学院领导班子科学民主决策机制的研究
[摘要]在新形势下,学院作为基层单位,要坚持科学民主决策,领导班子必须坚持和完善民主集中制,按照“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的原则、坚持集体领导和民主集中制的决策原则,完善领导班子的权力结构和民主决策运行机制、组织机制和监督机制,通过确立民主意识和提高贯彻民主集中制的本领,努力实现学院法治管理的目标。
[关键词]科学民主决策机制;民主集中制;基层领导班子
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党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,对新形势下党的基层组织建设作出了明确要求和规定,对坚持和完善民主集中制、积极发展党内民主进行了深刻阐述,作出了全面部署。学院作为高校的基层单位,要从战略的高度来认识其紧迫性和必要性,坚持科学民主决策是领导班子团结统一、事业成功的制度保证,是新形势下对基层组织的迫切要求。学院的领导班子必须在工作中贯彻执行这一重要的组织制度。
一、实行学院领导班子科学民主决策遵循的原则
1.坚持决策权、执行权、监督权相互制约又协调的原则。党的十七大报告明确指出:“要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”这是十七大对党的建设的一项重大的新贡献,其关键就是各级党组织必须按照“三权”相互制约又相互协调的原则,完善权力结构、完善相应的制度。消除权力自我牟利的操作空间,促使党的各级组织、各级干部正确处理好权力与利益的关系,正确行使权力。
2.坚持集体领导的原则。坚持集体领导是领导科学化、民主化的具体体现,是民主集中制的精髓。加强集体领导最根本的就是尊重实践,走群众路线,学院领导班子坚持集体领导是落实群众路线的具体体现,在民主的基础上正确地集中,这样才能提高集体领导的水平。离开了群众的丰富实践,离开了集体智慧,集体领导就成了无源之水,无本之木。因此,要在实行集体领导过程中,自觉坚持群众路线,牢固树立群众观点,把个人和集体结合起来,将丰富的群众实践和认识集中起来,加以比较分析,去粗取精,去伪存真,由表及里,由浅入深,充分讨论,达成共识,这样,才能从根本上提高“集体领导”的本领。
3.坚持民主集中制的决策原则。坚持集体领导、民主集中是党的领导的最高原则,学院领导班子要实行科学民主决策,必须要坚持民主集中制原则,加强民主基础上的集中和集中指导下的民主。学院领导班子成员要充分认识到:民主既是目标又是手段,一个学院民主氛围的养成既是学院工作的主要目标之一,更是科学发展、事业成功的必要手段,要想实现集体领导先要疏通各种民主渠道,养成敢于发扬民主、善于发扬民主的习惯,这是正确集中的前提、基础和条件。这就要求领导班子成员进一步加强自身的民主作风建设,自觉创造让党员和群众讲真话的政治环境,自觉克服“唯上不唯下,唯名不唯实”,热衷于形式主义、命令主义等官僚作风,真正贴近群众,使每一位教工的意愿、主张得到充分表达,积极性创造性得到充分发挥。其次在充分发扬民主的基础上,还要善于集中、多谋善断,将大家的意见加以分析综合,形成系统的意见,实行在民主的基础上正确地集中,把群众的民主和集体领导结合起来。
二、坚持学院领导班子科学民主决策的运行机制
1.坚持“调查研究、充分酝酿、会议决策”的决策程序。1)开展调查研究。开展调查研究是实行科学民主决策的第一阶段,毛泽东同志说过:“没有调查就没有发言权。”江泽民同志进一步指出,没有调查就没有决策权。在调查研究中要切实把握好三个基本原则:一是要实事求是、以事实说话,反映事物的本来面目,力求全面防止片面;二是要有针对性,切忌面面俱到,使调查和研究既有的放矢又不失偏颇;三是论述要清楚,要有解决问题的积极性建议。调研是为了帮助确立议题,首先,议题所确定的内容,应该是涉及到学院“三重一大”(即:重大决策、重要人事调动及干部任免、重大项目安排和大额度资金)范围的有关事项,是涉及到学院发展、改革和稳定的中心工作;是大多数人认为的有必要提出讨论和决策的其它有关事项;其次,提交的议题必须有充分准备。议题的内容经过一定的调查研究,掌握了它的全面情况,了解它的发展过程,或拿出有参考价值的文件、有说服力的事实和数据等,这样对酝酿的议题就能做到准备充分。
2)加强充分酝酿。酝酿是确定议题后学院党政领导班子形成决议之前交流思想、交换意见的必要过程。班子成员之间通过酝酿相互沟通、达成共识。在酝酿中既不能把个别酝酿理解为少数几个人的酝酿,更不能以个别酝酿代替集体讨论,必须坚持全体成员的充分酝酿。酝酿时要重科学忌随意,要深入到议题的源头和矛盾的症结处,切忌蜻蜓点水、浅尝辄止,对酝酿议题所涉及的具体事物和具体问题要进行理性的思考和科学的论证,确保酝酿的质量和效果。
3)进行会议决策。会议决策是学院党政领导班子实行集体决策的实现形式和必经程序,直接关系到决策的正确与否和质量高低,关系到学院党政联席会议形成决议的成效。会议决策前要在调查研究和充分酝酿的基础上,在有一定共识的前提下进行讨论。要能够调动积极因素、循循善诱,要善于抛砖引玉,引导班子成员畅所欲言、各抒己见,使会议讨论由浅入深,逐步引向深处;会议决策中要讲大局、重事实,既要坚持原则性,又要强调灵活性,使决定的事项更加符合发展的客观实际。要善于启发与会者开动脑筋想问题,让大家充分发表意见,集思广议,善于将“议”中所闪现的思想火花和意见精华给予充分肯定和吸纳,完善意见,以便形成正确决策;会议最终决策时要坚决按民主集中制原则,运用组织程序,坚决做到“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级”,形成集体决策。对于确立涉及全体成员的重要制度,或确定具有利益性质的议题,还需要经过全员大会表决最终决定。
2.坚持集中领导、分工负责、共同维护的执行方法。1)坚持集中领导。首先,凡是重大事项一经集体讨论、会议决策后都要形成书面决议,并向各级组织和群众发布;其次,执行集体决议时,领导班子各成员都必须按照民主集中制原则无条件服从,做到个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级,即使在决策时是持不同意见或反对者也必须执行,共同维护,不允许擅自行动,更不允许上有政策、下有对策;此外,在执行决议中遇有问题可以在下一次的学院党政联席会议上提出动议或修改意见,待集体决策后再按新的意见和确定的时间执行。
2)坚持分工负责、共同维护。学院领导班子要坚持集中领导与个人分工负责相结合的制度,由分管领导负责,协助主要领导具体抓好某一方面工作,既要把好角度,又要大胆负责,善于细化,创造性的工作。但分工不是分家,工作中应互相支持,互相补充。决议是经集体讨论决定的,所以分工负责是在统一领导下的分工负责,是对集体决议的负责,是对全面工作的负责。作为班子成员,要有全局观念和负责精神,从全局看自己分管的那一部分工作,既要对自己分管工作敢于独立负责,又要自觉遵守集体领导和集体决议。
三、保证学院领导班子科学民主决策的组织机制
