公共卫生应急管理能力论文

第1篇：阻碍新冠肺炎肺炎疫情防控的典型案例分析

摘要通过北大法宝、各地法院网站、裁判文书网收集经法院判决的妨害新冠肺炎疫情案例，对案例进行统计描述与分析，结果显示涉疫犯罪罪名繁多，涉及的刑事案件情节复杂，诈骗罪案例较多，妨害公务罪犯罪手段表现多样，疫情期间办案效率大有提高。建议精准界定涉疫犯罪罪名，依法严惩妨害疫情防控行为;加强事前防治宣传，结合行政和刑事手段。

关键词妨害疫情;刑法;案例分析

2020年新型冠状病毒肺炎疫情给人民群众的生活、学习以及工作甚至社会经济发展带来了极大影响防控疫情工作给国家和社会带来了巨大的挑战也是国家治理体系和治理能力现代化面临的机遇[1]。因此在这一特殊时期疫情防控尤为重要。为依法惩治妨害新冠肺炎疫情防控违法犯罪行为预防犯罪维护社会稳定最高人民法院等4部门在2020年2月联合发布《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》(以下简称《意见》)严格清晰地规定了妨害疫情防控的十类违法犯罪提出用好法律武器依法高效、从严打击妨害疫情防控违法犯罪行为[2]。各人民法院、检察院依法办理妨害疫情防控刑事案件并及时公布了一批典型案例。

本文收集自新型冠状病毒肺炎疫情发生以来北大法宝、中国裁判文书网及相关网站公布的、经法院审理并判决的妨害疫情防控犯罪案件通过对事件发生时间、地点、经过及造成的后果进行分类整理并对判决时间、判处的罪名和刑罚进行比较从中归纳妨害疫情防控犯罪案件的发生特点总结政策实施的效果发现可能存在的问题提出相应的建议。

一、方法与对象

(一)研究方法

浏览“中国裁判文书网”“北大法宝”,以“妨害疫情”“传染病防控”“疫情防控”“刑事”等为关键词进行检索,同时纳入各地法院、检察院网站公布的犯罪案例,包括广东省高级人民法院、广东省人民检察机关、浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院、上海市人民法院、四川省高级人民法院、黑龙江省公安厅、黑龙江基层人民法院、湖北省人民法院、湖北省人民检察院、甘肃省公安厅、贵州省人民检察机关、安徽省高级人民法院、陕西省人民检察院、河北省人民检察院等,收集有效的案例必须包含以下特征：案件发生时间、地点明确,案件经过、结果清晰,有具体的犯罪事实记录,经法院审理判决。将收集到的数据用MicrosoftExcel2003进行整理汇总。

(二)研究对象

本文收集发生在2020年1月初至2020年3月10日之间的90个案例,涉及104个被告人,涵盖了16个省、直辖市，其中包括浙江省23例、广东省19例、湖北省12例、安徽省7例、江苏省6例、北京市、黑龙江省和上海市4例、河南省、四川省和山东省2例、云南省、河北省、甘肃省、重庆市和陕西省各1例。由图1可知,大致分布在我国南北分界限周围,浙江、湖北、安徽、江苏较多,往北有所减少。图1展示了收集的案例分布地点。

二、结果与分析

(一)时间分布

1.案件发生时间。由于案件发生到判决有一定的时间跨度,并结合《意见》发布的日期,将发生时间分为2020年2月6日之前和2月6日之后(含2月6日)。2月6日之前的案例中涉及非法猎捕珍贵、濒危野生动物罪和非法收购珍贵、濒危野生动物罪,这3个案例是发生在2020年1月1日之前的,但都是在疫情期间完成审判。排除这3例,收集的案例最早发生于2020年1月9日,最晚发生于2020年3月10日。由图2可得,收集的案例中2

2.判决时间。从90例中筛选出有明确案件发生时间和判处时间的案例，最终得到59例。从案件发生的最后一天到判决当天,经过的平均天数为269天，最长是366天，最短是3天，去掉最长和最短时间得到的平均天数为204天。在案件发生时间的基础上，将浙江省23例、湖北省12例、江苏省6例，进行2月6前后判决平均天数的对比，虽然广东省有19例，安徽省有7例，但是有多数没有明确的判决日期，暂不进行比较。可以发现，总体来看2月6日之后的所用的判决时间比2月6日之前的要少。除湖北省以外，没有明显区别，说明《意见》出台前各地就已从严从速处理。详见表1。

(二)罪名例数及刑罚

按照刑事案由，将收集的案例分为妨害社会管理秩序罪、侵犯公民人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪、破坏社会主义市场经济秩序罪和危害公共安全罪5类，包含18种罪名。其中，诈骗罪最多，为29例，妨害公务罪次之，为17例。后果与刑罚判决轻重不完全一致，量刑不一致。详见表2。

收集的案例中妨害公务罪共17例，占案例总数的18.9%，总的来看此罪侵犯的对象主要是疫情防控人员和民警，行为方式主要有：以暴力、威胁手段拒绝防控人员的检查、检疫、强制隔离;不配合防控人员甚至与上前劝阻的公务人员发生肢体冲突，并冲撞、毁坏警察或其他执法人员设立的警戒标志、隔离设施或交通管制设施;辱骂、推搡工作人员或以传染病毒威胁。详见表3。诈骗罪29例，是收集的案例中比重最大的，占322%。诈骗手段包括谎称筹集善款、利用微信等社交软件谎称出售防疫物资、诈骗援鄂医护人员财物等。而且，在29例诈骗案例中，有25例被告人是利用微信进行犯罪，包括微信聊天、微信公众号、微信朋友圈和微信群，其中在微信朋友圈发布不实信息进行诈骗居多。诈骗金额数目小的是几千到几万不等，多的高达40多万。

