论依法执政与党的领导法治化
摘要：中国共产党的领导是社会主义的本质特征，也是必须坚持的宪法指导思想和基本原则。党的领导作为一项抽象的政治原则，它的领导权必须借助依法执政，并通过国家权力最终实现，依法执政是实现党的领导法治化的基本形式。领导权向执政权，执政权向国家权转化是实现党的领导法治化的基本逻辑。依法执政和党领导的法治化必须树立宪法至上理念，构建系统的法律规范体系，制定专门的《中国共产党与国家关系法》，强化党执政行为的监督制度。
关键词：领导权;执政权;国家权
我国宪法序言以历史和革命叙事方式确立了党的领导地位。2018年宪法第五次修改，“党的领导”被纳入到宪法正文第1条。①宪法序言和正文对“党的领导”的确认，从根本法层面树立了党的领导地位。党领导地位的宪法确认为依法执政和党领导法治化提供了根本依据。但是，党的领导是一种抽象的政治原则，宪法中党的领导也主要是作为宪法指导思想和基本原则之一出现的。②在新时代全面依法治国背景下，执政的中国共产党依法执政，实现政治领导法治化，需要从法律维度将党的领导转化为现实中的执政规范，实现领导权向执政权，执政权向国家权的转化，这种转化实现了党的领导。在此意义上，依法执政是党的领导法治化的具体实现方式。本文结合相关理论，对依法执政与党的领导法治化的相互关系展开论述。
一、依法执政与党的领导法治化辨析
依法执政指执政党根据法律行使执政权，实现政党意志的过程和状态，在我国指的是由中国共产党长期执政地位形成的，党根据宪法和法律依法行使执政权，通过国家政权体系实现党的领导的过程和状态;而党的领导法治化指中国共产党通过政治、组织和思想等方式实现领导权制度化的过程和状态，二者与执政权和领导权紧密相连。
（一）依法执政：执政权法治化
在学术界，何为依法执政？对此不同学者进行了界定，侧重点都不相同。有学者认为依法执政是执政党依照宪法和法律确定的国家政权运作方式来掌握国家政权的执政方式，[1]此界定强调了依法执政的依据是宪法和法律，实现方式是掌握国家权力。还有学者认为依法执政首先是依宪执政，[2]同样突出了执政的最高规范依据。依法执政还指执政党在法律范围内行使权力和承担责任，[3]这类界定突出了依法执政中的权责统一原则。另外一部分学者强调依法执政的程序，并将依法执政看作是过程和状态的结合。[4]除此之外，还有部分学者从依法执政的具体内容，例如，领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，推进国家经济、政治、文化、社会生活的制度化等维度界定依法执政。①从学术界对依法执政界定看，可以看出依法执政是中国共产党根据宪法和法律，通过国家权力实现执政规范化的过程和状态，它是党的领导具体实现形式。
依法执政的提出有着深刻的历史和现实背景。中国共产党历经革命、建设和改革等若干历史阶段，从一个革命政党转变为一个长期执政的无产阶级政党，党情、国情和世情的深刻变化要求党必须强化自身建设，提高执政水平，强化抵御风险和抗压的能力。在此背景下，依法執政作为改善和提高党执政方式和执政水平的重要议题被提上了日程。1995年，江泽民在中央举办的第二次法律知识讲座中初次提到了依法执政内涵。[5]但依法执政作为一个正式范畴是在中共十六大报告中首次出现的。[6]262004年，党的十六届四中全会强调“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式，党的领导必须坚持科学执政、民主执政、依法执政。”[6]2812006年6月，胡锦涛在中央政治局第32次集体学习时对依法执政作了界定，并指明了依法执政的重要意义。[7]党的十八届四中全会从全面推进依法治国的高度系统阐述了依法执政的内涵、要求、途径、地位和意义，并强调了依法执政是依法治国关键。[8]党的十九大上则从依法执政、依法治国和依法行政关系维度深刻揭示了依法执政的时代价值。从依法执政产生和发展的历史脉络来看，依法执政是伴随依法治国基本方略的形成和发展而出现的，与党对自身建设规律认识的深化有关。
从以上看出，依法执政涉及到执政权和国家权力关系，这决定了依法执政的宪法学属性。从宪法层面来讲，依法执政应包括以下含义：一是执政党进入宪法规定的政治权力内部依法掌握国家权力和行使国家权力，并通过国家权力媒介实现党的意志;二是将执政党的意志表达、政治录用和资源配置等执政活动纳入法治化轨道。[9]因此，依法执政具有以下特点：主体是中国共产党;客体是法定的国家政权体系;依据是宪法和法律;内容是掌握国家政权和运用国家权力;本质是执政党活动的合法化;评价标准是政党法治化。在依法治国新时代，我国的依法执政可概括为中国共产党根据宪法和法律规定，掌握国家政权机关实现党的意志和利益，并最终实现全体人民意志和利益的过程和状态，属于宪法规定的政党法治范畴。
（二）党的领导法治化：领导权的制度化
“在当代中国，中国共产党的领导核心地位，不是自封的，是在长期的革命、建设和改革的实践中形成的，是历史和人民的选择”。[10]我国宪法序言多处规定了党的领导，且正文第1条以修正案的形式再次进行确认，从而使党的领导从之前序言存在形态转变为正文状态。尽管宪法对党的领导地位进行了规定，但党的领导主要还是一项政治原则。在实践中，党的领导主要是通过政治领导、思想领导和组织领导来实现的，政治领导主要是政治原则、政治方向领导，思想领导主要是通过确立马克思主义在意识形态领域的主导地位来实现的，而组织领导是通过由上而下的组织系统进行的。党通过政治、思想和组织“三位一体”的领导方式，实现对国家的全方位领导。
但党的政治领导、思想领导和组织领导并不是游离于体制之外的，而是要受到法律的规制。党的领导首先要遵守宪法和法律。我国宪法序言13自然段规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”本段以根本法形式规定了党的领导行为的合宪性原则。除此之外，宪法第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”本条不仅规定党要遵守宪法和法律，而且规定了相应的宪法责任。除了宪法之外，《中国共产党章程》也规定：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，走中国特色社会主义政治发展道路，扩大社会主义民主，建设社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”“党必须在宪法和法律的范围内活动。”党章是党内宪法，以党章为基础，中国共产党为了实现党的领导，还围绕党章制定了门类齐全的，有着高低效力等级的党内法规体系。党内法规体系作为中国特色社会主义法律体系重要构成部分，对党的领导发挥着特殊的实效性。因此，党的领导法治化在我国主要是通过宪法和法律，党内法规的具体化而实现的。
从党领导的法治化表现形式来看，党领导的法治化实质上是党的领导活动的制度化，基本要求是党必须在宪法和法律的范围内活动，根本方式是领导观念、领导思维、领导规则、领导机制、领导方法的制度化，核心是领导权的可约束性。在此意义上，可将党的领导法治化表述为党在宪法、法律和党内法规的范围内，依法领导、依法决策、依法接受各种监督，并依法承担领导责任的活动。
综上所述，依法执政和党领导法治化具有各自内在规定性，其表现形式和实现方式都有所不同。依法执政是一个具有规范属性的范畴，它突出了执政党必须在宪法和法律的范围内，通过掌握国家政权方式进行执政。在此意义上，执政党是作为一个宪法规范的主体而出现的，属于政党法治的内容，本质上是“执政权”法治化问题;而党领导的法治化指党作为中国特色社会主义领导核心的领导方式的转型，本质上是“领导权”法治化问题。从二者相互关系看，依法执政是党的领导方式和执政方式的新发展，是党的领导法治化重要实现方式，党的领导法治化是依法执政的必然要求。
二、依法执政与党领导法治化统一性
从依法执政和党领导法治化的规定性来看，依法执政和党的领导的法治化呈现出不同的特征。依法执政作为中国共产党合法行使国家权力的过程和状态，它建立在现代政党制度基础上，体现了政党法治基本原则，是宪法政党制度的内容。而党领导的法治化则通过制度化形式将抽象的政治权威转化为具体的法律权威，进而实现党的领导力，二者在依法治国上达到了历史和具体的统一。
