.司法后果
D.全部后果
13、__不属于应急预案文件体系的内容的选项是__。
A.指导书
B.记录
C.程序
D.名称
14、化工生产环节可能接触到多种刺激性气体，最常见的刺激性气体是__。
A.氮氧化合物
B.乙炔 C.二氧化碳
D.一氧化碳
15、《安全生产法》第九十六条规定，重大危险源指长期地或临时地生产、搬运、使用或者储存危险物品，且危险物品的数量等于或者超过__的单元。
A.国家标准规定
B.国家法律规定
C.行业标准规定
D.临界量
16、__的确定要考虑行驶在道路曲线部分上的汽车所受到的离心力、重力与地面提供的横向摩擦力之间的平衡，并考虑不至影响乘员的良好心情。
A.曲线半径
B.曲率半径
C.最小曲率半径
D.最大曲率半径
17、应急演练参与人员在演习过程中有不同的分工。通常分为参演人员、__、模拟人员、评价人员和观摩人员。
A.联络人员
B.控制人员
C.治安人员
D.后勤人员
18、吊篮脚手架属于()。
A.工具式脚手架
B.外脚手架
C.内脚手架
D.满堂架
19、__可经呼吸道、消化道及皮肤吸收，对人毒性极强，误服2～3mL即可中毒，30～ 50mL可致死;吸入较高浓度时，最先出现呼吸道症状，慢性中毒表现为进行性神经衰弱综合征。
A.汽油
B.苯
C.四氯化碳
D.正己烷
20、机动车辆载物应当符合__，严禁超载。
A.国家规定的重量
B.《道路交通安全法》规定的重量
C.核定重量
D.载重重量
21、在20世纪50年代到60年代，美国研制洲际导弹的过程中，__理论应运而生。
A.事故频发倾向
B.海因里希因果连锁
C.能量意外释放
D.系统安全
22、()可用于在役装置，作为确定工艺操作危险性的依据。 A.危险指数评价
B.危险和可操作性研究
C.预先危险分析
D.故障假设分析
23、为不影响大型国有煤矿企业的生产经营资金周转，当企业风险抵押金累计达到()万元时不再存储。
A.300 B.600 C.800 D.1000
24、__不仅能分析出事故的直接原因，而且能够深入提示事故的潜在原因。
A.定性分析
B.故障树
C.定量分析
D.预先分析方法
25、某有毒物质为人体致癌物，生产中易发生中毒，患病率为6%，根据《职业性接触毒物危害程度分级》，该种物质的危害程度为()。
A.高度危害
B.中度危害
C.极度危害
D.轻度危害
二、多项选择题(共25题，每题2分，每题的备选项中，有2个或2个以上符合题意，至少有1个错项。错选，本题不得分;少选，所选的每个选项得 0.5 分)
1、确定净化方案的原则包括__。
A.设计前必须确定有害物质的成分、含量和毒性等理化指标
B.确定有害物质的净化目标和综合利用方向，应符合卫生标准和环境保护标准的规定
C.净化设备的工艺特性，必须与有害介质的特性相一致
D.落实防火、防爆的特殊要求
E.确定净化投资额
2、依据《工伤保险条例》的规定，提出工伤认定申请，应当提交如下__材料。
A.工伤认定申请表
B.身份证或户口簿
C.与用人单位存在的劳动关系的证明材料
D.家庭成员和家庭收入情况
E.医院诊断证明或者职业病诊断证明书(鉴定书)
3、《工伤保险条例》第四十条规定，工伤职工有下列__情形之一的，停止享受工伤保险待遇。
A.下岗人员
B.丧失享受待遇条件的
C.拒不接受劳动能力鉴定的
D.拒绝治疗的
E.被判刑正在收监执行的
4、不属于防止事故发生的安全技术措施基本原则的有__。 A.消除危险源
B.限制能级
C.消灭危险传播路径
D.隔离
E.个体防护
5、对新装、迁装和检修后的锅炉，启动之前要进行全面检查，检查内容主要有__。
A.检验锅炉是否加满水
B.检查安全附件是否齐全、完好
C.检查各种辅机特别是转动机械是否完好
D.看其是否处于可投入运行的良好状态
E.检查钢结构部分是否完好
6、法的特征包括__。
A.法是由特定的国家机关制定的
B.法是依照特定程序制定的
C.法具有国家强制性
D.法是调整人们行为的社会规范
E.法具有高效便民、诚实守信的原则
7、事故应急救援系统的应急响应程序按过程可分为__等过程。
A.接警
B.响应级别确定
C.应急启动
D.救援行动
E.外部救援
8、依照《刑法》的规定，构成重大劳动安全事故罪所应具备的条件包括__。
A.劳动安全设施不符合国家规定