1.明确职能定位、实行学院党政共同负责的机制。目前各学院领导班子体制不完全一样,实行党政既共同负责、又各司其职的工作制度是较适合的。由院长和党委书记共同负责。院长主要负责学院的事业发展、学科建设和人才培养等改革和发展的重大工作。学院党委作为党的基层组织,应该遵照党章第32条第四项之规定:“发挥政治核心作用……对重大问题进行讨论和作出决定,同时保证行政领导人充分行使自己的职权。”学院党委主要“会同”行政领导做好学院的各项工作,并发挥党的政治核心、协调各方、保驾护航和监督作用。党委除了支持院长在职权范围内独立负责地开展工作外,还要参与讨论和决定学院的行政工作,提出建议,配合、协助行政做好拾漏补缺等维稳工作,维护正常的教学科研秩序和稳定工作,特别是能围绕学院的中心工作能驾驭全局,发挥思想政治工作的优势和政治核心作用,做好党员和群众的思想政治工作,营造良好的氛围和环境,通过凝聚力量,最大限度地调动广大师生员工的工作学习积极性和创造性,保证和监督决策事项在党和国家政策法规的框架内操作实施,做到把握方向、保驾护航、拾漏补缺、监督协助、做好保障。院党委书记还要主动和院长沟通好、加强协商。
2.理顺管理体制,构建学院议事决策机构的机制。在理顺院、系和教研室、研究所(中心)之间管理体制的基础上,应着手构建学院的议事决策机构。具体做法是:1)学院重要事项的决策主体是院党政联席会议(又可称院务会议),这是学院实行科学民主决策的最高组织决策机构,由院长和党委书记负责,副院长和副书记参加,主要任务是研究决定与学院建设和发展有关的重大问题,包括学院的行政事务、学院发展规划、行政、人才培养、教学和科研等重大问题;2)学院学术管理和学科建设等学术事务科学决策的最高组织机构为教授委员会,学院可将学术委员会、学位委员会、职称聘任委员会合并,实行三位一体制,统一名称为教授委员会;3)学院党务工作方面的最高决策机构为院党委会,主要发挥政治核心、保驾护航、监督保障、参与重要决策、加强党的建设、领导群众组织,特别在重要事项的决定上发挥共谋及主心骨的作用;4)行政工作方面的最高决策机构为院长办公会,主要负责管事、管人、管财、管物等学科建设、教学、科研、师资队伍建设等重大事项。
3.着重建章立制、实现学院法治管理目标。制度是权力运行的基础和依据。党的十七大报告强调,“要坚持用制度管权、管事、管人”。用制度管权,就是要建章立制、明确规定权力范围职责,依法行政;用制度管事、管人,就是要规定对于重大事项决策的操作程序和实施办法,规定工作纪律、各类人员的权利义务等等,按章办事、实现法治管院。
具体而言:一是对于运行权力机构,应该制定如下相应的制度:院党政联席会议制度、院教授委员会章程、关于实施“三重一大”事项集体决策的规定、院党委中心组学习会议规定等。二是凡涉及教师、学生重大利益的问题,都需要进一步完善相关管事、管人、管财、管物的制度,以保证权力运行的透明公正。对于教师而言,应该制定人事组织的相关制度,包括:奖金分配、学习培训、学术访问、职称评定、考核评优。还有教学、科学研究、学科建设等相关制度,如:院教职工年度考核办法、院教职工绩效工资发放办法、院科研管理与奖励办法、院教研室管理和服务办法、院教改项目与教研成果管理和奖励办法、院教学、科研工作量考核和计算办法、院行政管理人员规范管理制度、国际交流和合作等制度。对于涉及学生利益的问题,如评奖学金、直研、优秀生评定、出国学习推荐等,虽然学校方面有资格条件的规定,但学院方面还应该制定相关的程序性制度。
四、建立和完善学院领导班子科学民主决策的监督机制
1.建立学院科学民主决策的监督机制。建立监督制度是民主集中制监督工作规范化、经常化的必然要求。学院需要拓宽监督渠道,着重建立和坚持好以下监督制度。一是开展群众民主监督,接受群众的监督,创造宽松、自由的舆论环境,形成人人敢监督、人人能监督的良好氛围;二是重视和接受学校及各部处对学院的督查;三是邀请社会组织、党外人士发挥他们的监督职能,帮助督促民主集中制原则的贯彻实施;四是完善学院内部的自我监督,包括:党员个人、党支部对学院党委和党委班子成员的监督;党委对于学院行政权力机构的监督;党委对班子成员、下级组织执行状况的监督。特别要重视群众信访工作,使群众来信来访成为有效的监督渠道。
要使规范化、经常化的监督工作落到实处,其主要方式,一是落实决策执行前的公示制度,发动群众参与实现,并在执行过程中进行监督。二是实行事后评估制度。凡做出决策的议题,完成之后都要及时进行评估,以评估作为开展监督的重要平台。对于重要项目可以专项评估,对一般项目也可以结合学年或工作年的总结进行综合评估。评估过程也要有一定范围的群众参加。要以效率、公平、客观、真实为原则,以成本、创新、发展为视角,按照一定的制度和标准来检验决策的执行结果,最终形成一个评估报告,向群众公布。
2.在学院领导班子成员内部完善自我监督和相互监督的机制。学院应不定期的对领导班子成员贯彻执行民主集中制的情况进行回顾、检查和分析,建立检查分析制度。通过院领导班子内部民主生活会的方式进行自查,坚持民主的方法,进行自我监督和互相监督。就班子内部来说,必须有意识地加强领导班子内部对贯彻民主集中制的监督,既要勇于接受监督,也要胸怀坦荡地对班子成员和班子整体坚持民主集中制原则的情况进行监督。在召开民主生活会时,要充分发扬民主,广泛征求意见,对一些该列入民主讨论、集体决策而由一两个人决策的人和事,尤其是决策失误造成损失和影响的要自省,开展批评与自我批评,总结经验教训,以保证今后学院科学民主决策及各项工作的顺利开展。
五、加强学院领导班子科学民主决策的建议
1.学院领导班子要自觉确立民主意识。要坚持学院科学民主决策的机制必须要加强学院领导班子成员的理论学习和教育,关键是引起思想上的足够重视和民主意识的确立,它不仅是一个不断学习的过程,而且也是一个长期实践的过程,更能反映一个领导的政治觉悟、政策水平、领导能力和高尚艺术。因此,学院领导班子在执行科学民主决策时先要确立科学民主决策的意识,努力做到“十要十反对”,即:要强化民主意识,反对专横武断;要强化集中意识,反对议而不决;要强化集体意识,反对个人主义;要强化团结意识,反对自以为是;要强化群众意识,反对主观固执;要强化大局意识,反对本位主义;要强化负责意识,反对软弱涣散;要强化纪律意识,反对我行我素;要强化科学决策,反对盲从随意;要强化监督意识,反对目空一切。
2.学院领导班子要提高贯彻民主集中制的本领。实践证明,贯彻实施民主集中制的效果如何,关键在于领导班子成员自身的素质高低,建立在低素质基础上的民主集中制,其结果只能是非理性思维的单纯累加。因此领导班子成员必须适应新形势发展需要,自我加压、深挖潜力,从提高自身的素质入手,加强学习党的方针政策,站在党的事业的高度,真正认识到贯彻落实民主集中制的重要性和紧迫性,始终不渝地坚持和完善民主集中制原则,增强领导班子成员之间的相互信任,做到良好协作、寻求共识、形成合力,遵循科学、民主、法治的精神管理学院、治理学院,大胆实践、自觉执行科学民主决策,努力提高贯彻民主集中制的本领,使学院的改革、发展和稳定工作更加科学化、民主化、规范化和制度化。
参考文献:
[1]许耀桐.中央已下定“三权制约协调”的决心[J].同舟共进,2009,(12).
[2]顾智敏.高校学院党委的功能研究[J].上海党史与党建,2009,(3).
