耕地保护与质量提升

第1篇：耕地保护与质量提升

中国耕地质量保护与提升问题研究

摘要本文基于经济学的研究视角，对耕地质量进行了重新定义，并对我国耕地质量保护与提升的发展历程进行了系统的梳理与总结，期望为我国耕地质量保护与提升问题提供一条新的解决路径。研究发现，耕地质量不仅包括地力质量、空间质量、工程质量与生态环境质量等四个方面的内容，更需要从私人物品属性和公共物品属性两个新的维度来对其内涵进行系统划分，从而为这一问题的解决提供理论基础。在对耕地质量重新定义的基础上，对我国耕地质量问题分阶段历史考察及深入研究发现：1949年以来，受经济社会发展阶段、相关政策等因素的影响，我国耕地质量保护与提升依次经历了爱护与改善阶段(1949—1978)、维持与利用阶段(1978—1984)、弃损与恶化阶段(1985—2005)、遏制与维护阶段(2006—2010)、保护与提升阶段(2011至今)等5个动态调整的历史阶段，但是这一动态调整过程尚不完整，而不完整盖因耕地质量保护与提升的上升阶段还处于形成和发展过程之中。理论回溯与检视这一演变历程，得到的重要政策启示是耕地质量的保护与提升，既离不开农业生产经营者，包括农户和新型经营主体的自为意识和自觉行为，以及相关利益主体包括农村集体经济组织的投入及社会公众的参与和监督;更离不开政府的引导、监管和扶持。认为，进一步强化政府相关支持政策和投入力度，不仅关乎耕地质量的保护与提升，更是关乎当前农业供给侧结构性改革的实现和民生福祉的长期改善和持续增进。

关键词耕地质量;保护与提升;概念界定;历史分析

改革开放以来，我国的工业化和城镇化水平得到了迅速提高，一方面，受制于农业经营的比较收益较低以及社会总体环境意识的薄弱，导致了我国耕地数量和质量的不断下降，粮食安全和食品安全问题突出，不利于“新五化”和全面建设小康社会的实现;另一方面，耕地保护一直是我国的一项基本国策，中共十九大报告更是进一步强调：“坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境”，2014和2016年农业部和国家统计局的最新统计数据显示，在我国96.78亿亩农业用地中耕地仅有20.24亿亩，且耕地质量的整体水平不高，优等质量的耕地仅占耕地总面积的27.3%，这表明我国耕地质量的保护与提升刻不容缓。因而，耕地质量保护與提升的实现，不仅有利于解决当下我国面临的粮食安全、食品安全和生态环境问题，更有助于实现经济社会协调可持续发展的千秋大业。

土地尤其是耕地因为其对人类的生存和发展起到基础性的作用，同时由于生态环境的日益恶化，近年来，诸多学者对耕地的保护和与耕地相关的污染问题进行了许多有益的研究。他们在对耕地质量内涵进行不断拓展与深化的基础上[1-2]，对耕地质量的检测与评价的相关技术与方法进行了进一步的思考与创新，并从相关利益主体视角出发，提出了多种提升耕地质量的有效举措[3-4]。但是，这些研究多从自然科学领域进行，围绕经济学视角研究还存在一定不足。基于此，站在经济学的视角，对耕地质量进行重新定义，并以此来拓展耕地质量保护与提升的经济学研究视野，如用历史的分析方法来考察我国耕地质量保护与提升的演变历程，具有重要的现实价值和历史意义。

1耕地质量：从经济学角度对概念的一个重新界定现阶段，针对耕地质量的内涵还存在着一定的争议，并没有形成较为一致的观点。从经济学说史来看，约翰·斯图亚特·穆勒[5]在研究农业生产相关问题时，根据对生产的限制条件，把自然因素区分为有限制的土地因素和无限制的阳光、空气等因素。此后，延伸穆勒的相关思想，学者们从物自身的基本层次出发，对耕地资源保护的内涵区分为耕地本身的保护和耕地外部自然条件保护两个维度，并从多个维度对耕地资源乃至耕地质量的内涵进行了不断的拓展和丰富[1]。虽然此类定义对耕地质量的相关研究进行了有益的拓展，但是却没有充分考虑到耕地质量的外部性特征，基于此，借鉴前人的研究结论、突出本文的研究旨趣，笔者尝试从经济学角度对耕地质量作出如下诠释和新的定义。

耕地质量是指在一定的管理水平下，耕地上进行农作物生产的总体能力，包括耕地私人物品(由集体所有到两权分离再到“三权分置”，耕地长期不变，农民获得了土地的“准所有权”。故而，在我国也可以把耕地作为类私人物品来进行分析)质量与公共物品质量两个内在维度：私人物品质量是指耕地质量中需要耕地的所有者和经营者进行保持和维护的因素，即在作物种植、灌溉、排水、施肥等人为管理措施影响到的耕地质量方面的内容，主要包括地力质量维度和空间质量维度里面的私人物品维度;而公共物品质量是指耕地质量中具有公共物品属性的相关因素，难以单靠耕地的所有者和经营者来保证，更多的是需要公共投资来进行提升的部分，主要包括空间质量维度里面的公共物品维度、工程质量和生态环境质量。具体内涵见表1。

2中国耕地质量保护与提升嬗变历程：1949年至今农业是我国国民经济发展的重要基础性产业。历史地看，中国经济社会每一次重大变革几乎都与土地制度改革、包括耕地质量的演进紧密关联。可以说，中国土地制度的变迁、包括耕地质量的演变史折射的正是中国经济社会变革史的一个重要的侧面。由于本文定义耕地质量包括私人物品属性和公共物品属性两个维度，因而，在对我国耕地质量问题进行历史考察并对其进行阶段划分时，需要从这两个维度来综合进行观察。考虑到数据的可获得性和耕地质量两种属性的内涵，在此，采用人均粮食产量来表征耕地质量的私人物品属性(土壤质量、耕地平整程度等)，用人均有效灌溉面积来表征耕地质量的公共物品属性(农田水利建设等)。这是因为耕地质量这一研究主体的特殊性，缺乏充分的研究数据，故而我们需要选取一个可获得且连贯的指标来进行表征，从而实现边际增量的研究推进。从我国的现实国情来看，粮食产量更多的是农民在受到相关政策影响和选择相关技术的前提下，进行的个人有限理性决策，可以表征耕地质量的私人物品属性。从我国可获取的研究资料来看，人均有效灌溉面积不仅数据连贯，可以反映耕地工程质量，也可以对生态环境质量(如灌溉用水环境、生态涵养功能)产生反映，因而可以达到本文的研究目的。此外，由于在新中国特有的制度背景和语境下，耕地质量的变化作为一种客观的事实和表征，它的背后实际上是受制于我们的体制和政策变化的影响与制约，因而，在进行历史演进阶段划分时，不仅考虑耕地质量私人物品属性和公共物品属性，也把国家相关政策(如社会主义改造、取消“农业税”)作为阶段划分时间节点的依据。表2对耕地质量保护与提升的不同阶段进行了描述。

2.11949—1978年：耕地质量的爱护与改善阶段

耕地质量保护与提升的第一阶段为：1949年新中国成立到1978年中国共产党十一届三中全会的召开。由图1可知，耕地质量的公共物品属性在这一时期总体处于不断提高的状态，而耕地的私人物品属性在公有化前后虽然具有一定的差异，但是总体处于一种提升状态。进一步看，这一阶段又可以以1953年社会主义改造为时间节点进一步划分为两个时期。

2.1.11949—1952年：耕地质量的恢复与爱护期

新中国成立以后，随着农村土改的完成，截至1952年近3亿无地少地的农民，分到了7亿亩土地和大量的农具、牲畜和房屋等;还免除了每年向地主缴纳约350亿kg粮食的地租[6]。农民群众尤其是广大贫下中农拥有了自己的土地，其不再是给地主等打长工或者租种别人的土地来进行农业生产，这促使了农民更加珍惜与爱护其所获得的土地，对自己的土地进行精耕细作，这有助于耕地质量私人物品属性的提升，简言之，就是修复长期战争和地主雇佣生产方式带来的耕地破坏，进一步调动了农民进行耕地质量保护与提升的积极性。由于政府鼓励恢复和开垦在长期战争中废弃和破坏了的耕地，这直接带来了短时间内我国耕地数量和质量的恢复与提升。从历史资料来看，1949—1952年，耕地质量得到了一定程度的改善，尤其是耕地质量中私人物品属性的改善，其重要的体现就是粮食产量较大幅度的增加。1950—1952年，粮食和棉花年均产量分别增长12.6%和43%，农业总产值增加了485%[7]。

2.1.21953—1978年：耕地质量公共物品属性的提升期

这一时期开始推行社会主义改造，由互助组、初级社、高级社到人民公社的建立，使得我国农村集体经济从无到有、由小到大，并最终形成“三级所有，队为基础”的农村土地集体所有制架构，壮大后的农村集体经济开展了广泛的基本农田水利建设及其大量的耕地保护基础性工作。具体来看，由于“以粮为纲”战略是党和国家的核心战略，这一时期各级政府在全国范围内进行了大规模的垦荒运动，使我国的耕地面积从1958年到1970年增加了1.8亿亩。此外，始于1955年的农业合作化运动使我国耕地的产权由农民私人所有制转为集体所有制，到1958年，全国总共形成了2.6万多个人民公社，全国总农户的99%以上的农户也作为参与主体进入到了人民公社中来(1.2亿户)[7]。1975年的《宪法》明确提出这一时期“社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制”是我国生产资料所有制的两种主要形式。此间，随着耕地的集体化，農民失去了土地的经营权益，从事农业生产的积极性有所降低，耕地的私人属性受到抑制而式微。但是，与此不同的是，这一时期我国耕地质量的公共物品属性却得到了显著的提升，一个典型的表现就是修建了大量的农田水利设施和农村道路。可以说，我国现存的许多大型灌溉工程和水库都是在这一时期修建的，至于中小型水利工程就更是数不胜数[8]。总体来看，结合这一时期耕地质量的私人物品属性和公共物品属性“此抑彼扬”的变化情况，我国耕地质量总体是处于一种缓慢改善的状态。