三、分析与讨论

(一)案件地点分布新型冠状病毒感染肺炎属于传染病，收集到的妨害疫情防控案例较多的地区为浙江省、广东省，可能是因为这些地方注重司法系统信息化、智能化建设工作，注重司法领域的治理能力的提升，严格贯彻落实党中央关于疫情防控的指示。如广东省人力资源和社会保障厅出台了《关于积极应对新型冠状病肺炎疫情做好劳动关系相关工作的通知》;浙江省人民检察院向该省人民检察机关发出《关于坚持“两手抓”“两手硬”依法保障疫情防控和复工复产的通知》，要求突出重点，加强监督，促进提升疫情防控法治化水平。浙江省、广东省等地经济也较为发达，人口流动性大，复杂因素多，疫情防控难度也会增加，再加上网络信息技术较先进、信息发布及时，所以能收集到更多的案例。此次疫情，湖北虽然比较严重，但是收集的案例没有浙江省和广东省多，可能是因为湖北省许多案件还在审判中，信息公布不及时，所以没有被纳入研究对象。

(二)案件时间分析1.《意见》发布后犯罪案例减少。此次疫情最严重地区之一的湖北省，从2020年1月23日开始“封城”，人们渐渐认识到情况的严重性，有一部分在当地工作的人想离开该省。在这过程中，有人故意或者无意逃避防控措施，引发病毒传播风险与实际损害结果，威胁到公共安全或者造成社会秩序混乱。国家对此次疫情高度重视，国务院卫生行政部门把新冠肺炎列为乙类甲管传染病，最高人民法院等四部门于2月6日发布了《意见》，收集到的发生在2月6日之后的案例比2月6日之前少的原因可能是随着疫情发展，国家和社会随之高度重视，积极采取疫情防控措施，对妨害疫情防控措施的行为更加关注，有效遏制了犯罪发生。

2.刑事办案时间较平常明显缩短。我国现行法律关于刑事办案期限的规定分别为立案、侦查、起诉和审判阶段[3]。在审判阶段，法院审理公诉案件一般需在2个月内审结，最晚不能超出3个月。简易程序应当在20日内审结，可能判处有期徒刑超过3年的，可以延长1个半月。适用速裁程序审理案件，人民法院应当在受理后10天以内审结;对于可能判处有期徒刑超过1年的，可以延长至15天。根据司法实践，大多数刑事案件在法院立案受理后6个月至1年内判刑。但是，对于简单案件适用速裁程序的案件，最快1个月内就可以判刑，而收集的案例中明确表示采用速裁程序的是18例案件经过到判决平均时间为a8天，比以往缩短了很多，所以启动速裁程序可以简化办案程序、提高案件审理效率[4]。尤其是湖北省、江苏省等地在《意见》发布后的从案件发生时间到判决时间比发布前要短1-6天，可见这些地方贯彻落实了《意见》精神，快速审理，对疫情防控中的犯罪行为起到了警示和威慑作用。

(三)具体罪名分析

1.以危险方法危害公共安全罪。收集的案例中有1例系被告人支某某构成以危险方法危害公共安全罪。依据《意见》，两种情况之一的，要依照刑法有关以危险方法危害公共安全罪处罚。首先是主体方面，明确为已经确诊的新型冠状病毒感染肺炎病人、病原携带者，或者疑似病人。这类主体拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗并进入公共场所或使用公共交通工具的，最后要造成新型冠状病毒传播。在这个案例中，被告人支某某并不符合上述规定的两类情形，所以法院的判决结果有待商榷。

2.妨害传染病防治罪。总共收集到5例被判为妨害传染病防治罪，占案例总数的57%，有期徒刑的平均时间为142个月。按照《刑法》的规定，倾向于从轻处罚。从收集的案例数量来看，印证了学者的说法，妨害传染病防治罪是我国1997年《刑法》增设后，理论界和实务界均未给予过多关注的罪名[5]。

3.妨害公务罪。在疫情防控期间，疫情防控人员要进行测量体温、劝导公众佩戴口罩等工作，一部分公众可能会不理解，从而拒不配合工作，甚至发生对疫情防控人员进行殴打、辱骂、推搡等行为。共收集到17例妨害公务罪案件，侵犯的对象大部分是民警等执行公务的人。妨害公务罪的行为对象是“国家机关工作人员”，《意见》确定了“国家机关工作人员”的范围，主要包括依照法律或者受国家机关委托从事国家有关疫情防控公务的人员，以及未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事疫情防控公务的人。此次收集的寻衅滋事案例1例是发生在被告与村干部之间。有学者指出，根据统一安排，在全民实施防控工作、确保精准防控工作的形势下，在居(村)委会、社区从事协助政府进行检疫、强制隔疫情防控工作的，也应将他们纳入从事疫情防控职权的公务人员的范畴[6]，所以将这例可以考虑判为妨害公务罪。

