医疗卫生行政监督论文

摘要：当代政府公信力建设面临了政治生态损害、信息非对称、政府公信力治理结构的不完善引起的政府绩效低下，而导致的政府公信力建设困境。我们着力于从一种绩效解析的视角，实施政府公信力评估，谋划当代政府公信力的提升。我们主要从思想观念变革、政策法规的调整、治理结构的完善等方面推动当代中国政府公信力评估的实施。下面是小编精心推荐的《医疗卫生行政监督论文 (精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

医疗卫生行政监督论文 篇1：

高校监察工作实践探索

[摘 要]《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《条例》)作为国家监委制定的第一部监察法规，是纪检监察机关深入践行习近平法治思想，推进监察法规制度建设系统集成、协同高效的重大成果，是落实党中央关于深化国家监察体制改革的重大举措。高校被纳入国家监察范围应属必要，文章在《条例》适用的环境下对高校监察现状进行分析，并对高校适用《条例》存在的问题提出建议。

[关键词]高校;法律适用;监察

一、高校监察工作的现状分析

(一)高校监察机构的性质及功能

高校监察机构是高校的内部执纪部门，其性质可以从两个方面加以理解。其一，高校的监察机构设置主要依据学校章程和有关内部规章制度，属于“高校自主设置的内部行政监督管理机构”。其二，在高校内部监督体系中，有审计监察、学术惩戒、廉政监察、人事监管等多种监督形式。监察机构行使廉政监察、执法监察和效能监察等职责，实现政纪自察，维持学术自律。

(二)高校多元监督格局下监察职能交叉

长期以来，高校监察监督工作主要有内部监督、党内监督、行政监督和司法监督等。随着高校监察委员会的设立，高校监察监督由原本的行政监察和高校监察改为国家监察和高校监察，非行政机关任命的高校工作人员也被纳入国家监察对象。另外，随着反贪腐职能划归到监察委员会，监察委员会在很大程度上取代了原属于检察机关的贪腐监督职能。高校监察工作更加注重内部监督和专业监督，除行使廉政、执法和效能等监察职能之外，也与高校人事监管、学术惩戒等紧密相关，同时兼顾国家监察的行使公权力的主体、公权力的实施行为、违纪违法犯罪及违反内部规则等具体内容。国家监察和高校监察的职能存在一定的交叉范围，该交叉部分不限于廉政监察层面，也会涉及科研学术惩戒职能。

二、高校适用 《条例》存在的问题

(一) 《条例》未能明确高校监察机构与行政监察工作部门之间的职责权限

将高校纳入国家监察范围应属必要。20世纪80年代，我国高校建立监察业务机构并开展工作。高校是教育类事业单位，不属于行政机关。因此，高校监察业务机构的设置、组织关系及体制机制，都具有不同于行政机关的特点。

高校一般不单独设置监察部门，而是将监察业务划分到相关现有部门行使监察权。另一方面，高校监察业务部门一般由内部设立，并非是来自外部行政监察部门的派驻。 ①《条例》第十二条明确各级监察委员会依法向事业单位派驻或者派出监察机构、监察专员的权能。 ②派驻机构把高校内部监察模式变更为行政派驻监察模式。“双重领导、一个为主”的原则是我国高校监察机构普遍遵循的基本原则。该原则强调校内监察机构接受学校党委、行政领导并对学校党委、行政领导负责。究其原因在于高校监察机构人财物事项由所在高校予以落实。 ③高校监察机构与上级纪委监察部门在廉政监察层面，即在办理腐败案件或相关领导的人事决策等特殊事项存在职能交叉。

高校监察具有实现政纪自察和维持学术自律之现实功能。 ④从高校领导机制设置情况来看，部分高校设置教职工纪律处分委员会作为纪律处分专门机构。高校监察机构与教职工纪律处分委员会实行“一套人马，两块牌子”，形成共治关系。高校作为科研组织机构，设立学术委员会执行学术纪律。高校监察机构作为校内负责行政监察工作的职能部门，主要执行内部纪律规则。这是监察工作融入高校学术传统和尊重学术纪律的体现。高校纪律处分办事机构大部分设在学校人事部门，学术委员会则分散于高校各学院行政部门。大部分高校院级行政机构既承担行政管理职能又承担纪律处分职能，也有不少高校由于将行政管理权和学术管理权归并一起行使，导致监察、行政管理部门和人事部门之间的职责权限模糊不清。

(二)《条例》未能明确将高校科研人员列入监察对象人员范围

《条例》第三十七条在监察对象上明确建立起“公权力标准”，廓清了公权力中“公务”“公职”“公权”三者之间的模糊边界。 ⑤无论是行为法意义上的“公务”抑或是组织法意义上的“公职”，如果行使的主体没有行使实质意义上的公权力，行为主體都不属于监察对象。 ⑥与《刑法》规定的“国家工作人员包括事业单位中从事公务的人员”较为抽象相比，《中华人民共和国监察法》及 《条例》最大的进步在于明确了高校工作人员身份认定规则是立法合宪性要求的体现。 ⑦《中华人民共和国监察法》第十五条第四项及 《条例》明确规定只有特定身份的高校人员才具有职务违法与犯罪的可能。 ⑧根据《事业单位岗位设置管理试行办法》第八条规定，事业单位岗位分为管理岗位、工勤技能岗位和专业技术岗位三种类别。 ⑨按照岗位类别，科研人员一般属于专业技术岗，科研人员若只从事科研项目则不被列为监察对象，但科研人员若利用职务或因职能形成的便利条件从事管理工作就会成为监察对象。