依法执政是中国共产党全面推进依法治国战略的必然产物。依法治国本质上是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径形式管理国家事务、经济文化事业和社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。[11]依法治国的内涵深刻揭示了依法治国的依靠力量和领导力量，指出了依法治国的依据和途径，以及规范对象。
中国共产党作为在中国长期执政的政党，依法执政符合政党法治基本原理。政党政治是现代宪法关注的重要议题，政党和国家的关系是宪法的重要内容，政党已经成为现代国家政权组织和运作的基础，“它就是政府本身，它俨然已经成为政府主要组成部分，对它加以有效的管理，就和对其他国家组成部分一样，是一个公共政策的问题”。[12]从形式上看，政党与立法分支、行政分支和司法分支不同，“它将政府中分立的机构融合在一起，弥补了权力分立的导致的政府分裂”。[13]因此，执政党依法执政必须以宪法和法律保障为基础，在此基础上掌控国家权力机关进而实现党的意志。
依法执政必须通过国家政权体系这个媒介来实现。我国是人民民主专政的社会主义国家，为了实现人民当家作主，广大人民在党的领导下建立了人民代表大会制度，并根据人民代表大会制度产生了各级国家政权机关，进而实现管理国家的一切事务。“人民代表大会制度是国家的根本政治制度，宪法是国家政权体系运作的最高准则，因此，依法执政首先是依宪执政。”[2]中国共产党在宪法确立的国家权力体系中行使执政权，从制度上确保党能够在宪法和人民代表大会制度构建的政治权力结构内，领导人民管理国家的政治、经济、文化、社会和生态事务，规范和控制国家权力，并依法享有权利。
党的领导是一个具有中国意义的范畴，它指的是在中国特色社会主义政权体系中党的领导权问题。党的领导是在长期革命、建设和改革实践中形成的，是历史发展的必然结果和中国人民的选择。从这个维度上讲，党的领导的正当性和合法性来自革命、建设和改革实践。中国共产党自从成立之后，就以全心全意为人民服务为宗旨，将马克思主义和中国革命、建設和改革实践相结合，推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义对中国人民的统治，建立了新中国，取得了社会主义革命的胜利，逐步探索出了一条适合中国国情的有中国特色社会主义的发展道路。在长期的革命、建设和改革实践中，党领导我们制定宪法，党领导中国人民建立了人民民主专政的国家形式，党领导人民建立了人民代表大会制度，并通过人民代表大会制度实现对国家的领导，有学者将此称之为“党导立宪制”。①实践证明，党的领导是社会主义最本质的特征，坚持党的领导是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国的题中应有之义。
党的领导法治化是新时代全面推进依法治国的必然要求。我国宪法和党章都明确规定党必须遵守宪法和法律，在宪法和法律范围内活动。宪法和法律，以及党章为党领导的法治化提供了基本依据。但是，我国宪法和党章主要是从政治原则角度来对党的领导进行确认的，其规定具有原则性，在性质上具有政治性，在功能上具有不可操作性，从根本上不利于党的领导的法治化。“党的领导”作为政治原则，核心是“领导权”问题。“领导权”更多是政治上的权威，而不是法律上术语。党的领导法治化关键在于实现“领导权”向“执政权”转化，从“执政权”向“国家权”转化。换句话说，党领导的法治化就是将党的政治领导具体化、制度化、法律化，[14]通过依法执政方式实现党对国家政权领导。
综上所述，依法执政和党领导法治化都具有明显的中国特色，都是依法治国背景下党领导方式和执政方式转变的产物。依法治国是党和国家长期坚持和推进的基本方略，是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。依法治国关键是坚持党的领导，贯彻社会主义法治理论。深化依法治国实践，必须从整体上把握依法治国、依法执政、依法行政有机联系，“能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政、各级政府能不能依法行政”，[15]189依法治国有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命，强化党的领导，而这最终都是通过国家机关依法行政实现的。由此可见，党的领导是依法执政的前提基础和根本保证，而依法执政则是党的领导具体化实现形式和法治化方式，在这过程中，党的领导权实现了向执政权的转化，执政权通过国家权力具体化实现党的领导权。从这个意义上讲，“党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。”[15]189
三、党领导法治化的具体路径
在依法治国新时代，党的领导必须通过若干途径法治化，在宪法和法律范围内实现依法执政。党的领导的法治化途径必须根据党的领导内容进行构建，且要遵循一定的原则，然后根据内容和原则构建具体化路径。
（一）党的领导法治化内容
党领导法治化的路径必须以党的领导法治化内容为基础，然后针对这些内容进行制度设计。从一般意义上讲，党的领导是以其成员和组织进入国家政权机关，行使国家权力来实现的，具体实现途径有：“一是发挥国家机关中党员的作用;二是发挥国家机关中党组的作用;三是通过向国家机关推荐重要干部等形式执政。”[14]还有学者认为党的领导内容包括代表选举 、干部推荐 、管理决策和立法建议等四大方面。[16]通过以上多元方式，党能够进入到国家政权内部掌握国家政权，形成党领导的组织体系。
在具备完善的组织体系前提下，党的意志的实现主要是通过领导立法、保证执法、支持司法和带头守法实现的。在我国，由于党代表了最广大人民的根本利益，党的意志和人民的意志具有同质性，法是党的主张和人民意愿的统一。党通过人民代表大会将党的路线和主张上升为具有普遍约束力的法律，实现对立法的领导;在执法领域，党领导人民执行宪法和法律;在司法领域，党是司法独立和司法公正的支持者和保障者;在守法领域，党能够以身作则，树立表率，自觉遵守宪法和法律的规定，在宪法和法律范围内活动。
党领导法治化，意味着党要在宪法和法律范围内活动，从领导权衍生出来的执政权必须在法律上有所体现，这主要是通过国家机构体系和国家权力体系这个载体体现出来的。因此，实践中党的领导法治化必须正确处理党与各级人大、政府和法院、检察院和监察委员会的关系，通过依法进入国家政权组织，掌握和控制国家权力，坚持依照法定程序提出立法建议，将党的路线和主张上升为具有普遍约束力的法律，支持和保障司法，自觉接受国家监察，在依法执政中实现党领导的法治化。
根据以上论述，可将党的领导法治化内容总结为：代表选举进入国家权力机关的法治化;推荐党的干部担任国家政权机关领导职务的法治化;党对国家和社会建设重大战略决策法治化;党将自己意志和主张上升为法律行为的法治化;党领导立法、保证执法、支持司法和带头守法的法治化等方面。
（二）党的领导法治化原则
党领导的法治化必须遵循基本原则，然后以基本原则为指导进行具体制度设计。在学术界，有学者认为党领导法治化必须遵循权利优先原则、权责统一原则、诚实信用原则、多元宽容原则、可持续发展原则。[3]权利优先原则指的是党的领导法治化必须将公民权利放在优先位置，即“权利优位主义”;权责统一原则指的是权力与责任之间的平衡，权责要符合比例;诚信公开原则借用了民法上的诚实守信原则，但在意蕴上更加接近于行政法上的信赖保护原则;多元宽容原则指的是执政党的行为要在保持主流意识形态的基础上，在互尊互信的基础上营造和谐宽松的执政环境;而可持续发展原则主要是“环保主义”对执政党法治化的要求。以上原则具有一定的学理价值，它为党领导的法治化提供了根本准则，是党的领导法治化遵循的指南。但该原则体系也存在一些问题，缺乏从合法性、程序性等维度阐述党的领导法治化应遵循的原则。