4.诈骗罪。疫情影响到社会生活各个方面，人们的经济收入也发生了变化，加上微信、QQ等网络社交信息技术日渐更新，个人社交网络不断扩大，导致经济犯罪的可能性会增加。根据最高检涉疫情防控检察业务领导小组发布的数据，截至3月11日，涉嫌诈骗犯罪的案件有869件涉及917人，批捕件数超过50%，起诉516件545人[7]。受疫情影响，人们的心理比较脆弱，对口罩等防疫物资需求迫切，容易受到朋友圈等途径发布的信息的影响，这为犯罪提供了更大的机会。《意见》规定了如谎称有制造、生产或销售用于疫情防控的产品的途径来骗取公私财物等情形以诈骗罪定罪处罚。《刑法》第二百六十六条规定对诈骗罪的处罚。《关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条也具体解释了“数额较大”“数额巨大”“数额特别巨大”的范围，分别为诈骗公私财物价值3000元至1万元以上、3万元至10万元以上、50万元以上的。

浙江省乐清市虚假出售口罩诈骗案。涂某利用微信、QQ等社交软件，散布有口罩低价出售的虚假信息。黄某、余某、宋某等人信以为真，通过微信、支付宝、银行卡转账等方式，向涂某支付了105万元货款。乐清市法院判处被告人涂某有期徒刑2年，并处罚金2万元。根据上述司法解释，考虑到当地经济发展和诈骗的数额，并且与同类案件对比，法院对行为人的量刑偏轻。

王某某诈骗援鄂医护人员财物案。被告人王某某与被害人徐某某系江苏省南通市某医院ICU病房护士，接到驰援湖北的工作任务后，准备自己购买一批医用口罩。看到王某某在微信群内发布销售医用口罩、额温枪等防疫物资的虚假信息后，徐某某便以微信联系王某某购买并告知王某某自己是医护人员，即将驰援湖北。王某某骗取被害人口罩订金2500元后，又借口说需付全款才能发货，骗取被害人口罩尾款2900元和额温枪货款400元，共计骗取5000余元。王某某明知徐某某是援鄂人员，仍然实施诈骗，行为影响恶劣，但是王某某被判有期徒刑8个月，并处罚金人民币6000元，量刑偏轻。

孙某某、蒋某诈骗案。被告人孙某某、蒋某合谋打印虚假宣传传单，在北京市某区多地进行张贴、散发，假借慈善机构的名义，以“为抗击新冠肺炎募捐”为由，谎称有口罩等物资的购买渠道，想欺骗他人向自己微信账户捐款。但是截至案发，也无钱款转入。2人分别以诈骗罪被判处有期徒刑10个月，并处罚金人民币1万元。有学者认为，这一判决是对募捐诈骗成立诈骗罪的肯定，同时在遵循未遂犯处罚原则的情况下迅速做出判决。在疫情期间简案快审，达到了一般威慑的效果，体现了在募捐场合对潜在被害人的充分保护，完全符合刑事政策的导向[8]。

四、建议

(一)准确界定涉疫犯罪罪名，依法严惩妨害疫情防控行为

刑事犯罪罪名繁多，涉及的案件情节复杂。法官在审判时要注意各罪名的构成要件，以事实为根据、以法律为准绳，依法审判。

2003年非典肆虐，两高发布了关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件的司法解释，《意见》比司法解释增加了妨害传染病防治罪。根据《意见》，除以危险方法危害公共安全罪的两种情形外，其他行为更可能被划入妨害传染病防治罪的范围，无形中就降低了妨害传染病防治罪的入罪门槛。所以在疫情特殊时期，对于犯罪行为可以更多地考虑妨害传染病防治罪。妨害公务罪是较具有代表性的轻罪类型，在正常的社会秩序下，对妨害公务罪的适用通常在入罪上较为谨慎。但是在疫情期间，全民防疫的工作要下沉到基层，为了强化防疫治理，一些管控的权限就不得不下放到平时没有执法资格的工作人员手上，比如村干部、社区志愿者、保安，建议在疫情防控特殊时期，将这些人员纳入妨害公务罪侵害的对象范围。

诈骗案件中，大部分被告人利用疫情期间“一罩难求”的情况通过微信等社交软件实施诈骗，有些诈骗金额相对较大，受害人较多，要根据“情节+数额”依法严惩[9]。根据诈骗罪的司法解释，诈骗罪是属于行为犯罪，以赈灾募捐名义实施诈骗的酌情从严处理。收集到的1例募捐诈骗虽未有发生钱财损失，被害人被判处有期徒刑10个月。在疫情状态下，要贯彻《刑法》及司法解释关于诈骗罪的规定，对此类行为酌情从严惩处;对于援鄂医护人员的诈骗案件，此类行为主观恶性深，社会危害性大，也应依法从严惩处。

(二)加强事前防治宣传，行政处罚和刑事处罚依法衔接

新冠肺炎疫情发生以来国家高度重视，依法开展疫情防控工作，部署防控任务，习总书记多次就依法防控疫情作出重要指示。但是，在实际的疫情防控中，个别地方仍然存在不依法防疫或是过度防疫等妨害疫情防控的行为，受到社会公众广泛关注，带来了极其不良的社会影响[10]。对于在特殊时期的行为，基本上采取“依法从重”的刑事政策[11]，(下转第31页)(二)完善医师多点执业的风险分担机制医师多点执业中最大的障碍在于风险分担机制的不完善，从医师多点执业的风险分担来看，最好的办法之一还是医师的责任险，并且是医师个人购买能够覆盖所有执业范围的险种。目前，保险公司开发这类型的险种主要受限于投保人数和执业范围的限制，缺乏相应的动力。但随着多点执业的医师人数的逐渐增长，投保人群的扩大，保险公司就会有动力开发相应的品种。另外，除了医师个人购买保险之外，医师多点执业的第二、第三执业机构也可以以团体的方式投保医疗损害的责任险，相对于医师个人投保的责任险，以团体名义投保覆盖范围包括多点执业医师的执业的责任险更加具有可行性。同时，医疗损害侵权责任制度也是医疗损害的重要救济机制，必须重视医疗侵权责任制度对医师多点执业带来的负面影响[5]。通过完善医疗侵权责任制度来保障各方的合法权益，进一步推动医师的多点执业的实施。