(三)《条例》未明确套取高校科研经费的治理责任

党纪责罚、行政处分是刑事犯罪之外的责任承担方式。在实践处理中，对行政处分与职务违法的区分并不明晰。职务违法犯罪的本质是对公权力的侵犯。 ⑩对高校中享有公权力的主体套取科研经费行为如何认定，需要界定套取科研经费的高校人员范围，应当区分运用公权力套用科研经费或没有运用公权力套用科研经费两种情形，区分适用刑事责任的构成要件与不适用刑事责任的构成要件，合理划分不同行为适用不同的责任类型，建立更加具体的判定标准，保持刑法的谦抑性。合理归责并且抑制职务犯罪，是《中华人民共和国监察法》及《条例》立法目的之一。

从高校自身来讲，高校科研人员套取科研经费，如果行使依据不是法律创设的公权力，那么是对科研学术相关权利的滥用，应该按照科研纪律对其加以监督。 !1科研项目委托机构有权对经费使用是否符合科研目的进行监督，公众有权对公开项目的全过程进行监督，可以引入包括但不限于学术共同体在内的政府机构、专门评价机构等，有效问责，建立失信科研人员清单。 《条例》作为更具有操作性的实施细则，应进一步明确套取高校科研经费治理责任。

三、《条例》在高校适用之建议

(一)将适当“例外性”嵌入监察派驻制度

首先，明确需监察派驻的情形。一是面对监察对象或者涉案人员众多、级别较高的高校，如果单靠高校内设监察机构可能造成办案力量不足的情况;二是发生“塌方式腐败”的高校，亟须借外部派驻监察恢复高校廉政生态;三是对于地处偏远的高校，由于地理上的种种原因导致上级监察无法及时监督、履职。

其次，明确监察派驻的授权形式。监察派驻授权形式可以是一次性授权也可以是一事一议的逐个授权形式，对于何种情形选择何种派驻授权形式，《条例》并没有明确说明。依据因时制宜、因地制宜的授权原则考虑，临时性派驻授权更符合高校的实际需要。因此，可以针对差异化授权的情形，出台法律解释细则，将授权依据、授权标准和授权限度通过成文形式加以明确。

再次，落实高校监察“派驻统管”原则。一是厘清派驻监察机构与高校主体之间的监督与被监督关系。派驻监察机构履行监督责任，不承担高校日常的党风廉政建设工作。二是明确派驻机构与高校监察机构之间的平行关系，双方之间没有组织机构上的直接隶属关系。三是确立派驻机构与高校机关纪委及其下属单位之间纪检监察工作业务上的指导关系，派驻机构只对高校机关纪委及其下属单位进行业务指导和监督检查。 !2

(二)明确将高校科研人员列为监察对象

将高校科研人员纳入国家监察范围应属必要，《条例》的出台，明确了高校从事管理的人员为各级监察委员会监督调查处置的对象，一定程度上改变了原先主要通过启动刑事程序来追究套取高校科研经费违法行为的情况，客观上规制了以贪污罪定罪量刑的刑法扩张，体现了监察法的谦抑性。 !3但是，高校科研人员是否为“国家工作人员”、高校科研人员使用科研经费是否为“使用公款”等问题尚无定论，这导致套取科研经费性质的认定仍处在一个特殊的法律活动环境中。笔者认为，应当将高校科研人员明确为监察对象，这将在很大程度上，回应上述争论的问题，为“尊重科研规律与科研人员智力创新价值”提供更好的法律环境。

高校科研人员以高校教师为代表，一方面在权利义务上强调高校教师与高校之间的劳动关系，其行为受到《中华人民共和国高等教育法》的约束;另一方面高校教师在职责上不仅从事教学工作，还在学术科研领域开展教研工作。因此，高校教师不可避免地兼具教学和科研两个方面工作，也就享有公权力定义下的管理权。 !4类似的管理权，可以理解为“强制性的管理权”，即项目负责人享有在其管理项目中的权力或地位。那么，可以推理，以高校教师为代表的高校科研人员列入监察对象更便于对权力行使的监管。

(三)健全高校科研经费使用配套监管机制

从国家近年来对高校科研发展政策来看，发展科研事业与尊重科研人员智力创新价值成为国家改革发展趋势。但套取科研经费的违法违规行为仍是一个重要隐患。规范高校科研人员使用科研经费，监管其使用科研经费时可能存在的套取经费行为，更好地平衡对高校科研经费“放”与“管”的职能，更大地发挥保障作用和激励作用，是一个重要的课题。《条例》的出台，更是为解决规范高校健全完善科研经费使用配套监管机制提供了法律依据。

一是构建“权责明确”的高校科研经费监管组织体系。明确高校监察、行政监察和派驻监察合作的“三级监督体系”，实现覆盖预算申报、预算安排、过程管理、结题审计和综合绩效评价在内的“全周期监督、权责明确、运行高效”的监管机制。

二是健全覆盖全流程的高校科研经费监管信息平台。建立经费监督信息报送制度、监督数据汇交共享平台，提高数据质量，实现监督数据在线汇交、共享，并实现对违规使用科研经费的行为的联合惩戒。

三是制定以“防范为主”的高校科研经费监管服务体系。对违规使用科研经费的行为进行分类梳理，在有条件的科研项目中实行经费支出负面清单管理，统一经费监管准则。汇总科研违规案例，制定科研经费使用标准和编制防止科研违规行为发生的“百问百答”手册。