客观地看，改革开放前为实现我国重工业优先发展战略，政府通过人民公社制度、统购统销、户籍管制等带来的工农业产品价格“剪刀差”积聚了大量农业生产剩余，在牺牲“三农”利益的前提下，对我国工业体系乃至国民经济体系建立起到不可低估的历史性奠基作用。然而，人民公社制度集体所有、集中劳动、平均分配内在的体制性缺陷却严重抑制了农民生产劳动积极性，束缚了农业生产力发展，从而带来农业生产效率的降低和农业发展的相对缓慢。这一时期，由于当时科技水平落后和“以粮为纲”战略的叠加影响，增加粮食产量主要通过增加耕地面积等外延式、粗放型生产方式来实现，耕地保护主要体现为在耕地数量增加，而不是耕地质量的改善。当然，前面所述这一时期农村集体经济重点开展的广泛农田改良、水利兴修，客观上又有效地提升了耕地质量中的公共物品属性。

2.21978—1984年：耕地质量的维持与利用阶段

由图1可知，1978—1984年，我国耕地质量的公共物品属性转而减弱，但是耕地质量的私人物品属性却转入快速上升阶段。这是因为：随着农村改革、家庭联产承包责任制的实施和相关政策的逐步推开，多数地区农村集体经济组织渐渐走向弱化，具有公共物品属性的农田水利、农村基本道路等难以得到常规维护，甚至还受到不同程度的破坏，耕地质量的公共物品属性不可避免地出现了一定程度的下降。但是，由于“包产到户”打破了吃大锅饭时代的“搭便车”行为，农业生产者从事农业生产积极性得到了显著提高，而耕地作为最基本的农业生产投入要素，农业生产者有内在动力对其承包使用的耕地质量进行必要的保护与提升，进而使耕地质量的私人物品属性得到提升。这一阶段，透过耕地质量的公共物品属性和私人物品属性“一降一升”现象的背后，我们看到，其反映出农村集体经济组织的“统”与农户个体的“分”之间关系在家庭联产承包责任制改革之初就出现失衡，这种有“分”无“统”或少“统”的情势一定程度上抑阻了农业生产率的持续提高。当然，总体来看，由于处于改革开放的初期，耕地质量的公共物品属性和私人物品属性“一降一升”现象也才初有显露，其影响力尚且有限。故而，耕地质量在这一期间也还处于一个总体的维持与利用阶段。

进一步看，这一阶段我国耕地保护存在着明显的问题：耕地数量不断减少和政府在对待耕地保护问题上“重量轻质”的价值偏差有关。由相关年份《中国统计年鉴》可知，我国全社会固定资产投资强度从1978年开始逐步增强，全国全社会固定资产投资总额由1978年的1 299.99亿元增长到1984年的3 372.5亿元，增加2.6倍。此外，这一期间乡镇企业建设用地和宅基地的需求非常旺盛，国有存量建设用地却日益减少，变更耕地用途、增加建设用地供给成为了解决这类需求的现实选择。由此出现我国耕地数量由稳定乃至增加转为减少的拐点，这几年我国迅速减少约2303.25万亩的耕地。基于此，并受“以粮为纲”战略后续的影响，中央政府十分强调耕地保护尤其是控制耕地数量减少的重要性。国务院分别在1978和1981年的《政府工作报告》指出，要“有计划的开垦荒地，使耕地面积逐年有较多的增长”，并确立了“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的基本国策;1982年颁布的《全国农村会议纪要》中，明确提出要把保护耕地作为我国的一项基本国策;1983年《当前农村政策的若干问题》指出，我们需要“爱惜每一寸耕地”，并对违规“占用耕地建房”的行为进行严格的控制和处罚。在此基础上，国务院出台了《关于禁止侵占耕地建房的通知》等一系列耕地保护的相关文件，明确要求各级政府要重视耕地保护工作，采取切实有效的举措来进行耕地保护。但是，这一期间的耕地保护政策更多强调的是保持耕地数量，遏制耕地数量的减少，并没有给予耕地质量保护应有的重视。

由上可知，虽然这一期间我国耕地质量总体处于一种维持与利用阶段，但是，由于耕地数量的不断减少和政府在进行耕地保护时重视数量而忽视质量的價值取向，为之后我国耕地质量的不断恶化留下了隐患。

2.31985—2005年：耕地质量的弃损与恶化阶段

这一阶段耕地质量的私人物品和公共物品属性都程度不同地遭到破坏，呈现出“双下降”走势。由图1可知，此间耕地质量的公共物品属性一直处于一种快速下降态势，而耕地质量的私人物品属性也处于一种维持和下降趋势，1985—1997年间总体处于一种维持状态，1997—2005年出现了急速下降。

从私人物品属性来看，20世纪80年代乡镇企业异军突起和“民工潮”的出现，大批农民要么“离土不离乡”，在本地乡镇企业务工，要么“离土又离乡”，涌向东南沿海等异地打工，各地遂出现承包地等耕地疏于管理、甚或放任自流、弃耕抛荒的普遍现象;加上城镇化的迅速发展，占用大量的优质农地，也促使耕地质量恶化。客观地看，这一阶段中国乡镇企业的快速发展，一方面虽然解决了农村中的部分隐形失业劳动力的就业问题，但却造成了污染的扩大;另一方面，“民工潮”的出现，经历了一个从“盲流”到“合法”的诱致性制度变迁到强制性制度变迁的艰难过程。肇始于农村劳动力的自发流动，冲破了“城乡分治”、城乡差异化户籍制度的藩篱，到1984年，国务院颁布的《关于农民进入城镇落户的通知》开始认可“有经营能力、有固定住所或在乡镇企业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口”，这为广大的农民在城市合法生存提供了一定的制度保障，事实上撬动了封闭的城市户籍制度，是对我国户籍制度改革的破冰之举。但是，站在耕地质量的角度看，伴随这一阶段乡镇企业的蓬勃发展和“民工潮”的涌现，耕地质量受农业生产者重视的程度却在逐步降低，这也直接导致了耕地质量的私人物品属性的恶化。

再从公共物品属性来看，造成其不断下降的原因主要有如下两个方面：一是这一阶段对农业的重视程度有所降低，改革与发展的重心随着国有企业改革的推开遂由农村转到了城市，围绕农村进行的改革基本处于停滞状态，农业的投入也存在欠缺。另一是这一阶段耕地保护的力度有所下滑，并且有限的保护力度又放在了耕地数量上面。政府虽相继出台了大量的耕地保护条例和文件，对耕地数量的占用也起到了一定的遏制作用，但是总体来看，并没有有效遏制这一阶段耕地质量的破坏与恶化。

总之，这一阶段耕地质量的公共物品属性和私人物品属性均处于下降的“双降”状态，并于20世纪90年代末期出现了急剧的下降。总体来看，耕地质量处于一种弃损与恶化状态。

2.42006—2010年：耕地质量的遏制与维护阶段

由图1可知，在2006至2010年间，耕地质量的私人物品属性再度出现了一定程度的回升，而公共物品属性受到破坏的速度有所下降，显现出“一升一降”的发展态势。总体来看，耕地质量在这一阶段开始出现一定程度回升并逐步提高的发展状态。

从私人物品属性来看，在剔除人口增长的因素后，耕地质量的私人物品属性依旧在本期内增加了7.6%。究其原因，2006年元旦起我国正式废止《农业税条例》，表明自封建社会以来存在了2600多年的“皇粮国税”在中国共产党的英明决策下彻底地退出了历史舞台。农业税的取消有效地降低了农业生产者的负担，有利于我国“三农”问题的解决，更是体现了我国“工业反哺农业”的发展趋势，是党和政府一项重大的惠农举措。再加上农业补贴力度的逐步增强，农村的土地开始有价值了，不再是经济负担或者单纯生产资料。此外，始于2008年农村土地确权颁证的逐步展开，承包地农民稳定了其对自己承包土地的价值预期。由此，承包地农民又开始对土地重视起来，这非常有利于耕地质量的私人物品属性的提升。