医师多点执业可以有效的缓解基层优质医疗(上接第27页)在诈骗罪的案例中体现得尤为明显。传染病的有害影响不仅局限于个体，还可能影响到公共健康和社会安全，所以传染病防控与其他疾病防控有所不同[12]。建议加强事前防治意义及违法危害宣传，向公众宣传《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《野生动物保护法》等法律，以及《刑法》《治安管理处罚法》等与传染病防控有关的内容，同时采用网络等手段普及疫情防控普法文件，如全国普法办公布的《新型冠状病毒感染肺炎疫情防治工作有关法律知识问答》等。要注意提升效率的同时兼顾审判质量，同时要及时向外界公布信息[13]，而不是草率了事。

参考文献

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作者：瞿蓉蓉 李宇阳 单位：杭州师范大学医学院

第2篇：公共卫生管理在区县级传染病预防中的作用

【关键词】公共卫生管理;传染病;预防

近年来，由于环境因素等多种原因，导致全世界的传染病发生率明显增多，如传染病新冠肺炎目前已经成为一个全世界范围内流行的疾病。因此，全面加强对传染病的预防和控制，是当前至关重要的一个环节，而想要很好的完成这一目标，则需要借助公共卫生管理在传染病防治方面的经验。本文将从公共卫生管理在区县级传染病预防工作中的作用入手，对其效果和作用进行分析，以便更好促进我国传染病预防和治疗工作的开展。

虽然我国当前的医疗卫生水平进步明显，但很多传染病在我国的发病率仍旧居高不下，这其中很重要的一个原因，就是我国当前对于公共卫生管理的相关工作重视程度还不够，导致在我国的公共卫生事业中还存在较多的漏洞，不能够在传染病的预防和控制当中承担其应该承担的责任，发挥其应有的作用[1]。因此如何进一步完善我国的公共卫生管理体系，让其更好发挥传染病防控作用，便成了当前公共卫生行业的工作重点。

1公共卫生管理在传染病预防工作的定位

在科技不断发展的今年，全球化趋势已经成为一个不可扭转的趋势，交通、通讯等设备也更加发达，这种全世界范围内的频繁人口流动，会对社会以及生存环境都产生非常大的影响，也使得疾病防控的机制和空间环境等，都发生了非常大的变化，也使得对于突发重大公共事件的应对难度在不断的增加，事件的复杂程度也在不断地加剧[2]。近年来，中国在传染病的防控方面取得了一些成效，很多传染病，例如禽流感、SARS等疾病在国内均未引起大规模的爆发以及流行，而2019年末爆发的新冠肺炎，我国及时采取的防范措施，至今为止已经取得了非常理想的效果[3]。但是对于一些疾病，例如快餐店卫生条件差导致大肠杆菌引起的食物中毒、空调和排气扇引起空调病等，更加体现出了公共卫生管理体系建设的重要性，一个健全的公共卫生管理体系，可以有效地保证人民群众的健康和帮助维持社会的稳定[4]。因此公共卫生管理部门更应该加强监管力度，帮助控制传染病的发生与传播。

2多部门共同确保公共卫生管理在预防传染病工作中发挥作用

2.1法律法规我国早在2006年就颁布了突发公共卫生事件以及春染病疫情的检测与报告管理办法，明确了法律法规在保障我国公共卫生事业之中的重要性[5]。由国家相关部门采取统一的监管办法来对全国范围内的突发公共卫生事件以及传染病疫情进行监管，县级以上的卫生部门仅对其管辖范围内的突发公共卫生事件和传染病疫情监测信息进行报告并且监管即可[6]。所有的单位和个人都要按照规定，将突发公共卫生事件与传染病疫情信息及时地向上级汇报。这种管理模式的优势是，如果一旦发生疫情，各相关部门以及政府之间可以做到统一指挥、统一行动[7]。

2.2政府支持在处理突发公共卫生事件和控制传染病的发生发展过程中，政府需要充分发挥其宏观调控作用，帮助公共卫生事业步入正轨[8]。政府需要宏观部署并且下发政令，来帮助制定相应的突发卫生事件处理措施以及相关的传染病防治政策，而各疾控中心则需要根据政府的相关政策来制定传染病的预防以及检测工作，并且不断在政府大方向的基础上予以完善，更好的帮助预防传染病的发生[9]。

2.3人员配备公共卫生事件是一项非常辛苦的工作，国务院发布的《关于加强传染病防治人员安全防护的意见》的条例中已经明确指出，应该给从事传染病医疗、预防、科研以及教学的人员一定的津贴，对于那些在生产和工作中接触传染病病原体的人员也需要给予额外的补贴，在此基础上完善相关人员的动态调整机制[10]。对于那些直接参加国内传染病类紧急公共卫生事件现场并且帮助调查处理和救治患者的人员，和口岸检疫以及动物预防等各类一线工作的人员，应该按照工作强度的大小和风险性高低，来予以额外的假期和工作津贴，这对稳定公共卫生工作的队伍，推动工作发展都起可以起到非常重要的作用[11]。