作者单位:上海大学法学院党委
■ 责任编辑:周奕韵
作者：胡建国 游依群 贺 斌 洪 蕾
摘要:从科学民主决策机制建立的前提条件入手,论述了科学民主决策机制建立的方向与途径。阐述了民主决策机制建立的根本前提——政治文明的含义、结构与类型,指出我国政治文明的性质是社会主义政治文明,发展的程度取决于党的领导与党内民主的发展水平;论述了中国科学民主决策机制的构成内容;探讨了我国政治文明建设与政府建立科学民主决策机制的关系,指出政治文明是科学民主决策机制建立的前提,科学民主决策机制是政治文明的实践要求和工作举措。
关键词:政治文明;决策机制;公共决策
文献标识码:A
自20世纪80年代以来，我国政府积极倡导 公共决策的民主化与科学化，但一直未能真正建 立起科学民主的决策机制。现行决策系统具有封 闭性和集权化的倾向，决策的失误率较高，决策的 非公共性现象较为突出，因此建立科学民主的决 策机制，实现公共决策的民主化与科学化就成为 摆在各级政府面前的一项紧迫任务。而在我国， 由于政党制度的特殊性，建立科学民主的决策机 制并非政府单方面能够解决，它与我国的政治文 明建设有着重要关联，只有搞好政治文明建设，才 能真正建立科学民主的决策机制。因此，探讨政 治文明与科学民主决策机制的关系、科学民主决 策机制转变的方向与途径，对于实现公共决策的 科学化与民主化具有重要意义。
一、政治文明与我国的政治文明建设
党的十六大提出了建设有中国特色社会主义 政治文明的任务，十届人大二次会议进行宪法修 改时又把政治文明作为三个文明之一写进宪法， 充分说明政治文明建设的极端重要性。
何谓文明?《辞海》的解释一是指文化，如古 希腊文明、古罗马文明等。二是指人类社会的进 步状态，它是相对于野蛮而言的。最早将文明的 概念用于分析人类社会的是美国学者摩尔根 (1818-1881)，他在《古代社会》中把人类社会的 发展分为蒙昧时代、野蛮时代和文明时代几个阶 段。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中使 用了摩尔根的概念，认为文明社会始于第三次社 会大分工。国家在氏族制度的废墟上兴起，国家 是社会在一定发展阶段上的产物，它表示：“这个 社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调 和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使 这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致 在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一 种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓 和冲突，把冲突保持在秩序的范围以内;这种从社 会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱 离的力量，就是国家”[1]。因此，可以认为，国家 的产生是文明社会的根本标志。国家作为凌驾于 社会之上的力量，通过暴力机器有效地将因生产 资料占有上的差别而形成的阶级矛盾与冲突控制 在一个有秩序的范围内，从而解决了人类政治生 活中最为根本性的问题。因此，国家是维护人类 社会秩序，保持人类社会有序发展的唯一有效工 具，是人类政治文明滥觞的重要标志。这说明，政 治文明就是指人类政治生活的进步状态。
自国家产生以来，人类社会的政治文明经历 了性质各异的几种类型：奴隶社会的政治文明、封 建社会的政治文明、资本主义社会的政治文明和 社会主义社会的政治文明。从时间上划分，人们 往往把资本主义以前的政治文明称为传统政治文 明，把资本主义以来的政治文明称作现代政治文 明。现代政治文明产生于西方，其发展经过了漫 长的历程，终于在近现代形成了以保障人权、人民 主权、代议制民主、分权与制衡、法治、有限政府、 政党政治、政治监督、违宪审查等[2]为主体的西 方政治文明。政治文明虽然类型与性质各异，但 其共性是，政治文明都是人类物质文明与精神文 明的保障，其所要解决的问题“一是努力将人类对 美好政治生活的构想付诸实践;二是通过科学合 理的制度安排和技术设计，提高非暴力状态下解 决政治矛盾和冲突的有效性;三是使所有社会成 员在一种文明祥和的政治状态下各得其所，互爱 互信，共存共荣”[3]。
政治文明的结构由政治理念(意识)文明、政 治制度文明和政治技术文明构成。其中政治理念 文明是政治文明的精神状态，是人类对于美好政 治生活的期望和向往，它包括政治意识形态、政治 心理、政治思想和政治道德。政治理念文明以一 种观念形态而存在，是政治文明的重要标志。政 治制度文明是通过具体的制度设计解决人类政治 问题的最有效办法，人类通过科学合理的制度设 计，解决各种政治困境和政治难题，把人类的政治 活动规范在制度的框架之内，从而实现了政治的 稳定性。政治制度是指“人们在政治理念指导下 规范政治行为的组织体制、政治运行机制和运作 程序”[4]。现代政治制度文明意味着：“不同权力 之间的相互制衡、不同利益之间的相互均衡、政治 资源的合理配置。”[4]制度文明是政治文明的核 心。政治技术文明是有效地治理社会、管理人民 的技术手段。它包括政治斗争、政治治理、政治统 治、政治参与的具体技术。总之，政治理念文明、 政治制度文明和政治技术文明三个部分是政治文 明不可分割的组成部分。政治文明不是僵化的， 而是发展的。随着人类社会的不断发展，人类面 临的政治困境和政治难题也不断滋生，这在客观 上推动人类开动脑筋，不断进行新的制度设计和 技术安排，从而使人类的政治文明得到持续和发 展。
我国目前的政治文明是社会主义性质的政治 文明，它是在传统政治文明基础上发展而来，是打 碎传统政治文明而建立起来的现代政治文明。由 于它脱胎于传统政治文明，必然带有传统政治文 明的痕迹，同时又具有现代政治文明的特征。现 代政治文明不仅意味着社会政治领域的进步，更 意味着政治的发展。关于政治发展，桑玉成教授 指出，大致上可以有以下一些评价指标：①有关民 主、自由、法治等现代政治意识和政治观念已经在 社会形成广泛的共识，并成为指导人们从事政治 活动、参与政治生活的基本准则;②政府结构及其 功能的专门化以及政府治理社会能力的提高; ③社会政治参与渠道的扩大以及民众政治参与的 普遍性和有效性[3]。我国现阶段的社会主义政 治文明初具以上几方面特征，但由于社会主义的 发展历史较短，社会主义政治文明的发育还很不 完善，政治文明尚处于建设与发展之中。特别是 随着我国社会主义市场经济的发展，更需要发展 政治文明来推动物质文明与精神文明的健康发 展。因此，党的十六大明确提出建设社会主义物 质文明、政治文明和精神文明的任务，并特别提出 要借鉴人类政治文明的有益成果，建设社会主义 政治文明。
我国的政治文明建设与党内民主是密切相关 的。我们要建设的政治文明“是建立在我国国情 基础上，由中国共产党领导的、以人民当家做主为 核心内容的社会主义政治文明”[5]。建设政治文 明涉及政治思想、政治制度、行政管理、法制建设 等方面，是一个内容广泛的系统工程，当前我国政 治文明建设的重点是制度建设。政治文明建设的 主要任务是完善中国共产党领导的多党合作的基 本政治制度，完善全国人民代表大会的根本政治 制度，完善具体的政治制度和具体的运行机制。 而要“推进政治文明建设，最根本的是要坚持党的 领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。这 是我们推进政治文明建设的基本方针，也是我国 社会主义政治文明区别于资本主义政治文明的本 质特征”[6]。这由中国的政党制度所决定。中国 共产党是中国唯一的执政党，是“居于领导地位的 执政党”，因此，在政党政治的时代，中国社会主义 政治文明建设的关键在于中国共产党。而发展党 内民主，以党内民主推动政治文明则是政治文明 建设的根本战略选择。
中国社会主义建设的历史反复证实，什么时 候党内民主发展得较好，党就能够集中更多的政 治智慧，党领导的社会主义事业就会蒸蒸日上;什 么时候党内民主存在问题，党领导的社会主义事 业就会遭遇挫折乃至失败。因此，必须建立党内 民主制度，这不仅关系社会主义建设事业的成败， 也决定了社会主义政治文明发展的程度。
二、政府科学民主决策机制的构成