B.经有关部门或者单位职工提出后，对事故隐患仍不采取措施
C.导致重大事故或者造成其他严重后果
D.导致安全事故或者造成其他后果
E.造成财产损失
9、下列针对制氧站消防设施的叙述中，完全正确的为__。
A.消防设施应齐全完备，配置合理
B.站区外围应设高度不高于2m的围墙或栅栏
C.防火间距内无易燃物、毒物堆积
D.消防通道畅通无阻
E.合理布置醒目的完全标志
10、《安全生产法》明确赋予从业人员的权利有__。
A.知情权
B.赔偿请求权
C.检举权
D.安全保障权
E.指挥权
11、《注册安全工程师执业资格制度暂行规定》适用于生产经营单位中从事__的专业技术人员。 A.安全生产监督
B.安全生产管理
C.安全工程技术工作
D.安全生产咨询
E.为安全生产提供技术服务的中介机构、
12、劳动防护用品按防止伤亡事故的用途可分为__。
A.防触电用品
B.耐酸碱用品
C.防寒用品
D.防机械外伤用品
E.防噪声用品
13、应设应急照明的建筑物有__。
A.公共建筑、人防工程
B.乙、丙类高层厂房中的封闭楼梯间
C.防烟排烟机房
D.地下汽车库与多层汽车库内
E.层间错位的楼梯间
14、年度安全技术措施计划应与同年度__等计划同时编制。
A.项目
B.生产
C.财务
D.技术
E.物流
15、企业实施__时，应对从业人员进行有针对性的安全生产教育培训。
A.新工艺
B.新技术
C.新设备
D.新项目
E.新材料
16、事故应急救援的特点是，应急救援行动必须__。
A.预见
B.迅速
C.准确
D.有效
E.演练
17、火灾扑灭后，为隐瞒、掩饰起火原因，推卸责任，故意破坏现场或者伪造现场，尚不构成犯罪的，处以__。
A.警告
B.罚款
C.15日以下拘留
D.记过
E.降级
18、__是利用建筑物内已有的设施进行逃生的正确做法。
A.利用消防电梯进行疏散逃生 B.利用室内的防烟楼梯、普通楼梯、封闭楼梯进行逃生
C.利用建筑物的阳台、通廊、避难层和室内设置的缓降器、救生袋、安全绳等进行逃生
D.利用普通电梯或观光电梯避难逃生
E.利用墙边落水管进行逃生
19、《行政处罚法》要求行政机关必须依照本法规定的程序实施。法律规定实施行政处罚的程序主要有__。
A.简易程序
B.一般程序
C.听证程序
D.特殊程序
E.复杂程序
20、施工单位应当建立健全安全生产责任制度和安全生产教育培训制度，制定安全生产规章制度和操作规程，对所承担的建设工程进行__安全检查，并做好安全检查记录。
A.定期
B.不定期
C.巡视
D.旁站
E.专项
21、机关、团体、企业、事业单位属于消防安全重点单位的，除应履行通用的消防职责外，还应__。
A.建立防火档案，确定消防安全重点部位，设置防火标志，实行严格管理
B.实行每日防火巡查，并建立巡查记录
C.对职工进行职业道德教育
D.制定灭火和应急疏散预案，定期组织消防演练
E.贯彻“预防为主、防消结合”的方针
22、安全生产责任追究是指因安全生产责任者未履行安全生产有关的法定责任，根据其行为的性质及后果的严重性，追究其__的一种制度。
A.赔偿责任
B.监督责任
C.行政责任
D.民事责任
E.刑事责任
23、国家确定职业分类，对规定的职业__，由经过政府批准的考核鉴定机构负责对劳动者实施职业技能考核鉴定。
A.制定职业技能标准
B.实行职业资格证书制度
C.综合管理
D.分类管理
E.实行企业主要负责人安全生产责任制度
24、重大事故应急预案中，针对危险分析所确定的主要危险，明确应急救援所需的资源，列出可用的应急力量和资源，包括__。
A.各类应急力量的组成及分布情况 B.各种重要应急设备、物资的准备情况
C.上级救援机构或周边可用的应急资源
D.特定的时段
E.可能影响应急救援的不利因素
25、根据《行政处罚法》的规定，行政处罚的种类有__。
A.警告
B.罚款
C.有期徒刑
D.行政拘留
E.责令停产停业
同志们好，今天我们要就公务员立法的重要性和制度创新做一个专题介绍，我要讲的内容，包括这样几个方面，首先我想说明一下，第一，公务员法今年4月份颁布，2006年1月1号正式实施，这部法以1993年制定的公务员暂行条例为基础，同时保持了我们国家公务员制度的连续性和稳定性。此外，我们这部公务员法积极吸收了1993年公务员暂行条例实施以来，我们国家干部人事制度改革的一系列经验和成果，有了一系列的制度创新、有了一系列制度完善，所以，今天我们就公务员立法的重要性和立法创新做一个专题，值得我们认真的了解。