从公共物品属性来看，在剔除人口增长的因素后，耕地质量的私人物品属性依旧在本期内增加了6.2%。究其原因，2006—2010年农业税的取消，集体经济受此影响进一步弱化，加剧了耕地质量公共物品属性的下降乃至破坏程度。所幸地是，政府开始意识到了问题的严重性并采取了切实有力的措施以改变和提高耕地质量。这不仅体现在2004年起涉农的中央一号文件的再度连续出台和重农信号的传递，更体现在党和政府很快颁布的一系列旨在重视和加强耕地保护的政策上。2006年，国务院发布了《关于加强土地调控有关问题的通知》，明确指出加强耕地保护是我国相关土地调控工作的重中之重。2007年，《物权法》规定了农民被征用或者占用耕地的补偿问题，对我国农地征用制度进行了进一步完善，也是对农民权益的保护和耕地价值的显现。2008年9月，国土部在其颁布的《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》中指出，非农建设占用耕地必须要实行“先补后占”的政策，唯一的例外就是国家重大工程可以暂缓，这也进一步完善了我国的“占补平衡”制度;10月中共中央在其《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，我们国家不仅要“坚决守住18亿亩耕地红线”，保障我国的粮食安全，也要“坚持最严格的耕地保护制度”，来实现我国耕地资源的可持续发展。在党和政府相关文件精神的指引下，国土部以土地整治为平台，协同有关部门整村推进“田水路林村”综合整治。2010年的中央一号文件进一步指出，我国要夯实农业农村发展基础，必须要“大力建设高标准农田”和“抓好水利基础设施建设”。

事实上，从上分析可见，本文从耕地质量的私人物品属性和公共物品属性双重属性维度来考量耕地保护问题，与党和政府的系列重视和加强耕地保护政策措施是高度契合的。同时，也旨在强调耕地质量的保护与提升既离不开承包农户源自自身利益的自为意识和自觉行为，更离不开政府的引导、监管和扶持，以及相关利益主体包括农村集体经济组织的投入及社会公众的参与和监督。

2.52011年至今：耕地质量的保护与提升阶段

由图1可知，耕地质量的公共物品和私人物品维度的属性都得到了显著提高，即双重属性都处于“双升”的发展趋势，并且在耕地数量保护的基础上越来越重视耕地质量的保护与提升。究其原因，是因为党和政府越来越重视耕地质量保护与提升，并且不断地加大对“三农问题”的投入，不断提高外部激励水平，进而通过加大政策和资金投入力度带来了耕地质量的公共物品属性;也通过深化“三权分置”改革、促进土地合理流动和适度规模经营，培育新型经营主体和新型职业农民，大力发展现代农业等方式进行内部激励，从而实现耕地的生产与经营主体不断提升具有私人物品属性的耕地质量维度。

具體来看，这一阶段，政府不断重视耕地质量保护与提升，在农业方面也不断加大投入，进一步促进和壮大农村集体经济，培育农村集体合作组织，其对实现我国社会主义根本原则的共同富裕和经济社会的健康发展发挥了极其重要的作用。这是因为农村集体经济组织具有合作经济的优势，可以承担起部分农村社会性公益事业，其发展壮大有利于耕地质量公共物品属性的保护与提升。同时，政府对耕地质量进行保护与提升时，应着重从如下三个方面着力：其一，通过促进农村经济的发展来提高耕地质量保护与提升的内在激励;其二，通过发展农村生态文明来营造起耕地质量保护与提升良好的生态环境氛围;其三，通过专项耕地地力补贴的管理、执行、监督来实现耕地质量保护与提升的落地。

随着我国农村各项改革的推进，事实上已经形成农地所有权、承包权和经营权的分离。2014年12月中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式确立三权分置的改革，明晰赋予经营权应有的法律地位和权能，在流转经营、合作经营的现实背景下，“三权分置”改革可以给予耕地的实际使用者以保障，让其可以获得保护与提升耕地质量的后续收益，从而实现其对耕地质量私人物品属性保护与提升的内在激励。

耕地质量保护与提升问题是一个涉及全体社会公众的极度复杂问题，特别是在今天，随着人民收入水平的提高和社会生态环境的日益恶化，社会公众的环保意识不断觉醒，其往往通过食品安全和生态环境与耕地质量联系起来。因而，要实现耕地质量保护与提升，必须充分激发社会公众的参与和舆论监督作用。从社会第三方来看，近年来出现了大量的各类环保组织，其对相关环境污染和破坏问题进行了曝光和舆论谴责，这在客观上保护了环境。同时，也出现农民耕地保护协会等专业第三方保护组织。

进一步看，“十二五”以来，耕地质量保护与提升越来越受到党和政府的高度重视，并提到国家粮食安全的战略高度。党和国家领导人在相关文件中明确要求：“保障粮食安全的根本基础不是单纯坚守耕地红线，而是保障耕地质量”“粮食增产不能牺牲耕地质量”，并在此基础上确定了耕地质量保护与提升的进一步安排(见表3)。

经过多年的发展和完善，我国耕地保护基本形成了相关法律、制度和执行手段在内的一个较为完善的体系。但是这一体系是从耕地数量保护立场出发的，对耕地质量保护与提升的指导作用还有待加强。此外，由于经济社会阶段的原因，耕地质量下降的压力依旧巨大，耕地质量的大力提升还有待进一步推进。

3结论与政策启示

基于经济学的视角，我们探寻从私人物品属性和公共物品属性两个新的维度来对耕地质量的定义进行了重新界定，这为我国耕地质量保护与提升问题提供了一条全面而新颖的解决路径。基于此，通过归纳和总结发现：总体来看，我国耕地质量保护与提升经历了“爱护与改善-维持与利用-弃损与恶化-遏制与维护-保护与提升”五个动态调整的历史阶段，但是这一动态调整过程尚不完整，而不完整是因为耕地质量保护与提升的上升阶段还处于形成和发展过程之中。

通过对新中国成立以来，耕地质量保护与提升发展过程历史分析可以发现，耕地质量保护与提升是一个涉及到诸多利益主体的复杂现实问题，因而，要实现不同相关利益主体的“利益共融”，从而实现相关主体的多中心协同治理机制。具体得到如下政策启示：第一，耕地质量保护与提升离不开政府的投入，虽然要发挥市场的决定性作用，但是在关乎国计民生、具有显著外部性的领域，如耕地质量保护与提升方面，政府依旧需要担负起其不可推卸的责任。第二，耕地质量具有的私人物品属性要求我们必须进一步激发耕地的经济价值，从而给直接利益主体(如新型职业农民、家庭农场、农业合作社等新型农业生产与经营组织)以激励，促使其采取耕地质量保护与提升行为。这种激励从内部来看，需要发展生态农业，从外部来看，要进一步加大对农业的补贴力度，以此来提升农业的比较收益，激发耕地质量的价值。第三，要进一步恢复、健全和壮大农村集体经济组织，从而为耕地质量的保护与提升提供一定组织基础。第四，要着力引入社会第三方机制(如农民耕地保护协会)，构建社会监督机制，激发社会公众的耕地质量保护与提升意识，强化耕地质量保护与提升中的社会力量，实现社会广泛参与的社会监督机制。

(编辑：李琪)

参考文献

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(1.School of Economics， Southwestern University of Finance andEconomics， Chengdu Sichuan 611130， China;2.Western Research Center of China， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu Sichuan 611130，China)

Key wordscultivated land quality; protection and promotion; concept definition; historical analysis中國人口·资源与环境 2019年 第29卷 第4期 CHINA POPULATION， RESOURCESAND ENVIRONMENT Vol.29 No.4 2019

作者：王军 李萍 詹韵秋 田世野

第2篇：四十六团加强耕地保护 提高耕地质量

近两年来，第三师四十六团在保护耕地数量的同时，注重提高耕地质量，将耕地质量建设和管理落到实处。随着耕地数量质量并重保护理念的逐步深入，该团提倡并大力发展绿色无公害有机红枣，枣农们种植观念发生了较大的变化，发展绿色无公害有机红枣已成趋势，生物肥、有机肥成为枣农的“新宠”。

据了解，今年，四十六团部分枣农已储备农家肥3000多方，该团已经和托云牧场达成协议，由牧场提供优质羊粪，为4000亩的精品园和1.665万亩的标准园的耕地质量做好保障，大大提高了产量。(新疆生产建设兵团第三师四十六团国土资源分局)

作者：谭峰

第3篇：我国耕地保护的效果与其提升对策探讨

摘 要：切实保护耕地是我国的基本国策，也是实现我国社会经济可持续发展的基本前提。改革开放以来，我国先后提出基本农田保护制度、“米袋子”省长负责制、“耕地总量动态平衡”等重要耕地保护政策，对遏制耕地锐减态势发挥了相应的作用，但耕地质量也出现了总体下降趋势。究其原因，一是缺乏真正的耕地保护执行主体，二是耕地保护的外部性未得到社会广泛认可。为此，要从营造全社会参与耕地保护氛围、充分调动农户耕地保护积极性、强化耕地保护社会化扶持力度、正确协调经济发展与耕地保护关系四方面强化我国的耕地保护政策。

关键词：耕地保护;政策制度;社会责任

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“民以食为天，土为农之本”，作为一个拥有13亿人口的大国，我国的粮食安全必须立足于自给。改革开放以来，随着城镇化和工业化的推进，建设用地需求与耕地保护的矛盾日益突出，中央政府不断强化耕地保护力度，制定了“切实保护耕地”的基本国策。当前，我国的城镇化和工业化正处于加速阶段，各类建设项目对耕地侵占的威胁依然严峻，耕地保护任重道远。有必要对我国耕地保护政策进行认真梳理，总结其经验与不足，从而为进一步完善我国的耕地保护政策、提高耕地保护效果提供参考。

