公共卫生系统应急管理系统及管理能力建设综述

[摘要]为深入学习习近平总书记关于新冠肺炎疫情防控的系列讲话和重要指示精神，2020年6月第七届国家治理体系和治理能力建设高峰论坛在武汉召开。会议以“构建强大的公共卫生体系与国家治理现代化”为主题展开，总结出显著的制度优势、有力的整体部署及卓有成效的临床救治工作是此次疫情防控成功的关键所在。而应急管理能力不高、公共卫生体系建设不完善则为短板。推进应急管理体系和能力现代化，首先要发挥制度优势，加强制度保障;其次要建立完善常态与非常态结合的应急管理机制;最后还要建立健全社会协同和动员机制。同时构建强大的公共卫生体系作为保障公共卫生安全及实现公共卫生治理现代化的根本途径，则应从提升思想认识，补齐思想短板;改革公共卫生领域相关体制机制;加强公共卫生教育与人才队伍建设;优化公共卫生安全策略及研究规范四方面协调推进。

[关键词]公共卫生体系建设;治理体系现代化;治理能力现代化;国家治理;应急管理体系

为深入学习习近平总书记关于新冠肺炎疫情防控的系列讲话和重要指示精神，总结中国在疫情防控中的宝贵经验及尚存不足，做好统筹疫情防控和经济社会发展工作，建构现代化公共卫生体系和医疗服务体系，提升防范化解重大疫情和突发公共卫生风险的能力，由湖北省中国特色社会主义理论体系研究中心、中国社会科学院《中国社会科学》杂志社、中共湖北省委全面深化改革委员会办公室、湖北省人民政府研究室、湖北省卫生健康委员会、华中科技大学联合主办的“学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想系列研讨会2020年第二场会议暨第七届国家治理体系和治理能力建设高峰论坛”在武汉召开，论坛的主题为“构建强大的公共卫生体系与国家治理现代化”。此次论坛采用现场发言与视频连线相结合的方式进行，来自国内各高校和科研机构等相关单位的21名专家学者作了主题报告，分别就我国疫情防控的成功经验、疫情防控中的短板、推进应急管理体系和能力现代化、构建强大的公共卫生体系等议题进行了深入探讨。

一、我国疫情防控的成功经验

面对来势汹汹的疫情，习近平总书记亲自指挥、亲自部署，率领全党全军全国各族人民同舟共济、奋勇拼搏，疫情得到控制并取得阶段性成果。这充分体现了我国显著的制度优势与有力的整体部署，同时也体现了我们临床救治工作的突出成效，为全球的疫情防控及未来的风险防范提供了参考和借鉴。

(一)显著的制度优势与强有力的整体部署

湖北省应急救援中心主任、正高级工程师昝军指出，这场战役再次彰显了中国共产党的领导和中国特色社会主义制度的显著优势，展现了“生命至上、人民至上”的理念，即始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位。湖北省政府研究室主任覃道明认为，湖北、武汉抗疫斗争中透露出了中国治理“密码”，展现了中国共产党的执政和治理理念：第一，对人民的态度，是全民参与打疫情防控人民战争的根本所在;第二，对生命的态度，是举国一致打疫情防控总体战的根本所在;第三，对命运共同体的态度，是全力阻断传播渠道打阻击战的根本所在。武汉理工大学安全科学与应急管理学院院长宋英华指出，在疫情暴发初期的43天里，中共中央政治局史无前例地召开了7次会议，党中央主导了整个疫情防控工作，作出了高效有力的决策部署。华中科技大学公共卫生学院副院长徐顺清总结了我国采取的几种成效良好的公共卫生措施：一是做好居民个体防护基本措施;二是利用“封城”的方式切断传染源，防止病毒扩散;三是做好居家隔离与保持社交距离;四是进行集中隔离，控制传染源;五是采用防疫健康信息码来追踪感染者及密切接触者活动轨迹。南开大学吴晓林认为，这次疫情反映了我国在疫情期间的城市治理优势：一是全国上下一盘棋，二是强大的组织动员能力，三是国人对防疫工作的配合与支持。澳门城市大学协理副校长叶桂平认为，抗击新冠肺炎疫情是贯彻我国国家安全观的生动实践，以生物安全为代表的非传统安全的重要性在这次疫情中得到了集中凸显，习近平总书记提出的总体国家安全观为这次抗击疫情提供了重要指导。中国科学院院士、华中科技大学同济医学院附属同济医院外科学系主任、肝胆胰外科研究所所长陈孝平强调，军民融合与军民团结的具有国家特色的抗疫模式给医疗前线提供了重要支持。