决策机制是指决策系统的组织或部分之间相 互作用的过程和方式。当前，我国科学民主决策 机制的构成内容是政府决策程序化、专家决策咨 询制度化、公民参与有序化三者的有机结合。
1.政府决策程序化
政府决策通常分为常规决策和危机决策两种 类型，常规决策是政府经常面对的决策，其正确决 策的前提是政府决策的程序化。危机决策常表现 为无序性和非规则性。这里所说的政府决策程序 化主要指常规决策。
诚然，如美国公共政策学家林德布洛姆所言， 决策是一个“非常复杂的分析和政治的过程，这一 过程既无开端，也无结尾，其界限极不确定”，决策 过程本身就存在无序性，决策的有序与无序是相 对的，但长期以来，我国政府决策的无序性比西方 国家更为突出。这种无序性不仅表现为决策的非 程序化，如决策的随意性、偶然性，而且突出表现 于决策的非连续性方面。在现实中往往表现为政 策因领导者的变更而变更，政策不稳定，给民力与 国力带来严重损害。因此，要减少决策失误，减少 因失误给国力和民力造成的损失，各级政府的决 策部门都要建立决策规则与程序，特别要完善重 大决策的规则和程序。“如果决策的程序化程度 较高，决策就不大会因领导人的个人意志的改变 而改变，人格化因素对决策的影响也较小，政策的 稳定性就较大。”[7]因此，建立科学的决策程序至 关重要。
科学的决策程序是指包括决策创议、决策论 证、决策参与、集体决策和决策审查等一系列步骤 构成的程序。这一程序表明，决策不是政府行政 领导者个人或领导集体可以独断的事情，必须经 过专家群体的充分论证，法制工作部门的审查，与 公民切身利益相关的决策要吸收公民意见，才能 实现决策的科学化。
要保证这一决策程序的有效实施，还必须建 立决策责任追究制度，对违反决策程序的责任者 追究领导责任，造成重大后果的要追究法律责任。
2.专家决策咨询制度化
专家决策咨询的意义在于以高智力作为领导 者的外脑，防止领导者因专业知识不足而造成重 大的决策失误，提高公共政策的科学性和公共性。 对此，江泽民曾指出，领导者要有“智力上的延伸， 没有智力的延伸，没有智囊团是不行的。需要组 织一批智囊团，为领导决策提出各种可供选择的 方案，并且协助作出正确的选择”。足见引进智力 支持已成为我国领导人的决策观念之一。
专家决策咨询在新中国重大决策的历史中并 不少见，但至今尚未实现制度化。令人欣慰的是， 改革开放以来，党中央认识到决策失误的严重危 害，逐渐强调决策民主化，专家的决策咨询由此呈 不断发展的态势。2003年3月新修订的《国务院 工作规则》中，突出了实行科学民主决策、坚持依 法行政和加强民主监督，明确规定，国务院在作出 重大决策前，要直接听取民主党派、群众团体、专 家学者等各方面的意见和建议[8]。这表明中央 政府重视专家咨询在决策中的作用，注重多元参 与决策。而且中央政府确实在重大决策方面听取 了专家意见，例如2003年上半年，国务院曾就经 济形势和公共卫生建设等问题几次召开专家学者 座谈会，温家宝总理表示这种做法以后要形成制 度，长期坚持下去[9]。这使中国的知识精英在决 策中的影响力空前提高，以至于人们视今天为“咨 询决策时代”。
但从全国来看，专家决策咨询尚处于随意和 不规范的状态，特别是一些地方政府，对政策咨询 工作认识不足，重视不够，政策咨询意识淡薄，有 的将政策咨询机构或撤消或合并或随意抽调骨 干，造成政策咨询机构工作瘫痪。这显然不利于 政府决策科学化，因此，必须通过制度建设使专家 决策咨询纳入政府决策过程。如果政府领导者违 背这一决策制度要承担责任。
3.公民参与有序化
所谓公民参与，从广义上说，是指公民政治参 与，学者们对此存在分歧，但最普遍的理解是“政 治参与是指影响或试图影响公益分配的行 为”[10];从狭义上说，公民参与是指公民政策参 与，即公民致力于影响政策过程的参与行为。它 是衡量一个国家政治民主发展程度的重要指标。
公民参与决策是当今世界各国政治民主化的 一大趋势，其重要意义在于以下几个方面。
①民主行政或决策民主化呼唤公民参与精 神。在当今时代，“一个实行民主政治的政府，在 规划公共政策的时候，必须包括公民的意见，以使 政策能结合民意。公民参与就是达成此一目标的 重要手段”[11]。
②公民参与能够提高政策的回应度。政策 回应度是政策实施后满足特定群体需求的程度， “政策对社会需求的回应是一个国家或政治系统 维持自己的生存稳定和发展的基本功能”[12]。公 民参与可以直接表达公民作为政策利害关系人的 偏好，从而提高政策的回应度。
③公民参与可以防止政府失灵。实践证明， 任何国家的政府统治都不是天使统治，精英由于 种种原因和局限也不可避免地会造成决策失误， 甚至导致政府失灵，公民参与政策制定有利于减 少精英决策失误给人民利益带来的损害。
④公民参与是中国社会发展的需要。在当 前的中国，由于改革开放而形成了利益主体和阶 层主体的多元化，而当社会变得相当多元化时， “即使有最无私、最仁慈的领袖，政府也难以有效 地调节各种复杂的社会关系。这时便有必要逐步 开放言路、拓宽民众参与决策的渠道”[13]。
我国的公民参与目前取得了较大的进展，但 存在的突出问题是公民参与的制度化渠道不多， 现有的渠道不畅，政府与民众的政治沟通存在梗 阻，尤其是社会最基层的民众与政府的沟通存在 严重的障碍，一方面拉大了政府与人民的距离，另 一方面容易激化社会矛盾。鉴于此，温家宝总理 在2004年政府工作报告中指出，本届政府的一项 重要任务是“进一步完善公众参与、专家论证和政 府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和 正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制 度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决 策责任制度。所有重大决策，都要在深入调查研 究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集 体讨论决定”[14]。可见，科学民主的决策机制是 国家稳定、社会进步的保障机制，必须加以建立和 完善。
三、我国政治文明建设与政府科学 民主决策机制的关系
我国政治文明建设与政府能否建立科学民主 的决策机制关系十分密切，必须申明的是，这里所 说的政府是狭义政府，即指我国的中央人民政府 和地方各级人民政府。我国政治文明建设与政府 的科学民主决策机制的关系表现为以下两个方 面。
1.我国政治文明建设是科学民主决策机制 建立的前提
一般来说，一个国家政治文明的性质与发展 水平在较大程度上影响政府决策机制的性质与科 学化水平。而在我国，由于政党制度的特殊性，政 治文明建设对于政府能否建立科学民主的决策机 制尤为重要。这是因为，在我国，中国共产党是唯 一的执政党，党对国家政治生活实行政治领导、思 想领导和组织领导[15]。党通过对国家机关的领 导实现其执政地位，“这意味着所有其他政权机 关，包括政府、人民代表大会、法院和检察院，以及 所有武装力量，包括正规军、地方部队、武装警察 和民兵，都必须接受中国共产党的领导”[15]。在 这种领导制度下，我国政治文明的建设不仅仅限 于政治理念文明、政治制度文明和政治技术文明 的建设，还包括执政党与国家关系的调整与改善， 只有处理好这一关系才能促进政治文明的发展与 完善，也只有加强政治文明建设，发展党内民主， 改善党的领导方式与执政方式，才能保证政府依 法履行职能，建立起科学民主的决策机制。因此， 我国政府能否建立起科学民主的决策机制从根本 上说取决于政治文明建设的进展。一方面，政府 的公共决策必须服从并贯彻党的路线、方针和政 策;另一方面，政府如何贯彻执行党的路线、方针、 政策，必须通过自身的决策机制来实现。如果党 直接干涉政府行政管理决策，政府显然无法建立 科学民主的决策机制;只有党采取间接领导方式， 只作大政方针方面的宏观指导，而不去具体干涉 政府履行法定职能，政府才能切实担当起管理国 家事务和社会公共事务的责任，才能建立起科学 民主的决策机制。这说明，党内民主和党的领导 方式与执政方式作为我国政治文明建设的重要内 容，对政府建立科学民主的决策机制至关重要。 因此，有理由说我国政治文明建设是科学民主决 策机制的前提和保障。
2.科学民主决策机制是政治文明建设的实 践要求和工作举措