一、我国耕地保护的政策回顾

改革开放以来，我国在耕地保护方面先后提出了基本农田保护制度、“米袋子”省长负责制、“耕地总量动态平衡”等标志性政策制度。

在基本农田保护制度方面，1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》、1998年《中华人民共和国土地管理法》、国务院《基本农田保护条例》等政策法规对基本农田保护工作予以明确规范，形成了较为成熟的基本农田保护制度，这是我国耕地保护中的一个根本制度。基本农田保护制度是我国一个开创先河的制度创新，不仅丰富了土地管理制度，成功探索了建设用地区、耕地保护区的分区规划控制，为土地用途管制制度的确立提供了经验，而且在我国耕地保护中发挥了巨大的作用①：全国基本农田比例达耕地总量80%以上，数量超过15.8亿亩，切实保护了耕地数量;通过划定基本农田保护区，建立保护制度，宣传了基本国策，全民的耕地保护意识显著增强;实行占用基本农田最严格的审批管理，最大限度控制了耕地的减少;在对基本农田实行特殊保护的基础上，加大了基本农田建设的投入，提升了耕地质量，特别是随着国家级基本农田保护示范区建设的推进，大大加快了农业现代化建设。

在“米袋子”省长负责制方面，针对20世纪90年代以来全国粮食总产量起伏不定、徘徊不前以及区域粮食供求关系由“南粮北调”转变为“北粮南运”的现实状况，1995年3月，《政府工作报告》强调：要坚持“米袋子”省长负责制。“米袋子”省长负责制的主要内容是：以省区为区域范围，以行政首长负责制的办法，要求各地努力实现粮食的供求平衡和粮食市场的相对稳定，具体包括稳定生产、稳定粮源，稳定储备，逐步建立粮食储备制度和稳定市场。“米袋子”省长负责制的出台，在短期内对促进粮食生产，保持粮食供求平衡起到了积极作用，增强了省一级政府和领导对粮食生产的高度责任感。各级政府在努力增产粮食的同时，注意解决制约粮食生产发展的一些深层次问题，如多渠道增加农业投入;兴修水利，改善粮食生产条件，提高粮食生产抗御自然灾害的能力;调动和保护农民的种粮积极性，不少地方实行定购粮价外补贴政策或粮肥挂钩政策。②但是，“米袋子”省长负责制毕竟是依靠行政手段来维持粮食生产，与不断发展的市场经济之间存在较大的冲突：一是少数地方将省级“自求平衡”变为“层层自我平衡”，层层签订责任状，产生就粮食抓粮食、治标不治本的问题;二是与中央宏观调控产生一定的矛盾，如1995年，我国粮食市场呈现紧张局面，国家多次动用粮食专项储备平抑粮价，而此时许多地方储备不吐反吞，出现省、地、县多级储备③。

在耕地总量动态平衡方面，进入20世纪90年代后，我国人均耕地逐年减少趋势依然强劲，每年人均耕地面积以0.001公顷的速度逐年减少④。1995年，莱斯特•布朗发表《谁来养活中国》，震惊了中国和世界。他认为：随着中国人口的增长和膳食结构的改善，中国的食物需求急剧增长;工业化和交通建设造成的耕地锐减，以及由于技术进步对农业生产率提高的有限性和环境破坏对农业生产率的负面影响，导致粮食供给存在缺口;当中国这个人口大国出现粮食问题，将威胁整个世界。面对国际社会的疑虑，中国政府多次郑重承诺中国能靠自己养活，并于1996年提出了耕地总量动态平衡战略。耕地总量动态平衡，就是要保护土地的生产力能生产足够的粮食，从而在其规划期内支持其区内人口的生活需要，实质是耕地生产能力的动态平衡⑤。自耕地总量动态平衡战略提出以来，针对实施过程中出现的重数量平衡、轻质量平衡和占优补劣等现象⑥，相应的配套政策也在不断完善，如1998年明确提出建设用地占用耕地要实行“占一补一”政策⑦，并由“先占后补”、“边占边补”发展为现在的“先补后占”;开展农用地分等定级基础工作，积极探索耕地占补按等折算的实践;提出“18亿亩耕地保有量”的红线约束性指标。耕地总量动态平衡战略的提出，特别是建设用地占用耕地“占一补一”政策，在约束建设用地对耕地的占用方面，发挥了巨大作用。

二、我国耕地保护的效果分析

1.耕地锐减的态势得到了遏制

改革开放以来，不断加强的耕地保护政策，使耕地数据上的锐减态势得到了遏制，但由于庞大的人口基数及其增长惯性，人均耕地占用量减少的趋势并没有得到逆转，人均耕地由1990的0.1164公顷，降至2000年的0.1012公顷，2008年又降为0.0917公顷(见表1)。

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进一步对1997—2008年耕地减少的去向进行分析(见表2)，可以看出，12年间共减少1229.89万公顷，其中生态退耕最多，占58.83%，其次为建设占用，占20.09%，第三为农业结构调整和灾毁分别占15.11%和5.98%。期间，通过土地开发整理复垦补充耕地355.17万公顷，净减少耕地874.72万公顷，且每年的土地开发整理复垦补充耕地量均要高于建设占用量，实现了耕地的占补平衡。从年度耕地减少看，生态退耕年度间变化最大，2003年达到最高峰，这和国家政策有很大关系，而建设占用耕地基本上维持在一定的水平，表明每年的各项建设对耕地的占用并没有实质性变化，国家减少建设占用耕地的效果并不明显。

2.耕地质量总体上存在下降趋势

虽然各地名义上都执行了耕地的占补平衡，但“占优补劣”的现象很是普遍，大量城镇周围和交通沿线的良田沃土被占，而补充的耕地则主要集中在自然条件和灌溉条件较差的边远丘陵山区或保水保肥条件差的“四荒地”，多为限制因素较多的劣质低产田⑧。以2005年为例，在建设占用耕地中有灌溉设施的占67%，在补充耕地中有灌溉设施的只占35%⑨。另据农业部统计，1999—2008年新开垦耕地与占用耕地相比，一般相差2—3个等级以上，其生产能力不足被占用耕地的30%，异地补充的耕地与被占耕地粮食生产能力相比，亩均产量下降200公斤以上⑩。

在现有耕地中，水田及旱地占耕地总面积的比例分别为23.11%和76.89%，在旱地中的水浇地只占22.6%。水土不稳定，土壤耕层浅薄，地力贫瘠，产量低下的坡耕地面积却占耕地总面积的35.1%B11。

另外，据2009年《中国耕地质量等级调查与评定》成果，我国优、高、中、低等耕地的比例分别为2.67%、29.98%、50.64%、16.71%，即中低等耕地占据了三分之二。

三、我国耕地保护中的问题及其原因

1.耕地保护缺乏真正的执行主体

(1)农业生产效益的低下和耕地预期受益的不稳定，动摇农民的耕地保护积极性。从理论上推论，农民靠耕种土地来养家糊口，他们必然像保护命根子一样保护耕地，但现实中农民的耕地保护积极性却并不高。一方面，我国长期的二元结构社会经济发展模式导致了城乡发展的巨大差异，大部分农民把进入城镇享受城市文明生活作为自己追求的人生目标。另一方面，由于长期形成的工农产品剪刀差以及农业生产成本的不断上升，农业生产的经济效益非常低下，“增产不增收”现象时有发生，不少农民认为“坚守耕地就是维持贫穷”，“保护子孙田”与“保护贫穷”已成为当前农民的一个矛盾心态。虽然国务院反复强调要保护农民的土地承包经营权，并出台了《中华人民共和国农村土地承包法》，为农民对耕地经营的长期预期提供法律保障，但农民对耕地预期受益的稳定性还普遍持怀疑态度。

(2)集体土地所有权主体的模糊，虚化了村集体组织对耕地保护的义务。《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。目前由于我国农村大部分地区的集体经济组织名存实亡，民主建设相对滞后，村农民集体组织只是一个抽象的概念，农民缺少行使集体土地所有权的组织形式和程序，虽然把集体土地的经营管理者规定为村集体经济组织或村民委员会，但这些组织只是集体所有土地的经营管理者，而非所有者。实践中，集体土地财产所有者代表往往被村委会主任等少数人把持，土地的农民集体所有实际上异化为乡村干部小团体所有，集体土地所有权主体出现了虚位或易位的问题。这些小团体为了个人利益，乘机利用农用地转用大发其财，导致农用地转用行为有增无减，根本起不到保护耕地的作用。

(3)地方政府保护耕地的力度不够，加剧了耕地被建设占用。一些地方政府作为耕地的直接管理者，非但没能承担起保护耕地的责任，相反，还以政府行为违法占用耕地。不少地方政府为求发展，搞大规划，随意圈地，建立各种名目的开发园区，有些城镇则大量圈地，形成“开而不发”成片晒太阳的开发区。中央政府和地方政府在耕地保护上形成如此大的反差，究其原因主要有两方面：一是为了维护地方政府正常运行而要征地。我国目前实行中央政府与地方政府“分灶吃饭”的财政制度，土地出让金是地方政府获取预算外资金的重要来源，“以地生财”成为许多地方政府管理土地的至高准则。二是为了政绩需求而大量进行农用地转用。长期以来，对于一届地方政府的政绩评价都集中在当地的经济发展与具体指标上，如GDP增长、城镇发展规模、招商引资数量、工业项目多少等。由于侵占耕地外延式的开发建设，成本低，似乎更能凸显领导在其任期内的政绩，因此，一些地方提出了城市“一年一个样，三年大变样”的口号，还有一些地方为建各类园区招商引资，打出无偿使用土地的“旗号”。政府对土地需求的“胃口”越来越大，结果是大量耕地被圈占。