四、结语

《条例》的出台是对我国监察体制改革的进一步深化，对于其在高校的适用上，我们仍发现有需要进一步阐释和完善的地方：如需要进一步明确高校监察与行政监察、派驻监察的关系，進一步明确高校科研人员这一特殊群体的监察对象身份，进一步明确套取科研经费这一特殊情形的治理手段等。诸多有待商榷的话题需要我们严格按照监察法体系的目的和原则来作合理化探讨，建立起高校科研活动全周期监督机制。

注释：

①③④⑨!1秦前红、石泽华：《我国高校监察制度的性质、功能与改革愿景》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期。

②姜明安：《论监察法的立法目的与基本原则》，《行政法学研究》2018年第4期。

⑤ 《监察法实施条例》第三十七条：“监察机关依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，实现国家监察全面覆盖。”

⑥ 江利红：《行政监察职能在监察体制改革中的整合》，《法学》2018年第3期。

⑦王旭：《论套取高校科研经费治理的〈国家监察法〉适用》，《法学杂志》2020年第7期。

⑧《国家监察法》第十五条第四项及《监察法实施条例》规定：“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等事业单位中，从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。”

⑩《国家监察法》及《监察法实施条例》明确了职务违法和职务犯罪的二元结构。《国家监察法》第十一条规定了“浪费国家资财”行为属于监察对象。

!2秦前红、石泽华：《〈监察法〉派驻条款之合理解释》，《法学》 2018年第12期。

!3肖中华：《科研人员不当套取国家科研经费不应认定为贪污罪》，《法治研究》2014年第9期，第53-57页。

!4湛中乐、黄宇骁：《国家科研经费制度的宪法学释义》，《政治与法律》2019年第9期。

作者单位：上海交通大学

(责任编辑 熊易芳)

作者：章文丽

医疗卫生行政监督论文 篇2：

绩效提升视角的当代中国政府公信力评估实施方略

摘要：当代政府公信力建设面临了政治生态损害、信息非对称、政府公信力治理结构的不完善引起的政府绩效低下，而导致的政府公信力建设困境。我们着力于从一种绩效解析的视角，实施政府公信力评估，谋划当代政府公信力的提升。我们主要从思想观念变革、政策法规的调整、治理结构的完善等方面推动当代中国政府公信力评估的实施。

关键词：绩效;政府公信力评估;实施方略

文献标识码：A

政府公信力是社会信用体系的基础和核心。政府绩效评估作为战略层面的制度创新和管理创新工具，日益受到重视并广泛应用于政府实践活动中。有必要将政府绩效评估与政府公信力建设融合在一起，思考当代中国政府公信力评估实施方略。

一、思想观念变革：当代中国政府公信力评估开展的氛围营造

思想是行动的先导。政府改革的推进，总是要以思想的进步和观念的更新为先导。因此，思想观念变革是成为当代中国政府公信力评估开展的重要基础。

1　以为民办实事为基本出发点

政府的权力是人民群众赋予的，政府及其公务员肩负为人民服务的义务，它的权力只能是用来为人民服务的工具。政府的一切工作就是反映、表达、体现人民群众的利益要求，把群众的情绪当作第一信号，以维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益为出发点和落脚点。“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”是评估政府公信力的思想基础。这就要求政府要脚踏实地工作，有诺必践，“不可侮人民之愚，不可恃政党之势”。政府的各级组织、各级领导干部都必须以为民办实事为工作的基本出发点，除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权外，不得以任何借口谋取任何私利和特权。在不谋取私利和特权的同时，更重要的是要千方百计地推进民生工程建设，在群众面前树起良好的政府公信力。例如，湖南省委省政府从2004年起，开展了以督查验收8件实事为主的绩效评估工作，每年都公开承诺为民办好8件实事，并由人事部门牵头组织考核评估。这8件实事，无一不是关注民生，关注弱势群体，关注社会的公益事业。通过对每年实施的8件实事落实情况的考核和评估，让老百姓得到实实在在的好处，这是整个湖南省省委省政府开展绩效评估工作的出发点。

2　以科学评估为主要思路指引

明确科学导向，坚持科学执政，以科学评估为政府公信力建设的主要思路指引。一是政府公信力评估必须遵循科学规律。政府公信力评估要结合中国实际，不断探索和遵循执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律和社会主义和谐社会建设的规律，以科学的思想、科学的制度、科学的方法推进政府公信力的建设。一个管理混乱、无序、盲目、低效的政府不可能领导民众谋取最大的利益，政府执政的科学化水平，将影响到公众对政府值得信赖程度的认同。因此，政府公信力评估必须充分认识政府工作的特点，不断提高评估意识;正确了解和把握执政规律，不断提高评估水平;建立科学合理的决策机制，不断提高评估水平。二是要贯彻落实科学的发展观和正确的政绩观以推进科学的公信力评估。第一，政府公信力评估体系的制定本身要科学，要全面、系统地考评政府公信力的建设状况，既要涉及经济发展层面，又要有社会发展层面;既要考虑到当前，又要着眼于长远的绩效。从而努力做到坚持统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与改革开放。第二，将民众满意作为政府公信力评估的一个重要的标准，让人民群众充分地参与到政府公信力评估中。