3对策和建议

3.1进一步强化公共卫生对疫情防控的宣教工作公共卫生事业，最重要的就是公共两个字，在出现突发公共卫生事件或者传染病发作的时候，这与每个人的安全以及利益都息息相关，没有一个人可以置身事外[12]。此时政府对于群众的领导以及媒体舆论的导向，对于维护社会的稳定都有着非常重要的作用。早在2006年时，我国就在《国家突发公共卫生事件医疗卫生救援应急预案》中明确的指出，从中央到地方的所有媒体，包括电台、报刊、互联网等都需要在传染病的防治工作中发挥正确的引导作用，及时报道疫情的现状以及发展趋势，控制谣言和不实言论的传播[13]。传染病防治，最重要的还是防病，因此各种媒体在日常生活中，要经常报道一些传染病防治的相关知识，提高人们的防控意识，从根源上提高人民的防控意识。

3.2构建强有力的公共卫生监测系统为了更好的防治传染病，公共卫生管理中心应该拥有更加完善信息来源，一是方便信息的收集，二是方便随时更新信息并且发布，有利于信息以及资源的共享[14]。全国各级疾控机构应该采取统一的形式，按照国家公共卫生监测体系网络系统的要求定期上报信息资料。如果在国境口岸所属卫生行政部门和港口、机场、铁路等疾病预防控制机构或国境卫生检疫机构发现有疫情发生，需要相互进行相关疫情的通报。当出现人畜共患病的时候，疾控部门要及时与当地的农业部门以及林业部门进行沟通，这样才能够让各个地区之间实现信息互通，更好的完成全国疫情的预防及防治工作[15]。

3.3进一步完善传染病防控体系近年来，我国的公共卫生管理制度已经取得了非常大的进步，进一步的保障了我国人民群众的生命安全，但是我们不能满足现状，需要在当前基础上对公共卫生管理事业进一步进行加强[16]。而社区更是防控措施中的重中之重，社区是最贴近居民的安全屏障，又是直接管控和服务居民的渠道。但是当前在我国，很多社区的人力资源和医疗设备的配备均不能够满足群众的需要。因此国家应该适当的加大对于社区医疗体系建设的财政投入，帮助鼓励社区医疗的发展，加强社区医疗人员的培训力度，适当放宽社区的药品限制，更好的满足居民的用药和就医需求。除此之外，社区还应该提供“点对点”的就医服务，设立社区私人医生，更好的满足人们的就医需求。而另一方面，各地区的公共卫生管理部门应发挥其公共卫生管理职能，快速有效地应对疫情的发展，这样双管齐下，齐头并进，可以帮助形成一个完善的疫情防控网络，顺利的推动疫情防控工作能够有条不紊的快速进行[17]。在此基础上，本地的公共卫生管理部门要迅速召开会议研讨商定针对传染疾病进一步防控的措施，然后对传染病的扩散风险等进行相应的评估，加强监测力度，第一时间出台相应的政策，保障人民群众的安全[18]。

综上所述，传染病的防治工作不是一个部门的责任，而是全体人员的责任。在传染病的防治过程中，政府部门需要做好整体的决策工作，及时制定相应的应对措施，尽到主管部门应尽的职责，而在没有传染病的时候，政府部门应该加强对于公共卫生部门的管理作用。我国的各级公共卫生管理部门，应该不断地提高自己的管理水平和效率，在遇到突发卫生公共事件的时候应该积极发挥其主导地位和作用，帮助尽快的稳定事态。媒体部门在面对突发卫生公共事件的时候，应该起到维护社会稳定的作用，积极向人民群众传播正能量，杜绝谣言等不利于社会稳定的舆论出现。

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作者：张才军 单位：南京市溧水区中医院

第3篇：加强综合协调是提高公共卫生应急管理能力的关键

关于公共卫生应急管理能力的提升，结合此次新冠肺炎疫情的防治经验，可以从以下三个方面来重新审视。

一、相关背景和综合协调的意义

2020年初暴发的新冠肺炎疫情可以说是人类进入现代文明社会后，遇到的非常大的一个挑战。疫情什么时候可以完全结束，会演变到什么程度，现在还很难预测。之前有人预测很可能像“钟摆”一样，夏天跑到南半球，冬天又会再回来。但是自2020年6月北京新发地一度成为国内本土感染新的发生地，虽然当时北京的气温已达到35度，结果还是发生了。原来很多人猜想的钟摆式发生被证实是错的，病毒可能一年四季都不会离开。另外，这一次的病毒和以往发现的病毒不太一样，一些人甚至认为新冠肺炎病毒是一个“杰作”，怀疑其是人造产生。究竟怎样产生的，这是科学问题，科学问题还是应由科学家来溯源揭秘。从新冠肺炎病毒的生命力来说，首先，它的潜伏期不短不长，据现有研究数据表明，其可以潜伏14天甚至更长，而其在潜伏期就已经有了传染性，这样就增加了它的传染概率。其次，它的病死率不高不低，这样就导致感染者可以感染更多的人;另外，从传播途径来看，之前的结论是主要通过飞沫和接触传染，后来发现通过污水、粪便也可能传播。北京新发地疫情的暴发，经调查无论是从加工三文鱼的砧板，到三文鱼的口腔，都检测出了新冠肺炎病毒;另外，从变异性来看，近半年来收集的毒株已经全部报告给世界卫生组织，基本上都被认为与欧洲的病毒高度同源，其毒株和武汉早期的不太一样，这种差异使传染性进一步增加。重庆医科大学研究了重庆几十位有症状和无症状感染者，发现这些人体内的抗体持续的时间最长的有三个月。感染病毒后，抗体会使人体获得免疫能力。研制新冠肺炎疫苗也是通过激发人体自身的免疫能力，新冠肺炎病毒还兼有流感和肝病毒的某些特性。所以就这类传染病而言，由于现代生物技术主要通过疫苗来帮助人体产生抗体，新冠肺炎病毒在今后有可能会是可控的常态化存在。

