广州市城市更新项目社会风险的特征、思路及对策

摘要：由于城市更新中涉及房屋拆迁安置补偿、集体资产处置等利益影响大、关联性强的问题，使得在此类项目中往往隐藏着较大的社会风险。文章从政策的变化性、风险的动态性、利益群体的复杂性、深度参与性、宗族性、传统与现代交融性、历史遗留问题多等方面阐述了城市更新中社会风险的特征，并从社会风险评估工作以及风险的防范化解层面提出了应对思路及对策建议，以期从源头上预防、消除或减少社会风险，保障项目平稳推进。

关键词：城市更新;社会风险;特征;应对思路;

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要“加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”。城市更新的目的是对城市中某一衰落的区域进行拆迁、改造、投资和建设，以全新的城市功能替换功能性衰败的物质空间，使之重新发展和繁荣。就目前实践来看，我国的城市更新在层次上主要分为全面改造和微改造，其中全面改造包括旧村庄改造、旧城镇改造、旧厂房改造，即传统“三旧改造”;微改造包括村级工业园单独改造、国有土地旧厂房微改造、旧村庄综合整治、老旧小区微改造。

广州市在城市演进的过程中留下了以城中村为代表的“老城市”区域，城市更新需求迫切[1]。2021年广州市政府工作报告中也指出“实现老城市新活力”是今后5年广州市经济社会发展的主要目标之一，城中村改造工作成为了广州城市更新工作的重要抓手。

由于城中村改造涉及房屋拆迁安置补偿、集体资产处置、产业升级等利益影响大、群众切身关联性强的问题，使得城市更新工作通常蕴含着较大的社会风险[2]。

1 城市更新项目的特点

1.1 正面影响

城市更新有利于完善社区公共基础设施，如供电、供水、供气设施，文化活动设施等;可以有效改善居民生活环境，提升生活品质，实现人与空间良性互动;也将盘活土地价值，为城市发展提供土地资源[3]。

1.2 潜在负面影响

城市更新将会因征拆补偿方案、集体所有资产分配方案等利益分配机制对部门人员的利益造成影响;临迁过程中也会给相关人员的生活造成一定不便;此外还可能对历史建筑、祠堂、古树及风俗文化等造成影响[4]。

1.3 主要利益相关者

(1)股民

股权固化后经济联社社员，拥有集体资产和个人房屋的所有权，从项目启动、方案批复生效实施一直到签订补偿安置协议均拥有表决权，利益相关程度最高。

(2)村改居后的居民和世居祖屋权属人

非经济联社社员，但拥有个人房屋的所有权，在方案批复生效实施、签订补偿安置协议等环节中均拥有表决权，利益相关程度仅次于股民。

(3)其他房屋权属人

主要指非当地户籍人员通过在村内购置房屋而形成的房屋权属人，仅在签订补偿安置协议中拥有表决权，利益相关程度再次。

(4)租户

租赁使用经济联社集体物业或个人房屋的群众。

(5)周边群众

居住在旧改项目周边的群众，主要受项目建设影响。

(6)相关企事业单位

受项目建设实施影响的相关企事业单位，具体包括租用村内物业或拥有村内物业产权等的主体。

因各省、市针对城市更新出台了各自的政策规定，关于不同利益相关者的表决权规定可能存在一定差异，在具体实践中以项目所在省、市的政策规定为准。

2 社会风险的特征与应对思路

2.1 政策的变化性

从广州市城市更新的政策脉络看，主要经历了以2009年《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》(穗府[2009]56号)为代表的系列文件到以2015年《广州市城市更新办法》(广州市人民政府令第134号)为代表的系列文件变化，除将“三旧改造”的提法变为“城市更新”外，旧改的操作方式方法、报批程序、相关的表决主体都发生了较大变化。2020年，在强调国土空间规划先行的前提下，市规自局又针对更新单元详细规划出台了一系列文件。

从稳评工作的“四性”评估来看，合法性是前提和基础，因而在相关政策经历了较大变化的前提下保证项目相关决策的内容合法、程序合法、权限合法成为保证旧改工作稳妥推进的关键。尤其是旧改项目往往历时较长，可能涉及已批复文件跨越新旧政策或超出有效期等问题。因而相关主体在决策审批中应严把审核关，同时针对新政策中提出的新要求，监督旧改实施主体予以落实和执行。

2.2 风险的动态性

在旧改项目中，社会风险呈现典型的动态变化特征。在前期启动和片区策划方案阶段，相关利益群体希望通过城市更新实现共赢，风险较低。随着补偿安置方案的发布，风险呈迅速提升态势。此后，旧改进入实质性阶段，逐户签订补偿安置协议并启动拆迁，风险达到顶点。最后，随着复建房完工，群众陆续回迁，项目的风险逐渐回落降低。见图1