笔者认为，在当代全面推进依法治国的新时代，党的领导法治化应当遵循的原则包括：合法性原则、公益原则、正当程序原则、权责统一原则。其中的合法性原则指的是党的领导法治化必须符合宪法和法律的基本精神和原则，严格遵循宪法和法律的规定。具体来讲，党的领导法治化必须由法律明确依据，一切执政活动服从于法律，执政权的设立、运行、程序、责任都必须法定。公益原则指的是党领导制度化的实现形式执政行为必须要确保和增进人民的利益。汉斯·凯尔森（Hans Kelsen）认为整个法制度不过是公益之文明规定，法必须增进公益，顾及公益。[17]党的执政不仅是实现党的意志和利益的过程，而且是实现全体人民意志和利益的过程，这是由党的性质和宗旨决定的。正当程序原则来源于1215年《大憲章》第39条，奠基于美国宪法第5条修正案和第14条修正案。20世纪40年代美国《联邦行政程序法》之后，德国、西班牙、葡萄牙、瑞士、奥地利等国相继制定了行政程序法，正当程序原则成为行政法的基本原则。正当程序原则作为公法基本原则，对党的领导法治化而言，指党的执政行为必须是为了公共利益，且为公共利益进行的执政行为必须通过具体程序来证实。正当程序原则要求党的执政行为必须公开、公正，以此保障执政相对方的程序权利。权责统一原则指党的领导权衍生出来的执政权必须符合比例、体现均衡，执政权越大，责任越重，反之亦然。
（三）党领导法治化的具体路径
党领导的法治化必须通过具体路径实现。党领导法治化的路径设计是由党的领导法治化内容，以及党领导法治化的原则决定的。在学术界，一些学者对党领导法治化的具体实现形式进行阐述，可梳理如下：一是主张依法执政和党领导法治化必须转变思维，从政治思维转为法律思维;①二是主张从政策转向法律，实现执政模式转变;②三是主张树立法治思维、法治原则、依法执政;③四是要正确处理、理顺与国家机关关系，将执政党、执政权、执政行为纳入宪法;④五是构建关于党执政行为的监督制度⑤。除此之外，还有学者主张为了实现依法执政和党领导法治化，需要制定一部专门的高位阶的《党与国家机关关系法》或《政党法》，以此来规范党的执政行为。①以上研究为党的领导法治化路径提供了方向，也为具体制度设计奠定了基础。
在全面推进依法治国战略的新时代，面临党情、国情和世情变化带来的挑战，新时代面临的“四个全面”任务，以及全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的历史使命，笔者认为党领导的法治化路径可从以下方面构建：
第一，在观念上树立宪法至上理念，维护宪法权威。十八届四中全会提出了依宪治国、依宪执政的理念，强调树立宪法权威。依法治国重在依宪治国，只有依宪治国树立宪法权威，才能最大限度地维护广大人民群众的根本利益。要树立宪法权威，必须坚持宪法至上原则，使宪法具有最高的法律效力，约束公权力，维护社会共识，其他权威都不能超越宪法权威，必须在法律范围内活动。树立宪法权威有助于强化政治权威的合法性，增强政治权力的统合功能，使政治认同获得全社会的承认。“在现代民主国家，执政党权威是政治权威最主要的代表者，维护执政党权威要通过宪法权威来实现。”[18]由宪法权威来保证党的领导，从宪法权威中寻找党的执政行为、执政程序依据，使党的权威更加有效。
党的领导法治化和依法执政，本质上是一个宪法问题，它主要处理的是作为执政者的中国共产党领导权制度化，领导权、执政权和国家权之间的关系问题。在制度化过程中，领导权、执政权与国家权之间，党的机关与国家机关，党与民主党派、人民团体、社会组织之间的关系都属于宪法调整的范畴。因此，党领导的法治化必须树立宪法至上理念，在具体制度设计中遵循宪法意识、宪法思维、宪法原则、宪法精神，在宪法和法律的范围内对“领导权”进行制度化，科学设计“执政权”的范围，实现“领导权”向“执政权”“执政权”向“国家权”的衔接和转化，实现执政党、执政权、执政行为、执政责任的宪法化和法律化，在维护宪法权威中实现党的领导和依法执政。
第二，在规范层面构建以法律和党内法规为核心的制度体系。宪法确立了党的领导这个基本原则，但却没有提出具体领导形式实现领导权。党的领导权实现主要不是通过政治手段，而是法律手段达到的，即通过法律将党的领导权转化为执政权，通过立法形式对党的领导具体化。法律是执政者通过国家机关的立法、执法、司法乃至法律监督等环节实现自己执政目标的重要途径，[19]党领导的法治化的主要路径在于法律化，法律是实现党的领导法治化和依法执政的根本路径。
党领导人民进行依法治国，就必须善于使党的各项主张通过法定程序成为国家意志，坚持依照法定程序提出立法议案，从制度上保证将党的路线和主张上升为法律，形成完善的依法执政法律体系，这在实践中主要是通过中国共产党领导制宪和修宪，领导立法来实现的。在制度层面，要具体制定黨的代表进入国家权力机关的选举规范;党对国家建设和社会发展管理行为的规范;推荐党的干部担任国家政权机关重要领导职务等的系列规范;将党对国家政权的领导制度化为具体的法律规范，以完善的法律体系实现党的领导权，做到真正的依法执政。
另一方面，党的领导法治化还必须完善以党章为核心的党内法规体系，通过党内法规形式明确党的领导权、执政权与国家权的相互关系。为了实现党的领导权，以党章为中心，中国共产党已经制定了包括《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等党内法规体系，从体制和机制层面保证党的领导的全覆盖，保证党的领导更加坚强有力。除此之外，还应该重点制定一批党进入国家政权机关程序和机制的法规，最终形成内外兼备的国家法律和党内法规体系，从而为党的法治化提供规范基础。
第三，在专门法方面制定《中国共产党与国家关系法》，规范党与其他国家机关、人民团体、社会组织的关系。在学术界有人主张制定《党与国家机关关系法》明确党的执政地位与国家机关关系，即党的执政权与行使国家权力的立法权、行政权、司法权等国家机关关系。[14]从制度上讲，制定这样一部专门的高位阶的法来实现党的领导权确实有其必要性。但笔者认为仅规定党与国家机关的关系还不够，这实际上缩小了党领导权的范围，除了国家机关之外，党的领导权还体现在对人民群体、社会组织的领导方面，以及同民主党派的关系层面，实现党的领导的全覆盖。鉴于以上原因，可制定《中国共产党与国家关系法》来具体规定党对国家机关、人民团体、民主党派、社会组织的领导关系，通过法律化实现党的领导权。
第四，在监督层面构建以国家监察制度为中心的监督制度。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[20]权力只要不受制约和监督，腐败是必然的。中国共产党作为执政党，掌握着国家权力，拥有国家治理权。为了防止权力变异或滥用，必须对权力运行进行监督和制约，以保证党的领导权和执政权合法运行。
尽管执政的中国共产党能够领导立法以成为法治的先导，模范守法以成为法治楷模，完善法制以成为法治保障，[21]但仍需构建相应监督制度对党实现领导权的执政行为进行监督，通过监督规范党的执政行为，提高执政法治化效能。首先是充分发挥国家监察作用。我国《监察法》第15条第1款明确规定中国共产党机关属于法定的监察对象。国家监察委员会对各级党的机关监督是全方位的、多层次的，覆盖了党的一切活动和党的一切机关，这种国家监察体现了国家权力对执政权的制约。除此之外，还要强化对党的执政行为进行合宪性审查，将合宪性审查贯彻到党执政活动全过程，构建党执政行为审查和国家机关审查的联动和衔接机制，以及党内法规审查和法律审查联动和衔接机制，通过审查保证党的执政行为的合法性，实现权力和责任统一。
综上所述，党领导的法治化必须强化监督制度效能，构建多层次的监督体系。监督制度的建设要以规范和约束执政权为重点，构建全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督与国家监督、民主监督、司法监督、人民监督结合起来，增强监督合力，提高监督的实效性，做到权责统一，有责必究。监督制度的设立从根本上有利于维护党的领导地位，不是削弱党的领导，而是为了维护和改善党的领导方式，更好地坚持党的领导，实现党的领导的制度化。党内和党外两个方面的监督机制，有利于从体制和机制层面规范党的执政行为，将党的一切行为纳入法治化轨道。
结语
新时代中国共产党要继续领导人民全面决胜小康社会，继续带领中国人民实现中华民族伟大复兴，实现党的领导方式和执政方式转变是时代发展必然要求。在全面推进依法治国的历史时期，党的领导必须通过法治化实现依法执政。依法执政本质上是党的领导的制度化，实际上是党的领导权、执政权和国家权关系问题，只有实现领导权向执政权、执政权向国家权的转化，畅通领导权、执政权和国家权的转化通道，构建以宪法为核心的执政法律体系和以党章为中心的党内法规体系，制定《中国共产党与国家关系法》，强化党执政的监督制度，才能从根本上实现党的领导法治化，提升依法执政的效果。
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责任编辑：杨 炼