(二)卓有成效的临床救治工作

在本次疫情阻击战中，共有54万余名湖北省和武汉市医务人员及数百万名医务人员奋战在全国抗疫一线。他们以高超的专业水准、无私的奉献精神和坚强的战斗意志，挽救了数以万计的生命，作出了突出贡献。

中国工程院院士、传染病诊治国家重点实验室主任李兰娟总结了其在武汉一线抗疫工作中的几点经验。首先，在疫情早期对于病患的隔离及对轻症患者的及时救治阻止了病毒的进一步扩散，这一举措为切断传染源提供了成功经验，也为全球抗疫争取了宝贵时间;其次，在病患救治工作中，李兰娟院士及其团队创建了“四抗二平衡”救治方法，同时带去了人工肝、干细胞等新技术，在新冠肺炎重症、危重症救治中发挥了关键作用;最后，疫情得到全面控制后，武汉在短时间内对1000万人口进行的核酸检测普查证明了武汉和武汉人民的安全健康，这是一个伟大创举。陈孝平院士也认为，在本次临床救治工作中，一线医务工作者无私无畏、任劳任怨，值得赞扬，青年医护人员的突出表现更是令人印象深刻。华中科技大学同济医学院附属同济医院院长王伟介绍了医院在这次疫情中的成功经验：一是扩大门诊面积，临时改造院区;二是为援鄂医疗队建立临时医务部、临时指挥中心，并以此形成了新冠肺炎重症患者救治的“同济光谷模式”;三是充分利用物联网、人工智能、互联网等新技术提高医疗服务效率，防止医疗资源挤兑;四是牵头成立战时专家组和医务处进行质量控制，建立会诊制度和死亡病例讨论制度，联合国家援鄂医疗队发布了两份重要诊疗和管理方案。武汉市金银潭医院院长张定宇强调了党建工作对于凝聚思想、强化医务人员自我意识的重要意义，并指出，党建工作和党员骨干医护人员在本次疫情防控中发挥了重大作用。

二、疫情防控中的短板

习近平总书记指出，“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训”。本次疫情防控工作在取得突出成绩的同时，也暴露出了应急管理能力和公共卫生体系中的短板。因此，习近平总书记强调，“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。要对公共卫生环境进行彻底排查整治，补齐公共卫生短板”。

(一)应急管理能力有待提高

南开大学教授吴晓林从城市治理角度指出了我国在疫情期间应急管理工作中的不足：一是非常态治理准备不足，社区缺乏应急管理预案，缺乏防护措施，应急人员专业素质不高;二是地方政策存在一刀切现象，部分地方出现极端治理现象;三是系统思维欠缺，存在担险思维;四是居民社会参与程度有待提高。清华大学教授王绍光指出了这次疫情防控背后暴露出的思想短板，分别是注意力指向上的盲点、注意力分布上的“非重点”，以及注意力强度的衰减，这些思想短板给应急管理工作带来了阻碍。他认为，注意力指向上的盲点使得人们习惯于透过已知推测未知，对本次疫情的早期研判基于两种已知的传染病，对其特殊性和风险的严重性准备不足。同时，注意力强度的衰减使得应急管理制度缺乏可持续性，降低了人们对风险的警惕性。宋英华认为，本次疫情反映了应急管理体制机制上的不足，一方面，存在应急物资储备不足、缺乏规划和管理失当的问题;另一方面，根据当前的应急管理设置，应急管理部门仅承担事故灾难和自然灾害这两个方面，与负责公共卫生安全和社会安全应急管理的部门缺乏协调。

(二)公共卫生体系建设有待完善

徐顺清认为，此次疫情中暴露出如下公共卫生体系短板：第一，早期预警体系和疾控中心功能定位不明确，疾控中心缺乏话语权;第二，在收治隔离方面，早期的防治结合存在不足;第三，对公共卫生人才培养投入不足，存在人才流失问题。北京协和医院公共卫生学院院长刘远立认为，本次疫情的早期监测预警暴露了公共卫生技术体系的失灵;地方政府早期的决策迟误暴露了其风险意识的不足。陈孝平院士指出，当前我国医学教育体系过于强调专科化培养，缺乏复合型高层次人才，对于医学“三基”问题强调不足，防控、治疗及护理等不同医学领域人员对非自身专科领域知识的掌握存在短板。王绍光同样从思想短板出发，分析了我国公共卫生体系中的不足，并指出，注意力分布上的“非重点”导致了公共卫生体系建设未能实现均衡发展，存在“重硬件、轻软件”的问题;注意力强度的衰减导致了非典后我国公共卫生与疾控投入的逐年下滑，医疗卫生领域重治疗、轻预防的顽疾反复发作。