在这里，首先我们会就公务员管理的法制化做一个简要的介绍，在这个基础上，我们重点就我们国家公务员立法的背景、历史和成就，当然里面也存在的问题，做一个简要的介绍。在此基础上，我们要探讨我们国家公务员法制定的重大的意义。在介绍了公务员管理的法制化、公务员立法的背景、历程和成就，以及制定公务员法意义的基础上，我们就现行公务员制度有哪些创新，以及在我们国家的公务员法里面，哪些被吸收进来、上升为法律作为重点介绍。好，下面我们先讲第一个问题。公务员管理法制化。
人类社会自从有了国家以来，统治者在治理国家的过程中，可能选择人治的方式，也可以选择法制的方式，当然我们甚至也知道，有的统治者提倡无为而治的方式，但是，从资产阶级时代以来，终于抛弃了长期的封建历史的人治，抛弃了传统的人治现象，走上了法制的道路。为什么呢?实际上，我们说走上一个法制国家的道路，选择依法治国，是由国家权力的特性决定的。国家权力包括了立法权、行政权、司法权，国家权力的行使，必然和公民的权利、和公民的人权相互作用，国家权力的侵略性、进攻性可能会危害公民的基本人权，也正因为如此，在现代社会，我们说，由于一个公民从出生到死亡，豪华说从摇篮到坟墓，他必须和国家权力打交道，而和国家全力打交道的过程中，如果国家权力不受到约束，那是非常可怕的，人类经历了第一次世界大战和第二次世界大战，人们感觉到，一个国家的统治者，甚至可以动用他的国家权力、鼓动他的老百姓对外侵略、对外扩张，去消灭一个民族、消灭一个犹太种族的时候，人们感觉到国家权力必须受到约束。事实上，人的一生从出生到死亡，从摇篮到坟墓，他都在和国家权力打交道，西方国家有一个天使理论认为，在一个社会里面，老百姓不是天使，想想看，假如老百姓是天使的话，天使那么善良、天使那么好、天使从来不会干坏事，老百姓都是天使了，那还需要政府吗?还需要国家权力吗?不要了。但是我们都知道，老百姓不是天使，但是，掌握权力的官员是不是天使呢?行使国家权力的官员，也不是天使，因为如果没有法律的约束，如果没有行为规范，国家行使权力的官员也会腐败，也会违法乱纪，正因为如此，我们说，掌握权力的人必须受到法律约束。
国家权力的行使必须受到法律的约束其实是法制发展的规律。在人类历史上诞生的三门学科中，法学也好、医学也好、神学也好，其实它们只解决一个问题，我们知道，医学是要消除一个人身体上的疾病、身体上的痛苦，神学呢?神学是要消除一个人精神上的痛苦、心灵的痛苦，法学呢?法学研究的法律就是要消除一个人在社会里面，人和人发生矛盾带来的痛苦，人和国家机关、人和国家权力打交道带来的痛苦。一个人在社会里面遇到这两种痛苦那该怎么办呢?我们说在长期的封建时代里面，我们看到民和官的矛盾，发生到最最激烈的地步时候，没有别的解决问题的办法，只有一个，就是农民起义推翻政府，但是，今天我们说，即使一个人遇到痛苦，也不能拿出刀来找致害者。比如我们轰动全国的2003年4月，浙江大学的一位毕业生叫周一超，因为在体检过程中发现了乙肝小三阳，最后认定他体检不合格，被拒绝公务员录用，他一怒之下，举刀刺杀公务员，造成一死一重伤，当然，周一超被判处死刑。我们说，周一超被判处死刑那是罪有应得，因为当一个人遇到痛苦的时候，怎么拿出刀来寻找解决途径呢?甚至在西方国家，在历史上曾经承认过决斗的合法性，但是我们都知道，决斗也是一种野蛮的消除自己痛苦的方式。所以，在人和国家权力打交道的过程中，如果有痛苦，也应该想用法律的武器来消除自己的痛苦。
在我们国家，中国提出依法治国不容易，我们从刀口制度的法制，到三点水的法治，改了一个字花了20年的时候，大家都知道，1978年党的十一届三中全会提出了有法可依、有法必依、执法必严、违法必究这十六个字，这十六个字，我们把它概括为健全社会主义法治，所以我们以前街上有一条标语是加强社会主义民主、健全社会主义法治，到了1997年，我们党的十五大终于提出要依法治国、建设社会主义三点水的法治国家，在这里面，我们要通过依法治国实现法制国家的方略。在这里，值得我们注意的，依法治国的国是什么意思呢?我们说，依法治国的国，首先是指的国家机器，正因为依法治国的国首先是指国家机器，那