目前，在还没有通过疫苗实现群体免疫前，我们更多的还是采用传统的传染病控制原则：隔离传染源、切割传染途径、保护易感人群。但是，在交通发达、经济一体化、人们崇尚自由的时代，要做到这一点，光靠卫生系统、或者一个部门是很难长时间做到的。疫情发生前期，我们能够应对疾病的医务人员比较少，因为在这次疫情之前，传染病发病率在逐渐地降低，感染科的医生数量有限，呼吸科也仅仅是内科里面的一个科室，再加上重症科，也没有多少医生，以至于到后期几乎所有科室的医生都加入进来。此外，包括医疗、防护物资供应等方面，都需要进行大量全面的协调，疫情前期暴露出来的很多问题都与协调有关。如垃圾车拉食品事件的发生，就是综合协调缺失的表现。另一个受人关注的乱象是前期口罩等防护物资没有得到合理调配，后来媒体呼吁非一线医务人员尽量不要戴N95口罩，把N95口罩和隔离服留给一线医务人员，真正要穿隔离服都是在最危险岗位的医护人员。在物资紧缺时就应当优先保证一线，但是谁来保证?这就是综合协调的关键所在。

二、综合协调在公共卫生突发事件应对中的内涵

什么叫协调?从管理学角度给它下了一个简单的定义，即正确地处理组织内外各种关系，为组织正常运转创造良好的环境和条件，最终保证目标的实现。

对于这次疫情来说，综合协调首先是国际上的协调。美国在我国发生疫情时最先中断和中国的航空联系，结果美国随后自己却成为全球最重的灾区。特朗普政府还一度污蔑称这个病毒叫“武汉病毒”，而如今，包括欧洲的病毒和美国的病毒在内是怎么发生的都还不太清楚。所以，习近平总书记一直强调，团结是抗疫的最有利武器，我们要形成命运共同体、生命共同体，这就需要国际层面的协调。其次是国家内部的协调，我国有一个名词叫做“联防联控”，中央建立了联防联控机制，它实质上是32家部委等单位组成的综合协调平台，所以联防联控的本质就是综合协调。

简单回顾这次疫情中国际合作的情况可以发现，新冠肺炎带来了很多混乱，包括美国退出WHO等行为。但是，后疫情时代，通过这次事件也有可能促进国际社会在疫情防控方面的进一步合作。国内方面，现在要确保的仍是疫情控制、经济发展和人民生活的兼顾，这也是需要协调的。另外，对卫生体系来说，一方面要考虑包括中央、省、市、县、街道(乡镇)、社区在内的纵向协调，另一方面也要考虑部门之间横向的协调。

三、疫后应急体系建设策略的建议

从具体的策略建议来说，首先，还是要巩固国务院提出来的联防联控机制。可以说联防联控机制是武汉在疫情暴发以后，经过前期的混乱，通过反思建立起来的协调机制，这个是非常正确的，要坚持下去。就湖北来说，应该建立一个应急管理体制改革示范区，武汉这次是重灾区，同时也具有比较好的条件。国家应该支持湖北武汉建立一个应急管理体制改革示范区，形成一个跨部门、跨区域的综合协调系统，包括医疗卫生、物资生产供应等，形成完整的体系。

其次，加强医疗卫生体系整合。2020年6月20日北京4家医院被国家卫健委通报院内感染防范工作不到位。疫情前期，武汉一些医院处于风口浪尖，院内感染比较多，从专业的角度看，当时对新发传染病认识不清，加上一些管理问题，出现感染的情况情有可原。但是北京这4家医院，特别是在有武汉和当前国内外的经验教训的背景下，作为国家顶级的医院还出现这类问题，也提醒我们要进一步思考应该建立何种医疗卫生体系。湖北出台了建设公共卫生体系的方案，要加强疾控系统建设，这其中一定要注意医院也是公共卫生体系的一个有效组成部分这一关键点。这次疫情在武汉发生后，包括金银潭医院、武汉中心医院、湖北省中西医结合医院、同济医院和协和医院在内，出镜率都很高。因为病人感染以后，第一个去的地方就是医院，所以医院是整个公共卫生体系的前哨阵地，如果把医院和公共卫生体系完全隔离开就大错特错。而怎么样使这两个体系有机融合起来，这是必须考虑的问题，如果公共卫生和医疗，还是“两张皮”，缺乏有机的整合和协调，最后再碰到类似问题大概还会犯。再次是物资的储备。物资储备不一定是现成物质的储备，同样要思考能否建立一个可持续的储备制度，将生产、流通、使用环节都协调好。