作者：李晓波 王胜坤
【摘 要】党的群众路线为依法行政指明了方向，在行政法律法规制订实施的过程中如何将依法行政的基本原则运用了群众路线的实际成为了在新的历史时期研究的新课题，本文将从依法行政与党的群众路线的角度入手探讨二者的关系。
【关键词】中国共产党 依法行政 党的群众路线
就宪法而言，我国的行政机关是由人民选举产生，受人民的监督，向人民负责。且行政机关的行为必须在法律规定的范围之内，才能行使行政权。即中国共产党是从群众中产生的，发展壮大都离不开人民群众的鼎力支持，广大人民群众是党得以生存和延续的基础，作为执政党的中国共产党，在现阶段最好的推进经济体制改革促进社会发展的最好方式就是构建一个真正的法治社会，而构建法治社会的行为依托必然走依法行政之路。
一、党的群众路线的发展是进行依法行政的群众来源
中国共产党代表的是广大劳动人民的根本利益，她的诞生是依靠广大劳动人民对社会主义思想的信仰，她的强大过程是广大劳动人民的无条件支持。中国共产党就是人民群众的代表，因此人民群众就是中国共产党的血液，中国共产党和我国人民群众是一体的。群众路线是中国共产党长期革命和建设经验的总结，是毛泽东思想活的灵魂的基本方面之一，是党的科学的领导方法，是历史唯物主义的生动体现。群众路线是党的根本路线，这是由我们党的全心全意为人民服务的宗旨所决定的。全心全意为人民服务，密切联系群众，是我们党区别于其他任何政党的一个显著标志。我们党是在与人民群众密切联系、共同战斗中诞生、发展、壮大、成熟起来的。党离不开人民，人民也离不开党。一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去的群众路线，是我们的事业不断取得胜利的重要法宝，也是我们党始终保持生机与活力的重要源泉。八十年的实践启示我们，党必须始终紧紧依靠人民群众，诚心诚意为人民谋利益，从人民群众中汲取前进的不竭力量。
二、依法行政对落实党的群众路线的重要意义
依法行政的基本原则来源于党的群众路线，法是上层建筑的范畴，而经济基础决定上层建筑，我们的经济基础直接表明我们一切行动的指引在于广大的人民群众根本利益，建设法治政府，依法行政是行之根本，行政法的基本原则是行政的基础，立法的前提。
（一）依法行政是落实党的群众路线保障。所有行政法律关系当事人都必须严格遵守并执行行政法律的规定，一切行政活动都必须以法律为依据，任何行政法律关系主体不得享有法外特权，越权行为是无效行为，违反行政法律规范的行为应导致相应的法律后果，一切行政违法主体必须承担相应法律责任。
（二）合理行政原则是亲民爱民的基本表现。合理行政原则的主要含义是行政决定应当具有理性，属于实质行政法治的范畴，尤其适用于裁决性行政活动。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。作出行政决定和进行行政裁量，只能考虑符合立法授权目的因素，不得考虑不相关内容。行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，但应当避免采用损害当事人权益的方式。
（三）程序正当原则是维护人民心目中公正的基本条件。程序正当在行政活动中的表现为：1.情报公开，指的是行政机关应向社会大众公开其活动的依据、过程以及结果。2.作出行政行为应当说明理由，告知相对人权利；作出影响相对人权益的行为，应当听取相对人的意见；特别是作出对相对人不利的行为时，须听取他们的陈述和申辩。3.行政公务人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
（四）高效便民原则是真正实现群众路线的体现。行政机关能够依法高效率、高效益地行使职权，最大程度地方便人民群众。效率是在办事速度方面的要求；效益则针对行政管理结果，要求以较少的行政资源投入实现行政管理目的，并且取得好的效果。高效，是衡量行政机关工作质量的重要标准，也是决定行政机关能否真正落实服务于民宗旨的重要环节。只有高效行政，才能真正做到便民、利民、为民。高效便民是行政管理体制改革的重要目标，当然也是依法行政应当遵循的基本准则。要使群众路线的落实真正达到实际效果，就要以依法行政作为第一出发点，只有从根本上落实了，才能满足人民群众的利益，从根本上得到支持和热爱，才能够利用人民群众的伟大力量，真正实现“中国梦”。因此，依法行政是落实党的群众路线的第一步。
三、依法行政与群众路线的相辅相承
依法行政是党的群众路线的第一步，立法是依法行政的基础，也是建立党和群众平等地位的保证。强化监督和提高行政透明度能够让人民群众充分行使自身权力，使得依法行政能够有效的得到监督和推进。
（一）完善立法。我国出台了的现行的行政法规700余件，地方性行政法规上万件，但是在实施过程中依然是举步维艰，难以取得预期的成效，这与我国的行政法律法规漏洞相对比较多有着比较大的关系，一年一度的人大立法工作，对于保证法律的实效性明显力不从心，因此完善立法制度和行政法律法规是依法治国的源头。
（二）加强行政监督和行政透明度。所谓行政监督，既是狭义上的行政机关内部上下级之间，以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督。也是广义上的执政党、国家权力机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。要强调舆论监督的效果是明显的，但是超过应用范围，就会出现舆论左右法律公正的现象。因此用行政透明来为行政监督保驾护航尤为重要。
（三）加强惩治力度。完善的预防机制，明确而有效的惩罚措施，可以保证在具体司法的过程中有法律整个过程至上而下的统一，确保有法可依，有法必依，执法必严的法制理念，也是走群众路线的要求延伸。
依法行政和党的群众路线相辅相承，实现依法行政是我们的最终目标，强化依法行政理论的研究，推进依法行政理论的创新，从民主政治的角度深入开展依法行政的改革，用不断发展的科学理论指导不断发展的实践，已经成为当前推进依法行政、提高各级政府及工作人员依法行政水平的一项紧迫任务。
作者简介：
籍明明，江西理工大学，讲师，硕士，研究方向：宪法与行政法。
杨敬成，江西理工大学，法学11级学生。
作者：籍明明 杨敬成
【摘要】党的纲领和政策都体现了人民的意志和利益，依法治国并不会削弱党的领导，党的领导与依法治国有内在的统一性，党的领导和依法治国不是矛盾的，而是统一的、相辅相成的。依法治国是党领导下的依法治国，加强党的领导是实现依法治国的保障理顺党的领导权力和国家统治权力关系，促使党政分开;理顺党的权威和法律权威的关系;加强党的自身建设。
【关键词】依法治国;党的领导
党的十五大报告提出依法治国方略，并把依法治国，建设社会主义法治国家载入国家的根本大法宪法，这标志着中国共产党执政方式的转变，中国共产党将领导全国人民迈向法治之路。特别是党的十六大报告，又进一步强调：“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”从中我们可以看出党依法治理国家的坚定信心。党的十七大报告从坚持和发展中国特色社会主义的战略高度和全局角度，强调提出，要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。因此，研究党自身如何实现依法治国方略具有非常重要的理论意义和现实意义。
一、党的领导与依法治国的统一性
政党政治是现代政治的主流，在现代政治过程中，政党扮演者非常重要的角色。执政党在一国政治体制内享有政治领导权，对国家事务进行政治领导。政党作为一类特殊的社会团体，是自由结社的产物，是以获取政权为政治目的的政治组织，享有法律规定的种种权利，除了一般社团所享有的权利外，还享有政治性的权利。执政党的很多政治性的权利已经通过宪法或者宪法性的惯例得到了确立，对国家形式政治领导权。而政党的政治领导权，其本质是一种领导权威，是一种政治号召力、说服力、影响力，是法律意义上的权利。政党享有政治领导的权威，源于人民的自觉接受，因为执政党是通过国选民来获得认同和支持，其政策纲领通过宣传，获得选民的支持。邓小平说过：“工人阶级政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具”。中国共产党领导的权的历史表明，其纲领路线体现了人民意志和利益，获得了人民的信赖和支持。因此中国共产党的领导权是通过正确的路线和政策来引导人民群众，代表了人民群众的利益，获得人民群众的支持和信赖。所以党的政策和决策对社会公众没有法律的强制权力，但对其成员即党员有约束力。党对国家的领导权与国家的统治权有着根本的不同，前者是一项政治性的权利，可以掌握和运用国家权力，但是这并不意味着可以直接行使国家政权机关的权力，政党的意志和政策借助和运用国家权力来推行，但其本身并不等同于国家权力。中共十四大报告则将党对国家事务的政治领导的主要方式概括为，使党的主张经过法定程序变成国家意志。