2.耕地保护的外部性未得到社会广泛认可

耕地不仅是给农民带来经济收益，而且为社会公众提供了大量的非生产性功能，如基于粮食安全的社会稳定心态、农民就业与保障、农田耕作传统文化、开放空间、农村独特景观、生物栖息、空气与地下水的净化等B12。这些非生产性功能具有强烈的经济外部性特征，表现出特有的时空特性：一是代内外部性和代际外部性，不仅是要从当代的利益来考虑资源是否合理配置，还要考虑代际之间行为的相互影响，消除前代对后代的不利影响;二是由于耕地空间分布的不均衡性、耕地与非农用地的比较利益差别、区域经济发展不平衡等因素，使耕地保护的外部性往往突破空间区域界线，表现出空间区域的延伸性。我国国土面积辽阔，不同地区差异明显，区域经济发展不平衡，特别是欠发达地区的农业地区，其保护的耕地越多，生产粮食越多，需付出的耕地保护成本也就越高，但由此产生的耕地非生产性功效，却被经济发达地区无差别地分享。农户耕地保护成本大小与其占有耕地面积成正比，农户占有耕地面积越大，其耕地保护成本也就越大，承担耕地保护的责任也就越大，耕地保护带来的生态效益和社会效益流失也越大。由此，全体社会成员在共享耕地保护带来的社会效益、生态效益的同时，并未承担起耕地保护的社会责任，这对耕地经营者是不公平的，难以调动其耕地保护的积极性。

四、我国耕地保护的对策探讨

1.营造全社会参与耕地保护的氛围

只有充分调动全社会对耕地保护的积极性，全民参与耕地保护，才能真正实现耕地保护的战略目标，这是世界耕地保护的成功经验。要吸引全民参与，就必须营造全社会参与耕地保护的氛围。第一，应加强耕地保护社会责任的理论研究，特别是对耕地保护社会行为的责任主体及承担责任方式的基础性研究，为全社会参与耕地保护提供理论支持。第二，要加大耕地非生产性功能的宣传，提高全社会耕地保护意识。既要加大耕地在保证粮食安全、维护社会稳定的重要作用的宣传，更应普及耕地为社会提供的生态功能方面的知识，使全社会明白人人都是耕地保护的受益者。第三，要建立和完善耕地保护社会责任监督机制。第四，要融耕地保护于国家惠农政策之中。我国总体上已进入了以工促农、以城带乡的发展新阶段，一系列扶农惠农政策纷纷出台。惠农政策的实施与耕地保护在目标取向上存在很大的共性之处，应在完善具体惠农政策时，把耕地保护目标也列入其中。

2.充分调动农户的耕地保护积极性

农户是耕地保护的关键主体，不仅在耕地质量保护中占核心作用，而且在耕地数量保护中的作用也在不断增强，这是因为耕地质量的变化与种植作物的品种、耕作制度选择、化肥与农家肥的施用、农药的使用甚至农田灌溉方式，都密切相关，而这些都离不开农户的直接参与B13。当前影响农户耕地保护积极性的因素主要有三：一是耕地经营经济效益低，二是青壮年劳动力少，难以保证农田基本建设的劳力投入，三是耕种田块散碎，难以形成规模化经营。因此，应有针对性地采取相应措施来调动农户的耕地保护积极性：一是进一步加大对“三农”扶持力度，提高农业生产经济效益，消除保护耕地就是保住贫困的误区;二是优化城镇化环境，使农村人口能进得了城，离得了耕地，能真正在城镇中生存，从而增强耕地流转的源动力;三是逐步建立农村社会保障制度，适时促进农村土地由保障功能向资本功能转变B14，改变农户只能依赖耕地作为社会保障的局面，推动耕地向粮食能手集中。

3.强化耕地保护的社会化扶持力度

(1)加快土地征收制度改革步伐，提高建设占用耕地的成本。应在严格界定公益性和经营性建设用地、逐步缩小征地范围的基础上，重点完善征地补偿机制。土地征收不仅要按《中华人民共和国土地管理法》的要求，支付包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，还要解决好被征地农民的就业、住房、社会保障等问题，这不仅保障了被征地农民的基本权益，而且还可以通过提高征地成本，使建设占用耕地的成本高于非耕地的成本，也高于城镇内部挖潜的成本。

(2)推进财政制度改革，抑制耕地非农化趋势。必须重新审视“土地是第二财政”，端正城镇发展的用地观。在城镇发展资金短缺之时，通过土地出让为城镇建设筹集启动资金，取之于土，用之于土，本无可厚非。但若把土地出让作为地方政府长期的财政来源，这不仅在理论上是错误的，而且在实践中也会把城镇发展引入歧途，助长城镇的过度扩张，对耕地保护产生严重威胁。因此，要从根源上切断地方政府为生存而侵占耕地的行为，就要改革现行财政制度，保证县、乡(镇)地方政府必要的财政开支，特别是乡镇政府，应做到财权与事权统一，按照“小政府、大服务”的目标和“政企分开、政事分开”的原则，转变政府职能，精简政府机构，减少政府开支。

(3)完善政绩考核制度，调动地方政府的耕地保护积极性。当前我国对各级政府工作业绩的考核大多集中在GDP的增速、城镇发展规模、招商引资的数量、工业项目的多少等经济发展数据指标上，由此导致每届政府都要做出自己的政绩，从而催生出众多的形象工程，而这些形象工程大多是基于低成本的侵占耕地外延式的开发建设。那些决定地方经济可持续发展的资源消耗、生态退化等生态环境指标基本上被忽略。因此，应彻底改变只注重经济发展数量的政府政绩考核机制，把以人为本和可持续发展思想真正落实到政府考核中，消除培养“形象工程”、“政绩工程”的土壤，杜绝急功近利的短期行为，把耕地占用计入国民经济的成本核算之中。

(4)探索耕地保护区域补偿机制，实现全社会耕地保护的公平环境。我国地域广阔，耕地的空间分布很不均衡，加上长期形成的工农业产业的价格“剪刀差”，导致耕地资源相对丰富的地区往往是经济欠发达地区，而强化耕地保护，又意味着这些经济欠发达地区为了防止工业化对耕地资源的侵占，不得不放弃许多工业发展的机会，陷入“保护耕地就是维持贫困”的尴尬境地。因此，必须积极探索构建耕地保护区域补偿机制，运用财政转移支付等国家宏观经济调控手段B15，通过制定科学的包括补偿主体、补偿资金筹措、补偿金额核算、补偿方式、补偿监督等系统在内的区域耕地保护补偿方案，促进那些作为粮食主销区或建设占用耕地区的经济发达地区，对经济欠发达的耕地保护地区进行经济补偿，从而真正营造全社会耕地保护的公平环境。

4.正确协调经济发展与耕地保护的关系

保障经济发展的用地需求与保护耕地并不是一对不可协调的矛盾。第一，要树立经济发展的资源成本观，耕地是最宝贵的自然资源，不能简单地把耕地的市场经济价值作为经济建设的发展成本，而应从耕地的社会生态价值来衡量，在建设项目选址时，应尽量少占耕地，特别是不能占用优质耕地。第二，各项经济建设必须改变摊大饼、片面追求规模的发展思路，应坚持走资源节约型发展道路，彻底改变“建设用地低效利用与建设用地指标紧缺并存”的现象，重点挖掘存量用地和低效用地，把资源节约列入经济建设考核的指标体系之中。第三，要完善并严格执行各项规划。规划是区域统筹用地、协调各项用地矛盾的重要手段。要科学编制土地利用总体规划、城市发展用地规划、村镇体系用地规划、耕地农田保护规划，在宏观层面通过规划来协调好城镇经济发展与耕地保护的关系。

注释

①王世元：《在“纪念基本农田保护20周年暨第19个全国土地日专家座谈会”上的讲话》，《国土资源通讯》2009年第12期。

②张红宇等：《“米袋子”省长负责制评述》，《中国农村经济》1996年第5期。

③郭玮、王来武：《粮食省长负责制：矛盾和问题》，《农业经济问题》1998年第12期。

④李秀彬：《中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示》，《自然资源学报》1999年第4期。

⑤林培、程烨：《“耕地总量动态平衡”政策内涵及实现途径》，《中国土地科学》2001年第3期。

⑥黄贤金等：《耕地总量平衡政策存在的问题及改革建议》，《中国土地科学》2001年第4期;李彦芳、张侠：《耕地保护重在质量——对耕地总量动态平衡政策的反思》，《经济论坛》2004年第14期。

⑦韩雄：《“占一补一”政策应调整》，《中国土地》2010年第1期。

⑧郑海霞、封志明：《中国耕地总量动态平衡的数量和质量分析》，《资源科学》2003年第5期;张玉宝：《耕地占补平衡得失观》，《中国土地》2004年第12期。

⑨张晓松：《我国耕地减少传递三大警示信号》，《参考消息•北京参考》2006年4月18日。

⑩江娜：《耕地质量出现新问题不容忽视》，《农民日报》2009年10月26日。

B11龚子同等：《耕地保护：问题、症结和途径——谈我国1.2亿公顷耕地的警戒线》，《生态环境学报》2007年第5期。

B12Daniel H. , Cynthia N, Joseph C.. Farmland Protection: The Role of Public Preferences for Rural Amenities. gricultural Economic Report No. 815. Washington, 2002.