最后，这次武汉之所以能够战胜疫情，笔者认为最关键的还是社区。光靠医院的救治，病人是越救越多，最终我们还是要借助社区阻断传染链条。在“封城”前期，我们并没有封住病人和社区，病人和疑似病人四处奔波就医，家里又没有隔离条件，就形成了一个“死结”。在这种情况下，社区动员就起到了决定性作用。钟南山院士说，武汉是一个英雄的城市，他当时眼睛含着热泪，为什么含着热泪?因为武汉当时冒了巨大的风险，而社会动员最终在我们战胜疫情的过程中发挥了巨大的作用。

作者：冯占春 单位：华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院

第4篇：常规防治突发公共卫生事件背景下药物临床试验应急管理

[摘要]目的：在突发公共卫生事件背景下，对药物临床试验的风险和危机提出切实有效的管理对策。方法：使用PPRR模型,建立并细化管理框架与流程，应用于药物临床试验不同阶段。结果:完善了I至W期药物临床试验风险和危机的标准化管理，对比实施前后数据显示，实施PPRR模型管理后，明显降低受试者风险危机概率，提升管理质量。结论:PPRR模型管理能有效预防、应对风险，保证项目高质量运行，对常态化管理预防突发公共卫生事件中药物临床试验的风险和危机提供保障。

[关键词]突发公共卫生事件;药物临床试验;PPRR模型

在现代化进程中，人们对突发公共卫生事件的内涵和外延的认识逐步加深。2020年初新冠肺炎(C0VID-19)疫情引发的突发公共卫生事件，给人类的社会生产和生活造成了现实性的、更加明显的、更加恶劣的破坏性[1，2]，药物临床试验行业也深受影响。为此，作者探索这一特殊背景下有效应对药物临床试验的管理方法，借鉴危机管理PPRR(PreventionPreparationResponseRecovery,PPRR)模型管理，阐述和归纳药物临床试验的危机应对方法并使之能常态化应用。

1突发公共卫生事件背景下的风险与危机

2020年COVID-19引发的突发公共卫生事件，不仅造成了严重的社会影响，还造成了公共危机的发生，疫情的爆发揭示了突发公共卫生事件中各行业对危机管理的欠缺。药物临床试验是一个中间环节多、时间跨度长、过程繁琐、观察指标众多的复杂工程。受到疫情所引起的交通限制、隔离要求、试验用药物供应中断以及人员流动的不确定性影响，导致了包括审查开展情况的滞后、入组困难、随访和用药治疗的超窗、受试者/工作人员感染风险问题。

突发公共卫生事件带给药物临床试验机构管理和试验项目前所未有的挑战，2020年1月23日至2020年4月8日，国家药品监督管理总局药品评审中心、国家肿瘤临床医学研究中心联合调查显示：机构项目立项减少13.11%，伦理审查推迟16.02%，试验项目启动下降75.00%[3]。为有效地预防、处理和消弭危机，我们采取一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，在药物临床试验过程中使用危机管理学家罗森塔尔(U.Rosenthal)的危机管理PPRR模型(如图1)。以PPRR为理论基础，其核心内涵包括：应急管理的预防(Prevention)、准备(Prepara­tion)、反应(Response)、恢复(Recovery)，对突发公共卫生事件中药物临床试验不同阶段进行管理。

2PPRR模型对药物临床试验不同阶段的管理方法

2.1预防阶段

强调“未雨绸缪”的危机管理意识。工作前提：临床试验相关工作应与各级政府及医院内部的防控要求一致，在日常管理工作中注重危机意识的培养，通过开展经常性培训和演练工作，让危机意识深深根植于组织的文化之中。公共突发卫生事件背景下，首要原则是保障受试者安全，评估危机对试验进展，随访用药，脱落、失访等情况的影响，进一步做好药物储备计划，建立线上审查启动的协调工作，并及时发布药物临床试验相关工作指引[4]，机构在遵守药物临床试验质量管理规范(GoodClinicalPractice,GCP)的同时明确受试者治疗流程。通过构建动态的风险监测、分析、评判、预报机制，查明潜在的危险因素和风险危机，制定应急预案，是实现防患于未然的关键。

2.2准备阶段在事件发生之前做好准备，建立完善的、具有可操作性的危机管理体系。项目开展未启动时暂时推迟启动和筛选受试者;已启动项目由研究团队即主要研究者、申办方充分评估风险收益后，做好受试者的随访工作，制定合理可行的访视安排。药品管理在执行方案的基础上，由伦理、机构、申办方多方沟通后按照各机构发布药物临床试验相关工作指引流程，由机构药库预备充足试验所需药物，口服药物按照保存要求寄送到达，或提前预约领取，输液剂本院随访受试者按要求筛查后入院使用，远程随访受试者在知情同意的前提下可采用寄送药物至外院或转分中心输注的方法。对于出现突发公共事件导致的访视变化或方案违背即如实上报伦理委员会，在第一时间内作出反应，可最大限度地减少损害[5]。