党的方针政策是基于对人民意志的考察和反应，经过国家的法定程序上升为国家的法律，这是党的领导方式之一。党的方针和政策是否真正代表了人民的利益和要求，需要通过人民代表大会来认可后才能上升为国家的法律和意志，即须经过国家权力机关的审议、表决等法定程序来最终确定其效力。因此党的政策和方针要经过国家法定的程序上升为国家意志，才能对全社会具有普遍约束力，这种方式确保了人民当家作主，符合和顺应了人民主权这一宪法的基本原则。党的领导实现另一方式是推荐党内优秀人士出任国家官员，直接执政掌握国家政权。这些官员要经过国家权力机关代表的通过，所以其国家权力是人民赋予的。
党的领导权的实现大体通过三种方式：一是通过将其党的方针政策上升为国家意志，以法律的形式实现对国家事务的政治领导。当行政、司法机关及社会团体遵守法律时就会与党形成领导与被领导的关系。二是向国家政权机关推荐政府官员，通过执政的政府官员来落实党的政策主张。三是通过设在各机关、组织中的党组织和党员的表率作用和监督保证作用，贯彻党的政策主张。党行使其内部的组织权力，对其各级组织及成员可以下达指示和命令，这部分权力对社会没有约束力。党与权力机关的直接关系是指党主要是通过权力机关对国家事务实行总的领导。党对权力机关工作进行政治领导，是政党国家的通例，但权力机关作为民意代表机关，只对人民负责，并无对党负责的法律义务。党对权力机关工作的领导是指导性的，是政治原则和政治方向上的领导。
十五大报告指出：“依法治国”，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的注意力和看法的改变而改变。在我国坚持党的领导，就是要在制度和法律上维护和保证中国共产党在国家中的执政地位，保证党在国家政权组织的领导核心作用，保证党对大政方针和全局工作的政治领导，保证党的主张和人民意志相统一，并通过法定程序使党的主张上升为国家意志，成为一切国家机关、社会组织和公民必须遵守的具有普遍约束力的法律，从而保证党的基本路线、基本方针的贯彻实施，实现对国家和社会的领导。由此可以看出，依法治国是党领导下的依法治国，坚持党的领导要靠法律和制度，党的领导和依法治国不是矛盾的，而是统一的、相辅相成的。
二、推进依法治国以党的领导为前提
1.党的领导是保证依法治国的社会主义方向的根本前提。社会主义依法治国的主体是党领导下的广大人民。人民是国家政权的主人，国家的一切权力属于人民，这是宪法的基本原则。而人民的广泛性必然要求有一个坚强有力的、能真正代表人民利益的政治核心来领导、组织、支持人民掌握国家的权力，实行民主选举、管理、监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。中国革命和建设的历史，社会主义改革开放的伟大实践反复证明，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国各族人民利益的忠实代表，是中国社会主义事业的领导核心，从而在主体上保证了社会主义依法治国的人民性。其次，社会主义依法治国的依据是社会主义的宪法和法律。社会主义法律从一定意义上讲，是党的主张和政策的条文化、规范化。就政治性而言，社会主义的宪法和法律，部分地反映了党的主张和政策。中国的法治建设，必须妥善平衡种种利益要求和价值偏好，既要有效沟通民意，抑制政府热衷于行政集权的取向，又要协调民意中的利益差别和极易存在的短期利益最大化的取向。解决这些问题离不开党的有力领导，任何社会组织都不具有执政的中国共产党所具有的崇高政治地位和权威，以及在此基础上总揽全局和协调各方的能力。
2.党的领导是确保依法治国方略贯彻实施的前提。法治，作为新型国家治理模式，要求领导者的讲话和施政行为，以及行政机关的决策都要符合法律规定，要创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一个干部能上能下、能进能出，充满活力的管理机制，形成一套法制完备，法律严明的监督体系，杜绝各种非法因素对国家权力运作的干扰。这种新型治理模式，必然会触及社会生活中的许多深层问题，如果处理不当会给社会稳定和发展带来不利影响。只有坚持党的领导，才能妥善处理可能出现的各种社会矛盾和问题，并把全国人民的意志和行动集中到建设社会主义法制国家的宏伟目标上来。
3.现代化进程要保持稳定需要党的领导。在我国实行依法治国、建设社会主义法治国家，是一项艰巨复杂的社会系统工程，在立法、执法、司法和普法教育等方面有大量的工作要做，要付出艰苦的努力。然而，各项工作都离不开党的领导，只有在党领导下才能顺利开展。在中国，伴随随着现代化的推进，伴随社会的转型，将会带来价值观念变革、社会关系重组、社会利益分化、新兴阶层的兴起以及参政要求的提高，这些都对政治体系提出了新的要求，使得既有的政治权力关系和政治结构形式面临着新的压力和挑战。在此情形下，中国共产党作为强有力的政治领导核心，对各种社会利益进行协调和平衡，对不同的价值观念进行整合，对公民的政治参与进行组织和引导，是保持社会政治稳定的极为重要的条件，也是法治建设循序推进的重要保障。
三、加强党的领导是实现依法治国的保障
1.理顺党的领导权力和国家统治权力关系，促使党政分开。党对国家的政治领导权，并不意味着由党来直接管理国家事务。普遍存在的一个矛盾现象是，每次我们强调要加强党的领导时，就会带来党政不分和以党代政的现象，这种现象产生的后果就是并没有加强党的领导，反而却削弱了党的领导，这样又带来新一轮的加强党的领导。邓小平曾说过“党管政府怎么管法，也需要总结经验。党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题。我们坚持党的领导，问题是党善于不善于领导。党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多，搞不好倒会削弱党的领导，恐怕是这样一个道理。”因此，必须分清党的领导，不是通过国家政权来对国家事务实行领导。其实党政分开，不仅表现在党和国家行政权力机关之间的关系，还体现在党和国家权力机关之间的关系。理顺他们之间的关系，应该确立党在政治上的领导，同时还给人大机关在一国政治体制中的核心地位。人大是我国的民意代表机关，是人民行使国家权力的机关。可见党的领导并不是代替人民直接作出决定，而是反映民意由人民代表的国家权力机关来审议通过，称为国家意志后便具有了约束全社会的效力。因此，完善人大制度就成为加强党的领导的重要途径，使不同利益的代表都能进入人大，扩大人大代表的群众基础，有利于把握群众的利益要求;同时提高人大代表的素质，完善选举制度，充分发挥人大的国家权力机关的职能，树立人大的权威，有效地保障党对国家事务的政治领导。
2.理顺党的权威和法律权威的关系。依法治国不能没有领导者的权威，更不能没有法律的权威。依法治国方略的核心在于依法办事。由于法本身具有连续性、稳定性、权威性、强制性、普遍性，因而实行依法治国，就要把改革和发展的重大决策同立法结合起来，把党代表人民根本利益的路线、方针、政策和主张通过法定程序上升为国家意志，变成人人必须遵循的行为准则，从而从制度上、法律上保证党的基本路线和基本方针的稳定性和连续性，保证基本路线和基本方针的贯彻实施。我们的领导者要尊重宪法和法律的权威，依法决策，依法办事，以实际行动来维护宪法和法律的尊严。党的领导必须在法律的框架内来进行，党的领导权威合法性基础不应仅仅建立在先进性及路线的正确性上，还应当建立在法制的基础之上。党要在宪法和法律范围内活动是党中央一再强调的重要原则。要具体落实这一原则，必须建立和完善起对党组织的外部监督制度。