B13卢新海、黄善林：《我国耕地保护面临的困境及其对策》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2010年第3期。

B14陈美球等：《适时促进农村土地由保障功能向资本功能的转变》，《江西农业大学学报(社会科学版)》2005年第4期。

B15臧俊梅等：《耕地总量动态平衡下的耕地保护区域补偿机制研究》，《农业现代化研究》2008年第3期。

责任编辑：海 玉

收稿日期：2011—11—11

*基金项目：国家社会科学基金项目《我国耕地保护的社会责任及其行为选择研究》(07BZZ014);国家自然科学基金项目《农户耕地保护行为机制及其调控对策研究》(70663003)。

作者简介：陈美球，男，江西农业大学国土资源与资源环境学院院长，教授，博士生导师，博士(南昌 330045)。

作者：陈美球 刘桃菊 周丙娟 徐星璐

第4篇：芮城县耕地保护与质量提升技术措施

为全面提高全县耕地地力水平，禁止秸秆焚烧，提高作物秸秆综合利用率，县土壤肥料工作站2015年全力推广以秸秆粉碎还田耕地质量提升综合技术模式，结合以往秸秆综合利用经验和做法对作物秸秆综合利用技术措施归纳如下：

秸秆直接还田是培肥地力的主要途径，通过连续三年直接还田试验证明：土壤有机质提高0.03%，全氮提高0.02%，小麦亩产量提高15公斤，玉米亩产量提高20公斤。秸秆还田能疏松土壤，改善土壤团粒结构和理化性能，增加土壤的有机质含量，通气性能提高，贮水量增加，能培肥地力，提高产量，而且减少了农作物废弃物对环境的污染，因秸秆连续还田，避免了农民在田间地头直接焚烧秸秆，既保护了环境又减少火灾隐患。秸秆直接还田主要技术措施包括以下两种：

⑴机械化秸秆还田，小麦秸秆和玉米秸秆经机械粉碎直接还田。主要模式有：①小麦高茬覆盖复播还田技术。对高茬复播的麦田，可根据土壤墒情、机具配套及生产条件等差异，因地制宜采取旋耕覆盖复播。②小麦高茬覆盖休闲还田技术。对不复播秋作物的夏休闲麦田，因地制宜采取高茬休闲覆盖技术来取代传统的灭茬伏耕方式，从而大大提高休闲麦田蓄水保墒能力，实现培肥改土的目的。③麦茬直接翻压还田技术对割晒机或联合收割机收割后留茬较高的麦田，收后立即用机械反转高柱犁将高茬麦草全部翻入土中，对人工收割的低茬麦田，留在田间的麦茬数量很少，可将场院中的剩余麦草或麦衣低茬麦田，每亩均匀撒铺200-300公斤，然后用深翻犁将其耕翻入土。玉米秸秆还田技术、在玉米成熟后，采取联合收获机械收割的，一边收获玉米穗，一边将玉米秸秆粉碎，并覆盖地表;采用人工收割的，在摘穗、运穗出地后，用机械粉碎秸秆并均匀覆盖地表。秸秆粉碎长度应小于10厘米，在秸秆覆盖后，趁秸秆青绿(最适宜含水量30%以上)，亩使用秸秆腐熟剂2--3公斤，将腐熟剂与适量潮湿的细砂土混匀，均匀地撒在秸秆上。

⑵秸秆果园覆盖技术，用小麦、油菜、玉米秸秆覆盖果园空地，它可以增加土壤中的有机质含量，减少水分蒸发与径流，防止水土流失，促进果树生长，提高水果产量和优质果比例，改善水果品质，增加甜度和可溶性固形物，具有操作简单、经济适用特点。

2、秸秆作为堆沤原料腐熟还田。

利用夏积高温季节，把秸秆堆积，厌氧发酵沤制，特点是时间长，受环境影响大，劳动强度高，产出量少，成本低廉。有条件的要推广应用“301”菌剂、催腐剂，醇素菌等快速堆沤秸秆还田技术，缩短沤制时间，适用于农户分散小规模应用。

芮城县土壤肥料工作站:姚培发、王晋兴

2015年6月3日

第5篇：莆田市2018年耕地质量保护与提升实施方案

为贯彻落实全省农业工作会议精神，扎实推进“耕地质量保护与提升行动”，保障粮食生产安全，加快转变农业发展方式，促进农业持续健康发展。我局组织制定了《莆田市2018年耕地质量保护与提升实施方案》。

一、指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，按照转变农业发展方式的总体要求，以服务农民为出发点和落脚点，围绕海峡西岸现代农业和社会主义新农村建设，以粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区为重点，集成推广耕地质量提升技术，全面增强农民科学施肥意识，提升科学施肥技术水平，促进粮食增产、农业增效、农民增收。

二、主要任务

(一)继续开展测土配方施肥工作。

开展取土化验、田间试验、发放施肥建议手册(卡)、技术指导与宣传培训等工作。根据土壤养分状况和作物需求，制定发布主要农作物施肥配方，优化氮、磷、钾配比，促进大量元素与中微量元素配合。选择基础条件好、集中连片的种植大户、农民合作社、农业龙头企业等作为示范点，开展化肥减量增效示范，建立土壤改良、地力培肥和化肥减量增效示范片。通过项目实施，改进因土、因作物施肥技术，不断优化施肥结构提高肥料的有效

- 12号)和《耕地质量等级》的要求，以县区为单位组织开展耕地质量等级变更评价，加快汇总整理各类耕地质量数据资料，完善县区域耕地资源管理信息系统，为全省耕地质量数据平台建设提供基础支撑。

三、技术路径

1.推进精准施肥。根据不同区域土壤肥力条件、作物产量潜力和养分综合管理要求，合理确定各区域、作物单位面积施肥标准，减少盲目施肥行为。

2.优化施肥结构。根据土壤养分状况和作物需肥规律，优化氮、磷、钾配比，促进大量元素与中微量元素配合;适应现代农业发展需要，促进肥料产品优化升级，大力推广微生物肥、水溶肥、土壤调理剂、缓控释肥等新型高效肥料。

3.改进施肥方式。大力推广测土配方施肥，提高农民科学施肥意识和技能，推广应用配方肥;推广适用施肥设备，改表施、撒施为深施;推广应用水肥一体化、根外追肥等技术。

4.有机肥替代化肥。充分利用畜禽粪便、沼液沼渣等有机养分资源，鼓励增施有机肥，用有机肥替代部分化肥，实现有机无机相结合，提升耕地基础地力，减少化肥养分投入。

5.综合利用有机肥源。通过冬种蚕(豌)豆、紫云英等;利用果园套种圆叶决明、羽叶决明、印度豇豆等;结合水稻机收秸秆还田等措施，提高有机肥资源综合利用，既提升耕地基础地力，又减少化肥养分投入。

四、保障措施

(一)加快项目实施。各地要按照“省抓管理，市抓督导，县抓落实”的总体要求，构建上下联动、共同推进的工作机制，按照省市下达的项目实施方案要求，结合本地实际情况，制定细化具体的实施方案。在项目实施过程中，把工作做细、做实、做到位，促进项目加快实施。同时根据《2018福建省农业系统绩效管理实施方案》和“绩效管理年”活动要求，明确项目清单，对各项土肥工作建立“时间表”，梳理“路线图”，每月18日前及时上报项目进展，确保按序时进度要求推进落实。当年项目实施结束后，按照县级自评、市级复核、省级考评的要求，对项目进行绩效考核。

(二)加强项目管理。各地要采取切实有效措施，强化项目资金管理，加强资金监管，规范使用行为，确保专款专用，严禁截留挪用和超范围支出， 始终牢固树立项目资金的管理意识和责任意识，把管好项目、用好资金当作最重要的工作抓紧、抓好。要根据项目资金管理办法的有关规定，及时公开资金申报指南、申报要求、补助标准、分配结果等，促进农业财政资金的公开和透明，自觉接受基层和社会监督。

(三)加快资金支出。各地要加大项目实施和预算执行力度，优化资金拨付流程，缩短资金拨付环节时间，在保证项目资金安全和使用效益的前提下，可采取按实施进度拨付资金，加快项目资金支出进度。要对近年来的土肥项目进行逐项梳理，认真分析资金支出缓慢、结转结余较多的原因，针对性制定相应的工作措施加以解决，进一步提高资金支出进度，确保各项政策资金落到

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第6篇：XX区2020年耕地保护与质量提升实施方案

为了落实好2020年耕地保护与质量提升项目，全面提高耕地质量和科学施肥水平，根据《XX省农业农村厅XX畜牧兽医XX省财政厅关于做好2O2O年中央农业生产发展资金等项目实工作的通知》(x农计财字〔202O〕x号)文件要求，结合XX区的实际情况，研究制定XX区2020年耕地保护与质量提升实施方案.