3　走出传统管制型政府的困局

从本质上说，政府存在的目的是为了追求和实现公共利益，增进民众的福祉。但长期以来，政府规模就一直处于非理性的膨胀当中，庞大的政府规模及其巨大的成本消耗已成为社会的负担。现实中的政府也是一个相对的独立物，它一经产生，就有了自我发育、自我成长的要求，就有了不断扩大、不断膨胀的可能性，而这种可能性向现实性的转化是根源于它所掌握的公共权力。但是这一种膨胀导致的结果就是成为社会批评的把柄。归结到社会心理角度的话，政府规模问题之所以引起广泛关注，实际上表明了民众对改善政府的一种期待，因此，我们必须走出政府规模膨胀的怪圈。

政府职能范围的合理控制。政府的权力是有限的，政府的能力也是有限的，这就决定了政府的职能也应该是有限的。政府只有在其合理的职能范围内才能发挥其最大的功效。政府必须摘掉传统管制型时期的“全能政府”、“无限政府”的称号，明确自己的定位，合理控制政府职能范围。当前推行的大部制改革正推动政府职能的科学转变。在大部制改革的过程中，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖。

“服务”替换“管制”。管制型政府就控制而言应该是颇为理想的组织形式，但在管理方面却不一定如此，等级制结构行动起来显得迟钝。而且由于管制型政府容易形成的官僚作风、衙门行为，是一种极不受民众欢迎的社会组织形式。人们越来越认为，官僚制的方法必然造成工作无起色和效率低下，如果必须由政府从事某些活动，也需要寻求官僚制之外的其他组织方法。随着社会民主化的发展，人们越来越认识到“政府管理的本质不是管制而是服务”，因此政府公信力评估要以公民为中心，以公民的满意度为政府绩效这个“终极标准”为导向，用“服务”替换“管制”。

二、政策法规调整：当代中国政府公信力评估开展的制度供给

制度供给是为规范人们的行为而提供的法律、伦理或经济的准则或规则。一定制度维持下的政府行为将获得持续的增长与活力，这种持续的增长与活力需要制度的不断调整和完善。政府行为要想保持持续的增长与活力，必须不断进行制度供给，提供足够的制度资源以适应需要。政策法规建设是当代中国政府公信力评估开展的重要制度保障，因此，我们必须对现有的政策法规进行调整与完善。

1　以政府合法化和科学化建设为支点

树立宪政导向。宪政导向是以现代宪法和法治精神为基础的民众与政府间相互追求体谅和共识的导向，有利于政府规范行使手中的权力，使其不会侵犯公众的权益。政府在宪政导向的引导下，通过维护公众的根本利益来构建其诚信形象。英国政治学家戴维·赫尔德在《民主的模式》中指出：法律的作用在于使“政府的强制权力只能够被用在实现由法律规定的事情以内，并按照可以知道的方法行使”。“天下之事不难于立法而难于法之执行”，我们应建立违宪审查制度，对政府违反宪法的政策、决定、行为依法予以纠正;坚持在宪法的范围内活动，带头维护宪法权威。

坚持依法执政。依法执政就是政府要坚持依法治国的基本方略，领导民众制定法律，自觉带头遵守法律，采取措施保证法律的实施，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化，从制度上、法律上保证党的路线、方针、政策的

贯彻实施。法治化程度高不高，多大程度上能为实现政府执政为民提供法治保障，关键在于能不能真正履行依法治国的基本方略。因此，政府的路线、方针、政策，要通过法制途径、法定程序上升为国家意志，成为整个社会的行为规范和准则;政府及其公务员要牢固树立法制观念，坚持在法律的范围内活动，带头维护法律权威;并且，在执政活动的进行过程中，我们必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，为政府公信力建设奠定更加坚实的法治基础。

建立科学合理的政府决策机制。提升政府公信力，必须通过制度创新，实现政府决策制度的科学化。其一对政府决策制定、变更、废止的权限、程序等做出严格的规定，并形成有效的约束机制，从根本上遏制政府规制无度，随意制订违背宪法、法律和上级政府政策规定的错误现象。其二建立健全政府决策的制度保障机制。根据多年来政府决策制定实施的经验和教训来规范决策制度，建立政府决策实施反馈机制，使政府能及时发现并解决决策中存在的漏洞、缺陷。

2　强化政府行为的行政监督与问责制度

完善行政监督和民主监督机制。政府权力必须受到立法和司法的监督，以确保政府责任的忠实履行。从制度上充分保障人大行使监督职能的独立职权，加强各级人大对政府诚信制度的合法与合理性的监督，完善对政府及其公务员的非诚信行为的约束与监督，建立科学合理的检查、评估和任用制度，对政府和公务员行政全过程实施监督;完善和健全对政府公信力的司法监督，通过法律手段对政府失信的运行程序展开合法性监督，从源头上遏制违法决策，对造成重大后果的政府失信行为予以法律追究。加大非政府组织对政府公信力建设的监督力度。

进一步完善行政问责制度。要求对政府一切行为及其后果都必须和能够追求责任，要求政府部门和公务员对已得到的客观评价的结果负责。对于政府及其公务员失信的事件，在分清诚信责任的基础上，追究相关政府及其公务员的责任。在现实实践中，我们发现以往的行政问责制度中，主要涉及党政领导干部的问责，而对非领导干部的问责并未涉及;主要涉及程序违规行为的问责，对实体行为违规的情况则涉及很少。这说明了行政问责制度覆盖不够全面，还不能充分发挥其监督促进作用。从2010年9月1日开始实施的《长沙市行政问责办法》弥补了这个不足，《办法》规定长沙市行政机关及其公务员和行政机关任命的其他人员，因故意或重大过失，实施了违法或不当行政行为，造成较大损失或者不良影响的，依照该办法进行问责。而拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责，无合法依据以及不依照规定程序、权限和时限履行职责等情形也被纳入问责范围。