就意味这国家机器的运转必须依据法律，国家权利的行使，必须依据法律，因为依法治国不是以法治国，依法治国用的依据的依，在现实生活中，我们党也提出了以德治国，但是以德治国用的是所以的以，依法治国的依什么意思呢?我们说，依是依据的意思，意味着国家权力的行使必须依据法律。当我们对依法治国有了这样准确的理解之后，我们说，依法治国对它做一个准确的理解，就是它重在依法执权、重在依法执官。
其实，西方国家有一句法律格言论证了这个观点，叫做治国者，必先受制于法。治理国家的人自己必须首先受到法律的约束。在约束治国者的问题上，我们看到很多国家有一系列管理公务员的制度，其中，非常普遍的是我们大家看到的建立公务员宣誓制度，宣誓，是公务员就职的时候，誓言遵守宪法和法律的一种承诺方式，也就是说，作为一个要行使国家权力的官员，当他就职的时候，必须向老百姓发出公开的承诺，我要遵守宪法、我要遵守法律。为什么要让公务员宣誓呢?我们说，宣誓就职这四个字始终联在一起，要么叫宣誓就职，要么叫就职宣誓，宣誓才能就职，就职必须先进行宣誓，因为宣誓意味着不仅要求老百姓遵守宪法和法律，更为关键的，是掌握权力的公务员自己首先要遵守宪法、遵守法律。
比如我们看到美国的总统，无论是第一次当总统还是第二次当总统，他都必须根据宪法的规定举行宣誓就职仪式，而他宣誓的誓词只有两句话，本人将忠诚地履行合众国总统的职权，并尽最大努力维护遵守并捍卫合众国宪法，这是我们看到，就职必须宣誓的典型例子。我们国家的公务员法规定公务员有9项义务，而其中第一项义务就是模范地遵守宪法和法律，事实上，我们的国务院人事部早在2002年就提出要开展新录用公务员宣誓活动，我想，公务员在就职的时候，举行隆重的宣誓仪式，向人民公开地承诺，要遵守宪法、遵守法律，内化为他自己切实的行动，那么，依法治国就有了扎实的基础。
此外，我们看到对于公务员的法制化管理，在很多国家都建立了对公务员的弹劾制度，我们国家也建立了对公务员的惩戒制度，甚至我们国家宪法和有关法律规定，我们全国人大和地方各级人大可以罢免有关的公务员。在这里，我们说，弹劾是对政府官员和法官犯罪，或者严重失职行为进行控告和制裁的制度，弹劾在西方国家甚至被称为生锈的手枪，这是一把手枪，只要扣动扳机它是要伤人的，但是正因为弹劾是一把手枪，非常厉害，所以我们看到西方国家这个制度也不是天天在行使。所以，弹劾又被称为生了锈的手枪，但是人们认为，这把手枪只要它存在就是价值，因为弹劾的存在具有足够的威慑力。正因为如此，西方国家认为对待公务员纪律的弹劾制度，尤其是对待像总统这样的国家元首弹劾的存在，宁可置而不用，不可以弃而置。
我们国家的公务员法明确了对公务员的惩戒制度，如果公务员违反乱纪，他要承担法律上的责任，可以追究他的行政责任，比如对公务员可以警告、记大过、降级、撤职，甚至开除处分，对于违法式的公务员，或者应该承担领导责任的公务员，如果发生重大事故，他要承担责任，为此，他必须引咎辞职，甚至对于一些由我们的人大选举、任免决定的公务员，我们的人大及其常委会还可以罢免有关的公务员。所以在现代法制国家，公务员管理必须法治化，从而整个社会才走上了法治国家的道路，而摈弃人治的现象。
接下来我要谈第二个问题，公务员立法的背景、历程和成就。首先我要谈我国公务员制度建立的背景。建立和推行公务员制度，是我们党和国家的重大决策，是在邓小平理论和三个代表重要思想的指导下，干部人事制度改革的重大决策，实际上，我们党的十三大和七届全国人大就提出建立国家公务员制度，党的十四大和八届全国人大提出尽快推行公务员制度，到了党的十五大和九届全国人大，提出要完善国家的公务员制度，到了党的十六大，我们提出要健全公务员制度，可见，公务员制度的建立在我们国家是作为社会主义政治文明建设的重要内容，被提出并且实施的。
在我们国家，公务员制度的建立有它的政治、经济、社会、文化背景，作为干部人事制度的重要内容之一，公务员制度建立，首先是经济体制改革对于干部人事制度改革提出的新任务，众所周知，经济基础决定上层建筑，上层建筑要对经济基础发挥能动的反作用，作为上层建筑的干部人事制度，它是适应经济社会发展的要求而建立的，是为经济基础服务的，可以说，党的十一届三中全会以来，以市场经济为取向的经济体制改革的深化，就没有与此对应的干部人事制度改革和国家公务员制度。1978年12月，党的十一届三中全会做出了党的工作重心转移到经济建设上来，并且开始逐步改革传统的计划经济体制，到了党的十四大，明确提出要建立社会主义市场经济体制，公务员制度作为上层建筑的重要组成部分，实现从适应计划经济体制到适应市场经济体制的转变，就成为一个必然的趋势。在这里，邓小平理