三、推进应急管理体系和能力现代化

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。与会专家从本次疫情的角度出发，探讨了应急管理体系和能力现代化的相关问题。

(一)发挥制度优势，加强制度保障

华中科技大学社会学院教授刘成斌认为，中国在疫情中体现的举国防疫机制首先是一种中国特色的制度优势，面对新的风险挑战，进入常态化防疫阶段之后，中国需要进一步把制度优势结合到次生灾害的预防与化解上，特别是针对就业、教育、心理健康等领域需要进行结构性、框架化、多维度的风险防范体制设计，推进综合性社会治理及个体风险预防与化解。昝军提出，要健全可靠的法律、制度支撑和组织保障。一方面，要进一步健全以《突发事件应对法》为“龙头”，以行业领域应急管理相关法律为骨干，以各类相关法规、规章、规范性文件、预案为支撑的应急管理法律、规范体系;另一方面，健全完善应急管理组织体系，明确部门责任分工，将巨灾应急准备转化为具体工作目标和考核评价指标，并系统持续地进行应急领导能力培训。华中科技大学医药卫生应急管理学院院长冯占春提出，要继续坚持和巩固在本次疫情中采用的国务院联防联控机制，同时建议在湖北武汉建立应急管理体制改革示范区，形成一个包括医疗卫生、物资生产供应等环节在内的跨部门、跨区域的综合协调系统。

(二)建立完善常态与非常态结合的应急管理机制

昝军强调，一方面，要将重要应急管理的协调领导机构或指挥部转变为实体化、常态化的机构或指挥部;另一方面，要完善危机状态下的应急运行机制、规范非常态下的响应机制，形成“平战结合”的指挥编组模式，平时讲程序，战时讲结果。刘成斌认为，我们要做好“与疫同行、与疫共生”的准备，不应以完全零风险为经济运行的前提，而是要在常态化防疫中开展经济复苏与社会发展，并且要防范过度防疫导致的社会歧视与过度隔离，以及灾难后心理健康与经济分化效应导致的次生风险，推动常态背景下的社会大健康工程。同时，要深刻理解风险发生的不确定性、风险连锁性加剧，衍生风险边际效应递增等新形势，以动制动、以变应变。宋英华认为，加强应急管理能力体系建设，要通过实现常态与非常态结合来实现。一方面，要加强疫情监测预警体系建设，健全网络直报、舆情监控、医疗卫生人员报告、科研发现报告等多渠道疫情监测上报和快速反应体系;另一方面，建立完善应急物资智慧管理平台，包括基于大数据的应急物资储备、基于人工智能的应急物资供需智能匹配、基于地理信息系统的应急物资多式联运可视化统一调配，以及基于区块链的应急物资溯源与信息公开。

(三)健全社会协同和动员机制

宋英华提出，应打造全方位的社区应急管理体系，动员全社会力量来建立应急管理专家库以及专业化的志愿者队伍，并完善社区智慧平台。昝军认为，健全社会协同和动员机制，一是要发挥“街乡吹哨、部门报到”的工作机制，提高“第一响应者”能力，打通应急工作“最后一公里”;二是要培育社会力量和志愿服务组织等社会组织，完善政策措施、服务平台，成为社区服务“新三员”，即风险防范宣传员、灾害救助守门员和应急处置安全员;三将安全生产、防灾救灾、公共卫生纳入社会治理网格化体系，强化群防群控群治。清华大学教授韩冬雪提出，应充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，加强社区党建，发挥社会组织在社会整合和社会救助中的民生体系的覆盖作用，培育社会组织、引领社会力量的整合，以增强社会韧性，防范社会风险。

四、构建强大的公共卫生体系

这次疫情使我们更深刻地认识到，公共卫生安全是人民生命安全、身体健康和幸福生活的基本保障，公共卫生治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，构建强大的公共卫生体系是保障公共卫生安全及实现公共卫生治理现代化的根本途径。