3.加强党的自身建设。党作为建设法治国家的领导力量，经加强自身建设。首先，党员需要提高法治意识。现阶段，党员干部的法治意识仍有待加强，尤其是民主政治意识、宪政意识、尊重和保障人权意识、权力监督制约意识以及法律面前人人平等意识，建立起严格依法办事，接受人民监督，保障和尊重公民权利，为人民服务的思想，没有尊重公民权利的意识，更谈不上为人民服务。其次，要大力发展党内民主。由于共产党处于执政地位，党内民主在整个国家民主建设中处于特殊重要的地位，决定和制约着国家民主的发展程度。中国共产党的规模的不断扩大，随着市场经济的发展势必会带来利益上的分化，同时党组织也吸收了不同社会阶层的优秀人士加入，这些必然带来利益上的分歧和冲突，就需要巩固和团结党组织，有赖于党内民主的完善。
作者：尹权
党的领导
中共中央党校教授严书翰认为，建设社会主义法治国家，全面推进依法治国，关键在党。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党。
严书翰分析认为，四中全会和《决定》从3个层面来阐述党的领导：
从坚持
党的领导层面
《决定》指出：党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法确立了中国共产党的领导地位。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。
从加强和改善
党的领导层面
这与坚持党的领导是一个问题的两个方面，缺一不可。四中全会和《决定》指出：必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。其中包括要坚持依法执政，要健全党领导依法治国的制度和工作机制，各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，要加强党内法规制度建设，要提高党员干部法治思维和依法办事能力，要推进基层治理法治化，要深入推进依法治军、从严治军，等等。
从党的领导和社会
主义法治关系层面
四中全会和《决定》指出：党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。这是对党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一这一根本原则的进一步展开。
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认真贯彻落实 依法治国基本方略
江泽民总书记在中国共产党第十五次全国代表大会上提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略得到了国际国内、党内党外的广泛认同。十五大以来，理论界对于法治国家的原则、要求、标准、标志、方向、道路等等问题已经做了广泛深入的研究，并取得了可喜的成就。
但是，由于种种原因，在社会主义法治国家与中国共产党的关系问题上，理论界的研究还很不够。本文试图在这方面做一些初步的粗浅的探索。
一、建设法治国家需要党的领导
现代国家都是由政党领导的，无论是西方还是东方，虽然领导方式各有不同，但是，有一个强有力的、完善的政党领导体制则是各现代国家的共同特征。
一个国家要想建设成为现代民主法治国家，如果没有一个或几个坚强的政党发挥领导作用，根本是不可能的。
在美国，如果不是联邦党、民主共和党、民主党、辉格党、共和党等政党先后对国家发挥重要的领导作用，美国就不可能有今天的强大，也不可能有今天的民主和法治。在日本，二战以后，如果没有自由民主党的坚强领导，日本也不可能迅速从战争废墟上复苏并在短短的几十年内成为法治国家和经济上的超级大国。
在中国的近代历史上，产生过许多政党，但真正强大的、发挥过领导国家作用的政党只有中国国民党和中国共产党。国民党曾经强大过，但是它未能肩负起领导中国走上民主法治道路的历史重任。领导中国走向民主和法治的神圣责任历史地落到了中国共产党的肩上。
中国共产党的组织能力和领导能力，在它七十多年的历史上曾经得到过充分的展示和证明。尽管毛泽东说过，革命以后的历史任务更艰巨，但是，我们有理由相信，中国共产党能够担当起比革命更艰巨的历史任务，能够领导国家建成现代民主和现代法治。
政党及其领袖人物的表率作用，是政党领导作用的一个重要组成部分。美国建国初期，联邦党、民主共和党在遵守宪法和法律方面都发挥了极好的表率作用。华盛顿、杰斐逊、麦迪逊等人都主动地用自己的实际行动和传统的国家元首职务终身制划清了界限。华盛顿1796年9月发表《告辞书》时才64岁，杰斐逊1808
年离开最高领导岗位时也只有65岁，麦迪逊1816年离开最高领导岗位时也是65岁。他们不仅在独立战争和建国活动中功勋卓著，而且在担任总统期间也政绩非凡。无论是从资历、经验还是从声望、精力哪个方面讲，他们如果竞选连任第三届总统都会得到足够的支持，当时的美国宪法也没有“一个公民只能连任两届总统”的限制，然而，他们从国家的大局出发，从建设现代民主和现代法治的神圣目标出发，都在政治上的盛年时期放弃了总统竞选。这种表率作用，对于美国的民主和法治建设无论如何也是不能低估的。
在我们中国，由于几千年的专制统治，反民主、反法治的封建观念根深蒂固。在民众和干部的意识中，人治的东西很多很多，对建设法治国家十分不利。在这种情况下，要建设社会主义法治国家，就更需要中国共产党及其领袖集团发挥重要的表率作用。
中国共产党的第一代领导集体，在艰苦奋斗、廉洁奉公方面的表率作用是发挥得非常好的，得到了人民的公认，但在民主法治方面的表率作用则比较欠缺。
值得钦佩的是，中国共产党第二代和第三代领导集体，不仅领导制定了许多重要的促进民主和法治建设的法律和政策，而且在学法、用法、守法方面也发挥了很好的表率作用。最近几年，第三代领导集体经常举办法治讲座，在全党和全体公民中树立了学法、用法、守法的榜样。这表明，中国共产党有能力领导我国的民主法治建设。
二、党的领导需要法治化
建设社会主义法治国家需要中国共产党的领导，中国共产党的领导也需要法治化。这是一个问题的两个方面，不可偏废。
所谓党的领导方式法治化，是指党的领导有明确的法律根据，有充分的法律保障，有具体的职权范围，有法定的活动程序。
法治国家要求在国家生活和社会生活的方方面面都严格依法办事(社会主义法治国家也不例外)，任何个人和组织从事任何活动都要有法律上的授权并承担法律上的责任。中国共产党是国家的领导力量，也是执掌政权的政党，在国家生活中处于极其重要的地位。如果处于领导地位和执政地位的政党在其政治活动中不能严格依法办事，其他社会组织和国家机构就不可能严格依法办事。所以，要建设社会主义法治国家，就必须首先实现党的领导方式的法治化。
在五十年代和六十年代，中国共产党对国家的领导主要靠政策，靠政治运动，靠领导人的威望。这是一种政策化、运动化、人治化的领导方式，它的产生和发展有其一定的历史根源和一定的合理性。但是，政策化、运动化、人治化的领导方式的负面作用也很大，有的时候还相当严重。
五十年代反右斗争的扩大化和大跃进运动，六十到七十年代连续十年的“文化大革命”，都给党的事业和国家的建设造成了相当严重的损害。之所以如此，原因当然是多方面的，而党的领导方式的政策化、运动化、人治化不能不算是重要原因之一。
从十一届三中全会开始，中国共产党开始了转变领导方式的新探索，逐步告别了旧的领导方式，初步确立了法治化的领导方式，从而有力地促进了国家的稳定、繁荣和富强。
正反两个方面的历史的经验告诉我们，党的领导方式的法治化至关重要。
三、党的领导法治化的基本要求
实现党的领导方式的法治化，要求党严格地在宪法和法律的范围内活动。而要做到这一点，又必须明确规定党的具体职权和具体的活动程序。这就是党的领导法治化的两个方面的基本要求，缺一不可，不能偏废。
在宪法和法律中明确规定党的职权及其程序的问题，还没有引起人们的重视，有必要进行充分的讨论。那么，为什么要在宪法和法律中具体规定党的职权和程序呢?这是因为：
(一)明确党的职权和程序是党的领导权的性质决定的。
我国的宪法理论和政治理论都承认中国共产党对国家的领导权，然而，这种领导权究竟是什么性质?是权利之权还是权力之权?宪法没有明确的规定，学术理论界也没有认真地讨论过。笔者以为，这个问题应该讨论清楚，因为它对依法治国，建设社会主义法
总书记在中国共产党第十五次全国代表大会上提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略得到了国际国内、党内党外的广泛认同。十五大以来，理论界对于法治国家的原则、要求、标准、标志、方向、道路等等问题已经做了广泛深入的研究，并取得了可喜的成就。