论为干部人事制度改革的方向指明了道路。早在1980年，邓小平同志在党和国家领导制度的改革这篇著名的文献里面，提出了要坚决解放思想、克服重重障碍、打破老框框，勇于改革不合适宜的组织制度、人事制度，强调要进行干部人事制度的改革，与此同时，邓小平同志提出关键改革在哪里呢?是健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对领导干部职务的任期以及离休、退休要按照不同情况做出适当的、明确的规定。这些光辉的思想，为我们党的人事制度改革指明了方向，党的十三大提出要进行干部人事制度改革，而干部人事制度改革的核心就是对国家干部进行合理的分解，从而改变集中统一管理干部的现状，建立科学的分类管理制度，也就是实行公务员制度。
这么多年来，人们的思想观念变化和更新，也为我们公务员制度的建立提供了社会、舆论氛围。随着干部人事制度改革的逐步深化，大锅饭、官本位、铁饭碗以及能上不能下、能进不能出、论资排辈等等旧的传统观念，受到了巨大的冲击，取而代之的是民主法制观念的成长，以及人们对于公开、平等、竞争、择优的呼吁和追求，这种观念上的更新，反映在政府人事管理领域，就是迫切需要改变传统的、不合适宜的人事制度，在邓小平理论的指引下，在党中央、国务院的统一部署下，我们坚决地贯彻党的干部路线，实行任人唯贤、德才兼备，贯彻四化方针，逐步做到干部法律上的约束，同时强调干部既是公仆，又是服务员。
在这里面，我们说公务员制度建立的大背景使得我们国家建立公务员制度成了必然的要求。这一要求，反映在我们推行公务员制度的历史过程中，经历了这样几个阶段。
第一阶段，是调研、准备阶段，这一阶段大致从1984年开始到1989年为第一阶段，这
第一阶段主要是以研究、草拟法规为工作重点，逐步实现公务员管理的法制化。在这里面，1984年下半年，中央就决定加强干部人事制度的立法，将干部的升迁、选拔、考核、奖惩等等环节用法律固定下来，1987年10月，召开的党的十三大做出了建立公务员制度的决策，1988年3月，召开的第七届全国人民代表大会，进一步提出抓紧建立和逐步实施国家公务员制度。经过了第一阶段的调研准备，从1989年开始，我们公务员制度进行了试点运行阶段，时间从89年到1993年，在这期间，我们边试点、边探索、边制定公务员条例，从1989年初开始，我们首先在国务院六个部门，也就是审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行了国家公务员制度的试点，1990年，又在黑龙江的哈尔滨市和广东的深圳市进行了试点，试点工作的实践经验，进一步完善了国家公务员暂行条例的内容。到了1993年，以公务员法的颁布为标志，我们进入公务员制度的推行第三阶段，也就是推行阶段。公务员制度，在这期间基本上建立了起来。
公务员制度的建立，首先是在1993年8月14号，当时的国务院总理李鹏签发了国家公务员暂行条例，该法从1993年10月1号开始实施，之后国务院召开了会议，对国务院制度的推行工作做了部署，提出争取用三年或更多一些时间，在全国建立起公务员制度，然后逐步加以完善。同年，国务院又制定了国家公务员制度实施方案，作为制度推进的依据，到1998年底，我们国家公务员制度的入轨工作基本上到位，有中国特色的国家公务员制度在中央以及省、地、市、县、乡五级政府机关基本建立，公务员制度显示了蓬勃的生命力。
第三阶段推行的基础，从1999年开始，我们进入了对公务员制度的逐步健全和完善阶段，在这一阶段，我们重点进行了对党政领导干部的一系列人事制度的改革和完善。1998年，我们国家的那场政府机构改革，提出了进一步转变政府职能，为逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制打基础，需要建设一支高素质、专业化的公务员队伍。2002年，党的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，16大的这一要求，为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。2003年5月24号，我们看到中共中央政治局召开了人才工作会议，提出要大力实施人才强国战略，在这里，要着力建设党政干部人才，企业经营管理人才和专业技术人才三支队伍，以便为全面建设小康社会提供坚强的人才保证。党的十六大这一要求，进一步明确了公务员队伍建设和制度建设的方向。今年，公务员法的颁布，已经即将实施，将使得我们国家的公务员制度全面实施起来。