政治文明建设的核心是制度建设，在我国，具 体表现为民主政治建设。党的十六大报告指出， 社会主义民主政治建设包括以下九个方面的工 作：“一是坚持和完善社会主义民主制度;二是加 强社会主义法制建设;三是改革和完善党的领导 方式和执政方式;四是改革和完善决策机制;五是 深化行政管理体制改革;六是推进司法体制改革; 七是深化干部人事制度改革;八是加强对权力的 制约和监督;九是维护社会稳定”[16]。在这九项 制度建设中，改革和完善决策机制是其中不可缺 少的内容，它不仅是政治文明建设本身的内涵之 一，也是政治文明建设的实践要求。其实，科学民 主决策的意义并不仅限于政治文明建设的要求， 也是中国市场化改革和应对经济全球化趋势的迫 切要求。我国的市场化改革导致了利益主体的多 元化，科学民主决策可以统筹考虑各方面的利益， 实现政策理性与回应性的统一，有利于政策的贯 彻执行，有利于社会的稳定和发展。经济全球化 使得经济社会日益复杂，科学民主决策可以廓清 各种模糊认识，使决策尽可能符合实际。可见，科 学民主决策，不仅是政治文明建设的实践要求，也 是一项利国利民的具体举措。
总之，实现社会主义物质文明、政治文明和精 神文明共同进步是我国社会的发展蓝图，政治文 明建设的关键是坚持党的领导，发展党内民主，改 进党的领导方式和执政方式。政治文明建设的好 坏直接影响政府的决策机制。政治文明建设是科 学民主决策机制建立的前提，科学民主决策机制 则是政治文明建设的实践要求。建立科学民主的 决策机制必然要求公共决策模式转变，实现政府 决策、专家咨询和公民参与的良性互动，这也是中 国共产党执政为民的当然要求。因此，通过政治 文明建设推动政府建立科学民主的决策机制是实 现政府决策科学化与民主化的必由之路。
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(责任编辑：李新根)
作者：魏淑艳 娄成武
[摘要] 民主、科学、依法执政是一种执政方式的目标，真正地推行还任重道远。未来的目标与现实的冲突要求我们学会接受、平衡、协调和折中，以架起通向民主、科学、依法执政的桥梁。
[关键词] 民主执政;科学执政;依法执政;桥梁
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一、民主、科学、依法执政的运行环境分析
执政方式的选择及运行，势必依托它存在的环境。民主、科学、依法执政的选择和运行，要求与先进的政治、经济、文化和良性的社会结构相适应。但是，用民主、科学、依法执政的方式去度量现存的政治、经济、文化基础和社会结构，还存在着一定的不适应性。
(一)民主、科学、依法执政的政治环境。
多维审视党执政的实践，选择民主、科学、依法执政方式的政治基础已经具备。但是，在党的历史上，运用这种方式去执政，尚属首次，并没有经验可借鉴，这就意味着这种执政方式的运行对党来说，是一种创新式的实践，而且还要面对外部和内部的考验。从外部评价上讲，民主、科学、依法执政的比较，确有参照系数。尽管我国与发达国家的民主、科学、依法执政的运行环境不具有可比性，但是，运行的结果却具有可比性，这无疑给党带来一定的压力。从内部来说，党不会面临竞争执政的风险。因此，党对民众给予党的评价的敏感程度就不足。这可能会造成对执政的消极后果，在很长时间后才会被感知、被修补，进而影响到党及时作出决策、修正决策。
(二)民主、科学、依法执政的经济环境。
民主、科学、依法执政的方式，要求与高度发达的市场经济相适应。同时，民主、科学、依法执政，也是市场经济内在的需求。然而，对现有的经济环境进行考量，会发现我国的市场经济，第一，是模拟型市场经济，市场经济主体不完全自由、生产要素不能充分流动、统一市场还没有形成。这就导致市场经济运行机制的先天不足。第二，具有人为演进的特性，不表现为一个自然生成的过程。这种模式的渐进性，意味着实现真正的市场经济还需在实践中探索很长时间。而且，各种矛盾的交织、利益主体的多元化，势必协调困难，成为深化改革的新的障碍。第三，市场经济的运行缺乏自适应机制，每前进一步，都要人力而为。这要求人的认识要与规律相吻合，而这往往很难做到，对宏
观调控构成巨大的压力。
(三)民主、科学、依法执政的文化背景。
我国的宪政没有可以借助的历史资源，而是不得不在封建专制主义的废墟上，从现实需求出发，一砖一瓦地构筑民主、科学、依法执政的大厦。第一，民主土壤贫瘠，官本位意识盛行，唯书、唯上，科学精神不足，权利意识不强，“秋菊打官司”还属偶然现象。第二，国民素质偏低，文盲、半文盲等低质量的人口较多，近2.89亿，占亚洲文盲的三分之一，人口平均文化程度不足小学毕业程度。就业人口的文化程度偏低，专业人员队伍的整体素质离发达市场经济的要求存在着较大的差距。第三，文化发展不均衡，地区差异显著。第四，文化结构不合理，高、中、低学历难以衔接和承递。
(四)民主、科学、依法执政的社会结构。
民主、科学、依法执政的运行，同样需要与之相适应的良性的社会结构。目前，我国城乡人口比例严重失衡，收入差距过大，农村剩余劳动力问题重重，直接影响了民主的孕育和生成。在地区差别上存在着东、中、西“三个世界”的划分，地区发展矛盾突出，以及所造成的市场分割，在民主宪政的推行方面，很难适应统一的标准。
运行环境的不适应性，无疑对党提出了更高的要求，要求党要有更强的平衡协调能力、总揽全局的能力和应变各种风险和挑战的能力。
二、加快民主、科学、依法执政的途径
尽管我们选择民主、科学、依法执政,艰难、艰巨，但基于建设市场经济的要求和外在的压力，我们必须选择民主、科学、依法执政作为党的执政方式，而且，我们已经选择了这样一种方式。既然做出了选择，就势必要有所作为，扫除现行宪政的障碍，加快宪政推行的步伐。
(一)提高执政能力，强化执政地位。
加强党的自身建设，内强素质、外塑形象，永葆党的先进性和创新意识，善于转变观念、与时俱进，顺应变化的形势、增强决断能力，牢记并实践全心全意为人民服务的宗旨，建立决策的咨询系统和反馈系统，增强决策的科学性，提高对决策反馈的敏感度，真正做到民主、科学、依法执政，对执行层、承受层起到示范和引导作用。同时，建立制约监督机制，使党内监督和党外监督相结合，形成监督的合力，加大对权力的制约和监督力度，增强体制内防错纠错的力量，提高执政能力，强化执政地位，保障宪政推行的连续性、稳定性。
(二)加快市场经济体制的改革进程，对民主、科学、依法执政的推行，刻不容缓。
民主、科学、依法执政的推行，需要加快市场经济体制的改革进程。为此，第一，按照市场经济的要求，重塑市场经济主体，大力发展非公有制经济，对全民所有制企业的改革，通过改制、转制、控股、参股、拍卖、兼并、租赁等各种形式，使其真正地能够负赢负亏，成为实际的市场主体，全面推进现代企业制度的建设。第二，建立健全市场经济的中介机构和行业性组织，构建市场经济评价体系和预警系统，保障市场信息畅通和生产要素的自由流动。第三，建立和完善各种市场体系，使价格、利率、汇率等成为经济的指示器，真正使价格成为市场的晴雨表，培育市场经济微观运行基础和自适应机制，加强中央集权，强化宏观调控能力，加强对市场经济的规制，消除行业垄断和地区封锁，制止不正当竞争，形成全国统一的市场，使市场主体公平、有序地竞争，提高市场经济运行的效率，奠定民主、科学、依法执政的经济基础。
(三)提高国民素质，培养国民的民主、科学、法治意识。
大力发展教育事业，建立终身教育机制，注重职业性培训，花大力气提升我国的人口平均文化程度和就业人口的文化程度，使国民的整体文化素质和专业人员队伍的整体素质明显提高，拓宽国民参政、议政的渠道，培养国民的民主意识、权利意识、科学精神，通过各种途径参与民主法治的实践，提高民众的民主法治意识。
(四)加快城乡一体化进程，加速消除地区差距。
加快城乡一体化的进程，通过城镇化建设，大力发展乡镇企业，拓宽剩余劳动力的转移渠道，加快剩余劳动力的吸纳和消化;采取各种措施，增加农业人口的收入，缩小工农产品的剪刀差，建立扶持农业发展基金，保证农业的稳定增收;加大对农业的投资力度，改变农村的生存环境，提高农业人口的素质，缩小城乡差距。在解决地区差距问题上，不能采取放慢经济发达地区的发展步伐来迎合经济不发达地区的迟缓，要坚持科学的发展观、遵循发展规律和持续发展战略，对于不发达地区，国家应给予政策、资金、税收、技术及人才资源等方面扶持的同时，重在生成不发达地区的造血机制，使其步入良性循环。尽快缩小与发达地区的差距，缓减地区发展矛盾，使民主、科学、依法执政的推进有一个与之相适应的良性的社会结构。
(五)改造现行的运行系统，提升运行环节对民主、科学、依法执政的适应性。