3　加速当代中国政府公信力法律法规的建设

建设法治、服务、高效、有为的人民满意政府是政府公信力提升的保障，其中很重要的一点就是加速有利于提升政府公信力的相关法律法规的建设。坚持把加强政府法制工作为政府自身建设的重中之重去推进和落实。美国在1978年就通过了《美国政府行为伦理法》。1992年又颁布了操作性更强的《美国行政部门雇员伦理行为准则》;在英国颁布了《荣誉法典》;在日本颁布了《日本国家公务员伦理法》、《官员服务纪律》，通过相关诚信立法推动公务员的行政伦理建设，促使公务人员形成良好的道德修养，使诚信成为公务人员的最基本义务和行政观念。同时通过各种形式的宣传教育，逐步增强政府公务员的诚信观念、诚信意识，提高其诚信道德水平，从而提升政府公信力。

目前我国政府公信力建设相关的法律法规还较为缺乏，但围绕通过相关法律法规改善政府行为从而提升政府在民众中的信任地位的地方实践还是不乏亮点。我们在努力推进有利于政府公信力建设的相关法律法规实践时，应强化政府诚信教育的重点在于政府及其公务员树立正确的权力观、责任观、政绩观，并应该努力推动我国政府公务员的《诚信法》制定，为政府公信力的建设提供强有力的法律支撑。

三、治理结构完善：当代中国政府公信力评估开展的组织保障

当代治理理论兴起的一个重要背景就是政府管理出现了危机，暴露出诸多问题，治理理论致力于促使政府跳出管理困境，提高管理绩效。治理结构的完善是治理理论实践于政府活动的保证，更是当代中国政府公信力评估开展的组织保障。要从根本上铲除政府不诚信行为的土壤，开展好政府公信力评估，必须以公民绩效评估参与的制度化与规范化、当代中国政府公信力评估组织机构建设、非政府组织参与当代中国政府公信力评估活动为重点，切实改善治理结构。

1　民众参与政府公信力评估的制度化与规范化

民众参与机制是政府公信力评估建设不可缺少的部分。政府的治理过程，不仅仅是政府自主性的扩张和能力的展现过程，更重要的是，它是政府与社会、政府与公众之间的互动过程。只有当民众与政府之间建立起一种良性的参与机制时，逐步实现制度化与规范化，民众才可能最大程度上感受和认同政府的公信力。

科学规范民众参与机制实施的程序。程序是否规范直接影响到民众参与实现的质量和可操作性。公民参与政府公信力评估是由一系列有机结合、协作互动的环节和步骤组成的动态行为过程，程序是否规范直接影响到公民参与评估的质量。如益阳市为推出“群众测评地方政府机关工作作风活动”，就从设计考核方案、宣传发动、群众测评到最终结果统计等一些过程和细节都进行了反复推敲。如测评方式的确定、群众评议的权重和比例选取、考评分数的设置、测评的监督和纪律约束、违规行为的处罚以及问卷回收、统计的软件和电脑配置等都进行了具体安排。

提供民众参与表达实施的途径。政府应为民众参与公信力评估搭建直接或间接的多元参与渠道，进一步激发民众参与的积极性和活力。民众参与政府公信力评估的途径或形式有多种具体类型，主要途径有：公开听证(Public Hearing)、民意调查(Polls)、公民咨询委员会(Citizen Advi-sory Committees)、网上评议、公民满意度测评。

进一步提高民众参与评估的素质和能力，使民众能更好地发挥其参与评估的功效，更好地维护自身权益。我们要努力提高公民的整体文化素质和专业素质，一是扩大对政府公信力评估的宣传，使民众获取一些基本的评估知识和技术，从而具备参与评估的基本能力。二是积极开展民众参与评估的活动。必须定期、持续地开展民众评估政府公信力的活动，实践的磨练将让民众不断提高其参与评估的能力。三是设立专门的机构对民众参与评估的能力进行培训。我们可以充分发挥相关科研院所的力量进行培训工作，例如湖南政府绩效评估研究中心是经湖南省编制委员会办公室批准设立在湘潭大学的中介性学术机构，很好地发挥了研究、咨询和培训的功能。

2　强化政府及其公务员参与公信力评估的激励机制

每个政府及其公务员都具有自身特定的利益要求，只要这种要求不超出公众付出的合法代价，就应该受到肯定

和认可。亚当·斯密说过：“一个人如果常常和别人做生意上的往来，它就不盼望从一件交易契约来图非分的得利，而宁可在各次交易中诚实守约。一个懂得自己真正利益所在的人，宁愿牺牲一点应得的权利，而不愿启人疑窦……在大部分人民都是商人的时候，他们总会使诚信和守时成为风尚。”商人在注重自己真正利益时可以诚信，关注政府及其公务员的利益，构建科学的公务员奖惩机制，无疑有利于鼓励公务员讲诚信、守诚信。

在政府公信力评估过程中，如果能对政府及其公务员的诚信行为、以及因为诚信行为而获得的优异政绩进行肯定和奖励，就能为政府公信力建设提供一种激励。因此，必须注重物质激励与精神激励相结合，满足政府及其公务员的正当需求，为政府诚信建设提供持久的激励动力。一方面，我们要细化政府公务员的责权、录用、考核、晋升和奖惩标准，通过引入公开化、民主化的竞争机制，克服“数字出官”、“背景出官”、“金钱出官”的现象。加大公务员选拔任用制度的创新力度，通过推广竞聘制、完善选举制、试行竞选制，有效地形成政府公务员对公众负责的约束机制。另一方面，我们要实现对政府公务人员的科学管理，减少人情因素的影响。通过建立客观、规范的岗位责任制、服务承诺制、首问责任制、限时办结制、行政过错追究制，形成既恪守诚信又符合公务员自身利益的激励结构，从根本上提高行政效能。