在这里，第三个方面我们要了解的，就是公务员制度从1993年公务员法颁布以来，我们实施公务员制度已经取得了很大的成就，作为社会主义政治文明建设的重要内容，作为实现三个代表重要思想的生动体现，十多年来，我们国家的公务员制度建设新举措不断、新气象层出，实现了由适应计划经济体制的干部人事制度到适应社会主义市场经济体制的干部人事制度的总体跨越，具体来讲，公务员制度实施以来的第一个成就就是打破了人治、健全了法治，1993年以来，我们国家制定与国务院公务员暂行条例相关的、相配套的有关规定和
办法，其中有13个暂行规定，有13个实施办法，以及一批规定和细则，由此我们国家公务员管理的主要环节已经实现有章可循、有法可依，从根本上克服了过去政府机关人事管理人治化的弊端，逐步走向了法制化、规范化和科学化的轨道。
第二方面，我们打破了统包统配的制度，实行凡进必考，凡进必考机制的建立，主要在公务员队伍的入口处，或者叫公务员进口，在公务员队伍的进口上坚持公开考入政策录用计划，资格条件、考试成绩和录用结果的五公开政策，要公开考入的政策、要公开录用的计划、要公开资格条件、要公开考试成绩，以及也要公开录用结果。我们都知道，公开、透明这是一种阳光政策，公开才能实现公正、才能实现公平。所以，录用公务员实行公开的政策，这是我们国家打破公务员人事管理神秘化的典型体现。由于实行玻璃房子里的这种公开的竞争，使得一大批优秀的人才得以走进公务员机关队伍里面来，全国有31个省自治区直辖市现在都已经实行了公开招考，截止目前，我们国家共考公务员70多万人，在这70多万人中，值得我们高兴的是，我们看到农民，甚至有5000多人被招入到公务员队伍来，这打破了长期以来的观念，身份观念，此外，我们还从非国有单位录用了4万多人，所以，凡进必考已经成为公务员的一大标志。
第三方面，公务员制度实施以来，我们打破了论资排辈，实行竞争上岗制度。打破论资排辈的现象，这是在公务员职务晋升的楼梯口只有实行竞争上岗制度，才能保证人才脱颖而出，成为我们时代所需要的合格人才。实际上，1993年公务员暂行条例实施以来，由于我们逐步推行了竞争上岗的制度，一大批人才脱颖而出，成为有中国特色的公务员制度的一大创举。比如，从1999年到2002年，全国共有35.3万人通过竞争上岗，走上了各级领导岗位，国务院部门从1998年开始就有30多个部委级的近2000个职位实行竞争上岗，其中司局级职位达到236个。
第四个方面，我们在公务员制度的推行上，打破论资排辈，实行竞争，并且由于打破终身制，这样铁饭碗就没有了，由于打破终身制，所以我们的干部制度实行辞退、辞职制度。在人事制度的出口上面，表现的这一成就，实际上使得我们的公务员队伍能够新陈代谢。长期以来，机关干部队伍能进不能出的疾病，开始被革除了，那些不干事、不尽职、大错不犯、小错不断的公务员被清理出公务员队伍，比如在我们国家，从1996年到2002年，全国共辞退国家公务员17875人，另外有28626人辞职。
第五个成就，就是打破干多、干少一个样，干好、干坏一个样，实行考核制度。对于公务员，我们强调了任人唯贤，德才兼备，注重工作实际，所以，对公务员的德、能、勤、纪、廉进行公开的评价和考核，并且将考核的结果同奖惩制度、工资制度、职务升降制度、辞退制度等等具体的环节挂起钩来，在公务员队伍建设中，曾经激起了巨大的反响。目前，全国行政机关有98%的公务员参加了年度考核，近几年来，有208万公务员在考核中被评为优秀，也有4000多人，因为不称职受到降职等处理。