要改造现行的运行系统，提升运行环节对民主、科学、依法执政的适应性，需要决策层增强凝聚力和号召力，做好长期决策和战略决策，积极应对不确定因素，在决策目标的确定上讲求科学性、在决策程序上讲求民主性、在决策的方法上讲求适用性、在决策的实施上讲求可行性，消除各种阻力和障碍，保证政令的畅通;克服执行环节中与决策要求不适应的各种因素，精简机构，建立健全各种约束监督机制，树立服务意识，提高执行层的整体素质，建立健全其制约与反馈机制，增强制约与反馈能力。真正实现决策层、执行层、承受层的良性互动，培植优效的运行机制和系统，以运行环境为基础，在建构能力的冲突与整合中，树立民主、科学、依法执政的理念，保障民主、科学、依法执政的实践及民主、科学、依法执政的实现。
作者：王春良
完善决策机制推进科学民主决策
2012年2月23日
近年来，我镇依法行政工作在市委、市政府的正确领导下，在上级法制办等法制部门的具体指导下，加强组织领导，强化落实措施，完善各项制度，着力抓好各级班子建设和执法队伍建设，扎实推进科学民主决策，依法行政工作得到有力提升。特别是在科学民主决策方面，我镇始终高度重视，通过各项制度的建立健全使决策的民主性得到有力体现。简要汇报二个方面的内容：
一、主要工作措施和成效
决策制度是民主决策的核心内容，民主决策机制大量的内容形式都体现为制度形式，因此，我镇通过建立“五项”制度，全面完善科学民主决策机制。一是建立党委会旁听制度。为推进科学民主决策，接受各界监督，我镇适时提出建立党委会旁听制度，邀请各界代表参加党委会旁听，了解工作的具体内容，并对工作进行征求意见和满意度测评，有效提高了工作的透明度。自重大党务政务听证制度在全镇范围内进行推广实施以来，共召开重大党务政务听证会4场，发布探讨会议议题20余项，全镇村(社区)群众代表、党员代表、社会各界人士代表共计300多人次参加了听证会，采纳听证人员合理化意见建议80余条，解决热点难点问题30余个。二是建立重大党务政务发布会制度。为了让群众及时了解镇党委、政府的决策，围绕热点问题、难点问题、重点
1问题，实行了重大党务、政务发布会制度，相关领导通报工作情况，并当面接受代表质询，及时答复，每年举行两次，有力地推动了工作进程。三是建立机关干部“下厂下村日”制度。为加强对村企实际情况的了解，提高决策水平，更好地服务经济、支持村企发展，我镇制定了机关干部“下厂下村日”制度，并规定每周一为“下厂下村日”，了解企业情况，及时填写情况反馈表汇总到镇政府，为科学民主决策提供参考。为了更好地推动这项工作，设立了挂厂挂村联络员、镇有关干部驻厂特派员、纪委领导监督员，实行“三员化”机制，取得了较好的效果。四是建立镇党政工作月报制度。为提升镇党政工作实效，我镇建立了党政工作月报制度。每月初召开镇三套班子(扩大)会议，邀请基层各界代表参加，详细了解党政条线每月工作决策内容，月末进行月度工作总结，使工作内容与基层进行了有效衔接并接受监督，把工作抓到了实处。五是建立村干部履职承诺制度。为进一步加强村级干部队伍战斗力，提升村级干部决策水平，夯实基层民主建设基础，我镇各村从前年开始全面实行了村干部履职承诺制。村干部主要从五个方面做出承诺：一是内完成的具体工作目标;二是为群众办好事、做实事、解难事的具体事项;三是深入联系企业、支持企业发展的服务措施;四是在改进作风、提升效能、勤政廉政等方面提出自我要求;五是表明完成各项履职承诺的态度。通过政府积极指导，采取合理定诺、公开示诺、积极践诺和公正评诺四个环节，积极有效地提高了村级干部的决策、服务水平。通过近三年村干
部履职承的实施，村干部履职活动产生了很好的社会反响及活动效果，村干部责任意识得到较大提高、农村干群关系得到很好改善，特别是在村级经济发展、民生福祉提升、综合环境改善等方面起到了巨大的推动作用。
通过制度的完善，我镇建立起了与群众紧密联系的桥梁纽带，坚持以广大人民群众的意见、建议和利益诉求为出发点，逐步形成了程序化决策机制，使决策尤其是重大决策更加民主化、法制化、科学化、规范化。镇工业园建设控制性详规、荣文农民集中安置小区规划的制定都是近几年我镇逐步规范、创新、完善民主决策机制中的典型案例。
二、下一步工作打算
(一)规范决策行为，确保科学民主决策顺利推进 一是规范决策主体。明确镇政府是民主决策的领导核心，各村、社区、站办所是民主决策的桥梁枢纽，群众参与民主决策的基本形式是村民会议和村民代表会议。任何一项关系民生的规划、管理、建设、审批等事务都必须在镇政府领导下，由相关单位负责组织实施。同时加强对广大人民群众相关法律法规和政策的培训，提高他们的思想政治素质，强化民主参与意识，培养他们的民主监督能力，调动他们参政、议政的积极性。二是规范决策内容。以解决群众普遍关心的热点难点问题为出发点，规定对建设规划、土地流转、重大项目建设、重要岗位人员聘用等重大事项必须以党政联席会议的形式进行集体议事，同时邀请群众代表参与会议并
发表看法和意见，不得以传阅会签或个别征求意见等形式代替，确保广大村民的知情权、参与权、决策权、监督权得到充分行使。三是规范决策程序。进一步完善内部决策规则及其操作运行机制，明确重大行政决策必须坚持立项审查、调查研究、听取民意、专家咨询、合法性论证和集体讨论决定等六个环节，真正把行政决策纳入了规范化、制度化的轨道。在决策前，坚持做到不比选方案不决策、不调研分析不决策、不听取意见不决策。在集体讨论时，要在听取其他相关人员及群众代表的看法后，主要负责人再表明自己的观点并坚持做到无记名表决。对决议要充分利用宣传栏、政务公开网、镇信息网等有利平台，
(二)强化督导机制，确保民主决策贯穿于服务群众的始终
决策监督、决策评估和责任追究是决策制度机制的延伸，也是保障行政决策执行效果的关键。一是强化督导检查。由镇纪委书记负责督导工作，加强对各村召开民主决策会议情况的督促和检查，重点对决策制度、程序、规则情况和执行力进行监督，确保民主决策严格内容、严格程序进行;建立投诉举报网络，充分利用镇化纤信息网、市民信箱、便民服务中心等平台加强群众监督。由人大代表、政协委员和社会各界代表组成特邀监督员队伍，对实施过程进行日常监督和定期检查，推动决策规范高效执行。二是强化决策评估。
引入公众评价机制，通过不定期召开代表会议、填报表格等形式积极做好决策的评估，以群众是否满意作为评价决策成效的基本标准，加强决策执行情况的跟踪反馈，及时发现和纠正决策中的失误。三是强化责任追究。明确主要领导对民主决策负直接责任，实行领导责任制，广大群众对民主决策全过程负责监督，对实施情况全过程进行跟踪，不断强化政府各部门的执行力。凡因民主决策不到位，造成群众上访或不良影响，以及集体资产流失的，对有关责任人将严格问责。
各位领导、同志们，这几年我镇在推进科学民主决策上取得了一定的成绩，但与太仓经济社会加快发展的现实要求、与人民群众的期待还有一定的差距，我们将认真梳理总结近几年民主决策中的宝贵经验，进一步解放思想、开拓进取，以更加饱满的工作热情、更加务实的作风、更加创新的举措不断完善决策机制，全面推进我镇科学民主决策实现新跨越。
庙沟镇人民政府
关于开展依法行政工作的调研——完善决策机制 促进依法行政
近年来，庙沟在县委、政府的正确领导下，深入贯彻落实《国务院全面推进依法行政实施纲要》，认真组织开展依法行政示范点创建活动，扎实推进法治政府建设，各项工作取得了明显成效，今年被命名依法行政示范镇。在全面推进依法行政过程中，我镇始终牢牢把握重点，突出抓好政府自身建设，积极构建依法、科学、民主决策机制，推进行政决策合法化、合理化、公开化，以此作为依法治镇的重要内容，作为提高执政能力的重要手段，作为构建和谐社会的重要前提，有效提升了基层政府的公信力和执行力。
一、坚持依法决策，不断完善决策程序
一是牢固确立依法决策理念。依法决策关键在领导、重点在观念。多年来，我镇通过开展社会主义法治理念教育，增强了全镇领导干部依法决策的责任感、紧迫感和自觉性，法律优先和法律保留的基本原则已经深入人心。几年来，镇政府出台的规范性文件全部交法制人员 1
进行合法性审查，文件发布后都按规定及时报送县政府备案，规范性文件备案的合法率、准确率、及时率均达到100%。
二是完善决策制度建设。按照《镇安县全面推进依法行政、建设法治政府工作规划》以及上级法制部门的工作部署，我镇出台了《庙沟镇创建依法行政示范镇实施方案》，以建立健全行政决策各项制度为重点，制定了《党委、政府重大问题议事规则和决策程序》、《关于推行听证制度的实施意见》等，规定对涉及全镇发展规划、重点项目建设和与群众利益密切相关的重大事项，都必须依法进行合法性审查，全面规范决策行为。