3　非政府组织参与当代中国政府公信力评估活动

首先，加大非政府组织对政府公信力建设的监督力度。我国非政府组织的活动范围已涉及环境保护、扶贫开发、权益保护、社会福利、社区服务、公益信托、经济中介、慈善救济、医疗卫生、教育科研、文化艺术、国际交流等越来越多的公共或准公共领域。但由于目前我国非政府组织大多仍是政府主导型，自身建设的不成熟、不规范，使其缺乏对政府行为监督的意识，其监督作用显得非常有限。对此，首先应加快我国非政府组织独立地位的确立，使其能成为真正独立的政府外部实体，发挥外部监督主体的作用。

其次，推动我国非政府组织的成熟化、规范化发展，使其能成为真正具备监督能力的主体。发展以信用征集、评估、担保和管理咨询为主要内容的社会信用服务业，建立和完善科学、规范、公正、权威的企业和个人信用评估体系，开展企业信用等级评估、综合信用报告及专项信用报告服务。规范发展信用调查、征信、咨询等信用中介组织和服务机构，完善信用评价标准和指标体系，带动信用服务业发展。

最后，落实和强化非政府组织监督行为的责任意识，限制政府在追求自身利益最大化过程中失信行为的产生。拟订行业自律规范，推行信用服务行业诚信服务承诺等事项，接受社会监督，不断提高信用服务行业的整体素质。

4　建立政府公信力评估信息管理系统

2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行。但在实施的两年多时间里，政府对于信息公开工作的推进和落实并不尽如人意。我们要进一步提升政府公信力，就必须进一步落实《中华人民共和国政府信息公开条例》，建立政府公信力评估信息管理系统。充分利用电子政务网络，整合分散在各部门、各行业、各方面的政府公信力信息资源，建立统一的、综合性的政府公信力评估信息管理系统，实现评估信息共享。各级行政管理部门、司法机关、公共服务机构和行业组织在行使公共管理、提供公共服务或行业服务的过程中，全面、准确、及时地记录自身守信践约情况，实行归档管理，并做好相关数据存储、维护和更新工作。例如，湖南正在加强以“三库一网一平台”为核心的“湖南省信用信息系统”建设。依据《湖南省信用信息系统信用信息分级查询目录》的规定，按社会公开、部门共享、授权使用的分级管理要求，向不同需求层次的用户提供完善的信用信息服务。推动湖南省信用信息系统将相关信用信息以协议、有偿方式向信用服务机构公开，形成固定有效的信用信息流通、使用通道。

作者：杨畅

医疗卫生行政监督论文 篇3：

寻求突破的行政检察

摘 要：行政检察经历了近三十年与民事检察捆绑式发展之后，“四大检察”法律监督新格局的形成标志着行政检察开始摆脱过去的发展路径依赖，着力挖掘自身职能的独特价值和作用，寻求突破。突破不仅体现为将行政诉讼监督原有三项业务做得更实，也体现为推动行政诉讼监督职能的延伸，但突破以行政诉讼为核心的传统建构模式，行政检察还需要经历一段三方深度磨合发展期。

关键词：检察监督 行政检察 行政诉讼 行政争议

《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》即将完成修订，根据修订草案讨论稿内容，这次修订将有很大的突破。作为一项具有鲜明中国特色的社会主义司法制度，我国行政检察制度是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径之一。这次修订适逢党和国家事业迈入新发展阶段，将对行政检察制度发展产生深远影響。

一、捆绑发展中的行政检察

行政诉讼监督是宪法和法律赋予人民检察院的一项基本职权，也是我国行政诉讼的一项重要法律制度。行政诉讼监督自设立以来经过三十余年的发展涵盖了对整个行政诉讼活动的监督，包括对生效判决、裁定、调解书的监督，对行政程序中审判人员违法行为的监督以及对行政执行活动的监督。

(一)民行检察捆绑发展的起因

1988年，最高人民检察院设立民事行政检察厅，并于1990 年分别在四川、河南、天津、吉林、广东、湖北六省(市)开展民事诉讼和行政诉讼监督试点工作。 1990 年、1991年行政诉讼法、民事诉讼法相继开始施行，各自规定了人民检察院有权对行政诉讼、民事诉讼实行法律监督。自此，民行检察工作正式在全国展开，民行检察部门在此后近三十年中一直合并办公。

行政检察与民事检察捆绑发展了近三十年，不仅体现在同一机构设置上，也体现为业务上的高度相似性。这很大程度上源自我国行政诉讼制度自创立以来就与民事诉讼制度紧密交织。新中国成立以后很长一段时间，受当时历史社会条件所限，我国没有行政法，甚至当时有学者认为“中国没有搞行政法的土壤”。[1]早期的行政诉讼案件非常少，法院审理行政案件适用民事诉讼法，这不仅仅是考虑到民事诉讼程序起源更早、相关规定更成熟更完备，同时也体现了当事人诉讼地位的平等和审判的公正。[2]但是，行政法律关系与民事法律关系之间的差异随着行政争议的增多愈发明显。人们才开始意识到行政法律关系中当事人的权利义务内容和性质的独特性，必须有一部独立的行政诉讼法，才能更有效地保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。