一、基本思路

深入贯彻落实党的十九大精神和十九届二中、三中全会以及中央农村工作会议部署要求，牢固树立新发展理念，围绕实施乡村XX战略总体要求，以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，坚持质量兴农、绿色兴农，探索开展肥料包装废弃物回收处理利用机制，持续推进化肥减量增效，助力农业绿色高质量发展。

二、实施任务目标

安排取土化验80个+2个(随机抽取土样做平衡检测)，田间试验示范4处，组织县级技术培训1次，组织乡镇技术培训2次，现场观摩活动1次。补充耕地质量评定工作和对县域耕地质量等级变更评价进行补充工作。

三、项目建设内容

（一）开展县域耕地质量等级变更评价工作。

结合化肥减量增效和高标准农田建设等项目，继续抓好田间调查、取土化验等基础性工作，重点在高标准农田建设等项目区、耕地占补平衡区、耕地损毁复垦区开展县域耕地质量等级变更评价和数据库更新，并将最新评价结果标注在第三次国土调查成果图上。

（二）巩固提升土肥水基础工作。

继续抓好取土化验、田间试验、耕地质量监测、配方发布的土肥水基础工作。

1.继续开展土样采集化验工作。按照《XX省耕地质量等级调查评价工作实施方案》要求，全区继续安排耕地质量调查样点，开展田间取土化验工作。全区统筹安排取土化验80个，取土要全面覆盖2019年规划建设的耕地质量长期定位监测点23个，新增加1个定位监测点。土样必测项目包括：土壤pH、有机质、全氮、有效磷、速效钾、缓效钾常规6项;水溶性盐、容重、水解性氮及中(钙、镁、硫)、微量元素(有效铜、有效锌、有效铁、有效锰、有效硼、有效钼、有效硫、有效硅)14项。

2.田间试验示范。为修订和完善我县主要作物施肥体系，按照省、市方案任务目标，安排小麦、玉米肥效对比试验各1处;小麦、玉米肥料利用率试验各1处。根据市农委文件要求，确保试验数据的准确性，将试验委托给XX大学农学院完成，所需经费任务承担单位支付。

3.耕地质量监测。现有省、市、县三级耕地质量监测点继续调查监测和取样检测。选择位于永久基本农田保护区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，建设空白区和常规区，设立监测点标牌。进一步完善监测基础信息，建全监测档案，总结各类耕地质量变化动态，编写耕地质量监测报告。

（三）化肥减量增效示范区创建。

为了持续推进化肥减量增效，助力农业绿色高质量发展。根据《XX省2020年化肥减量增效项目实施指导意见》，在保障完成基础性工作后，结合XX区实际情况，开展化肥减量增效技术示范。示范以新型农业经营主体为重点，采用物化补助方式(所需物化补助的货物，通过政府采购的方式确定)，集中展示配方施肥高效施肥技术模式。化肥减量增效技术示范主体设有：指导专家、示范对比田和醒目标识牌。通过化肥减量增效技术示范，总结试验示范技术成果，修订完善示范作物的施肥指标体系，总结形成示范作物减肥增效技术模式。

（四）做好科学施肥技术指导服务

组织农民培训和现场观摩活动。在农闲时节组织县级技术培训，培训内容主要为小麦、玉米、蔬菜等作物的科学施肥技术。在春播、麦收、秋收秋种等关键农事，制作技术明白纸，不定期深入到镇村开展技术培训及现场观摩活动，宣传科学施肥知识，提高农民科学施肥技能，营造全县科学施肥的浓厚氛围。

四、资金安排施用

根据XX市农业农村局《2020年关于做好旱作节水及耕地和质量提升项目实施工作的函》文件要求和任务资金分配，XX区为2020年耕地保护与质量提升项目基础工作县，补贴资金30万元。财政补助资金主要用于开展耕地调查、取土化验、试验示范、等级变更评价等基础性工作，以及产品抽检、宣传培训、化肥减量增效示范区创建等与项目直接有关的必要性支出。

五、实施进度安排

2020年8月-9月上旬，制定实施方案;

2020年9月下旬-10月，采样布点及制备土壤样品;

2020年10月，安排小麦试验;

2021年6月，安排玉米试验;

2020年10月-11月上旬，化肥减量增效示范区创建;

2020年10月-12月，补充耕地质量评定和县域耕地质量等级变更评价工作

2020年11月，化验土壤样品;

2020年9月-2021年6月开展田间管理指导，开展乡镇培训;组织现场观摩活动;

2020年10月-2020年12月，集中开展县级培训;

2020年12月，XX区农业农村局组织专家对项目进行验收。

六、补助资金支出范围及标准

补助资金主要用于以下方面：

（一）基础性工作补助6万元

主要用于取土、化验。

（二）技术推广服务补助5万元

主要用于技术推广服务、示范技术推广标志牌制作、宣传培训及省市会议培训等。

（三）小麦、玉米试验共四处，试验费用8万元。

根据市农委文件要求，确保试验数据的准确性，将试验委托给XX大学农学院完成，所需经费任务承担单位支付.

（四）县域耕地质量等级变更评价工作费用5万元。

主要用于县域耕地质量等级变更评价工作费用支出。

（五）化肥减量增效示范区创建，补助费用6万元。

主要用于对化肥减量增效示范区建设所需要的配方肥料进行物化补助。

以上各分项资金有结余的，可以补充其他资金不足项。

第7篇：关于耕地质量保护建设情况的调研报告

根据主题教育安排，近期本人通过查阅资料、与具体工作人员访谈等形式，针对分管工作存在的问题进行了调研，并形成如下调研报告。

耕地是农业最为基本的生产资料，一个地区的经济健康发展和社会稳定都离不开耕地的合理开发和有效利用，中央一再强调，要珍惜每一寸土地，实行最严格的土地保护制度。

一、现状及存在问题：

（一）耕地基础设施薄弱，中低产田比重大。

良好的农田基础设施是提高耕地生产力的首要条件。虽然全县不断加强水利基础设施建设，但每年因为洪灾而导致的基础设施破坏仍比较严重，加之建设资金投入不足，耕地质量建设缺乏必要的物质条件，农田水利仍然是基础设施中的“短板”。突出表现在：水利设施抗灾能力弱，塘堰水库沟渠等水利设施薄弱，抗旱、排涝设施老化，渠道淤塞，农业抗灾能力弱。同时，由于我县处于大别山地区，坡耕地多，加之耕作管理较差，造成了中低产田面积较大。

（二）耕地养分亏缺失调。

土壤酸化不仅导致肥力水平下降，宜种性变窄，农作物产量降低，更为严重的是土壤中的重金属活性提高，危及农产品质量安全。除了自然环境、缺乏培肥管理等因素外，也存在“重化肥、

轻有机肥，重氮肥、轻钾肥”等不科学的施肥方法。虽然开展了测土配方施肥，不合理施肥得到了一定程度的改善，但生产上乱施滥施肥料的现象仍然存在。

（三）耕地占补重数轻质，新增耕地质量低。

近年来，随着社会经济发展，非农建设占用耕地增多，且占用的耕地多为城郊及平畈地区的优质耕地，而开垦整理的耕地多分布在山区、丘陵或滩涂，肥力低，结构差，致使其在5-10年内难于达到良田熟土的产量水平。究其原因在于耕地后备资源中，面积大、条件好、易于开发利用的地块已基本被开发利用，剩余的大多是开发条件较差的地块，开发整理的地块面积小而分散，补充优质耕地的难度增大，可持续性也受到严重影响。

（四）存在耕地闲置和撂荒情况。

由于农产品价格不乐观，种地效益较低，一些农民放弃务农，离开农村进城打工，从而大量耕地被闲置。虽然免征农业税以来闲置地利用率有所增加，但仍是耕地保护中需要解决的一大问题。

二、几点建议：

一是落实最严格的耕地保护制度。

严格实施土地用途管制，落实基本农田保护制度。将乡镇主要负责人列为基本农田保护面积、耕地保有量、土地利用总体规划、土地利用计划实施等工作的第一责任人，加大耕地保护目标考核在各级领导干部任期目标考核、县政府对乡镇工作考核中的权重，确保耕地保护责任到位。深入开展基本农田保护活动，落实基本农田管护有效措施，继续加大对土地资源的开发、整理和复垦力度。

二是加大宣传和执法力度，增强领导干部的耕地保护意识。

通过媒体，积极宣传土地新政策、新法规和依法集约用地先进典型，曝光违法用地案件，特别要加大对镇村两级主要领导的宣传，进一步在乡村干部中宣传普及《土地管理法》，全力推进将土地违法行为纳入公民征信管理。要采取有效措施，增加领导干部的忧患意识和法制观念。从实际情况看，加强宣传教育固然必不可少，而更重要的则是要在选拔和培养干部时，应把其对法律知识的了解作为必要条件，尤其是涉及红线的相关法律法规的执行、遵守情况，作为选人用人的标准。加强土地执法监管，与有关部门加强协同配合、坚持共同监管、启动联动机制、加大查处力度、遏制新增违法用地的发生。

三是因地制宜，努力做到保红线和保增长两不误。

保护耕地的出发点是维持社会经济的可持续发展能力。从长远来看，保护耕地与经济发展目标是相一致的。但从短期来看，为了实现经济发展的目标，使得耕地保护工作与社会经济的发展不相协调。因而制定协调经济发展与耕地保护的相关政策，首先必须明确耕地保护工作要以经济建设为中心，要在现有建设用地实现了合理利用的前提下进行外延扩张，实現耕地保护与经济发展的“双保”目标。

第8篇：陕西省耕地质量保护办法-地方政府规章

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陕西省耕地质量保护办法

《陕西省耕地质量保护办法》已经省政府2015年第2次常务会议通过，现予公布，自2015年5月1日起

施行。

省 长：娄勤俭 2015年3月18日

第一条 为了保护耕地资源，提高耕地质量，保障农产品有效供给和质量安全，促进农业可持续发展，根据《中华人民共和国农业法》、国务院《基本农田保护条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。

第二条 本办法所称耕地质量，是指由耕地地力、田间基础设施、耕地土壤环境等决定的满足农作物安全和持续生产的能力。

第三条 本省行政区域内耕地质量养护、建设、监督管理等活动，适用本办法。 第四条 耕地质量保护坚持科学规划、合理利用、综合治理、严格监管的原则。

第五条 县级以上人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内耕地质量保护工作，主要职责是：

(一)制定耕地质量保护技术规范;