三是充实法制机构力量。在今年7月份新一轮镇级机构改革中，我镇把政府法制工作摆上重要位置，进一步明确了工作机构和工作职责，规定由镇党政办承担政府法制工作，专门确定一名公务员具体负责日常法制工作。
二、坚持科学决策，不断提高决策水平
一是注重开展调查研究。行政决策对经济社会发展起着决定性作用。因此，我镇在决策前坚持深入调研、
集思广益、民主决策、阳光操作，坚持把群众意愿和当地工作实际作为决策的重要依据，坚持统筹考虑城镇与农村、经济与社会以及人与自然和谐发展的需要，合理规避决策风险。我镇每年都确定一批调研课题，通过座谈会等方式公开征求意见，重大决策和改革措施都紧紧围绕发展与稳定两大主题，充分吸纳各方面的合理化意见。对某些必须要做出的决策而群众暂时还不理解的问题，充分与群众进行沟通，千方百计解决好他们的思想问题和实际困难，确保决策顺利推进并实施。
二是探索专家论证制度。我镇逐步建立专家论证制度，聘请有关专家担任我镇的行政决策顾问，多次组织论证会、咨询会、研讨会，对重要规划、公共政策、重大建设项目、国有资产转让等涉及公共利益的重大问题，请相关专家进行风险评估、可行性研究以及法律审核，使政府决策更具科学性，尽量避免或减少决策失误。三是建立监督制约机制。今年，我镇在建设、环保、安全、劳动、招商服务中心等十多个重点职能部门中，首创了行政决策、行政执法与社会稳定相关联的考核机制，层层签订责任书，将行政决策与社会效果相挂钩，
变社会稳定静态管理为动态管理，从源头上促进依法行政。在决策执行过程中，落实专人全程监控，一旦出现异常，立即分析原因，制定相应对策，确保决策执行不失误、不走样。对确属违法决策或决策失误等行为，实行事后责任倒查机制，坚持“谁决策、谁负责”的原则，追查相关责任单位、责任人员，有效防止了损害群众利益事件发生，多年来实现了政府决策“无上访、无诉讼、无复议”的目标。
三、坚持民主决策，不断增强决策透明度
一是积极推行政务公开。以推进阳光政务建设为重点，我镇不断深化政务公开，设置了镇党务、政务公开栏，印发了办事指南、工作流程图、政务公开手册，对于群众普遍关心的热点、难点、重点问题，政府按照公开、公平、公正的原则，主动公开工作计划安排和进展情况，增强了政府工作的透明度。各村、组等基层组织也设立党务、政务、事务、财务公开栏，重要事项全面进行公示。
二是创新公众参与方式。行政听证作为行政决策中行之有效的一项制度创新，我镇早在2005年起就率先进
行了有益的探索，镇、村级重要事项听证制度应运而生，并逐步完善。今年以来，我镇举行了镇级重大决策听证活动7次，涉及道路建设、绿化工程、危房改造、环境整治、移民搬迁等，直接参与听证活动的人数近千人次，保证了决策过程阳光透明，大大提升了行政决策的合理性和可行性。
三是充分发挥基层民主。我镇在决策过程中做到内容与形式都充分体现民主公开，重大决策坚持集体讨论和民主表决，保障公众参与决策不走过场、不流于形式。为了增加决策透明度，接受各方面监督，镇政府定期向上级政府报告依法行政工作情况，经常性征求人大、政协意见，邀请人大代表参加会议，每年办理人大代表建议30多件，人大代表建议办理满意率超过95%。今年我镇还扩大了纳税人评议政风行风范围，增强群众参与意识，以纳税人为监督主体，辅以行风评议员，对全镇行政机关单位进行评议考核，进一步畅通了民意渠道，保障人民群众依法监督的权利。
虽然我镇依法行政工作取得了一定的成效，但与法治政府建设的要求相比还存在较大差距，重大行政决策
实施情况后评价和决策责任追究制度还在探索完善过程中。我们将再接再厉，开拓进取，扎实工作，不断深化依法行政各项工作，为保障和促进地方社会经济更快更好发展做出新的贡献。
近年来，鹤壁市认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》，不断完善行政决策机制，提高依法决策水平。
一是建立健全重大行政决策的合法性审查制度。市政府常务会议议题在研究审议和做出重大行政决策前，要经市政府法制办进行合法性审查，未经合法性审查或者经审核不合法的，不得报请市政府常务会议审议，不得做出决策。2007年以来，市政府法制办审核修改提交政府常务会议、市长办公会议研究议题84件，确保了重大行政决策的合法性。
二是积极推行重大行政决策听取意见和听证制度。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。对社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，及时向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都坚持进行听证，充分考虑听证事项的性质、复杂程度及影响范围，科学合理地遴选听证代表，确定、分配听证代表名额。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，听证坚持公开举行，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及其理由以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布。2008年11月13日，举行了淇滨区集中供热价格调整听证会，13位听证代表对淇滨热力有限公司提出的申请方案进行了热烈讨论，发表了意见和建议，对供热价格调整方案同意的有6人，基本同意的有5人，不同意的有2人。在召开这次听证会前，代表们深入社区、单位、学校及广大居民家中进行调查研究，征求社会各界的意见和建议，掌握了有关资料，并撰写了发言提纲。在充分考虑听证代表意见和建议的基础上，按照国家的法律法规和政策，市发改委提出切实可行的价格调整方案，报市政府批准后予以出台，取得了良好的社会效果。
为进一步提高建设局决策的民主化、科学化，增强决策的准确性和有效性，严格执行集体领导、民主集中，特制定本局民主科学决策制度。
一、重大问题必须由支委会实行民主决策，一般应经过下列程序：
1、在调查研究的基础上提出方案，原则上要有两个以上可供比较和选择的方案。
2、方案提出后，要广泛征求全系统党员、干部和有关方面的意见。
3、召开局党委会讨论决定，达成一致意见。
4、决策实施中，要明确分工，责任到人，并加强督促检查和信息反馈。如需对某些决策进行调整或变更，仍应由局党委会讨论决定。
二、下列问题应由局党委会讨论决定：
1、本单位经济建设、社会事业发展的规划。
2、本单位经济工作的目标、思路、政策及规定。
3、本单位精神文明建设的目标、思路、措施及对策。
4、党建工作方面的重要问题。
5、属建设局管理的干部人事任免;其它需要提交局党委会议讨论的人事安排。
干部人事任免要坚持干部任免程序：(1)民主推荐;(2)组织考察;(3)向局党委主要领导汇报考察情况及建议;(4)召开局党委会议讨论决定。
6、新上项目，重大技改投入等。
7、上级领导机关规定的需要支部集体讨论的问题。
8、其它需要经支部会议讨论决定的问题。
反映的问题在近年来的领导工作中经常出现，带有一定的普遍性。这些问题都和领导决策有关，说明建立良好的决策机制，加强决策的科学化、民主化 、制度化特别重要，提高领导干部的决策能力减少决策失误造成的危害非常必要。
结合案例分析题提供的材料依据领导决策的有关理论，联系当前领导的决策机制、领导干部的管理体制、领导干部的考评办法，我认为决策中存在的问题及原因如下：其一，错误的政绩观是造成决策失误的思想根源。早出成绩、快出成绩的错误政绩观，导致草率决策、脱离实际决策。
其二，不对决策方案进行科学论证是造成决策失误的决定性因素。不按科学决策的原则程序、方法去做，决策前没有设计三个以上可供选择的方案进行比较择优，对唯一方案也没有充分征求专家意见，没有科学论证，也没有进行必要的试点就强行实施。其三，决策过程缺乏民主，主要领导搞“家长制”、“一言堂”，是造成决策失误的重要因素。
其四，领导机关的官僚主义也是造成决策失误的一个重要原因。不调查、不研究，脱离实际、脱离群众，“先拍脑门决策，再拍胸脯保证，后拍屁股走人”;热衷搞“形象工程”、“路边工程”;作风粗暴，方法简单，甚至对普通群众采用强制措施。其五，缺乏决策失误的惩罚机制是造成决策失误的又一个重要原因。把决策失误造成的损失轻描淡写地说成是交了“学费”，再用公共财政去填补领导决策失误造成的损失，或把这些损失留给后任领导来承担，使得一些决策者没有决策失误的后顾之忧。针对决策中存在的这些问题，领导者要做到正确决策，就应以科学发展观和科学决策理论为指导努力做到以下几点。