1989年我国颁布行政诉讼法，实现了三大诉讼法并行。1989年的行政诉讼法仅75条，内容大多比较笼统，具体操作性并不强。由此，1991年最高人民法院印发的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》中明确“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法的规定外，对本规定没有规定的，可以参照民事诉讼的有关规定。”2000年最高人民法院公布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中同样规定了人民法院审理行政案件可以参照民事诉讼的有关规定。

(二)民行检察发展中的危机与转折

当时的法律关于行政诉讼监督规定得非常笼统，1989年的行政诉讼法对如何实行法律监督仅规定“有权按照审判监督程序提出抗诉”。检察机关究竟如何按照审判监督程序提出抗诉，1989年的行政诉讼法并没有规定，按照相关司法解释的规定应参照1991年民事诉讼法第185条，即抗诉是这个时期唯一的监督方式。

民行检察自创设以来经过十年左右的发展，立法层面不成熟的弊端开始凸显。制度机制的不完善导致实践中无法有效显现行政检察监督的功能价值，极大地制约了民事行政检察职能的发挥，来自检察机关内部要求改革的呼声高涨。[3]而更紧迫的是来自法官对检察机关在民行诉讼中抗诉权的质疑与挑战。2000年初，司法界曾围绕民行检察监督存废展开过一场激烈而短暂的论战。[4]《人民法院报》连续刊发了数篇法官署名文章，主张民行调解不能抗诉、否定民事诉讼中检察机关的调查权、主张不应当强化民行检察监督甚至要求废止民行检察监督。《检察日报》随即连续刊发了署名为“高建民”的系列文章，从民行检察监督的法理基础、立法借鉴及实践经验等方面进行了一一辩驳。[5]所幸这场短暂的论战最终并没有动摇民行检察监督工作的存续，反而促进了实务界与理论界对民行检察理念和制度的深入研究。可以说，2001年召开的全国检察机关第一次民事行政检察工作会议与这场论战不无关联，这次会议推动了“重刑轻民”观念根深蒂固的检察机关开始重视民行检察工作。[6]但这个时期并没有将行政检察与民事检察松绑的迹象，这也反映出当时仍然普遍认为行政检察与民事检察之间的高度相近性。

(三)捆绑式发展的延续

2008年底，中央深化司法体制和工作机制改革意见的分工方案明确提出“完善检察机关对民事、行政诉讼和民事执行工作实施法律监督的范围和程序”。为此，最高人民法院和最高人民检察院于2011年共同制定了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》，首次明确了检察机关可以通过提出检察建议的方式进行监督。2012年修改的民事诉讼法将“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，同时在原有对生效裁判监督的基础上，增加了对于审判人员违法行为、对执行活动的监督。

与此同时，随着我国经济社会的高速发展，早有学者指出过去“参照”的做法显然已经无法适应蓬勃发展的行政司法实践需求。[7]理论界有不少学者呼吁“民事诉讼的规则不能吞并行政诉讼的规则”“只有部分民事诉讼规则在行政诉讼中可以适用，而且其适用有一定的限度，必须经过改造。”[8]2014年首次对1989年行政诉讼法进行了修改，增加第101条：“人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”这表明在立法层面，并没有完全摒弃过去的做法，而是将民事诉讼法的适用限缩在特定的情形，这些情形中仍保留了行政诉讼监督。现行行政诉讼监督规则(试行)参照民事诉讼监督规则(试行)对诉讼监督三项内容做了进一步细化规定。由此可见，近三十年的发展历程中，行政检察并没能真正突破民行检察捆绑式发展。

二、寻求突破的行政检察

从捆绑式发展中寻求突破的标志是2018年底启动检察机关内设机构改革，形成“四大检察”的法律监督新格局。从民行检察监督中解绑出来的行政检察开始摆脱过去的发展路径依赖，着力挖掘自身职能的独特价值和作用。

(一) 发挥职能实效

第一个层面上的突破，是将行政诉讼监督原有的三项业务做得更“实”。过去对行政诉讼案件的监督流于表面，很少触及行政法治的实质性问题，对行政诉讼在法治建设中所面临的难题缺乏深层次的认识，没能有效地发挥出行政检察的职能作用。机构改革之后的行政检察工作围绕扶贫救助、社会保障、土地林地管理、教育医疗卫生、知识产权、减税降费、治安处罚、违章建筑拆除等领域做了深耕细作，最终的成效体现在数据上。机构改革前的2018 年，全国检察机关受理各类行政诉讼监督案件 17700 余件，提出行政抗诉仅117 件，法院同期改判 19 件。提出再审检察建议 90 件，法院同期采纳 23 件，采纳率为 25.6% 。对审判违法行为监督和执行活动监督提出检察建议 7000 件。[9]到了2020年，全国检察机关共对行政生效裁判提出抗诉182件，同比上升16.7%。法院同期审结131件，再审改判72件，占审结数的55%，同比增加9.5个百分点。提出再审检察建议198件，是2019年的2.4倍。法院同期裁定再审76件，同比上升94.9%。全国检察机关2020年对行政审判活动违法行为提出检察建议6067件，是2019年的2.2倍。法院同期采纳5928件，占提出数的97.7%，同比增加2.8个百分点。全国检察机关2020年对行政执行活动违法行为提出检察建议25361件，同比上升93.4%。法院同期采纳24326件，占提出数的95.9%。[10]