针对旧改中风险的动态性特征，在编制项目稳评报告时应按照《广州市城市片区策划方案编制工作指引》和《广州市城市更新单元详细规划报批指引》的要求在片区策划方案阶段报送稳评报告作为片区策划方案和更新单元详细规划的附件。在补偿安置方案发布后，针对相关风险进行补充完善，并在实施方案阶段报送完善后的稳评报告作为实施方案审批的参考。见图2

广州市旧改政策梳理

除在报批程序方面分两阶段报送稳评报告外，针对旧改中社会风险的焦点—补偿安置还应做好以下几方面工作：

(1)优化和细化落实拆迁补偿安置方案及标准;

(2)增强改造范围内群众后期生活方面的保障;

(3)保证复建房的数量与质量满足回迁村民的合理要求;

(4)落实临迁安置问题，尤其是针对年长者;

(5)高度重视信息的公开性和透明性，打消群众顾虑。

2.3 利益群体的复杂性

从“城中村”这个名字可以看出，广州的旧村改造往往都是呈现城村相交、犬牙交互的特征，再叠加农村产权制度改革等，造成了旧改中的利益群体构成非常复杂。

股民因其为经济联社成员，旧改中表决权、参与度最高;村改居后的居民和世居祖屋权属人由于不是经济联社成员，但是自己房屋的权属人，表决权和参与度不及股民;其他房屋权属人的参与度则相对上述群体更低。租户主要是指租赁了村内房屋从事经营生产的自然人或法人，前期投入了固定资产、装修等，担心一旦旧改，已投入资金难以回收，且原有订单的生产活动受影响;周边居民主要受项目实施中的施工影响等。相关企事业单位也会受项目建设实施影响而成为利益相关群体。

针对旧改中利益群体复杂性的特征，一方面在公众参与中应结合当地人群分布特征，采取科学的抽样方法，精准设置不同利益群体的抽样比例;另一方面针对不用利益群体关注焦点的不同，设置针对性更强的问卷，了解不同群体的真实诉求。

从风险化解的角度看，利益群体的复杂性其原因往往来自于身份认定及身份不同带来的各种差异。因此，应从以下几方面落实相关措施：

(1)依法依规认定群众身份，针对群众提出的身份认定历史遗留问题，相关部门应集中处理;

(2)加强好改造方案、补偿安置方案等的宣传解释工作，防止非股民群众未深度参与改造项目的前期准备工作而以讹传讹，诱发风险;

(3)相关部门和主体在政策允许范围内应兼顾不同利益群体的诉求。

2.4 深度参与性

2016后，根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，各地集体经济组织相继开展产权制度改革，确权后股民享有集体资产所有权。《民法典》在《物权法》的基础上更进一步强调了对于房屋的所有权。

由于股民对集体资产和个人房屋享有所有权以及房屋权属人对个人房屋的所有权，因而在旧改项目中群众的参与深度远比其他项目要高。

针对群众的深度参与性，为了保证调查工作兼具广泛性和代表性，根据城市更新项目利益相关者的群体特征和利益相关程度，针对股民、村改居后的居民和世居祖屋权属人、其他房屋权属人、租户及周边群众等设置不同的抽样比例和针对性的问题进行问卷调查。针对主观参与意愿高，但是项目前期参与程度较低的村改居后的居民和世居祖屋权属人专门组织座谈会和访谈会，邀请相关单位就项目的方案、实施进度等对群众进行宣传贯彻，深入了解其真实诉求。此外，针对年长群众“安土重迁”情绪较重和担心房屋拆迁后不方便租房的情况，可通过当地老年协会、舞蹈协会、合唱协会等民间自发组织对年长群众进行针对性调查，充分了解其诉求。在公众参与调查的基础上，应用百度、搜狗等搜索引擎进行搜索，对网易新闻、新浪微博等当地较为活跃的网络论坛或者政府门户网站进行调查。

同时，从整个项目推进看，应当提升各专项间的协同工作机制，如针对群众对历史文化传承方面的诉求可与历史文化遗产保护专题评估联动，对旧改中历史文化的保护传承与项目的产业规划、技术经济可行性等进行统筹协调。

2.5 宗族性

宗族，作为以血缘为纽带的社会组织关系，因其赋予成员强烈的归属感、道德感和责任感，在当今农村社会发挥着不可替代的作用，成为左右乡村社会发展进步的重要力量[5]。旧改中，因涉及利益大，加之村内人群结构宗族化程度高，一旦处理不善，容易形成群体性事件。同时，由于旧村本身宗族谱系复杂，改造涉及的经济利益巨大，故项目实施过程中很容易因家族内部家产/遗产分配产生纠纷，如房屋权属人逝世造成的房屋权属争议，诱发社会不稳定。