但是，由于种种原因，在社会主义法治国家与中国共产党的关系问题上，理论界的研究还很不够。本文试图在这方面做一些初步的粗浅的探索。
一、建设法治国家需要党的领导
现代国家都是由政党领导的，无论是西方还是东方，虽然领导方式各有不同，但是，有一个强有力的、完善的政党领导体制则是各现代国家的共同特征。
一个国家要想建设成为现代民主法治国家，如果没有一个或几个坚强的政党发挥领导作用，根本是不可能的。
在美国，如果不是联邦党、民主共和党、民主党、辉格党、共和党等政党先后对国家发挥重要的领导作用，美国就不可能有今天的强大，也不可能有今天的民主和法治。在日本，二战以后，如果没有自由民主党的坚强领导，日本也不可能迅速从战争废墟上复苏并在短短的几十年内成为法治国家和经济上的超级大国。
在中国的近代历史上，产生过许多政党，但真正强大的、发挥过领导国家作用的政党只有中国******和中国共产党。******曾经强大过，但是它未能肩负起领导中国走上民主法治道路的历史重任。领导中国走向民主和法治的神圣责任历史地落到了中国共产党的肩上。
中国共产党的组织能力和领导能力，在它七十多年的历史上曾经得到过充分的展示和证明。尽管毛泽东说过，革命以后的历史任务更艰巨，但是，我们有理由相信，中国共产党能够担当起比革命更艰巨的历史任务，能够领导国家建成现代民主和现代法治。
政党及其领袖人物的表率作用，是政党领导作用的一个重要组成部分。美国建国初期，联邦党、民主共和党在遵守宪法和法律方面都发挥了极好的表率作用。华盛顿、杰斐逊、麦迪逊等人都主动地用自己的实际行动和传统的国家元首职务终身制划清了界限。华盛顿1796年9月发表《告辞书》时才64岁，杰斐逊1808 年离开最高领导岗位时也只有65岁，麦迪逊1816年离开最高领导岗位时也是65岁。他们不仅在独立战争和建国活动中功勋卓著，而且在担任总统期间也政绩非凡。无论是从资历、经验还是从声望、精力哪个方面讲，他们如果竞选连任第三届总统都会得到足够的支持，当时的美国宪法也没有“一个公民只能连任两届总统”的限制，然而，他们从国家的大局出发，从建设现代民主和现代法治的神圣目标出发，都在政治上的盛年时期放弃了总统竞选。这种表率作用，对于美国的民主和法治建设无论如何也是不能低估的。
在我们中国，由于几千年的****统治，反民主、反法治的封建观念根深蒂固。在民众和干部的意识中，人治的东西很多很多，对建设法治国家十分不利。在这种情况下，要建设社会主义法治国家，就更需要中国共产党及其领袖集团发挥重要的表率作用。
中国共产党的第一代领导集体，在艰苦奋斗、廉洁奉公方面的表率作用是发挥得非常好
的，得到了人民的公认，但在民主法治方面的表率作用则比较欠缺。
值得钦佩的是，中国共产党第二代和第三代领导集体，不仅领导制定了许多重要的促进民主和法治建设的法律和政策，而且在学法、用法、守法方面也发挥了很好的表率作用。最近几年，第三代领导集体经常举办法治讲座，在全党和全体公民中树立了学法、用法、守法的榜样。这表明，中国共产党有能力领导我国的民主法治建设。
二、党的领导需要法治化
建设社会主义法治国家需要中国共产党的领导，中国共产党的领导也需要法治化。这是一个问题的两个方面，不可偏废。
所谓党的领导方式法治化，是指党的领导有明确的法律根据，有充分的法律保障，有具体的职权范围，有法定的活动程序。
法治国家要求在国家生活和社会生活的方方面面都严格依法办事(社会主义法治国家也不例外)，任何个人和组织从事任何活动都要有法律上的授权并承担法律上的责任。中国共产党是国家的领导力量，也是执掌政权的政党，在国家生活中处于极其重要的地位。如果处于领导地位和执政地位的政党在其政治活动中不能严格依法办事，其他社会组织和国家机构就不可能严格依法办事。所以，要建设社会主义法治国家，就必须首先实现党的领导方式的法治化。
在五十年代和六十年代，中国共产党对国家的领导主要靠政策，靠政治运动，靠领导人的威望。这是一种政策化、运动化、人治化的领导方式，它的产生和发展有其一定的历史根源和一定的合理性。但是，政策化、运动化、人治化的领导方式的负面作用也很大，有的时候还相当严重。
五十年代反右斗争的扩大化和大跃进运动，六十到七十年代连续十年的“文化大革命”，都给党的事业和国家的建设造成了相当严重的损害。之所以如此，原因当然是多方面的，而党的领导方式的政策化、运动化、人治化不能不算是重要原因之一。
从十一届三中全会开始，中国共产党开始了转变领导方式的新探索，逐步告别了旧的领导方式，初步确立了法治化的领导方式，从而有力地促进了国家的稳定、繁荣和富强。
正反两个方面的历史的经验告诉我们，党的领导方式的法治化至关重要。
三、党的领导法治化的基本要求
实现党的领导方式的法治化，要求党严格地在宪法和法律的范围内活动。而要做到这一点，又必须明确规定党的具体职权和具体的活动程序。这就是党的领导法治化的两个方面的基本要求，缺一不可，不能偏废。
党必须在宪法和法律的范围内活动，这一原则早在1982年党的第十二次全国代表大会上就被正式确立了，而且已经得到了全党和全民的认同。因此，本文不再对这一问题进行论证。
人民日报评论员：把党的领导贯彻到依法治国全过程
——三论深入学习贯彻十八届四中全会精神
2014年10月27日07:19来源：人民网-人民日报
全面推进依法治国，首先要坚持正确的发展方向;建设社会主义法治国家，关键要有坚强的政治保障。
“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”十八届四中全会在部署全面推进依法治国时，以“坚持中国共产党的领导”为基本原则，提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，回答了党的领导和依法治国关系这个法治建设的核心问题，为建设社会主义法治国家明确了基本方向、提供了根本遵循。
1978年，中国只有宪法和婚姻法等寥寥几部法律。而截至2014年3月，我国现行有效法律，已经达到242部。这样的数字，折射中国法治建设的历史性成就。科学立法推动社会转型，简政放权打造法治政府，司法改革保障公平正义，法治思维化解矛盾纠纷„„正是在党的领导下，我们坚持和拓展了中国特色社会主义法治道路，法治中国的蓝图在一步步变为现实。此次全会，再次部署全面推进依法治国，正是我们党在治国理政上的自我完善、自我提高，体现了一以贯之的治国思想、执政理念。
党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，是我国法治与西方所谓“宪政”的根本区别。
当前，社会转型进入深水区，法治的作用和地位更加凸显。从打虎拍蝇反腐败到全面深化改革，从民生持续改善到生态文明建设，要把依法治国方略落到实处，离不开党的领导。全面推进依法治国，既需要顶层设计，也需要末端治理，党总揽全局、协调各方的作用至关重要。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。
坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。一方面，要坚持党的领导核心作用，统筹依法治国各领域工作，确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。另一方面，要改善党对依法治国的领导，不断提高党领导依法治国的能力和水平。党要坚持依法治国、依法执政，自觉在宪法法律范围内活动，党员干部要提高法治思维和依法办事能力，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。
恩格斯说过，一个新的纲领毕竟总是一面公开树立起来的旗帜，而外界就根据它来判断这个党。全面推进依法治国，只要我们党旗帜鲜明了，全党都行动起来了，全社会就会跟着走。把党的领导贯彻到依法治国全过程，我们就一定能完成好执政使命，建设好法治中国。
法治国各领域工作，确保党的主张贯 彻到依法治国全过程和各方面。另一方面，要改善党对依法治国的领导，不断提高党领导依 法治国的能力和水平。党要坚持依法治国、依法执政，自觉在宪法法律范围内活动，党员干 部要提高法治思维和依法办事能力，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私 枉法。 恩格斯说过， 一个新的纲领毕竟总是一面公开树立起来的旗帜， 而外界就根据它来判断这个 党。全面推进依法治国，只要我们党旗帜鲜明了，全党都行动起来了，全社会就会跟着走。 把党的领导贯彻到依法治国全过程，我们就一定能完成好执政使命，建设好法治中国。