(二)推动职能延伸

第二个层面的突破，是在行政诉讼监督原有的三项业务基础上，推动行政诉讼监督职能的延伸。依托行政检察“一手托两家”的职能作用，既监督人民法院公正司法，又促进行政机关依法行政，发挥在推进国家治理体系和治理能力现代化方面的独特优势。

从行政执法角度而言，习近平法治思想强调法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，必须率先突破。[11]政府在社会治理中承担着主要职责，各级政府是国家法律、行政法规、地方性法规的主要实施者，行政执法人员与群众接触密切。检察机关在行政诉讼监督工作中发现相关单位或者部门不依法及时履行职责，致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险的情形，可以向有关单位和部门提出检察建议;对实践中存在的大量不当行政行为，尽管没有被法院认定违法，检察机关也可向行政机关发出检察建议，促使其改进工作、完善治理，这有利于从源头上促进行政机关依法行政，完善社会治理体系。行政检察的这项职能在助力脱贫攻坚、打好污染防治攻坚战、服务保障民营企业发展等领域已卓有成效，实现社会各方双赢多赢共赢。

从行政审判角度而言，诉讼程序空转是行政诉讼在法治建设中长期面临的难题。一些案件在程序上经过一审、二审、再审，甚至发回重审，却一直围绕着法院是否应当受理、立案的问题争执，并未进入实体审理程序，这些案件纠纷及当事人的诉求长期得不到解决，很容易出现上访甚至成为社会的不稳定因素。过去检察机关办理行政诉讼监督案件通常只做书面审查，现在开展实质性化解行政争议，对每一件不符合抗诉标准的案件，检察官都要去走访当事人，了解当事人的诉求，做好释理说法，将纠纷化解到前端、化解在基層，实现案结事了人和政通。最高人民检察院自2019年11月至2020年12月开展“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”专项活动期间，全国检察机关化解行政争议6300余件。在这项工作探索中，检察机关建立起上下联动、调查核实、公开听证、府检互动、检法衔接等一系列工作机制，将检察化解与人民调解、行政调解、审判调解有效衔接，构建起行政争议多元化解机制。

三、行政检察发展展望

(一)传统职能的发展趋势

我国行政检察监督主要是根据行政诉讼而建构，由于民行检察在过去很长时期内捆绑式发展，行政诉讼检察监督在民事诉讼检察监督的影响下并未能有效地契合行政诉讼检察监督的本质，长期以来没有找到真正的发力点。自“四大检察”格局形成以来，摆脱传统路径依赖的行政检察在行政诉讼监督案件的办案规模上有显著提升。而随着行政法治的逐步发展提高，行政诉讼监督案件的数量势必会回落。当检察机关办理行政诉讼监督的案件数量减少或不支持监督申请的案件比例升高时，表明行政案件从程序到实体并无明显不当，或虽有瑕疵但达不到监督标准，从而反映出法院行政审判水平的提升，也能反映出行政机关的执法规范化的提升。当行政机关的执法达到较高的规范化程度时，从国家治理和社会治理的需求而言，势必更侧重于维护行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力，行政生效裁判结果监督案件的数量自然会下降。

(二)检察机关与行政机关、审判机关的互动

要达到上述阶段还有一段时期，需要检察机关进一步做精行政诉讼检察监督，提升监督质效。在这一发展过程中，不可避免地将触及到检察院与法院、行政机关深层次关系。可以预见三方在我国行政法治发展中还将要经历很长一段时期的磨合。在检法关系上，以对行政诉讼起诉、受理监督为例，修改后的行政诉讼法放宽了对原告主体资格的认定标准，不仅包括行政相对人还包括利害关系人。而司法实践中，当事人认为人民法院以原告不具有主体资格为由裁定不予受理或受理后裁定驳回起诉错误而申请监督的案件数量比例较高。如北京市检察院受理行政裁判结果监督案件176件，其中当事人认为法院裁定不受理、不立案错误而申请监督的130件，占案件总数73.9%。有学者指出这应当是检察机关发挥行政诉讼监督职能的一个发力点。[12]检察机关对这一环节加强监督将对法院产生较大影响，在司法实践中究竟让多少案件、什么样的案件进入到司法程序中，这将需要检法两家形成统一的认识。怎样来平衡法治体系中两者的关系与地位，这是未来行政检察发展历程中不可回避且需要提前考虑的问题，否则类似2000年检法关于民行抗诉权存废之争仍会重演。在检察机关与行政机关的关系上，检察机关开展行政争议实质性化解是对原有行政诉讼监督的拓展，但现有法律并没有非常明确的赋权，检察机关在行政争议实质性化解工作中，实际上对行政行为进行全面审查，在很多情况下不仅仅是合法性审查，甚至是合理性审查，以期能形成有效的方案化解行政争议。这样一来，检察机关对行政机关的决策判断是否会产生影响，行政检察职权的边界在此成为非常重要的问题。

(三)建构模式的突破

对于行政检察监督更进一步的突破，学术界比实务界更加积极。[13]有学者就提出，应当从整体上建构“直面行政权”的检察监督，进一步完善对行政权进行法律监督的新路径。[14]也有观点认为，可先从重点领域探索行政违法行为检察监督。[15]行政检察是否能突破以行政诉讼为核心的传统建构，目前看似乎为时过早，至少检察机关与法院、行政机关按照当前的模式还有一段很长的磨合期，只要这个磨合期没有完成，还不足以发展出新的建构模式，而其中最关键的因素取决于是否符合行政法治发展的实践需要。

作者：宋京霖