2.3应急反应应急反应又称应急处置或响应，是指突发事件发生后，减缓、控制、减轻或消除突发事件造成的危害。此阶段的项目开展建议在保证药物质量和受试者安全的前提下，对于本地受试者，按照医院相关要求和受试者本人意愿，提前预约、筛查和治疗，支持口服药寄送;外地远程随访受试者在知情同意的前提下可采用寄送药物至外院或转分中心输注的方法，受试者在当地有资质的医疗机构检查，研究者团队远程判定(可通过电话、短信、邮件、微信、视频等方式)，通过远程的方法处理现场的工作和计算机自动化处理，临床试验基于风险的管理模式中，信息化技术和专业化的执行团队都将扮演重要的角色[6]。另一方面，为维护受试者生命健康安全，保障医疗、经济、组织系统环境与秩序的正常和有效运转，由医院及药物临床试验机构办公室领导和协调相关部门、组织和科室共同参与并采取一系列策略措施。完善的应急物资储备及保障体系，是医院应对突发公共卫生事件的先决条件;健全应急物资采购长效机制、建立社会捐赠物资管理体系、规范应急物资储备管理，加强防护物资合理分配与使用，在高效的指挥管理下对应急物资协调整合与调动，加强严重不良事件的预防与控制、医疗救援与上报等措施是构建控制危机框架的有力保障[7]。

恢复阶段恢复管理是危机管理的最后步骤，也是新一轮危机管理的起点。危机过后，所有药物临床工作人员和临床机构管理组织(SiteManagementOrganiza­tion,SMO)相关人员必须依照医院员工复工要求,做好病史排查、健康信息登记，受试者后续通过预约取药、分流取药等方式继续试验，保持沟通及时，记录完整，全部的过程记录包括邮件截屏均应妥善保存。恢复组织临床试验，重视受试者心理恐慌的疏导，及时开展危机后评估，采取一系列有效的措施来弥补危机造成的损害，总结经验教训，制定突发公共卫生事件特殊时期的应急培训和演练，修订完善标准操作规程(StandardOperatingProcedure，SOP)为今后预防突发公共事件危机的常态管理提供保障。

3结果

面对突发公共卫生事件背景下的药物临床试验的特殊风险，本机构在确保受试者安全和权益的前提下，使用PPRR模型管理体系为药物临床试验全过程提供安全的工作环境和流程，分别应用于本院内分泌科N期试验，心脏内科N期试验、肾内科N期试验、慢病管理中心皿期试验，以及I期药研中心的预实验和I期试验,2020年1月至4月期间，保障了药品的物资调配，采用多途径给药方式交付受试者共计198次，完成给药次数共计178次，试验中发生用药超窗情况共计7次，受试者脱落例数共计5例，详见表1。

为保障参与我院的临床试验受试者的权益，以及降低疫情对正在进行的临床试验的影响，本机构采取PPRR模型管理,在预防、准备、反应、恢复不同阶段对药物临床试验采取监管，临床试验项目实施及效果对比结果显示，2020年与2019年同期比较，药物临床试验项目数量未出现明显下降，机构立项增加15.79%，在线伦理审查提高24.29%，试验过程中筛查情况数量较同期下降25.87%，受试者脱落情况基本保持去年同期水平，详见表2。

4讨论

研究数据显示，国内药物临床试验数量从单省内2010年的7509项，到2019年的11203项，逐年稳步上升，2020年各机构药物临床试验开展不同程度受到疫情影响[8]。在突发公共事件的背景下，本院药物临床试验工作及时调整管理模式，在PPRR模型管理框架上建立与药物试验环节相适应的管理方式,各科室I期、皿期、IV期药物临床试验中能较好实施，受试者获取试验药物通路无障碍发生，质量管理上无严重不良事件发生，受试者脱落呈下降表现。

PPRR模型管理的效果优劣，在很大程度上取决于能否实现对下一关键环节的管理。完整的危机管理体系包括预警系统、应对计划、培训演练、后勤保障、网络沟通五大核心元素。实际工作中，作者根据药物临床试验开展的不同环节，分析药物临床试验过程不同阶段的危机问题，确认危机，控制危机，注重领导力的发挥，建立公开、权威、统一的信息沟通机制，关注对公众受试者心理恐慌、心理危机的干预和管理，因地制宜构建危机管理体系，将质量控制的重心由事后审查向事前预防管控转移，更加有效地保障了药物临床试验质量，更大程度地保护了受试者的权益。

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[3]房虹，樊琦，王海学，等.新型冠状病毒肺炎(COV-ID-19)重大突发公共卫生事件下肿瘤临床试验应对措施及其影响分析[J].药物评价研究,2020,43(6)：1008-14.

[4]许重远，白桦，白楠，等.重大突发公共卫生事件(传染性疾病)一级响应下临床试验管理共识[J].临床药理学杂志，2020，36(10)：1404-08.

[5]曾玲，潘霞云.药物临床试验机构质控中不良事件记录存在问题分析[J].中国药物警戒，2018,15(11):693-695..

[6]肖亮，郑高哲,黄瑜敏.临床试验基于风险的管理研究进展[J].中国临床药理与治疗学,017,1(8)：955-960

[7]卢文刚，王雅萱.基于危机生命周期和PPRR理论的医患群体性事件应急管理研究——以10起典型个案为例[J].广州大学学报(社会科学版),2019,33(2):54-64.

[8]莫恩盼，陈琳，杨忠奇.广东省药物临床试验的发展现状分析与探讨[J].中国新药与临床杂志,2020,39(2)：79-83.

(收稿日期2020-11-30;修回日期2021-01-25)•本文编校汤先忻•

作者：张婷婷，吴巧稚，王 岚 单位：江苏省省级机关医院药物临床试验机构办公室