针对这种现象，应当发挥村内“话事人”的作用，变向心力强为旧改助力;同时，应成立不稳定事件摸查小组，第一时间了解可能引发不稳定因素的群体性事件、集体上访的苗头和倾向，将风险控制在源头阶段，降低群体性事件发生概率和风险影响范围。

针对家产/遗产分配中涉及的问题，首先由基层组织进行调解，调解不成仍存在纠纷的建议由当地镇街提供法律援助服务，通过法律途径解决问题。

2.6 传统与现代交融性

城中村的一大典型特征是传统与现代交融性：相对地道的农民而言，他们通常从事非农业生产，属于城里人;但对于城市而言，他们不能从事高层次的、正式的非体力劳动，又是农村人，在接受着城市文明的辐射和影响的同时，行为中又保留着乡村文化的烙印。这种传统与现代的交融也是旧改中社会风险的一个重要特征。

针对这种现象，应从物质文明建设、制度文明建设和精神文明建设三个方面加大工作力度：

(1)加大物质文化投入，提升居民生活环境建设;

(2)加强制度文明创新，优化居民联系网络建设;

(3)丰富精神文化生活，提升居民业余生活质量，增加群众精神文化活动。

2.7 历史遗留问题多

旧改中的历史遗留问题主要有违建、特殊群体、村改居以及留用地等，这些问题在开展旧改工作后，往往会成为当地群众关注的焦点，期望相关问题在本次工作中予以解决。

面对这些问题，应分门别类对相关诉求进行梳理，针对违建在进行更新改造之前，应对城中村所有建筑进行摸查，计算出需要拆迁的总面积以及各种建筑的产权、年代、功能等，为下一步的补偿做好准备;针对特殊群体应提供职业教育和职业培训并将其纳入社会保障系统;针对村改居应严格按照法律法规和政策要求做好村改居后的股权固化、选举等相关工作;针对留用地“欠账”问题应及时处理，满足群众的合法合理诉求。

3 对策建议

(1)社会稳定是经济发展的前提和基础，必须高度重视。城市更新项目涉及范围大、群众多，建议由属地基层政府，联合当地相关职能部门以及基层组织等成立工作专班，通力配合，构建突发事件处置机制与社会稳定风险管理机制，并在全过程予以贯彻实施，同时注重对意见领袖的引导，防止出现群体性事件，共同做好维护社会稳定。

(2)旧村庄具有较强的宗族聚居特征，较易诱发大规模群体性事件。基层政府、居民自治组织、集体经济组织应密切配合，加强摸查，做好应急预案，减免发生风险事件。

(3)建议当地基层政府将该项目的社会稳定风险相关专项成果如实报送当地党委和政府，由当地党委和政府统一领导，按照各自职责和权限进一步优化风险应对措施并做好相关工作，以保障更新项目的顺利开展。

(4)项目开展后，城市更新工作相关单位应严格按照国家和当地等关于项目建设实施的各项具体要求开展相关工作，并做好施工管理相关工作。

(5)加强项目全过程的公众参与，构建信息公开机制，充分听取利益相关群众的意见和心声，站在多数群体、利益受损群体的角度分析问题、考虑问题和解决问题，尽可能响应群众合法合理诉求。

结语

在旧改中，诱发社会风险的因素纷繁复杂，但是归纳起来主要有政策的变化性、风险的动态性、利益群体的复杂性、深度参与性、宗族性、传统与现代交融性、历史遗留问题多这七种较为典型的特征。针对不同特征的风险，剖析风险的形成原因并提出针对性的防范化解思路和建议，以期从源头上预防、减少和消除旧改项目影响社会稳定的隐患，保障项目平稳推进，提升群众的满足感和获得感，更好的推进“老城市新活力”工作。

参考文献

[1] 易嘉兴,邓丽敏,张炜康.城中村旧改，激活城市——以广州市城市更新为例[J].城市开发,2021(06):84-85.

[2] 刘媛.广州市“城中村”自主改造模式下的风险管理研究[D].广州大学,2018.

[3] 王果.试论城市更新与功能提升[J].城市建筑,2019,16(02):38-39.

[4] 刘洋梓.城市更新背景下的历史文化商业街区保护与再生设计研究[D].广西师范大学,2020.

[5] 刘贵文,裴乙蓁,汪熹子,庄勇,彭博,洪竞科.宗族网络对城中村拆迁安置的影响与作用机制研究——基于T市城中村改造项目[J].建筑经济,2020,41(S2):239-244.