第六个成就，就是我们在公务员实施方面，打破了正面激励不足，实施奖励制度，公务员是人民的公仆，他要奉献、他要服务，但是我们说，公务员的确需要有纪律的要求、有责任的要求、有义务的要求，但公务员本人也是一个劳动者，作为一个劳动者，他也有他的生活、有他的工资、福利等等，公务员制度实施以来，我们打破了以前存在的正面激励不足的现象，对于公务员中的先进分子实施奖励制度。1996年以来，我们国家先后评选、表彰了人民满意的公务员80余人，先进集体40余个，全国有470名公务员获得了公务员授予的各种荣誉称号。1.5万名公务员获得了部级荣誉称号，他们已经成为广大公务员学习的标杆。第七个方面的成就，是打破内部封闭、推行轮岗回避制度。在我们国家，公务员管理不应该是封闭式的，在我们国家，无论是领导之类的公务员，还是非领导职的公务员，无论是党政机关里面的干部，还是国有企业单位里面的管理人员，以及事业单位的管理人员，可以互相交流、互相调配。尤其是对领导和热点职位，有计划地进行轮管，有利于对公务员的监督，也有利于他们的全面成长。推行公务员在任职和执行公务的时候回避制度，有利于改善公务员的工作环境，使得公务员能够在比较好的工作环境下成长起来。截止2002年底，在我们国家，共有80万公务员进行了轮岗，同时有3万多名公务员进行了任职回避。
第八个成就，打破就业型人才培养模式，建立职业开发机制。公务员作为一个重要的人才资本，受到国家的高度重视，我们国家现在已经基本建立了初任培训、任职培训，以及更新知识培训和专门业务培训为主要形式的干部培训体系，以出国、出境培训、学历培训等为补充，十多年来，我们国家开展的各类公务员培训，其中有1700多万人次，参加培训的比
例已经由1996年的26%提高到2002年底62%，从而推动了政府工作效率的大幅度提高。第九个成就，我们在公务员制度实施过程中，打破有权利无监督的现象，实行廉政约束机制。众所周知，不受监督的权利，就会导致腐败，甚至我们说，有权必有责，用权受监督，侵权还要赔偿，用权要受到监督，这是人类社会对国家权利的正确认识，正因为如此，我们对于国家公务员，尤其是国家高级公务员，强调对他们进行各种法制化的监督，通过一系列的廉政约束机制，使得公务员能够廉洁从政、能够勤政、廉政。近年来，我们国家出台了一系列关于公务员纪律和行政处分方面的规定，加强了对公务员的有效监督，十多年来，共有15万公务员受到了各种行政处分，我们国家还颁布实施了公务员行为规范，公务员行为规范明确规定了公务员应该做什么、不应该做什么、提倡什么、禁止什么。
第十个方面的成就，我们打破权利义务失衡的状态，实行申诉控告制度。过去，我们忽视公务员作为一个个人，他的权利保障，强调公务员奉献、强调公务员牺牲，今天我们逐渐意识到忽视个人权利保障的倾向必须得到扭转，公务员的合法权利应该得到保障，公务员按照法律的规定履行职权的行为，应该得到保护。正因为如此，我们看到，对于公务员的处分，包括警告、记过、记大过、降级、撤职、甚至开除这六种处分，也为公务员提供了申诉究竟的途径。根据统计，我们国家对公务员实施申诉控告制度以来，各级人事部门共受理公务员申诉287件，其中撤销或者建议撤销原处理决定的占到20%。应该说，1993年国家公务员暂行条例实施以来，我们在公务员制度方面取得了很大的成就，当然，在取得这些成就的同时，我们也看到，我们公务员制度的推行，还存在一系列的问题。
所以这里，我想就我们国家公务员制度存在的问题，做一简要的归纳。第一，立法层次比较低，权威性不强。国家公务员暂行条例，从1993年10月1号开始实施到现在已经十年多了，但是10多年来，这部暂行条例还叫暂行条例，还在暂行。尤其是随着警察法、法官法、检察官法等法律的出台，公务员暂行条例立法层次低的现实更加突出出来了，这种情况，导致了公务员管理缺乏法律依据、缺乏法律上的权威性，制约了公务员制度的完善和发展，所以，对于党政干部的管理如何在公务员暂行条例的基础上，通过制定一部由于公务员的基本法律，界定公务员的范围，并且实施严格的管理、严格的考核，这是我们必须制定公务员法的原因之一。
此外，我们存在的另外一个问题，是公务员制度的适用范围比较窄，对机关干部的管理尚未实现统一，1993年制定的公务员暂行条例，它所规定的公务员范围，仅仅是国家行政机关里面除了公勤人员以外的工作人员，但是在现实生活中，我们把有关的党的干部、政协机关的工作人员、人大机关的工作人员、法院和检察院的工作人员都来参照公务员暂行条例来进行管理，而且从十多年来的实践来看，公务员制度的原则精神、主要制度以及主要规定，对于这些机关的干部人事管理都是实用的，将其中一部分人参照管理，实际上不利于加强党对机关干部队伍的统一领导，也不利益干部在不同机关之间的交流。