(二)对耕地质量实施调查和动态监测;

(三)组织实施耕地质量建设，为耕地使用者提供技术指导和服务;

(四)会同国土资源行政主管部门实施耕地质量评定，对新增耕地的质量进行验收;

(五)法律、法规规定的其他事项。

第六条 县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责土地整治、土地复垦实施中的耕地质量建设和保护工作。

县级以上人民政府环境保护行政主管部门负责耕地环境污染防治监督管理的相关工作。

县级以上人民政府发展和改革、财政、住房和城乡建设(规划)、水利、林业等部门按照各自职责，做好耕地质量保护的有关工作。

第七条 任何单位和个人都有保护耕地质量的义务，有权对破坏耕地质量的行为进行投诉和举报。 县级以上人民政府农业行政主管部门应当公布举报投诉电话，及时处理单位和个人对破坏耕地质量行为的投诉举报。

第八条 鼓励耕地使用者结合当地实际采取下列技术措施提高耕地质量：

(一)应用秸秆还田、绿肥种植、增施有机肥等培肥地力技术;

(二)运用测土配方施肥、水肥一体化等科学施肥技术;

(三)选用深耕、深松、轮作、少耕免耕等耕作技术;

(四)其他有利于提高耕地质量的技术措施。

对采用前款技术措施的，县级以上人民政府应当给予政策扶持。 第九条 县级以上人民政府应当采取下列措施提高耕地质量：

(一)田间基础设施建设、高标准农田建设、中低产田改造;

(二)土地整治、灾毁耕地恢复;

(三)土壤环境保护和污染耕地修复;

(四)水土流失、盐碱地、土壤沙化、酸化治理;

(五)其他有利于提高耕地质量的措施。

第十条 乡镇人民政府应当负责组织实施本行政区域内耕地质量保护工作。

村民委员会、农村集体经济组织应当组织耕地使用者维护田间基础设施，改善耕作条件。

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第十一条 非农建设占用耕地按照“占一补

一、占优补优”的要求，所补充耕地质量应与被占用耕地的质量相当。

第十二条 工程建设项目占用耕地的，耕地占用单位应当按照国家有关规定和县级以上人民政府的要求剥离耕作层土壤。耕作层土壤一般由地表向下剥离20厘米。剥离的耕作层土壤应在本县(区)范围内就近用于新开垦耕地、复垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

县级以上人民政府国土资源行政主管部门和农业行政主管部门应当及时对耕地占用单位剥离耕作层土壤工作进行监督指导。

第十三条 耕地使用者不得使用国家禁止使用的农药、化肥等农业投入品。应当安全合理使用化肥、农药、农用薄膜等农业投入品，及时清理非降解残膜、投入品包装物和废弃物。

第十四条 任何单位和个人不得有下列行为：

(一)损毁或者非法占用田间基础设施;

(二)向耕地和农田水利基础设施排放有毒有害废水、废气、粉尘和未经达标处理的畜禽粪便;

(三)占用耕地倾倒和堆放城乡生活垃圾、建筑垃圾、医疗垃圾、工业废料及废渣等固体废弃物;

(四)在田间焚烧秸秆、农用薄膜等杂物;

(五)法律、法规禁止的其他行为。

第十五条 未按国家有关标准处理的污泥、风化煤、油页岩、粉煤灰及城乡生活垃圾等，不得作为肥料施入耕地。

第十六条 耕地灌溉用水应当符合国家农田灌溉水质标准。

县级以上地方人民政府环境保护、水行政主管部门应当及时监测灌溉用水质量，对不符合国家农田灌溉水质标准的，应当及时报告本级人民政府，并采取治理和补救措施。

第十七条 对已污染的耕地，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当会同农业行政主管部门提出治理方案，并监督有关责任单位或者个人实施。对治理后仍达不到国家规定标准的耕地，县级以上地方人民政府应当按照有关法律规定对其生产功能进行调整。

第十八条 县级以上人民政府应当将耕地质量保护情况纳入耕地保护责任目标考核内容，定期组织农业、国土资源、环境保护、水行政主管部门以及其他有关部门对耕地质量保护情况进行检查。

第十九条 县级以上人民政府农业行政主管部门应当建立耕地质量长期定位监测点并设立标志，形成耕地质量监测网络和预警体系，对耕地质量状况进行动态监测。

第二十条 设立耕地质量长期定位监测点时，县级以上人民政府农业行政主管部门应当与耕地使用者签订协议，就监测点的设立、保护、补偿等明确双方的权利义务。

禁止任何单位和个人破坏、损坏或者擅自移动耕地质量监测点的设施和标志。确需移动的，应当征得设立该监测点的人民政府农业行政主管部门的书面同意，签订相应的责任书，并承担所需费用。

第二十一条 县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同国土资源行政主管部门建立耕地质量评定制度，定期开展耕地质量调查，评定耕地质量等级，并建立档案，向社会公布。

县级以上人民政府应当依据档案记载的耕地状况，指导耕地使用者针对性地开展科学培肥、土壤改良，提高耕地质量。

第二十二条 耕地质量监测、评定结果应当向本级人民政府和上一级主管部门提交，作为耕地质量建设项目设置、土壤污染治理、产业结构调整的依据。

第二十三条 县级以上人民政府有关行政主管部门对耕地质量进行监督检查时，被检查的单位和个人应当如实提供有关情况和资料，不得拒绝、阻挠。

第二十四条 耕地质量管理工作人员玩忽职守、滥用职权、不依法履行监督管理职责，或者发现违法行为不予查处，造成严重后果的，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条 违反本办法规定，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。 第二十六条 本办法自2015年5月1日起施行。

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来源: http:///fg/zdalsyb/detail2006245.html

第9篇：耕地保护与基本农田划定

耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。最近十几年来，中国因为非农业建设占用而减少的耕地大约占耕地减少面积的40%左右(其他的减少原因主要有：农业结构调整、灾毁等)。耕地面积大量减少直接威胁农业发展。为此，我们必须确保一定数量和质量的耕地。耕地保护方面的制度主要有耕地占用补偿制度、基本农田保护制度、高标准基本农田建设等。

基本农田是我国的耕地的关键，因此，也是我们重点保护的对象。基本农田划定主要是为了满足我国未来人口和国民经济对农产品的需求，将保证农业生产必须的耕地划入基本农田并建立各项基本农田保护的制度，对耕地实行特殊保护，为农业生产乃至国民经济的持续、稳定、健康发展起到保障作用。通过基本农田的划定，基本农田的保护制度得以完善，国民经济和农业发展所必需的耕地数量得到了切实保护;借助基本农田划定的平台，大规模的进行土地整治活动，能够有效增加耕地面积，切实提高耕地质量。

基于上一轮基本农田划定规划技术手段和方法存在不足的情况，目前对基本农田划定采取了相应的解决方法，如：以农用地分等定级成果为基础划定基本农田，设立基本农田保护标志，建立基本农田划定数据库。但是，对于基本农田划定仍存在问题主要是基本农田的质

1 量在不断下降，如：基本农田划定无科学量化标准。国家规定各省、自治区、直辖市划定的基本农田比例应当占本行政辖区耕地面积的80%以上。平原地区，地势比较平坦，自然肥力较高，以农业生产为主，经济发展较为缓慢的地区，基本农田可达到甚至超过现状耕地面积的80%，而低山丘陵地区，耕地分布零散、总体质量较差，为了完成基本农田保护任务，不得不将本区域内质量差、产能低的耕地也划定为基本农田。

2、基本农田存在占补平衡，随着社会经济的不断发展，建设用地需求不断增加，部分地区为了保障发展，将一些地区内部的基本农田部分或全部调出，违背了国家严格保护基本农田的宗旨，究其原因在于基本农田划定过程中没有充分考虑基本农田划定和社会经济发展的协调性，没有考虑基本农田划定与其他相关规划的衔接性，盲目的划定基本农田，结果导致基本农田布局不断调整，稳定性极差。

我们所说的严守耕地红线，其实既要守住数量红线，更要守好质量底线。基本农田划定与土地规划是分不开的，然而土地规划是动态的，随时为了用地而调整规划。目前建设用地大规模的扩张，只能将居民区附近的基本农田变更成普通耕地，再转为建设用地，然而为了占补平衡，山里的耕地不管质量能不能达到到基本农田的要求就变基本农田，这就导致了现在的基本农田上山的现象。基本农田上山，根源还是在地方政府上，国家强调的“三农”对于一个城镇发展已不再重要，有人说，农业投入大、见效慢，难出政绩，因为农业的经济效益没有工业项目的经济效益来得快，地方依然盯着工业项目，更看重

2 GDP，不断的招商引资，工业项目来了，经济指标才好了，他们没想到的是没有保护好耕地的同时还造成了大量的工业污染。

目前，总结教训，在落实好基本农田布局的基础上，为更好的保护基本农田、保住耕地红线，建立基本农田划定数据库。基本农田数据库是将基本农田数据建库并录入属性信息，具体属性包括土地利用现状地类和质量等级、四至、承包人、保护责任人等信息。通过将属性信息录入数据库，在土地调查平台的基础上建立起一个完整便于查询和维护的基本农田保护信息系统，实现了图形数据和属性数据的一体化，做到了数据的“无缝衔接”，最终达到“以图管地”的目的。落实永久基本农田的特殊保护政策，划定基本农田保护区，保住耕地红线，保住我们的“生命线”。

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