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2015年考研政治结束了，今年我们思修法基的分析题考了依法治国的相关知识点。(1)如何理解“法治关乎国家治理，更关乎百姓福祉”?(2)为什么“全面推进依法治国，必须坚持党的领导”?党的十八大和十八届三中全会做出的一系列战略部署，全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，就必须在全面推进依法治国上做出总体部署、采取切实措施、迈出坚实步伐。此问题与时政结合紧密，也是我们思修法基这门课程今年大纲的主要变化的知识点之一。那么这对于我们2016届考生在思修法基部分复习时要注意以下几个方面：
第一，关注社会热点。这6年思修法基分析题都是结合社会热点和焦点问题，2010年通过人们不文明出行的交通问题，考社会公德，同时涉及到思修和法律的问题。2011年通过郭明义的事迹考人生价值和道德问题，2012年通过信义兄弟的感人事迹考诚实守信，2013年材料是某图书馆向所有读者免费开放，考自由平等权利以促进个人与他人的和谐应坚持的原则。2014年以放弃大城市的优越生活，从全国各地来到海南省陆地面积最大的自然保护区鹦哥岭的27个大学生的事迹考正确的择业观、人生价值的实现以及理想和现实的关系。2015年通过人民日报的两篇文章考了依法治国的相关知识点。
第二，由于思修法基部分非常注重基础知识、基本概念的考查，所以，一定要加强基础知识的复习，同学们一定要认认真真的把大纲解析看一遍，尤其是注重对基本概念、基本原中公考研 http://
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理的理解和掌握。我这里特别强调一下，不光是思修法基部分，考研政治的所有科目，从马原、毛中特、到史纲、以及当代部分都要注重基础知识的复习，考研政治最简单也是最重要的一条经验就是注重基础知识的复习。很多失败考生最惨痛的教训就是忽视基础知识的复习，大纲解析一遍也没有看完。
第三，要把握这门课的框架结构，从名称上看，思想道德修养与法律基础，表面上是2部分，实际上我们可以再细分，分为三大块：思想部分1-3章主要讲理想信念、爱国主义、人生观价值观，道德部分为第四章和第七章，主要讲社会公德、职业道德、家庭美德等。法律部分5-6章主要讲法律的基本精神理念、原则以及法治理念、法治思维方式和法律权威的一般知识。
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摘要：随着当前社会的快速发展，社会对党员干部的政治思想意识也有了进一步的要求。总书记提出“三严三实”的相关要求，成为了新时期党建作风问题标准。当前的党员干部也应该以此为准绳，提升自己的修身意识，明白做人的基本道理，在工作岗位中能够做到党纪严明，这样才能确切巩固当前的执政地位。因而，就需要广大党员干部将“三严三实”的要求，时刻铭记于心，同时做到知行合一，这样才能促进当前党的作风建设工作顺利开展。
关键词：三严三实;作风建设;新视野
2014年3月9日，在十二届全国人大二次会议代表团参加审议中，总书记就针对作风问题提出了明确的要求，主要内容可以概括为以下几点：领导干部需要严以律己、做人踏实、创业要实等八项要求。由原来的八项要求到现在的“三严三实”，表明了新一届的领导班子对党员干部作风管理问题的高度重视。
一、对“三严三实”的内涵分析
“三严三实”的要求主要可以概括为以下几点：“严以修身”，要求干部领导自觉加强自身修养，坚定自己起初的理想信念，完善自己的人格，不断地追求更高层面的思想道德。“严于律己”，是要干部做到心存敬畏，慎重行事，在小事中严格要求自我，心存坦荡，始终将为共产主义奋斗作为自己的目标。“严以用权”，则是要求领导干部明白自身的权利是人民赋予的，这是人民群众对自己的一种信任跟委托，切勿滥用权力，而要尽心为百姓办实事。“谋事要实”，则是要求做事情要有规划，不断地提升自己的战略意识，从实际出发，制定相关切实可行的有效政策，做到高瞻远瞩，统筹兼顾。“创业要实”要求党员干部勇于承担责任，发扬踏踏实实、兢兢业业的作风精神，在工作中进取有为。“做人要实”，则要求党员做老实人，办老实事，以对党跟组织的绝对忠诚为原则，在实际的工作中，言行一致，信守承诺，用实际行动来兑现对党组织的承诺。
二、“三严三实”是我国治党的基本方针
(一)作风问题建设的重要性
纵观近代中国历史，可以发现中国共产党在革命、建设、改革开放等伟大实践中，都要保障全体党员牢记党的作风。这里指的是保证所有党员在思想意识形态、道德修养、奋斗目标方面的高度统一，同时也要从多方面来提升党员的整体素质，保持政治倾向的一致性，做到党员思想规范化，进而全面提升党员干部的内在精神素质。这也成为了当前党的作风建设的首要目标。为了切实贯彻“三严三实”原则，要求全体党员干部把握好新时代赋予他们的责任使命，认识到这是党中央以严治党的必行措施手段之一。
(二)“三严三实”是一种创新理论
这种理论是一种新的思维方式，主要目的是从多方面来巩固并且发展党建实践，帮助党员干部中树立忧患意识，同时在工作中，还需要惩治腐败贪污等恶行，进而使其成为一种稳固的思想发展趋势。这样才能确保党员干部在实际工作中，树立为百姓服务意识，同时坚持为党谋发展的准则，不断提升自身的高度自觉性。
(三)“三严三实”是加强党的作风建设的有效途径
分析当前的党建章程，可以发现作风建设是党建工作开展的一个环节，它需要从多方面来提升党员的精神境界，主要包括：领导、工作、思想、生活等领域。这就需要加强党员对这些方面的思想道德意识。首先最重要的就是思想作风，党员干部应该树立正确的思想观、价值观、人生观，培养自己的战略意识，不为一时的蝇头小利所驱动，坚守自己良心的底线，来保障党建作风取得进步。
三、贯彻落实“三严三实”原则
(一)与人民群众紧密联系
在中华人民复兴中国梦的进程中，人民群众的推动力量是必不可少的。从当前的实际情况分析，人民群众是社会发展的主体力量，也是实现共产主义不可缺少的动力基础。因此，在实际工作中，就要求各级党员干部做到以广大人民群众的根本利益为基础，始终“思百姓所思，想百姓所想”，为百姓谋取最大福利。这就需要跟人民群众紧密联系，了解百姓的切实需求，做好自己的本职工作。
(二)加强党建作风的制度建设
只有将完善制度体系作为保障，作风建设才能取得进一步的发展。在当前的新形势下，“三严三实”对党员的思想建设提出了更高的要求。主要可以从以下几个方面出发：(1)增强党员廉洁意识，提升党员的政治素养，从生活、思想、工作等方面中加强思想教育，提升党员对防腐、反贪的自觉意识;(2)加强监督管理体系，随时随地了解党员的职权问题，确立监督体系，确保党员尽心尽力为百姓办实事;(3)严格落实“三严三实”基本方针，将其作为官员绩效的考核标准之一，从多方面来规范党员干部言行，进而不断地来推动党建事业发展。
四、结语
“三严三实”的党建方针，有利于完善当前党建作风体系。它也对党员干部执政部门提出了更高的要求。在实际工作中，党员干部要以“三严三实”为准绳，严格要求自我，规范言行，从多方面来加强自身修养，提升道德意识。同时，应该明确作为人们的公仆，做好自身的本职工作，尽最大可能为百姓谋福利，才是自己的首要任务。在工作中，要不断提升自我，严格杜绝贪污腐败问题发生，加强与广大人民的紧密联系，将人们的根本利益放在首要位置，这样才能不断推动党建事业的进一步发展。
参考文献：
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[2]李西泽.清廉、务实、为民：践行“三严三实”的当代诉求[J].南方论刊，2015，06：24-26.
[3]王海涛.“三严三实”与党的作风建设新视野[J].党史博采(理论)，2015，07：42.
[4]崔艳璐.“三严三实”：党的作风建设新视野新标杆[J].商，2015，22：98+97.
[5]李浩.以“三严三实”推进党的作风建设新常态[J].新疆社科论坛，2016，01：44-46.
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