第三个问题，是在公务员管理的具体制度中，一些问题需要法律加以解决。比如说，我国现在公务员制度，只提供了领导制公务员和非领导制公务员两个职务，这两个职务系列，使得公务员的发展阶梯过于单一，同时公务员暂行条例只设置了15个级别，基层公务员职务直接晋升的空间很小，许多人退休前很多年就已经没有晋升机会了。又比如说，针对不同职务层次和不同类别人员的分类考核、分类管理制度，没有建立起来，公务员的工资福利制度、权益保障机制也不够健全，这些问题都急需从法律上加以解决。
最后，干部人事制度改革的一些新型成果，也需要法律加以确认。近些年来，随着干部人事制度改革的不断深入，我们国家公务员管理制度在实践中积累了一些经验，以及一系列好的作风，比如说，公开选拔、竞争上岗、领导干部引咎辞职制度等等，改革过程中的这些新成果，需要从法律上加以制度化，正因为有上述几方面问题的存在，我们说，制定公务员法就是非常必要的。
我在这里举几个例子，我们来看。刚才我们提到的2003年浙江大学毕业生周一超这个案子，我们在前面说，周一超被判处死刑那是罪有应得，但是这个案子也同时暴露一个问题，由于法律规定得不明确，我们对于公务员的录用按照有关的法规规章的规定，是身体健康，但是什么叫身体健康呢?我们发现很多省市有它不同的做法，比如像浙江，浙江省的文件就明确规定，乙肝小三阳不宜录用，不宜录用，就意味这在浙江省看来，乙肝小三阳就是身体不健康了，有没有人认为小三阳是身体不健康呢?统计表明，中国人有多少有小三阳呢?1.2亿，也就是将近1/10的人身体上都会有不同程度的小三阳存在，但是在医学上，从来没有
认为小三阳不能和共处、相处，所以，浙江省的这个文件非常明显，是值得怀疑的。当然，我们看到周一超在被判处死刑以后，浙江的1161名公民，联名致信全国人大常委会，要求审查浙江省的文件，这就是我们看到的以前在公务员录用上存在的问题。当然我们后来看到，浙江省已经废除这一文件。
再举个例子，湖南省益阳市民政局招的公务员，湖南省益阳市民政局招录公务员三名，其中考试第一名的公民，结果落不了，为什么呢?因为按照湖南省人事厅和卫生厅的文件规定，录取公务员男性必须身高1.6米才能当公务员，而这位经过体检的公民，他的身高正好是1.595，相差0.005。由于我们的民政部门拒绝录取，这位公民起诉到法院。想想看，身体健康是有关法律法规规章的规定，而1.6米的要求是一个省的文件，1.6米才录取，就意味者在湖南省看来1.59就是身体不健康，有没有人在现实生活认为1.59是身体不健康呢?肯定没有。但是这一文件就是明确规定1.6米才能录取，当然，我们现在也看到，湖南省有关部门也已经废除了这一文件。
在以前存在的很多问题也值得我们思考，这些问题也充分暴露了公务员制度需要更加的科学化、制度化、法律化。再比如说，2001年3月份，山东烟台牟平区对5名群众评议最差的公务员，分别给予降职或者辞退处理，该区还对一般干部实施末位淘汰制，实施末位淘汰管理的人员中，有14个人被免去行政职务，有83人参加了下岗培训。
实际上在公务员法的框架里面，即使要实行末位淘汰制，也必须和公务员法保持一致。因为公务员法对于公务员的辞退、公务员的辞职有明确的规定，末位淘汰制，如果这个末位仍然是合格的，这种淘汰恐怕就是不符合公务员法的。接下来我要讲第三个问题。
学前教育发展的必要性(北京翻译学院)第二届国际化教育暨学科英语教育高峰论坛在京召开。进入新世纪，经济全球化的步伐加快，国际竞争日趋激烈，国际化教育的地位和作用更加显著。中国教育也加快了“面向世界、面向未来”的行进步伐，积极地探索教育创新，以国际主人翁姿态融入世界，推动社会全面发展。因此，开展面向世界的现代教育，培养高素质国际人才，成为教育的必然选择。由北京市教育学会学科英语教育研究分会主办，瑞思学科英语承办的第二届国际化教育暨学科英语教育高峰论坛在北京清华大学新清华学堂召开，来自全国28个省、市、区的近2000名代表到场，本次会议旨在交流中美教育现状，探讨国际化教育动态趋势、为学科英语教育在中国的未来发展指明方向。
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