(一)提升思想认识，补齐思想短板

华中科技大学国家治理研究院院长欧阳康认为，通过这次疫情，我们需要有如下观念转变与进步：首先，要将公共卫生安全提升到国家安全的战略高度，在一定意义上，公共卫生安全应当成为国家安全战略的有机组成部分;其次，要将防疫与医疗内在结合起来，建立起防疫与医疗内在结合和有机融合的大防疫、大医疗、大健康体系，才能确保人民的生命安全、身体健康和生活幸福;最后，对于人的理解要更加全面和一体化，可从三个层面来展开：一是低端的——人的生命安全，二是中端的——人的身体健康，三是高端的——人的生活幸福。王绍光提出，要从三个方面补齐思维短板：一是坚持底线思维，既要预防“灰犀牛”事件，又要防范“黑天鹅”事件，还要防范与这次疫情事件类似的“星陨来袭”事件;二是坚持动态补缺，制度建设的重点要随着时间、形式的变化而不断调整;三是坚持常备不懈，深刻认识到现代社会的不确定性，把公共卫生体系的相关制度建设不停歇地持续下去。中共中央党校(国家行政学院)李军鹏提出，公共卫生治理的现代化的价值理性维度要求我们：第一，坚持以人民为中心的初心使命;第二，坚持社会主义整体价值观;第三，坚持自然法则，确立发展的边界与限度，找到人与自然的共生点。

(二)改革公共卫生领域相关体制机制

中国社会科学院哲学研究所研究员、国际哲学院院士邱仁宗建议，应明确疾控中心的使命和相应职权;同时，疾病的预防控制必须依靠现有的公立医疗体系，疾控中心必须与公立医疗体系紧密合作。李军鹏从管理层面提出四点建议：第一，要推进公共卫生应急的大部门管理;第二，要实施公共卫生应急管理和公共卫生疾病控制垂直管理;第三，要实施公共卫生执行的专责化管理;第四，要完善公共卫生应急管理流程。刘远立强调，公共卫生现代化要注重各机构部门的协同化，一方面要重视突发公共卫生事件在应急管理体系中的特殊性，需要专业机构与政府部门的紧密协同;另一方面，多部门协同的公共卫生治理进入常态化以后，国务院联防联控机制、中央疫情防控指导小组、深化医疗卫生体制改革领导小组，以及与中国大健康和大卫生相关的领导协调治理机制都需要进行整合考量，并考虑在未来建立大部制。华中科技大学党委常委、副校长陈建国提出，要打造由大健康、群健康、全健康与同健康组成的四维健康，构建立体健康体系。同时，围绕四维健康，打造医防协同、医教协同和教防协同的防控“铁三角”，织密公卫安全网络。

(三)加强公共卫生教育与人才队伍建设

陈建国提出，要推进新医科建设，在其中要贯彻大健康理念，以疾病治疗为中心向以促进健康为中心转变;同时要落实群健康概念，加强医学专业的通识课程建设;另外，要体现同健康概念，扩大医学生的国际视野，关注全球健康公共问题，加强学生的国际交流，要求其有能力参与到国际间医疗卫生合作与交流，并有在国际医疗卫生协调机构或组织任职的能力。陈孝平指出，要加强对医务人员的职业安全培训及对全社会的科普教育，提升防护意识;同时应完善现有医学教育体系，加强医学“三基”的训练，培养复合型高层次人才。湖北省委改革办专职副主任江国志介绍了湖北省当前的公共卫生人才队伍建设政策：一是深化公共卫生人才培养;二是引导医疗卫生人才向基层下沉;三是完善公共卫生人才激励措施。

(四)优化公共卫生安全策略及研究规范

陈孝平院士提出，医院的传染病防控布局要常态化，污染区、潜在污染区、清洁区，以及病人、医护人员的通道之间要有明确的标识，并形成“三区两通道”的常态化布局。邱仁宗提出了防控传染病大流行的三条策略：第一，先发制人，对可能的疫情要有准备，例如囤积相应物资，同时将部分医院和实验室设置为可随时投入临床救治和相关研究的预备机构;第二，开展病毒溯源工作，防止病毒从动物体内外溢到人类身体;第三，如果防止外溢失败，则应在疫情早期迅速隔离病患及接触者，封锁交通，阻断病毒传播。华中科技大学人文学院副院长、生命伦理学研究中心执行主任，WHO伦理与COVID-19工作组成员雷瑞鹏探讨了新冠疫苗研发过程的伦理规范，她指出，新冠疫苗因其研发的紧迫性，可能需要使用流程较短但风险较高的人体挑战性试验(HCT)，即通过有意使人感染病原体来测试疫苗效果，HCT的实施至少要通过以下伦理规范的审查：一是有利的风险-收益比，二是有效的知情同意。且新冠疫苗人体挑战性试验必须在世界卫生组织发布的《关于COVID-19人体挑战性试验的伦理可接受性的关键准则》的