第一，改革和完善决策机制。完善深入了解民情 、充分反映民意、广泛集中民智 、切实珍惜民力的决策机制。
第二，广开言路，提高决策的科学化、民主化水平。完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度。决策时要发扬民主、博采众议、集中民智，不搞“一言堂”;正确贯彻民主集中制。
第三，领导干部要树立正确的政绩观。
第四，转变工作作风，重视调查研究，深入了解民情，充分尊重民意。
第五，依法建立健全决策失误责任追究制，落实领导问责制。
总之，领导决策事关最广大人民的根本利益，是决定领导工作成败的关键。要通过建立健全决策的体制、制度和机制，使决策者在决策时不想失误、不能失误、不敢失误。
李鸿忠
2010年08月30日08:08来源：人民网-《人民日报》
党的十七大报告指出，要扩大人民民主，推进决策科学化、民主化。建立政府参事制度，是新中国在国家政权建设和社会主义民主政治建设方面的一个创举，为推进政府决策科学化、民主化作出了重要贡献。去年，国务院正式颁布《政府参事工作条例》(以下简称《条例》)。这是我国政府推进决策科学化、民主化的重要举措，标志着政府参事工作迈入规范化、制度化、法治化的轨道。深入贯彻落实党的十七大精神和《条例》有关要求，需要我们深刻认识参事工作的重大意义，充分保障参事作用的有效发挥，努力推动参事工作再上一个新台阶。参事工作意义重大
湖北省政府参事室成立于1950年初。自参事室成立以来，历届参事始终坚持与党和政府风雨同舟、与社会主义建设和改革发展进程紧密相连、与推进社会主义现代化建设的宏伟大业同频共振，在参政议政、建言献策、统战联谊等方面做了大量富有成效的工作。参事们围绕中心、服务大局，密切关注民生和经济社会发展中的重大问题，通过调查研究、反映问题、提出建议等多种方式积极履行职责，对政府工作发挥了重要的决策咨询作用，对省委、省政府了解社情民意发挥了重要的渠道沟通作用，对团结各方面力量发挥了重要的统战联谊作用，为全省改革开放和现代化建设作出了突出贡献。特别是近几年来，参事们围绕“两圈一带”(武汉城市圈、鄂西生态文化旅游圈、湖北长江经济带新一轮开放开发)建设、经济结构调整、重点产业布局、改善投资环境、加强重点项目建设、应对国际金融危机、农村劳动力转移就业、农民工权益保障、集体林权制度改革、三
峡库区地质灾害防治、新型农村养老保险体系建设、企业技术改造、城镇居民基本医疗保险制度建设、公务员能力建设等经济社会发展中的突出问题深入开展调查研究，提出100多份切实可行的意见和建议，有效地推进了政府科学民主决策。参事工作意义重大，参事职责神圣庄严。“参”，就是参与、参谋、参议;“事”，就是从事、理事、做事，做对政府工作有利的事，做对促进经济社会发展有重要意义的事;“参”与“事”合起来，就是给政府决策当“高参”。湖北省一直非常重视参事工作，在参事的选聘、履职和管理、服务等方面制订了一系列规章制度。目前，省参事室共有58名参事，其中有两院院士、大学教授、科研院所高级研究人员，也有国有大型企业高级技术人员、管理人员和具有高级专业职称的专家型行政管理人员，已经成为湖北省改革开放、经济社会发展与统一战线的一支重要力量，成为省委、省政府信得过、用得上、离不开的智库和帮手。实践证明，参事室是集聚贤才、富有谋略的智囊机构，参事工作是反映民情、集中民智的重要渠道;做好参事工作，对于发展社会主义民主政治、巩固党的执政基础，对于推进政府职能转变、促进科学民主决策，对于推动科学发展、促进社会和谐，都具有十分重要的意义。
面对新形势新任务，必须进一步做好参事工作。当前，湖北省正面临中央实施促进中部地区崛起战略、建设“两型”社会的难得机遇，经济发展正处于由回升向好向稳定增长转变的关键时期。在这种形势下，如何抓住机遇、应对挑战，实现又好又快发展，是对政府工作的一个考验。因此，必须凝集各方面的力量和智慧，包括进一步发挥参事的作用。参事队伍是一个团队、一个智库，参事进行参政议政、建言献策是对政府工作非常难得的智力支持。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。政府工作千头万绪，政府工作人员不可能对所有工作都考虑得非常周全。参事身份超脱、联系广泛，可以相对客观地看待、评价和监督政府工
作，对政府工作提出改进意见和建议，从而有利于政府更好地履行职责，推动改革发展，造福人民群众。
参事工作务求“三真”
在《条例》颁布之际，温家宝同志与国务院参事、中央文史馆馆员座谈，听取意见和建议，强调“参事室作为政府的咨询机构，在建言献策方面应保持相对的独立性，说真话、讲实情，允许发表不同意见和看法，不唯上、不唯书、只唯实。”这对做好新形势下的参事工作具有重要指导意义。作为政府的高参和智囊，参事应按照《条例》要求，力求做到“三真”，即贡献真才实学、反映真实情况、敢于讲真话。做到“三真”，必须坚持解放思想、贴近实际、敢于直言。
坚持解放思想。解放思想是发展中国特色社会主义的一大法宝，也是做好参事工作的重要前提。改革开放30多年来，我国经济社会发展之所以取得巨大成就，就是因为我们坚持思想解放，坚持改革创新。面对新形势、新任务，我们要抓住机遇、应对挑战，实现科学发展，必须继续解放思想。在参事工作中坚持解放思想，就是围绕党和政府的中心工作，研究新情况、解决新问题、总结新经验，为不断开创各项事业新局面提供智力支持，同时努力把参事事业不断推向前进。只有坚持解放思想，所提的意见和建议才能闪烁出智慧光芒、创造出实际效益。坚持贴近实际。参事工作的目标非常明确，就是要有利于决策、有利于发展、有利于落实、有利于解决问题。因此，参事工作必须有针对性。省政府参事要针对省情、贴近省情，在研究解决本地区经济社会发展重大问题的过程中提出自己的看法，形成真知灼见。参事工作还要注意侧重于应用，以用立说，以用立论，以用立业，坚持理论联系实际，着眼解决实际问题。湖北省目前面临的最大问题是发展不够，面临的突出任务是加快发展。省政府参事应围绕这一问题，深入开展调查研究，勇于提出源自实际、切实可行的意见和建议。
坚持敢于直言。参事工作要围绕党和政府的中心工作建言献策，但不能只是简单地为党委、政府的决策作注释、作论证。参事要以深入实际、联系群众，客观公正地反映社情民意为职责。反映的情况要客观真实，原汁原味。真话一句胜过假话连篇。只有掌握和反映了真实情况，才能促进科学民主决策，真正发挥高参和智囊作用，有效履行党和政府赋予的职责。政府负责人要鼓励参事独立思考，敢于发表不同意见。良药苦口利于病，忠言逆耳利于行。对参事提出的意见和建议，要有听取逆耳之言的雅量，能包容不同意见，择其善者而从之。
对参事要高看一眼、厚爱一分
《条例》的颁布，使参事工作和参事履职尽责有了法律保障和依据，有利于调动参事的积极性。《条例》的颁布也对政府工作提出了更高的要求。政府及相关部门应该自觉用《条例》来规范参事工作，为参事工作的开展营造良好的环境。科学发展需要科学决策，科学决策需要民主参与。我们要按照《条例》的精神和要求，进一步加强和改进参事工作，更好地发挥参事的参谋助手作用，努力实现湖北经济社会又好又快发展。
工作上重视。各级领导干部要把参事工作真正放在心上、抓在手上，进一步增强做好新形势下参事工作的责任感和自觉性，定期向参事通报重大决策、工作部署和经济社会发展情况。努力营造鼓励讲真话、保护讲真话的环境和氛围，采取座谈会等形式，听取参事的意见和建议，接受参事的民主监督。党委、政府以及有关部门的一些重要会议和活动，要邀请参事室负责人和有关参事参加。对参事提出的意见和建议，要高度重视、认真研究、充分采纳、及时反馈。
政策上支持。根据《条例》有关要求，结合本省实际，认真研究、加快制定相关的实施细则。根据工作需要，给参事出题目、交任务。定期听取参事室工作
汇报，及时研究解决参事工作中的实际问题。省直有关部门和市县政府要积极为参事进行调查研究、了解社情民意提供便利和条件。
制度上保障。坚持领导干部与参事的沟通联系、建议批示的落实反馈、专题研究的联席会议和联络员会议等制度，进一步完善工作机制、搭建工作平台，不断拓宽参事的知情渠道。健全和完善参事选聘程序和工作考核制度，组织开展参事业务培训，不断提高参事参政议政的视野和能力。不断提高参事服务工作水平，从财力、物力等方面给予保障，为参事开展工作创造更好的工作条件。(作者为湖北省省长)
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